1.

Met haar hogere voorziening verzoekt de Tsjechische Republiek om vernietiging van de beschikking van het Gerecht van 28 juni 2018, Tsjechië/Commissie ( 2 ), waarbij het haar beroep tot nietigverklaring van het beweerdelijke besluit van de Europese Commissie dat zou zijn vervat in de brief van 20 januari 2015 van de directeur van het directoraat „Eigen Middelen en Financiële Programmering” van het directoraat-generaal Begroting, met referentienummer Ares (2015)217973 (hierna: „litigieuze brief”) niet-ontvankelijk heeft verklaard.

2.

Deze hogere voorziening werpt een aantal fundamentele vragen op over de werking van het stelsel van traditionele eigen middelen (TEM) van de Unie, wat het begrip „betaling onder voorbehoud” betreft, maar ook, meer in het algemeen, wat betreft de toegang van de lidstaten tot effectieve rechterlijke bescherming in geval van geschillen over de omvang van hun financiële aansprakelijkheid jegens de Unie.

3.

Artikel 263, eerste alinea, VWEU bepaalt:

„Het Hof van Justitie van de Europese Unie gaat de wettigheid na van de wetgevingshandelingen, van de handelingen van de Raad, van de Commissie en van de Europese Centrale Bank, voor zover het geen aanbevelingen of adviezen betreft, en van de handelingen van het Europees Parlement en de Europese Raad die beogen rechtsgevolgen ten aanzien van derden te hebben. Het gaat ook de wettigheid na van de handelingen van de organen of instanties van de Unie waarmee rechtsgevolgen ten aanzien van derden worden beoogd.”

4.

Artikel 47, eerste alinea, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) luidt:

„Eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, heeft recht op een doeltreffende voorziening in rechte, met inachtneming van de in dit artikel gestelde voorwaarden.”

5.

Volgens overweging 2 van besluit 2007/436/EG, Euratom van de Raad van 7 juni 2007 betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Gemeenschappen ( 3 ) moet het stelsel van eigen middelen „de zekerheid bieden dat de middelen toereikend zijn voor een geordende ontwikkeling van het beleid van de [Unie], waarbij de noodzaak van een strakke begrotingsdiscipline niet uit het oog mag worden verloren”.

6.

Artikel 2, lid 1, onder a), van besluit 2007/436 bepaalt dat de op de algemene begroting van de Europese Unie opgevoerde eigen middelen worden gevormd door de ontvangsten uit met name de rechten van het gemeenschappelijk douanetarief en de overige door de instellingen van de Unie ingevoerde of in te voeren rechten op het handelsverkeer met niet-lidstaten.

7.

In artikel 8, lid 1, is voorts bepaald dat de in artikel 2, lid 1, onder a), bedoelde eigen middelen door de lidstaten worden geïnd. Zij stellen deze middelen ter beschikking van de Commissie.

8.

In overweging 21 van verordening (EG, Euratom) nr. 1150/2000 ( 4 ) wordt gesteld dat een nauwe samenwerking tussen de lidstaten en de Commissie de juiste toepassing van de financiële voorschriften betreffende de eigen middelen in de hand kan werken.

9.

Volgens artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1150/2000 geldt een recht van de Unie op de in artikel 2, lid 1, onder a), van besluit 2007/436 genoemde eigen middelen als vastgesteld, zodra is voldaan aan de voorwaarden van de douanevoorschriften voor wat betreft de boeking van het bedrag van het recht en de kennisgeving daarvan aan de belastingschuldige.

10.

Artikel 6, leden 1 en 3, bepaalt:

„1.   Bij de schatkist van iedere lidstaat of bij het orgaan dat de lidstaat aanwijst, wordt een boekhouding van de eigen middelen gevoerd, gespecificeerd naar de aard van de middelen.

[...]

[...]”

11.

Artikel 9, lid 1, is als volgt verwoord:

„Op de in artikel 10 aangegeven wijze boekt iedere lidstaat de eigen middelen op het credit van de rekening welke daartoe op naam van de Commissie bij zijn schatkist of bij het orgaan dat de lidstaat aanwijst, is geopend.

[...]”

12.

Krachtens artikel 10, lid 1, geschiedt de boeking van de eigen middelen, bedoeld in artikel 2, lid 1, onder a), van besluit 2007/436, uiterlijk op de eerste werkdag na de 19e dag van de tweede maand die volgt op de maand waarin het recht overeenkomstig artikel 2 van deze verordening is vastgesteld.

13.

Artikel 11, lid 1, bepaalt dat elke te late boeking op de in artikel 9, lid 1, bedoelde rekening de betrokken lidstaat verplicht tot het betalen van achterstandsrente.

14.

Artikel 17, leden 1 tot en met 4, luidt ten slotte:

„1.   De lidstaten zijn verplicht alle nodige maatregelen te treffen opdat de bedragen van de overeenkomstig artikel 2 vastgestelde rechten ter beschikking van de Commissie worden gesteld op de in deze verordening vastgestelde wijze.

2.   De lidstaten behoeven de bedragen van de vastgestelde rechten niet ter beschikking van de Commissie te stellen als zij niet kunnen worden geïnd:

De bedragen van de vastgestelde rechten worden oninbaar verklaard bij een besluit van de bevoegde administratieve autoriteit.

De bedragen van de vastgestelde rechten worden geacht oninbaar te zijn uiterlijk na een periode van vijf jaar te rekenen vanaf de datum waarop het bedrag overeenkomstig artikel 2 is vastgesteld of, in geval van een administratief of gerechtelijk beroep, de vaststelling, kennisgeving of bekendmaking van het definitieve besluit heeft plaatsgevonden.

In geval van betaling in termijnen gaat de periode van ten hoogste vijf jaar in na de laatste betaling die is verricht, voor zover de schuld hiermee niet is voldaan.

De oninbaar verklaarde of geachte bedragen worden definitief afgeboekt uit de in artikel 6, lid 3, onder b), bedoelde specifieke boekhouding. Zij worden opgenomen in een bijlage bij het in lid 4, onder b), van hetzelfde artikel bedoelde kwartaaloverzicht en, eventueel, in het in lid 5 van dit artikel bedoelde kwartaaloverzicht.

3.   Binnen drie maanden na het in lid 2 genoemde administratieve besluit of de in hetzelfde lid bedoelde vervaldag delen de lidstaten de Commissie de gegevens mede betreffende de gevallen van toepassing van het genoemde lid 2, voor zover het bedrag van de vastgestelde rechten meer bedraagt dan 50000 EUR.

[...]

Deze mededeling, gedaan op een model dat door de Commissie wordt vastgesteld na raadpleging van het in artikel 20 bedoelde comité, moet de Commissie in staat stellen de in lid 2, onder a) en b), bedoelde redenen te beoordelen waarom de betrokken lidstaat het betrokken bedrag niet ter beschikking heeft kunnen stellen, alsmede de maatregelen die hij heeft genomen om de invordering te bewerkstelligen.

4.   De Commissie zendt binnen zes maanden na de ontvangst van de in lid 3 bedoelde mededeling haar opmerkingen aan de betrokken lidstaat toe.

Indien de Commissie om aanvullende inlichtingen heeft verzocht, gaat de termijn van zes maanden in zodra de gevraagde aanvullende inlichtingen zijn ontvangen.”

15.

De voorgeschiedenis van het geding kan als volgt worden samengevat.

16.

Op 30 mei 2008 heeft het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) een eindverslag opgesteld naar aanleiding van een onderzoek dat betrekking had op controles in verband met de invoer van zakaanstekers met vuursteentje uit Laos in de periode tussen 2004 en 2007. Deze aanstekers kwamen in werkelijkheid uit China en hadden moeten worden onderworpen aan een antidumpingrecht.

17.

Volgens dit verslag „kan op basis van de tijdens de inspectie vastgestelde bewijzen van Chinese oorsprong een administratieve procedure voor belastingnavordering worden ingesteld door de lidstaten”. Voorts werd daarin gesteld dat „de lidstaten follow-up-audits over en, in voorkomend geval, onderzoeken naar de betrokken importeurs moeten verrichten en met spoed een invorderingsprocedure moeten inleiden”.

18.

Met betrekking tot de Tsjechische Republiek werd in de conclusies van het OLAF-verslag gewezen op 28 gevallen van invoer van goederen, die onder de bevoegdheid van drie verschillende douanekantoren vielen.

19.

De betrokken douanekantoren hebben maatregelen genomen om in deze 28 gevallen tot inning en belastingnavordering over te gaan.

20.

De Tsjechische Republiek heeft echter niet in al deze 28 gevallen binnen de gestelde termijn tot inning kunnen overgaan.

21.

Tussen november 2013 en november 2014 heeft de Tsjechische Republiek 28 gevallen waarin geen eigen middelen konden worden geïnd in het WOMIS-systeem ( 5 ) aangemeld.

22.

In juli en december 2014 heeft deze lidstaat de Commissie op haar verzoek aanvullende informatie verstrekt via het WOMIS-systeem.

23.

Bij de litigieuze brief heeft de directeur van het directoraat „Eigen Middelen en Financiële Programmering” van het directoraat-generaal Begroting van de Commissie de Tsjechische autoriteiten meegedeeld dat in geen van bovengenoemde gevallen was voldaan aan de in artikel 17, lid 2, van verordening nr. 1150/2000 gestelde voorwaarden voor vrijstelling van de verplichting om eigen middelen ter beschikking te stellen. Hij heeft die Tsjechische autoriteiten verzocht de nodige maatregelen te nemen om uiterlijk op de eerste werkdag na de negentiende dag van de tweede maand die volgt op de maand waarin de brief in kwestie is verzonden, een bedrag van 53976340 Tsjechische kronen (CZK) (ongeveer 2112708 EUR) naar de rekening van de Commissie over te maken. De directeur heeft hieraan toegevoegd dat krachtens artikel 11 van verordening nr. 1150/2000 achterstandsrente verschuldigd zou zijn indien dat bedrag te laat werd betaald.

24.

Op 17 maart 2015 heeft de Tsjechische Republiek het litigieuze bedrag naar de rekening van de Commissie overgemaakt en daarbij opnieuw haar bedenkingen geuit tegen de door de Commissie in de litigieuze brief verdedigde stelling.

25.

Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 30 maart 2015, heeft Tsjechische Republiek beroep ingesteld tot nietigverklaring van het besluit dat beweerdelijk in de litigieuze brief is vervat.

26.

Bij afzonderlijke akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 11 juni 2015, heeft de Commissie een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen op grond dat de litigieuze brief geen besluit vormde dat vatbaar was voor een beroep tot nietigverklaring. De Tsjechische Republiek heeft haar opmerkingen over deze exceptie ingediend.

27.

Bij akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 20 juli 2015, heeft de Slowaakse Republiek verzocht om toelating tot interventie aan de zijde van de Tsjechische Republiek.

28.

Bij beslissing van 22 december 2015 heeft het Gerecht, na de opmerkingen van de hoofdpartijen te hebben ontvangen, de behandeling van de zaak geschorst in afwachting van de uitspraak van de arresten Slowakije/Commissie ( 6 ) en Roemenië/Commissie ( 7 ). Na de uitspraak van die arresten is de behandeling van de zaak hervat en is partijen verzocht zich uit te spreken over de gevolgen die daaraan moesten worden verbonden.

29.

Bij de bestreden beschikking heeft het Gerecht de door de Commissie opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid aanvaard op de in de punten 64 en 87 van die beschikking uiteengezette grond dat de litigieuze brief louter een schriftelijke, informatief bedoelde mening bevatte, aangevuld met een verzoek om eigen middelen ter beschikking te stellen, zodat daartegen geen beroep tot nietigverklaring kon worden ingesteld.

30.

Deze kwalificatie vloeit voort uit een analyse van de context van de vaststelling van de litigieuze brief en de bevoegdheden van de Commissie op het gebied van de eigen middelen van de Unie alsook van de inhoud van die brief.

31.

In de eerste plaats heeft het Gerecht in wezen geoordeeld dat het krachtens besluit 2007/436 en verordening nr. 1150/2000 rechtstreeks aan de lidstaten stond om de eigen middelen vast te stellen en ter beschikking te stellen (punten 37‑43 van de bestreden beschikking), zonder dat die handelingen voorzien in een specifieke procedure na afloop waarvan de Commissie een besluit over de verplichting tot terbeschikkingstelling zou moeten vaststellen (punt 47 van die beschikking). Wat in het bijzonder de uitzonderlijke vrijstelling van deze verplichting in artikel 17, lid 2, van verordening nr. 1150/2000 betreft, kan de Commissie krachtens lid 4 van dat artikel enkel haar opmerkingen maken over de redenen die een lidstaat hebben belet een bedrag ter beschikking te stellen dat bij besluit van de bevoegde nationale administratieve instantie oninbaar is verklaard, en over de maatregelen die deze lidstaat heeft genomen om inning te bewerkstelligen. Deze opmerkingen hebben geen bindende werking en bijgevolg geen bindende rechtsgevolgen (punten 44‑49 van die beschikking).

32.

Bovendien heeft het Gerecht in de punten 51 tot en met 55 van de bestreden beschikking voorts in wezen gesteld dat eventuele geschillen tussen een lidstaat en de Commissie over de vaststelling en de terbeschikkingstelling van eigen middelen onder de niet-nakomingsprocedure vielen.

33.

In de tweede plaats heeft het Gerecht in punt 59 van de bestreden beschikking geoordeeld dat uit de inhoud van de litigieuze brief blijkt dat de Commissie de Tsjechische Republiek in wezen overeenkomstig artikel 17, lid 4, van verordening nr. 1150/2000 haar opmerkingen heeft meegedeeld over haar verzoek om vrijstelling van de verplichting om het litigieuze bedrag ter beschikking te stellen en dat de Commissie deze lidstaat heeft verzocht dit bedrag wel ter beschikking te stellen. Voor zover in die brief melding werd gemaakt van een termijn voor de terbeschikkingstelling van dat bedrag, heeft het Gerecht in de punten 62 en 63 van die beschikking opgemerkt dat er, gelet op de algemene inhoud van die brief, op basis van de vermelding van een dergelijke termijn, niet van kon worden uitgegaan dat de Commissie voornemens was een handeling met bindende rechtsgevolgen vast te stellen en dat met deze vermelding de bewoordingen van de artikelen 10 en 11 van deze verordening in de litigieuze brief waren overgenomen.

34.

Ten slotte heeft het Gerecht de door de Tsjechische Republiek aangevoerde argumenten afgewezen. Wat in het bijzonder een argument inzake het recht op effectieve rechterlijke bescherming betreft, heeft het in de punten 81 tot en met 84 van de bestreden beschikking het volgende opgemerkt:

„81. Ten eerste moet de voorwaarde betreffende bindende rechtsgevolgen [...] weliswaar worden uitgelegd in het licht van het recht op een effectieve rechterlijke bescherming zoals gewaarborgd door artikel 47, eerste alinea, van het [Handvest], maar het volstaat eraan te herinneren dat dit recht niet tot doel heeft het systeem van rechterlijke toetsing van de Verdragen, met name de ontvankelijkheidsregels voor rechtstreekse beroepen bij de Unierechter, te wijzigen, zoals ook volgt uit de toelichting bij dat artikel 47, die overeenkomstig artikel 6, lid 1, derde alinea, VEU en artikel 52, lid 7, van dat [Handvest] voor de uitlegging daarvan in acht moeten worden genomen. Derhalve mag de uitlegging van het begrip ‚voor beroep vatbare handeling’ in het licht van dat artikel 47 die voorwaarde niet tot een dode letter maken, omdat anders de door het Verdrag aan de Unierechter verleende bevoegdheden zouden worden overschreden (arresten [Slowakije/Commissie], punt 66, en 25 oktober 2017, Roemenië/Commissie, C‑599/15 P, EU:C:2017:801, punt 68).

82. Bovendien stond het de Tsjechische Republiek na ontvangst van de [litigieuze] brief vrij om, in afwachting van de eventuele instelling van een niet-nakomingsprocedure door de Commissie, geen gevolg te geven aan de [litigieuze] brief.

83. Uit de opzet van artikel 258 VWEU volgt inderdaad dat de Commissie niet verplicht is een dergelijk beroep in te stellen, aangezien het door de beoordelingsbevoegdheid waarover zij beschikt wat de vraag betreft of bij het Hof al dan geen niet-nakomingsprocedure moet worden ingesteld, is uitgesloten dat eenieder het recht zouden hebben om van haar te eisen dat zij een bepaald standpunt inneemt (zie beschikking van 14 september 2015, Roemenië/Commissie, T‑784/14, niet gepubliceerd, EU:T:2015:659, punt 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

84. De Tsjechische Republiek had [het betrokken bedrag] echter ook voorwaardelijk ter beschikking kunnen stellen, onder voorbehoud ten aanzien van de gegrondheid van de aanspraken van deze instelling. Deze mogelijkheid is door het Hof herhaaldelijk genoemd (zie in die zin arresten van 16 mei 1991, Commissie/Nederland, C‑96/89, EU:C:1991:213, punt 17; 12 september 2000, Commissie/Verenigd Koninkrijk, C‑359/97, EU:C:2000:426, punt 31, en beschikking van 4 oktober 2007, Finland/Commissie, C‑457/06 P, niet gepubliceerd, EU:C:2007:582, punt 39).”

35.

Bijgevolg heeft het Gerecht het beroep tot nietigverklaring van de Tsjechische Republiek niet-ontvankelijk verklaard, zonder zich uit te spreken over het verzoek tot interventie van de Slowaakse Republiek.

36.

In haar hogere voorziening van 13 september 2018 verzoekt de Tsjechische Republiek het Hof:

37.

De Commissie verzoekt het Hof:

38.

Het Koninkrijk der Nederlanden heeft geïntervenieerd aan de zijde van de Tsjechische Republiek.

39.

Ter terechtzitting van 11 november 2019 hebben partijen in hogere voorziening hun respectieve argumenten aangevoerd.

40.

Ter ondersteuning van haar hogere voorziening voert rekwirante één middel aan, te weten schending van artikel 263 VWEU juncto artikel 47 van het Handvest. Alvorens de argumenten van partijen te onderzoeken, lijkt het mij zinvol om de beginselen in de wetgeving en de rechtspraak in herinnering te brengen die van toepassing zijn op de traditionele eigen middelen, en in het bijzonder op de terbeschikkingstelling ervan.

41.

De traditionele eigen middelen (met inbegrip van douanerechten) hebben tot doel het beleid van de Unie te financieren. Aangezien de Unie niet over personeel beschikt dat bevoegd is om deze middelen te innen, zijn de lidstaten belast met de inning en het beheer van die middelen. In dit verband moeten zij (overeenkomstig verordening nr. 1150/2000, wat de in casu relevante periode betreft) aan verschillende verplichtingen voldoen. ( 8 )

42.

De eigen middelen zijn verschuldigd zodra zij zijn vastgesteld. Opgemerkt zij dat de lidstaten een recht op de eigen middelen moeten vaststellen „zodra is voldaan aan de voorwaarden van de douanevoorschriften voor wat betreft de boeking van het bedrag van het recht en de kennisgeving daarvan aan de belastingschuldige” (zie artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1150/2000). ( 9 )

43.

De lidstaten hebben in dat opzicht geen enkele beoordelingsmarge. Volgens vaste rechtspraak van het Hof mogen de lidstaten namelijk niet nalaten schuldvorderingen vast te stellen, zelfs niet indien zij deze betwisten, omdat anders het financiële evenwicht van de Unie door het gedrag van een lidstaat zou worden verstoord. ( 10 ) Hieruit volgt dat (eventuele) bezwaren enkel achteraf kunnen worden opgeworpen.

44.

Na deze vaststelling boekt iedere lidstaat de eigen middelen op het credit van de rekening welke daartoe op naam van de Commissie bij de schatkist of bij het orgaan dat die lidstaat aanwijst, is geopend. Elke lidstaat handelt in zekere zin als bankier en bewaarnemer van de betrokken middelen, met de verplichting om die middelen in hun geheel ter beschikking van de Commissie te stellen, ongeacht of zij al dan niet zijn geïnd. ( 11 ) De lidstaten hoeven dus alleen in de in artikel 17, lid 2, van verordening nr. 1150/2000 genoemde gevallen niet te voldoen aan de verplichting om de bedragen ter beschikking te stellen, namelijk wanneer de bedragen die met de vastgestelde rechten overeenkomen, niet kunnen worden geïnd, hetzij door overmacht, hetzij om andere redenen die niet te wijten zijn aan de betrokken lidstaten.

45.

Met dit strikte mechanisme moet worden gewaarborgd dat de eigen middelen van de Unie „snel en doeltreffend” ter beschikking worden gesteld. ( 12 ) Daarmee wordt met name beoogd de lidstaten verantwoordelijk te maken.

46.

Ook om die reden leidt schending van bovengenoemde verplichtingen krachtens artikel 11 van verordening nr. 1150/2000 tot hoge achterstandsrente. In dit verband bestaat er volgens het Hof „een onlosmakelijk verband” tussen de verplichting de eigen middelen vast te stellen, de verplichting die middelen binnen de gestelde termijn op de rekening van de Commissie te boeken en de verplichting vertragingsrente te betalen. ( 13 )

47.

In dit verband dient de Commissie erop toe te zien dat de lidstaten hun verplichtingen nakomen. Zij is bevoegd krachtens artikel 258 VWEU een inbreukprocedure in te leiden wanneer een lidstaat die verplichtingen niet nakomt.

48.

Wanneer het bestaan van traditionele eigen middelen of het door een lidstaat verschuldigde bedrag wordt betwist, kan deze lidstaat aan de sanctie van vertragingsrente ontsnappen „door de gevorderde bedragen ter beschikking van de Commissie te stellen onder voorbehoud van de gegrondheid van de aanspraak van deze instelling”. ( 14 )

49.

Het Hof heeft de regels voor een dergelijke betaling met voorbehoud echter niet gedefinieerd. Het Hof heeft zich evenmin uitgesproken over de vraag of een dergelijke betaling in juridisch opzicht – uiteindelijk – als „volledig” kan worden beschouwd, dan wel of de betrokken lidstaat zijn verplichtingen niet nakomt.

50.

Het Hof heeft enkel opgemerkt dat de Commissie een lidstaat het recht op een betaling onder voorbehoud weliswaar niet kan weigeren, maar dat het stelsel van eigen middelen zich ertegen verzet dat de Commissie over de voorwaarden en de modaliteiten van een dergelijke betaling kan onderhandelen. ( 15 )

51.

Deze situatie vloeit voort uit een bijzonder kenmerk van het stelsel van de traditionele eigen middelen: de Commissie heeft uit hoofde van verordening nr. 1150/2000 geen beslissingsbevoegdheid.

52.

De Commissie moet krachtens artikel 17, lid 4, van verordening nr. 1150/2000 weliswaar immers opmerkingen maken over de vraag of een lidstaat van zijn verplichting tot terbeschikkingstelling kan worden ontheven, maar hoeft daarover geen besluit te nemen. Evenzo behouden de lidstaten de zeggenschap over de rekeningen die zij namens de Commissie voeren, en kunnen zij de litigieuze bedragen hiervan zelfs afboeken ( 16 ), met het risico dat in voorkomend geval een inbreukprocedure tegen hen wordt ingeleid en zij bovengenoemde vertragingsrente moeten betalen.

53.

Dit is geen verzuim van de wetgever, maar een bewuste keuze om de Commissie geen dergelijke bevoegdheid te verlenen. In een voorstel tot wijziging van verordening nr. 1150/2000 uit 2003 voorzag het nieuwe artikel 17, lid 4, namelijk in de vaststelling van een „met redenen omkleed besluit” van de Commissie in geval van onenigheid over de vraag of de definitieve niet-inning te wijten was aan overmacht of andere redenen die niet aan de betrokken lidstaat toe te schrijven zijn. ( 17 ) De Raad heeft dit voorstel afgewezen. De lidstaten hebben er de voorkeur aan gegeven hun prerogatieven te behouden en hebben de Commissie elke beslissingsbevoegdheid met betrekking tot de te betalen bedragen geweigerd.

54.

Dit ontbreken van beslissingsbevoegdheid doet echter niet af aan de rol van de Commissie als hoedster van de Verdragen, noch aan haar bevoegdheid om juridische adviezen te geven over de krachtens verordening nr. 1150/2000 op de lidstaten rustende verplichtingen.

55.

Zoals uit de rechtsleer blijkt, is de Commissie in dit verband (soms) genoopt, dwarsliggende lidstaten brieven met een dreigende strekking te sturen. ( 18 )

56.

Het Hof heeft reeds vastgesteld dat dergelijke brieven geen „voor beroep vatbare handelingen” zijn in de zin van artikel 263 VWEU ( 19 ), zodat de lidstaten die de analyse van de Commissie willen betwisten, voor een uiterst lastige keuze staan: ofwel weigeren zij de gevorderde bedragen ter beschikking van de Commissie te stellen, waardoor zij het risico lopen zeer hoge vertragingsrente te moeten betalen, ofwel verrichten zij, om zich tegen dit risico te wapenen, een betaling met voorbehoud, zonder evenwel de zekerheid te hebben dat de Commissie de inbreukprocedure zal inleiden waarmee het geding ten gronde door het Hof kan worden beslecht. ( 20 )

57.

De hogere voorziening die in casu bij het Hof aanhangig is, is kenmerkend voor deze bijna kafkaëske juridische situatie. De Tsjechische Republiek heeft de in de litigieuze brief uiteengezette analyse van de Commissie ter discussie willen stellen. Daartoe heeft zij een betaling onder voorbehoud verricht en op grond van artikel 263 VWEU een beroep tot nietigverklaring ingesteld. Het Gerecht heeft dit beroep afgewezen op grond dat de litigieuze brief geen voor beroep vatbare handeling vormde. De Commissie was van mening dat er geen sprake was van niet-nakoming, aangezien de gevorderde betaling was verricht, en het gemaakte voorbehoud – zo lijkt het – in haar ogen geen rechtsgevolg heeft. ( 21 )

58.

In het licht van deze bijzondere juridische context zal ik thans ingaan op het enige middel dat rekwirante ter ondersteuning van haar hogere voorziening heeft aangevoerd en op de argumenten die door de andere partijen in hogere voorziening zijn aangevoerd.

59.

Met haar enige middel, ontleend aan schending van artikel 263 VWEU juncto artikel 47 van het Handvest, voert de Tsjechische Republiek – in wezen – aan dat zij over geen enkel doeltreffend rechtsmiddel beschikt om het geschil tussen haar en de Commissie over de vraag of zij al dan niet verplicht is traditionele eigen midden ter beschikking te stellen, aan de Unierechter voor te leggen, anders dan het Gerecht in de punten 81 en volgende van de bestreden beschikking heeft aangegeven.

60.

Om te beginnen benadrukt de Tsjechische Republiek dat wanneer de Commissie een lidstaat door middel van een document als de litigieuze brief verzoekt haar een bedrag aan eigen middelen ter beschikking te stellen, die lidstaat het gevorderde bedrag – de facto – binnen de gestelde termijn moet betalen, ondanks het voorbehoud ten aanzien van de aanspraak van de Commissie. Zonder een dergelijke betaling zou die lidstaat immers het risico lopen hoge vertragingsrente te moeten betalen indien wordt vastgesteld dat hij zijn verplichting tot terbeschikkingstelling niet is nagekomen. Het bedrag van deze rente hangt in de praktijk af van de datum waarop de Commissie de niet-nakomingsprocedure inleidt en van de duur van deze procedure, en valt dus buiten de controle van de betrokken lidstaat.

61.

In de eerste plaats heeft een lidstaat, gelet op de discretionaire bevoegdheid van de Commissie bij de inleiding van een niet-nakomingsprocedure ( 22 ) en het feit dat daarvoor geen termijnvoorwaarde is vastgelegd, geen enkele zekerheid dat het geschil door het Hof ten gronde zal worden onderzocht. Aangezien de toegang tot de rechter, op deze grond, dus in handen van de Commissie ligt, is het recht op effectieve rechterlijke bescherming niet gewaarborgd. ( 23 )

62.

Dit zou slechts anders zijn indien de Commissie na een door de betrokken lidstaat verrichte betaling onder voorbehoud verplicht was een niet-nakomingsprocedure tegen die lidstaat in te leiden. Bij de huidige stand van zaken ( 24 ) blijkt een dergelijke verplichting echter noch uit de bestreden beschikking, noch uit de rechtspraak van het Hof inzake betalingen onder voorbehoud. Deze rechtspraak maakt bovendien niet duidelijk wat de voorwaarden voor en de gevolgen van een dergelijke betaling zijn, leidt tot rechtsonzekerheid en brengt het recht op effectieve rechterlijke bescherming in gevaar.

63.

In de tweede plaats betoogt de Tsjechische Republiek dat uit de huidige praktijk van de Commissie blijkt dat zij zich niet verplicht acht in geval van betaling onder voorbehoud een niet‑nakomingsprocedure in te stellen. ( 25 )

64.

In de derde plaats is de Tsjechische Republiek van mening dat de tekortkomingen in de rechterlijke bescherming van een lidstaat (in geval van betaling onder voorbehoud), zoals deze blijken uit de hierboven uiteengezette argumenten, een element van de „feitelijke en juridische context” van de litigieuze brief vormen, dat een relevant criterium vormt om te beoordelen of deze brief vatbaar is voor beroep. ( 26 ) Gelet op deze context moeten de begrippen „bindende rechtsgevolgen” en „voor beroep vatbare handeling” anders worden uitgelegd dan het Gerecht in de bestreden beschikking heeft gedaan, teneinde het recht op effectieve rechterlijke bescherming te waarborgen.

65.

De Tsjechische Republiek verduidelijkt dat zij haar voorbehoud (over haar verplichting om het litigieuze bedrag ter beschikking te stellen) heeft herhaald en de Commissie heeft verzocht dat bedrag aan haar terug te betalen of een niet-nakomingsprocedure in te leiden, maar dat dit niets heeft opgeleverd.

66.

Het Koninkrijk der Nederlanden, dat heeft geïntervenieerd aan de zijde van de Tsjechische Republiek, stelt dat met de litigieuze brief wordt beoogd rechtsgevolgen teweeg te brengen, met name omdat daarin autonoom is bepaald vanaf welke datum vertragingsrente verschuldigd is.

67.

De Commissie betwist de gegrondheid van dit enige middel.

68.

Op het eerste gezicht benadrukt zij dat de Tsjechische Republiek geenszins opkomt tegen de (met name in de punten 42 en 47 van de bestreden beschikking uiteengezette) uitlegging van besluit 2007/436 en van verordening nr. 1150/2000, volgens welke het aan de lidstaten staat om de eigen middelen van de Unie vast te stellen, en volgens welke deze instrumenten niet in een specifieke procedure voorzien op grond waarvan de Commissie een besluit over de verplichting tot terbeschikkingstelling van de traditionele eigen middelen kan nemen. Om die reden acht de Commissie zich onbevoegd.

69.

Aangezien de Commissie niet over een dergelijke bevoegdheid beschikt, wat door de Tsjechische Republiek overigens niet wordt betwist, is zij bevoegd om de betrokken lidstaat haar mening over de kwalificatie van bepaalde bedragen als aan de Unie toebehorende traditionele eigen middelen mee te delen. Doordat een dergelijke mening geen rechtsgevolgen heeft, kan daartegen echter geen beroep tot nietigverklaring worden ingesteld.

70.

Volgens de Commissie mogen de argumenten die de Tsjechische Republiek ontleent aan het recht op effectieve rechterlijke bescherming wegens het aan de vertragingsrente verbonden financiële risico, niet tot een andere conclusie leiden. De Commissie is namelijk van mening dat soortgelijke argumenten reeds in het arrest Slowakije/Commissie zijn afgewezen.

71.

In dit verband voegt de Commissie daar in haar opmerkingen over de memorie in interventie van het Koninkrijk der Nederlanden aan toe dat die lidstaat geen enkel argument heeft aangevoerd als reden om de onderhavige zaak te onderscheiden van de zaken die aanleiding hebben gegeven tot het arrest Slowakije/Commissie. De verplichting om vertragingsrente te betalen is overigens louter het noodzakelijke gevolg van het feit dat de betrokken lidstaat de verplichting die krachtens de regelgeving inzake het stelsel van de traditionele eigen middelen op hem rust om die middelen tijdig ter beschikking van de Commissie te stellen, niet is nagekomen (ook al zou hij zijn verplichting tot betaling van de betrokken bedragen betwisten).

72.

De Commissie merkt voorts op dat een geschil tussen haar en een lidstaat over de verplichting van die lidstaat om genoemde middelen vast te stellen en ter beschikking te stellen, gelet op de huidige stand van het stelsel van de traditionele eigen middelen, slechts op één manier kan worden opgelost, namelijk door een niet-nakomingsprocedure. Zij verwijst in dit verband naar de punten 51 en 53 tot en met 55 van de bestreden beschikking, waarin het Gerecht heeft benadrukt dat het Hof bij uitsluiting bevoegd is om de verplichtingen van de lidstaten ter zake vast te stellen.

73.

In haar antwoorden op de vragen van het Hof heeft de Commissie tevens verduidelijkt dat de door de Tsjechische Republiek verrichte betaling, ondanks het voorbehoud dat eraan is verbonden, juridisch volledig is en dat dit voorbehoud geen inbreuk op de wettelijke regeling inzake de traditionele eigen middelen vormt. ( 27 ) Volgens de Commissie verandert de eenzijdige formulering van voorbehouden door de betrokken lidstaat niets aan de juridische status van middelen die haar op grond van de wettelijke regeling inzake de traditionele eigen middelen onvoorwaardelijk ter beschikking moeten worden gesteld. In het andere geval zouden de financiële stabiliteit en de kredietbeoordeling van de Unie ernstig verstoord kunnen raken.

74.

Bovendien merkt de Commissie nog op dat indien een lidstaat overtuigd is van de juistheid van zijn standpunt en de ter beschikking gestelde middelen wenst terug te vorderen, het hem vrijstaat (eenzijdig) een correctie in zijn boekhouding aan te brengen, zonder dat daartoe mechanismen van rechterlijke bescherming hoeven te worden ingesteld. Door aldus te handelen, riskeert de lidstaat echter een niet-nakomingsprocedure, met het risico dat op grond van de wettelijke regeling inzake de traditionele eigen middelen uiteindelijk vertragingsrente moet worden betaald. Deze vertragingsrente is in zekere zin de prijs die een lidstaat die „op eigen risico” tegen het standpunt van de Commissie ingaat, moet betalen. ( 28 ) Indien de inleiding van een niet-nakomingsprocedure door de Commissie op zich laat wachten en zodoende de verschuldigde rente oploopt, is de Unierechter bevoegd om de last die daardoor op de betrokken lidstaat rust, te verminderen.

75.

Mijns inziens moet deze zaak in twee opeenvolgende stappen worden beoordeeld.

76.

In eerste instantie zal ik onderzoeken of het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door verzoeksters beroep tot nietigverklaring van de litigieuze brief bij gebreke van een voor beroep vatbare handeling niet-ontvankelijk te verklaren. Zoals ik hierna zal uitleggen, lijkt het standpunt van het Gerecht mij juridisch juist. Niettemin kan evenmin worden ontkend dat het stelsel van de traditionele eigen middelen in de huidige stand een leemte bevat, in die zin dat een lidstaat niet met succes tegen het standpunt van de Commissie kan opkomen zonder het risico te lopen om „buiten de wet om” te handelen en zonder zeer hoge vertragingsrente te riskeren.

77.

Daarom zal ik in tweede instantie alternatieve oplossingen onderzoeken die de lidstaten een doeltreffende voorziening in rechte bieden bij geschillen over de verplichting tot terbeschikkingstelling van traditionele eigen middelen.

78.

Volgens vaste rechtspraak worden als voor beroep vatbare handelingen in de zin van artikel 263 VWEU aangemerkt „alle door de instellingen van de Unie vastgestelde bepalingen, ongeacht de vorm, die tot doel hebben bindende rechtsgevolgen tot stand te brengen”. ( 29 )

79.

Om vast te stellen of een bestreden handeling dergelijke gevolgen tot stand brengt, moet worden gekeken naar de wezenlijke inhoud ervan. ( 30 ) Die gevolgen moeten worden beoordeeld aan de hand van objectieve criteria, zoals de inhoud van die handeling, waarbij in voorkomend geval rekening wordt gehouden met de context waarin de handeling is vastgesteld en met de bevoegdheden van de instelling die de handeling heeft vastgesteld. ( 31 )

80.

Ik merk in dit verband op dat het Gerecht in de punten 36 tot en met 56 van de bestreden beschikking een gedetailleerde en nauwkeurige analyse heeft gemaakt van de context waarin de litigieuze brief is verzonden en van de bevoegdheden van de Commissie op het gebied van traditionele eigen middelen. Het Gerecht was van oordeel dat de Commissie niet bevoegd is een besluit te nemen dat bindende rechtsgevolgen tot stand kan brengen, en dat de litigieuze brief als informatief en als een eenvoudig verzoek moet worden beschouwd.

81.

Gelet op de hierboven uiteengezette toepasselijke bepalingen en rechtspraak (zie punten 41‑58 van deze conclusie), blijkt de analyse van het Gerecht juist.

82.

Deze vaststelling lijkt door partijen in hogere voorziening te worden gedeeld. In elk geval merk ik op dat de Tsjechische Republiek ter terechtzitting niet heeft kunnen aantonen wat precies de rechtsgrondslag was van het besluit dat de Commissie in casu beweerdelijk heeft vastgesteld: zoals ik in herinnering heb gebracht, is namelijk bij geen enkel artikel van verordening nr. 1150/2000 een beslissingsbevoegdheid aan de Commissie toegekend.

83.

Wat de inhoud van de litigieuze brief betreft, toont rekwirante evenmin aan wat er in de analyse van het Gerecht in de punten 57 tot en met 64 van de bestreden beschikking onjuist is. ( 32 )

84.

Met betrekking tot het argument van het Koninkrijk der Nederlanden dat de litigieuze brief rechtsgevolgen meebrengt omdat de vertragingsrente daarin op een andere datum ingaat dan die welke is vastgelegd in artikel 10, lid 1, van verordening nr. 1150/2000, merk ik op dat het Hof reeds aan een dergelijk argument voorbij is gegaan omdat dit niet volstaat om aan een brief van die aard dergelijke gevolgen te verlenen. ( 33 )

85.

Gelet op het voorgaande blijft enkel de vraag van de toegang tot een effectieve rechterlijke bescherming op grond van artikel 47 van het Handvest aan de orde.

86.

De Tsjechische Republiek verzoekt het Hof in zekere zin het begrip „voor beroep vatbare handeling” te herdefiniëren zodat het kan worden uitgebreid tot documenten zoals de litigieuze brief, met als enige doel de lidstaten in geval van een geschil inzake de terbeschikkingstelling van de traditionele eigen middelen een beroepsmogelijkheid te bieden.

87.

Het Gerecht heeft terecht in herinnering gebracht dat het in artikel 47 van het Handvest verankerde recht op een doeltreffende voorziening in rechte „niet tot doel heeft het systeem van rechterlijke toetsing van de Verdragen te wijzigen” ( 34 ). In dit verband kan de (door de Tsjechische Republiek voorgestelde) heruitlegging van het begrip „voor beroep vatbare handeling” in het licht van dit artikel niet slagen, aangezien daardoor zou worden voorbijgegaan aan een ontvankelijkheidsvoorwaarde op een wijze die de door het Verdrag aan de Unierechter verleende bevoegdheden te buiten zou gaan.

88.

Hoewel de onvolkomenheid van het stelsel van de traditionele eigen middelen moeilijk kan worden ontkend, zoals ik reeds heb opgemerkt ( 35 ), betwijfel ik bovendien of het beroep tot nietigverklaring de meest geschikte oplossing is om de door mij vastgestelde tekortkomingen te verhelpen.

89.

De door rekwirante verdedigde stelling houdt immers in dat de Commissie zich beslissingsbevoegdheid toe-eigent om de verplichtingen van de lidstaten op het gebied van de traditionele eigen middelen vast te stellen. Zoals ik herhaaldelijk heb opgemerkt, staat het, gelet op de bevoegdheidsverdeling op het gebied van de traditionele eigen middelen, buiten kijf dat de Commissie niet over een dergelijke bevoegdheid beschikt, en zij overigens nooit heeft beweerd een dergelijke bevoegdheid te hebben.

90.

Indien de Commissie zich een dergelijke bevoegdheid had toegeëigend en daadwerkelijk een handeling met rechtsgevolgen had vastgesteld (quod non), zou die handeling bij gebreke van een rechtsgrondslag nietig kunnen worden verklaard.

91.

Gesteld dat deze stelling wordt aanvaard, neemt dit echter niet weg dat het beroep tot nietigverklaring niet tot een herziening van het vermeende besluit van de Commissie kan leiden. Het Gerecht zou dat besluit wegens onbevoegdheid nietig moeten verklaren – zonder zijn beoordeling evenwel in de plaats te kunnen stellen van die van de Commissie en dus zonder het echte probleem te kunnen oplossen, namelijk vaststelling van de verplichtingen van de betrokken lidstaat ten aanzien van de traditionele eigen middelen.

92.

Mijns inziens is er dus hoe dan ook sprake van een impasse.

93.

Om die reden is het enige middel van de Tsjechische Republiek niet ter zake dienend en moet de hogere voorziening ongegrond worden verklaard, aangezien het Gerecht het beroep tot nietigverklaring terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard omdat er geen sprake was van een voor beroep vatbare handeling.

94.

Welke andere oplossingen kunnen zich aandienen indien de Tsjechische Republiek geen beroep tot nietigverklaring kan instellen?

95.

De Commissie pleit ervoor de huidige situatie intact te laten. Volgens haar is het absoluut niet vreemd dat een lidstaat die het oneens is met haar analyse, geen andere keuze heeft dan „buiten de wet om” te handelen en aanzienlijke vertragingsrente te riskeren, in ruil voor de hoop (en niet de zekerheid) dat de situatie in een niet-nakomingsprocedure door het Hof zal worden onderzocht. Ook heeft het voorbehoud dat een lidstaat maakt wanneer hij op grond van de traditionele eigen middelen een litigieus bedrag ter beschikking stelt, volgens de Commissie (de facto) geen enkel rechtsgevolg: de betaling is in juridisch opzicht volledig, zodat een niet-nakomingsprocedure in dergelijke omstandigheden niet kan worden gerechtvaardigd. Hooguit zou een dergelijk gemaakt voorbehoud een reden kunnen zijn dat er (voor haar) op grond van het beginsel van loyale samenwerking een verplichting ontstaat een „constructieve dialoog” met de betrokken lidstaat aan te gaan teneinde de standpunten nader tot elkaar te brengen: na een dergelijke dialoog kan die lidstaat, na door de Commissie te zijn voorgelicht, erkennen dat de analyse van de Commissie gegrond is of de eerder ter beschikking van de Commissie gestelde middelen intrekken – en zich aldus (wederom) blootstellen aan het risico hoge vertragingsrente te moeten betalen indien het Hof in een arrest vaststelt dat de verplichting tot terbeschikkingstelling van de traditionele eigen middelen niet is nagekomen.

96.

Ik ben het niet eens met deze analyse, die mij een cirkelredenering lijkt en geen bevredigend antwoord op het probleem van toegang tot effectieve rechterlijke bescherming kan bieden. ( 36 )

97.

Mijns inziens moet allereerst het begrip „betaling onder voorbehoud” worden verduidelijkt. Zoals ik in de punten 48 tot en met 50 van deze conclusie heb uiteengezet heeft het Hof dit begrip tot op heden niet uitgewerkt en het juridisch niet afgebakend.

98.

De door de Commissie voorgestane uitlegging ontneemt dat voorbehoud elke concrete betekenis en draagwijdte. Naar mijn mening moet er juist van worden uitgegaan dat een betaling onder voorbehoud niet juridisch volledig kan worden geacht en dus een niet-nakoming inhoudt. Het Hof heeft deze werkwijze aanvaard om de lidstaten in staat te stellen schadelijke financiële gevolgen (in verband met de vertragingsrente die op grond van de wettelijke regeling inzake de traditionele eigen middelen wordt opgelegd) te voorkomen en tegelijkertijd formeel een verschil van mening over de juridische status van de betrokken middelen tot uitdrukking te brengen. ( 37 ) Een betaling onder voorbehoud impliceert dat de onderliggende schuldvordering litigieus blijft. De Commissie kan een dergelijke betaling niet als (definitief) verkregen beschouwen.

99.

De betrokken middelen zijn weliswaar daadwerkelijk ter beschikking van de Commissie gesteld en zij kan daarvan gebruikmaken, maar dat neemt niet weg dat niet aan het door de lidstaat gemaakte voorbehoud voorbij kan worden gegaan en er een definitieve verduidelijking moet plaatsvinden. Het komt mij voor dat de inbreukprocedure, waarbij een constructieve gedachtewisseling tussen de Commissie en de betrokken lidstaat plaatsvindt (althans in de precontentieuze fase), daartoe een geschikt forum kan zijn.

100.

De vraag is: kan de Commissie ertoe worden verplicht in een dergelijk geval een inbreukprocedure in te leiden?

101.

Alvorens tot een dergelijke conclusie te komen, moeten twee hindernissen uit de rechtspraak worden genomen.

102.

Zoals het Hof herhaaldelijk in herinnering heeft gebracht, is de Commissie, gelet op haar rol van hoedster van de Verdragen, bij uitsluiting bevoegd te beslissen of het opportuun is een niet-nakomingsprocedure in te leiden. Zij is ook bij uitsluiting bevoegd te beslissen of het opportuun is de precontentieuze procedure te volgen door een met redenen omkleed advies te sturen, en zij heeft ook de bevoegdheid, maar niet de verplichting, om zich na afloop van die procedure tot het Hof te wenden opdat het de vermeende niet-nakoming kan vaststellen. ( 38 ) Voor deze volledig discretionaire bevoegdheid geldt (a priori) geen enkele uitzondering. ( 39 ) Op het gebied van traditionele eigen middelen heeft het Gerecht reeds geoordeeld dat het door de beoordelingsbevoegdheid waarover de Commissie beschikt wat de vraag betreft of bij het Hof al dan geen niet-nakomingsprocedure moet worden ingesteld, is uitgesloten dat eenieder het recht zouden hebben om van die instelling te eisen dat zij een bepaald standpunt inneemt. ( 40 )

103.

Zoals ik in punt 50 hierboven reeds heb opgemerkt, heeft het Hof voorts reeds geoordeeld dat het stelsel van traditionele eigen middelen zich ertegen verzet dat de Commissie over de voorwaarden en de modaliteiten van een dergelijke betaling kan onderhandelen. ( 41 ) Het Hof heeft bij die gelegenheid verduidelijkt dat het beginsel van loyale samenwerking en het beginsel van rechtszekerheid de betrokken lidstaat niet het recht verlenen om onderhandelingen aan te gaan, met name over de inleiding van een niet-nakomingsprocedure jegens die lidstaat. ( 42 )

104.

Kortom, volgens deze rechtspraak beschikt de Commissie dus over een discretionaire bevoegdheid en kan de betrokken lidstaat weliswaar een voorbehoud formuleren, maar heeft hij niet het recht om van de Commissie te eisen dat zij een inbreukprocedure inleidt, noch om de betaling ervan afhankelijk te stellen van de inleiding van een dergelijke procedure. ( 43 )

105.

Het Hof zal dus – louter bij wijze van uitzondering – moeten vaststellen dat de Commissie verplicht is een inbreukprocedure in te leiden wanneer er een betaling onder voorbehoud is verricht, om deze twee uit de rechtspraak voortvloeiende beletsels weg te nemen. Deze verplichting zal strikt beperkt zijn tot de eigen middelen. ( 44 )

106.

Deze verplichting tot handelen is om twee redenen gerechtvaardigd.

107.

In de eerste plaats ziet de Commissie krachtens artikel 17, lid 1, VEU „toe op de toepassing van zowel de Verdragen als de maatregelen die de instellingen krachtens deze Verdragen vaststellen”. Onder de controle van het Hof ziet zij toe op de toepassing van het recht van de Unie. Uit hoofde daarvan dient zij op een goede tenuitvoerlegging van verordening nr. 1150/2000 toe te zien. ( 45 ) In dat verband moet zij bijhouden en controleren of de lidstaten de traditionele eigen middelen correct ter beschikking stellen. Zoals ik hierboven heb uiteengezet, kan een betaling onder voorbehoud nauwelijks als volledig worden beschouwd en moet het Hof daarover uiteindelijk uitsluitsel bieden. ( 46 )

108.

In de tweede plaats vindt een dergelijke verplichting ook haar rechtvaardiging in het in artikel 4, lid 3, VEU verankerde beginsel van loyale samenwerking, dat tot uitdrukking komt in overweging 21 van verordening nr. 1150/2000 ( 47 ), gelezen in samenhang met artikel 47 van het Handvest, waarin het recht op een doeltreffende voorziening in rechte is neergelegd. Aangezien een dergelijke verplichting niet op de Commissie rust en haar huidige praktijk erin bestaat een betaling onder voorbehoud als „volledig” te beschouwen, zou het geschil tussen de Commissie en de betrokken lidstaat over de gegrondheid van de verplichting om de traditionele eigen middelen ter beschikking te stellen, immers blijven voortbestaan ( 48 ) en zou het nooit door de rechter worden beslecht. De betrokken lidstaat zou het daartoe bevoegde orgaan, namelijk het Hof, niet kunnen laten beoordelen of zijn gedrag in overeenstemming is met de regels inzake de traditionele eigen middelen. ( 49 )

109.

Gesteld dat het Hof weigert vast te stellen dat er een dergelijke verplichting op de Commissie rust, welke andere oplossing kan dan worden overwogen om de Tsjechische Republiek in staat te stellen dit geschil ter beoordeling aan de Unierechter voor te leggen en het litigieuze bedrag in voorkomend geval terugbetaald te krijgen?

110.

Volgens mij kan dat geschil ook middels een beroep tot schadevergoeding worden beslecht door het Gerecht ( 50 ), zodat de betrokken lidstaat het litigieuze bedrag op wettige en geordende wijze kan terugkrijgen.

111.

Het stelsel van de traditionele eigen middelen berust immers op de gedachte dat deze middelen vanaf het moment van vaststelling ervan aan de Unie toebehoren. In beginsel dienen de lidstaten louter de rol van ontvangers van deze middelen te vervullen, en is het niet de bedoeling dat de inning en het beheer van die middelen voor hen leidt tot verarming. Dit is anders wanneer dergelijke middelen oninbaar blijken te zijn, zonder dat de betrokken lidstaat zich kan beroepen op overmacht of andere redenen die hem niet kunnen worden toegerekend: in een dergelijk geval moet de lidstaat die middelen uit eigen kas ter beschikking stellen.

112.

In geval van een geschil in dat verband en mits hij de betaling onder voorbehoud verricht, kan deze lidstaat het litigieuze bedrag niet terugkrijgen zonder zich aan de hierboven genoemde financiële risico’s bloot te stellen.

113.

In deze context moeten twee mogelijkheden tot schadevergoeding worden onderzocht, overeenkomstig artikel 268 en artikel 340, tweede alinea, VWEU. ( 51 ) Het betreft de vordering op grond van niet-contractuele aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad en de vordering op grond van ongerechtvaardigde verrijking (actio de in rem verso), waarvan het Hof het bestaan heeft vastgesteld in het arrest Masdar. ( 52 )

114.

De eerste mogelijkheid (niet-contractuele aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad) moet mijns inziens terzijde worden geschoven.

115.

Volgens vaste rechtspraak moet voor het ontstaan van de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie en de uitoefening van een recht op vergoeding van de geleden schade namelijk zijn voldaan aan een aantal voorwaarden ter zake van de onwettigheid van het aan de instellingen verweten gedrag, de realiteit van de schade en het bestaan van een oorzakelijk verband tussen dat gedrag en de gestelde schade. ( 53 )

116.

Met betrekking tot de onwettigheid van de betrokken handeling of van het nalaten moet de rechter het bestaan kunnen aantonen van een voldoende gekwalificeerde schending van een rechtsregel die ertoe strekt aan particulieren rechten toe te kennen ( 54 ), die voortvloeit uit een bewuste keuze of uit nalatigheid van de betrokken instelling.

117.

In de onderhavige zaak zij eraan herinnerd dat de Commissie geen enkele beslissingsbevoegdheid heeft met betrekking tot de verplichtingen tot terbeschikkingstelling van traditionele eigen middelen; bovendien kan een lidstaat niet als een particulier worden beschouwd, en ten slotte volstaat het loutere verschil in uitlegging van de wetgeving door de Commissie en die lidstaat niet om een „gekwalificeerde schending” van een rechtsregel aan te tonen die aan de Commissie toe te rekenen onrechtmatig handelen oplevert. ( 55 )

118.

Bij gebreke van een dergelijke schending behoeft niet te worden beoordeeld of aan de twee andere in punt 115 hierboven genoemde voorwaarden is voldaan. ( 56 )

119.

Van deze eerste mogelijkheid tot schadevergoeding moet dus worden afgezien.

120.

Vervolgens moet de hierboven genoemde tweede mogelijkheid tot schadevergoeding worden onderzocht: de vordering uit ongerechtvaardigde verrijking.

121.

Het Hof heeft in het arrest Masdar vastgesteld dat „[v]olgens de beginselen welke de rechtsstelsels van de lidstaten gemeen hebben, [...] een persoon die een verlies heeft geleden waardoor het vermogen van een andere persoon wordt vermeerderd zonder dat een rechtsgrondslag voor die verrijking bestaat, in het algemeen recht erop [heeft] dat dit verlies door de verrijkte wordt vergoed”. ( 57 ) Dienaangaande kan „[e]en vordering wegens ongerechtvaardigde verrijking van de Unie [...] enkel worden toegewezen indien wordt bewezen dat de verrijking van de Unie geen geldige rechtsgrondslag heeft en de verzoeker in verband met die verrijking is verarmd”. ( 58 )

122.

Het beroep wegens ongerechtvaardigde verrijking valt strikt genomen niet onder de regeling van de niet-contractuele aansprakelijkheid ( 59 ), voor het ontstaan waarvan moet zijn voldaan aan de in punt115 van deze conclusie genoemde voorwaarden.

123.

In civielrechtelijke stelsels wordt algemeen aanvaard dat de eiser die uit hoofde van ongerechtvaardigde verrijking een vordering instelt, het bewijs moet leveren van: i) verrijking, ii) verarming, iii) een oorzakelijk verband tussen die verrijking en die verarming, iv) het subsidiaire karakter van deze vordering en v) het ontbreken van een grond voor de verrijking en de verarming. ( 60 )

124.

Deze vordering is subsidiair aangezien zij er „niet via een omweg toe kan leiden dat iets wordt verkregen wat wettelijk niet mag worden toegekend”. ( 61 ) Het subsidiaire karakter van de vordering wegens ongerechtvaardigde verrijking staat eraan in de weg dat deze wordt toegewezen wanneer de verzoeker geen gebruik heeft gemaakt van een ander beroepsmiddel ( 62 ), bijvoorbeeld door de verjaringstermijn te laten verstrijken.

125.

De verrijking moet elke rechtsgrond missen, in die zin dat de vermogensoverdracht geen bestaansreden kan vinden in een wettelijke of contractuele verplichting, of een liberaliteit (zoals een schenking).

126.

In het onderhavige geval, met een betaling onder voorbehoud, lijken de vijf in punt 123 van deze conclusie genoemde elementen mij aanwezig.

127.

Zoals ik in punt 111 hierboven heb opgemerkt, is er voor de lidstaat, wanneer hij ertoe moet besluiten om uit eigen kas traditionele eigen middelen te betalen die hij niet bij de schuldenaar (die de douaneschuld had moeten voldoen) heeft kunnen innen, sprake van verarming en is er voor de Unie bijgevolg sprake van verrijking. Het oorzakelijke verband is duidelijk. Evenmin kan worden ontkend dat de actio de in rem verso in dergelijke omstandigheden subsidiair is, aangezien de betrokken lidstaat niet over een rechtsmiddel beschikt waarmee hij de analyse van de Commissie kan betwisten en het litigieuze bedrag kan terugkrijgen. Tot slot ben ik van mening dat wanneer het Gerecht declaratoir vaststelt dat de betrokken lidstaat inderdaad niet verplicht was het litigieuze bedrag ter beschikking van de Commissie te stellen, de (al dan niet onder voorbehoud verrichte) betaling ipso facto elke rechtsgrondslag mist. Aangezien dit met terugwerkende kracht wordt vastgesteld, is aan de vijfde voorwaarde (het ontbreken van een grond) voldaan.

128.

Het Gerecht moet in zijn beslissing over deze vordering het precieze bedrag vaststellen dat aan de betrokken lidstaat moet worden terugbetaald. Om het financiële evenwicht van de instellingen van de Unie niet te verstoren, moet mijns inziens uitsluitend het bedrag worden terugbetaald dat die lidstaat daadwerkelijk ter beschikking van de Unie heeft gesteld. Dat kapitaal moet die lidstaat geen rente opleveren.

129.

Ten slotte staat het eveneens aan het Gerecht om na te gaan of aan de voorwaarden voor de ontvankelijkheid van het beroep is voldaan, met name in het licht van de verjaringsregels. ( 63 )

130.

Mijns inziens moet het door de Tsjechische Republiek aangevoerde middel ongegrond worden verklaard en moet de hogere voorziening dus worden afgewezen.

131.

Niettemin is het wenselijk dat het Hof een antwoord geeft op de in deze hogere voorziening aan het licht gebrachte problematiek door vast te stellen, zoals ik in de punten 100 tot en met 108 van deze conclusie heb uiteengezet, dat een betaling onder voorbehoud niet als juridisch volledig kan worden beschouwd en dat de Commissie in dergelijke omstandigheden verplicht is een niet-nakomingsprocedure in te stellen om aan te tonen dat de betrokken lidstaat zijn verplichtingen tot terbeschikkingstelling van de traditionele eigen middelen niet is nagekomen.

132.

Indien er geen niet-nakomingsprocedure wordt ingesteld, vormt een vordering wegens ongerechtvaardigde verrijking het enige andere mogelijke middel om een dergelijk geschil ter beoordeling aan de Unierechter voor te leggen.

133.

Mijns inziens is het verplicht stellen van een niet-nakomingsprocedure de meest aangewezen weg, omdat het Hof zich daarin ten gronde zou kunnen uitspreken over het probleem, namelijk de vraag of de betrokken lidstaat zijn verplichtingen op het gebied van de traditionele eigen middelen is nagekomen, en in voorkomend geval kan vaststellen dat die verplichtingen niet zijn nageleefd. Het grote nadeel, waarvan de draagwijdte niet mag worden onderschat, is dat deze mogelijkheid impliceert dat een uitzondering wordt gemaakt op de in de rechtspraak neergelegde regel dat de Commissie in het kader van de inbreukprocedure over een volledige beoordelingsvrijheid beschikt. Dit obstakel is niet onoverkomelijk, voor zover die uitzondering duidelijk is beperkt tot de traditionele eigen middelen.

134.

De mogelijkheid van een beroep tot schadevergoeding (wegens ongerechtvaardigde verrijking) lijkt mij minder geschikt, aangezien het Gerecht zich hierdoor (indirect) moet uitspreken over de vraag of een lidstaat zijn Unierechtelijke verplichtingen is nagekomen. In de huidige rechterlijke structuur is dat echter niet zijn rol. Bij gebrek aan een andere oplossing blijft die mogelijkheid echter aanvaardbaar.

135.

In de toekomst is het uiteraard wenselijk dat de wetgever dit probleem zelf ter hand neemt en middels een passend mechanisme van rechterlijke toetsing zorgt voor een betere werking van het stelsel van de traditionele eigen middelen. In afwachting van dit initiatief staat het echter aan het Hof om het hem voorgelegde probleem met de in het Unierecht beschikbare procedurele instrumenten op te lossen.

136.

Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof, dat krachtens artikel 184, lid 1, van dat Reglement van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd.

137.

Aangezien de Tsjechische Republiek in het ongelijk is gesteld, moet rekwirante overeenkomstig de vordering van de Commissie worden verwezen in haar eigen kosten en in die van de Commissie.

138.

Artikel 140, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering, dat ook krachtens artikel 184, lid 1, van dat Reglement van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, bepaalt dat de lidstaten en de instellingen die in het geding hebben geïntervenieerd, hun eigen kosten dragen.

139.

Bijgevolg draagt het Koninkrijk der Nederlanden zijn eigen kosten.

140.

Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging als volgt te oordelen: