–

de Spaanse regering, vertegenwoordigd door A. Gavela Llopis als gemachtigde,

–

de Belgische regering, vertegenwoordigd door P. Cottin en M. Jacobs als gemachtigden,

–

de Griekse regering, vertegenwoordigd door K. Boskovits, E. Zisi en A. Dimitrakopoulou als gemachtigden,

–

de Europese Commissie, vertegenwoordigd door P. Arenas en M. Wasmeier als gemachtigden,

1

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 9, lid 1, van verordening (EG) nr. 1889/2005 van het Europees Parlement en de Raad van 26 oktober 2005 betreffende de controle van liquide middelen die de Gemeenschap binnenkomen of verlaten (PB 2005, L 309, blz. 9).

2

Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Lu Zheng en het Ministerio de Economía y Competitividad (ministerie van Economische Zaken en Concurrentievermogen, Spanje) over de aan Zheng opgelegde geldboete wegens niet-nakoming van de verplichting om bepaalde vervoerde liquide middelen bij de verlating van het Spaanse grondgebied aan te geven.

3

De overwegingen 2 en 3 van verordening nr. 1889/2005 luiden:

4

Artikel 1 van deze verordening bepaalt:

„1.   Deze verordening strekt tot aanvulling van [richtlijn 91/308] voor wat betreft langs financiële en kredietinstellingen en bepaalde beroepen verlopende transacties, en stelt daartoe geharmoniseerde regels in voor de controle, door de bevoegde autoriteiten, op liquide middelen die de Gemeenschap binnenkomen of verlaten.

2.   Deze verordening geldt onverminderd de nationale maatregelen om het vervoer van liquide middelen binnen de Gemeenschap te controleren, mits deze maatregelen worden genomen overeenkomstig artikel [65 VWEU].”

5

Artikel 3, lid 1, van die verordening luidt:

„Iedere natuurlijke persoon die de Gemeenschap binnenkomt of verlaat, en liquide middelen ten bedrage van [10000 EUR] of meer vervoert, moet dat bedrag overeenkomstig deze verordening aangeven bij de bevoegde autoriteiten van de lidstaat via welke deze middelen de Gemeenschap binnenkomen of verlaten. Er is niet aan de aangifteplicht voldaan indien de verstrekte gegevens onjuist of onvolledig zijn.”

6

In artikel 9, lid 1, van dezelfde verordening is bepaald:

„Elke lidstaat stelt sancties vast die van toepassing zijn indien niet aan de in artikel 3 bedoelde aangifteplicht wordt voldaan. Deze sancties moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn.”

7

Uit de in samenhang gelezen bepalingen van artikel 2, lid 1, onder v), en artikel 34 van Ley 10/2010 de prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo (wet 10/2010 inzake de bestrijding van het witwassen van geld en de financiering van terrorisme) van 28 april 2010 (BOE nr. 103 van 29 april 2010) blijkt dat natuurlijke personen die het nationale grondgebied binnen komen of verlaten met betaalmiddelen van 10000 EUR of meer, gehouden zijn een voorafgaande aangifte te doen met de juiste gegevens betreffende de drager, de eigenaar, de begunstigde, het bedrag, de aard, de oorsprong, het beoogde gebruik, de reisweg en de voor het transport van de betaalmiddelen gebruikte vervoermiddelen.

8

Artikel 35, lid 2, van dezelfde wet bepaalt dat alle aangetroffen betaalmiddelen in beslag worden genomen door de ambtenaren van de douane of de politie, behoudens een minimumbedrag voor de kosten van levensonderhoud, indien geen aangifte is gedaan terwijl deze was voorgeschreven, of indien de aangegeven gegevens onjuist zijn, voor zover deze onjuiste opgave bijzonder belangrijk kan worden geacht.

9

Volgens artikel 52, lid 3, onder a), van wet 10/2010 vormt de niet-nakoming van die aangifteplicht een ernstige inbreuk die krachtens artikel 57, lid 3, van die wet wordt bestraft met een geldboete van ten minste 600 EUR en ten hoogste tweemaal het bedrag van de niet-aangegeven liquide middelen.

10

Artikel 59, lid 3, van die wet bepaalt:

„Bij de bepaling van de toepasselijke sanctie voor niet-nakoming van de in artikel 34 neergelegde aangifteplicht gelden de volgende omstandigheden als verzwarend:

11

Op 10 augustus 2014 heeft Zheng, een Chinese staatsburger, zijn bagage op de luchthaven van Gran Canaria (Spanje) laten registreren voor een vlucht met bestemming Hongkong (China), met tussenlandingen in Madrid (Spanje) en Amsterdam (Nederland).

12

Bij een controle die is uitgevoerd tijdens de tussenlanding op de luchthaven van Madrid-Barajas, is vastgesteld dat de bagage van Zheng een bedrag van 92900 EUR aan liquide middelen bevatte dat hij had verzuimd aan te geven, wat in strijd is met de verplichting van artikel 34 van wet 10/2010.

13

Dit bedrag is in beslag genomen, verminderd met een bedrag van 1000 EUR, dat overeenstemt met een minimumbedrag voor de kosten van levensonderhoud als bedoeld in artikel 35, lid 2, van die wet.

14

Op 15 april 2015, heeft de Secretario General del Tesoro y Política Financiera (secretaris-generaal van Staatsfinanciën en Financieel Beleid, Spanje), die onder het ministerie van Economische Zaken en Concurrentievermogen ressorteert, een administratieve geldboete van 91900 EUR aan Zheng opgelegd, na te hebben gewezen op de volgende verzwarende omstandigheden: het ging om een hoog niet-aangegeven bedrag; de rechtmatige oorsprong van de liquide middelen was niet aangetoond; de verklaringen van de betrokkene over zijn beroepsactiviteit waren incoherent, en de liquide middelen bevonden zich op een plaats waaruit bleek dat het welbewuste voornemen bestond om ze te verbergen.

15

Tegen het besluit waarbij hem de geldboete is opgelegd, heeft Zheng bij de verwijzende rechter beroep ingesteld, dat strekt tot ofwel de nietigverklaring van het besluit, ofwel de oplegging van een minimumsanctie, ofwel de oplegging van een sanctie die evenredig is met de begane overtreding. Hij voert in dit verband aan dat sprake is van schending van het evenredigheidsbeginsel.

16

De verwijzende rechter is in essentie van oordeel dat Zheng onderworpen was aan de aangifteplicht als bedoeld in artikel 3, lid 1, van verordening nr. 1889/2005, ook al zijn de in het hoofdgeding aan de orde zijnde liquide middelen binnen het grondgebied van de Europese Unie gebleven, omdat de betrokkene vóór zijn aankomst op het Chinese grondgebied geen toegang kon hebben tot het geld dat zich bevond in zijn bagage die op de luchthaven van Gran Canaria was geregistreerd.

17

In het licht van de uitlegging die het Hof in zijn arrest van 16 juli 2015, Chmielewski (C‑255/14, EU:C:2015:475) aan artikel 9, lid 1, van die verordening heeft gegeven, vraagt de verwijzende rechter zich af wat de draagwijdte van deze bepaling is en of bepaalde aspecten van de nationale wettelijke regeling waarbij de niet-nakoming van de verplichting om het vervoer van liquide middelen aan te geven strafbaar wordt gesteld, met die bepaling verenigbaar zijn.

18

Tegen deze achtergrond heeft de Tribunal Superior de Justicia de Madrid (hooggerechtshof Madrid, Spanje) de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

19

De Spaanse regering betwist de ontvankelijkheid van de eerste prejudiciële vraag omdat de geldboete die in het hoofdgeding aan de orde is, lager is dan de waarde van de niet-aangegeven liquide middelen en dus ver beneden het dubbele van dat bedrag ligt. Derhalve zou het voor de beslechting van het hoofdgeding niet nodig zijn die vraag te beantwoorden.

20

In dit verband zij eraan herinnerd dat het uitsluitend een zaak is van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing, om, gelet op de bijzonderheden van het geval, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis als de relevantie van de door hem aan het Hof voorgelegde vragen te beoordelen. Wanneer de vragen betrekking hebben op de uitlegging of de geldigheid van een Unierechtelijke regel, is het Hof derhalve in beginsel verplicht daarop te antwoorden (arrest van 16 juni 2015, Gauweiler e.a., C‑62/14, EU:C:2015:400, punt 24).

21

Bijgevolg worden vragen die het Unierecht betreffen, vermoed relevant te zijn. Het Hof kan slechts weigeren op een door een nationale rechterlijke instantie gestelde prejudiciële vraag te antwoorden, wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging of toetsing van de geldigheid van een regel van het Unierecht geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of wanneer het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de gestelde vragen (arrest van 16 juni 2015, Gauweiler e.a., C‑62/14, EU:C:2015:400, punt 25).

22

In de onderhavige zaak betwist de Spaanse regering niet dat de nationale wettelijke regeling die in het hoofdgeding aan orde is, de mogelijkheid biedt een geldboete op te leggen die kan oplopen tot tweemaal het bedrag van de niet-aangegeven liquide middelen. Zoals blijkt uit punt 9 van dit arrest, bepaalt artikel 57, lid 3, van wet 10/2010 namelijk dat de niet-nakoming van de aangifteplicht als in het hoofdgeding aan de orde is, wordt bestraft met een geldboete van ten minste 600 EUR en ten hoogste tweemaal het bedrag van de niet-aangegeven liquide middelen.

23

Hoewel de geldboete die in het hoofdgeding aan de orde is, niet het maximumbedrag bereikt dat door deze wettelijke regeling is toegestaan, is het bedrag van die geldboete vastgesteld overeenkomstig die regeling, waarbij rekening is gehouden met het maximumbedrag dat erin is vastgesteld.

24

Derhalve blijkt niet duidelijk dat de eerste prejudiciële vraag van hypothetische aard is dan wel geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding.

25

Die vraag moet dan ook ontvankelijk worden verklaard.

26

De eerste en de tweede vraag, die samen dienen te worden onderzocht, betreffen de uitlegging van artikel 9, lid 1, van verordening nr. 1889/2005, meer bepaald de vraag of deze bepaling in de weg staat aan een regeling van een lidstaat als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, op grond waarvan de niet-nakoming van de verplichting tot aangifte van aanzienlijke bedragen aan liquide middelen die het grondgebied van die lidstaat binnen komen of verlaten, wordt bestraft met een geldboete bij de berekening waarvan bepaalde verzwarende omstandigheden in aanmerking worden genomen, en die kan oplopen tot tweemaal het niet-aangegeven bedrag.

27

Vooraf zij eraan herinnerd dat het vaste rechtspraak is dat het in het kader van de bij artikel 267 VWEU ingestelde procedure van samenwerking tussen de nationale rechterlijke instanties en het Hof, de taak is van het Hof om de nationale rechter een nuttig antwoord te geven aan de hand waarvan deze het voor hem aanhangige geding kan beslechten. Daartoe dient het Hof de voorgelegde vragen indien nodig te herformuleren. Voorts kan het Hof bepalingen van het Unierecht in aanmerking nemen die de nationale rechter in zijn vraag niet heeft genoemd (arrest van 13 oktober 2016, M. en S., C‑303/15, EU:C:2016:771, punt 16en aldaar aangehaalde rechtspraak).

28

In dit verband zij erop gewezen dat de verwijzende rechter uitgaat van de premisse dat het vervoer van liquide middelen dat in het hoofdgeding aan de orde is, moet worden beschouwd als een verlating van de Unie, aangezien Zheng vóór zijn aankomst in China geen toegang kon hebben tot het geld dat zich bevond in zijn koffer die op de luchthaven van Gran Canaria was geregistreerd.

29

In die context zij eraan herinnerd dat de in artikel 3, lid 1, van verordening nr. 1889/2005 neergelegde aangifteplicht enkel rust op natuurlijke personen die de Unie binnen komen of verlaten en liquide middelen ten bedrage van ten minste 10000 EUR vervoeren. Uit die bepaling volgt tevens dat de aangifte waarin die verordening voorziet, door de betrokken natuurlijke persoon moet worden gedaan bij de bevoegde autoriteiten van de lidstaat via welke hij de Unie binnen komt of verlaat.

30

In voornoemde verordening wordt het begrip „natuurlijke persoon die de [Unie] binnenkomt of verlaat” niet omschreven, maar het Hof heeft reeds vastgesteld dat dit begrip niet dubbelzinnig is en in zijn gebruikelijke betekenis moet worden begrepen, dat wil zeggen als een verwijzing naar de verplaatsing van een natuurlijke persoon van een plaats die niet tot het grondgebied van de Unie behoort naar een plaats die wel tot dat grondgebied behoort, of andersom (arrest van 4 mei 2017, El Dakkak en Intercontinental, C‑17/16, EU:C:2017:341, punten 19‑21).

31

Hieruit volgt dat artikel 3, lid 1, van verordening nr. 1889/2005 aldus moet worden uitgelegd dat elke natuurlijke persoon die, zoals Zheng, de Unie fysiek verlaat met liquide middelen ten bedrage van ten minste 10000 EUR, verplicht is om het vervoerde bedrag aan te geven bij de bevoegde autoriteiten van de lidstaat via welke die persoon de Unie fysiek verlaat.

32

Aangezien het blijkens de verwijzingsbeslissing de bedoeling was dat Zheng het grondgebied van de Unie zou verlaten via de luchthaven van Amsterdam, was hij in casu krachtens de genoemde verordening verplicht de in het hoofdgeding aan de orde zijnde liquide middelen aan te geven bij de bevoegde Nederlandse autoriteiten en niet bij de Spaanse autoriteiten.

33

Vastgesteld dient evenwel te worden dat verordening nr. 1889/2005 in beginsel niet in de weg staat aan een regeling van een lidstaat waarbij andere aangifteplichten worden opgelegd dan die waarin die verordening voorziet.

34

Uit overweging 3 en artikel 1, lid 2, van verordening nr. 1889/2005 volgt namelijk dat deze verordening onverlet laat dat de lidstaten, overeenkomstig de bepalingen van het VWEU en meer bepaald artikel 65 daarvan, nationale controles kunnen uitvoeren op het vervoer van liquide middelen binnen de Unie.

35

De eerste en de tweede prejudiciële vraag moeten dan ook aldus worden begrepen dat de verwijzende rechter met die vragen wenst te vernemen of de artikelen 63 en 65 VWEU aldus moeten worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een regeling van een lidstaat als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, op grond waarvan de niet-nakoming van de verplichting tot aangifte van aanzienlijke bedragen aan liquide middelen die het grondgebied van die lidstaat binnen komen of verlaten, wordt bestraft met een geldboete bij de berekening waarvan bepaalde verzwarende omstandigheden in aanmerking worden genomen, en die kan oplopen tot tweemaal het niet-aangegeven bedrag.

36

Artikel 65, lid 1, onder b), VWEU bepaalt dat artikel 63, lid 1, VWEU – dat volgens vaste rechtspraak op algemene wijze beperkingen van het kapitaalverkeer tussen de lidstaten verbiedt (arrest van 6 maart 2018, SEGRO en Horváth, C‑52/16 en C‑113/16, EU:C:2018:157, punt 61en aldaar aangehaalde rechtspraak) – niets afdoet aan het recht van de lidstaten om onder meer te voorzien in procedures voor de kennisgeving van kapitaalbewegingen ter informatie van de overheid of voor statistische doeleinden, dan wel maatregelen te nemen die op grond van de openbare orde of de openbare veiligheid gerechtvaardigd zijn.

37

Nationale maatregelen die de vrijheid van kapitaalverkeer beperken, kunnen dan ook gerechtvaardigd zijn om de in artikel 65 VWEU genoemde redenen, mits zij stroken met het evenredigheidsbeginsel, wat inhoudt dat zij geschikt zijn om de verwezenlijking van het rechtmatig nagestreefde doel te waarborgen en niet verder gaan dan wat noodzakelijk is om dat doel te bereiken (zie in die zin arrest van 6 maart 2018, SEGRO en Horváth, C‑52/16 en C‑113/16, EU:C:2018:157, punten 76 en 77 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

38

In dit verband dient te worden vastgesteld dat het Hof reeds heeft erkend dat de bestrijding van het witwassen van geld, die samenhangt met het doel van bescherming van de openbare orde, een legitieme doelstelling is die een rechtvaardiging kan vormen voor een belemmering van de door het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden (arrest van 25 april 2013, Jyske Bank Gibraltar, C‑212/11, EU:C:2013:270, punt 64en aldaar aangehaalde rechtspraak).

39

Wat meer bepaald de in het hoofdgeding aan de orde zijnde aangifteplicht betreft, blijkt uit vaste rechtspraak overigens dat het vrije verkeer van kapitaal, zoals dat is neergelegd in de Verdragen, er niet aan in de weg staat dat voor de uitvoer van bankbiljetten een voorafgaande aangifte wordt vereist (zie in die zin arresten van 23 februari 1995, Bordessa e.a., C‑358/93 en C‑416/93, EU:C:1995:54, punt 31, en 14 december 1995, Sanz de Lera e.a., C‑163/94, C‑165/94 en C‑250/94, EU:C:1995:451, punt 10).

40

Het evenredigheidsbeginsel moet evenwel niet alleen in acht worden genomen bij de vaststelling van de constitutieve bestanddelen van een inbreuk, maar ook bij de vaststelling van de regels inzake de hoogte van de geldboeten en bij de beoordeling van de factoren die in aanmerking kunnen worden genomen om de geldboete te bepalen (zie in die zin arrest van 9 februari 2012, Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, punten 53 en 54).

41

In het bijzonder mogen de administratieve of repressieve maatregelen die krachtens een nationale wettelijke regeling zijn toegestaan, niet verder gaan dan wat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de doelstellingen die op rechtmatig wijze met deze wettelijke regeling worden nagestreefd (zie naar analogie arrest van 16 juli 2015, Chmielewski, C‑255/14, EU:C:2015:475, punt 22).

42

De strengheid van de sancties dient dan ook in verhouding te staan tot de ernst van de strafbaar gestelde feiten (zie naar analogie arrest van 16 juli 2015, Chmielewski, C‑255/14, EU:C:2015:475, punt 23).

43

In dit verband zij eraan herinnerd dat het Hof heeft geoordeeld dat de lidstaten weliswaar op grond van artikel 9, lid 1, van verordening nr. 1889/2005 beschikken over een beoordelingsmarge bij de keuze van de sancties die zij vaststellen om de nakoming van de in artikel 3 van die verordening bedoelde aangifteplicht te waarborgen, maar dat een bij niet-nakoming van die plicht opgelegde geldboete ten belope van 60 % van het niet‑aangegeven bedrag aan liquide middelen, indien dit laatste bedrag hoger is dan 50000 EUR, niet evenredig lijkt gelet op de aard van de inbreuk in kwestie. Het Hof heeft namelijk geoordeeld dat een dergelijke geldboete verder gaat dan noodzakelijk is om de nakoming van die plicht en de verwezenlijking van de doelstellingen van verordening nr. 1889/2005 te waarborgen, omdat de in artikel 9 van deze verordening bedoelde sanctie geen eventuele frauduleuze of illegale activiteiten maar alleen niet‑nakoming van diezelfde plicht beoogt te bestraffen (arrest van 16 juli 2015, Chmielewski, C‑255/14, EU:C:2015:475, punten 29‑31).

44

In de onderhavige zaak dient te worden vastgesteld dat artikel 57, lid 3, van wet 10/2010, net zoals artikel 9 van verordening nr. 1889/2005, geen eventuele frauduleuze of illegale activiteiten maar alleen niet‑nakoming van een aangifteplicht beoogt te bestraffen.

45

Ook al worden bij de berekening van de geldboete bepaalde verzwarende omstandigheden in aanmerking genomen, op voorwaarde dat deze stroken met het evenredigheidsbeginsel, het feit dat het maximumbedrag van de geldboete kan oplopen tot tweemaal het bedrag van de niet-aangegeven liquide middelen en dat zij in elk geval, zoals in de onderhavige zaak, kan worden vastgesteld op een bedrag van bijna 100 % van de waarde van die middelen, gaat verder dan noodzakelijk is om de nakoming van een aangifteplicht te waarborgen.

46

Gelet op een en ander moeten de artikelen 63 en 65 VWEU aldus worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een regeling van een lidstaat als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, op grond waarvan de niet-nakoming van de verplichting tot aangifte van aanzienlijke bedragen aan liquide middelen die het grondgebied van die lidstaat binnen komen of verlaten, wordt bestraft met een geldboete die kan oplopen tot tweemaal het niet-aangegeven bedrag.

47

Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of het in het hoofdgeding relevante Unierecht aldus moet worden uitgelegd dat de oplegging van een geldboete aan het evenredigheidsvereiste voldoet indien deze geldboete los van het bedrag van de verplaatste liquide middelen kan oplopen tot 25 % van het niet-aangegeven bedrag aan liquide middelen.

48

Voor vragen betreffende het Unierecht geldt weliswaar een vermoeden van relevantie, zoals in de punten 20 en 21 van dit arrest in herinnering is gebracht, maar het is vaste rechtspraak dat de nationale rechter wegens het vereiste om tot een voor hem nuttige uitlegging van het Unierecht te komen, een omschrijving dient te geven van het feitelijke en wettelijke kader waarin de gestelde vragen moeten worden geplaatst, of ten minste de feiten moet uiteenzetten waarop die vragen zijn gebaseerd. Voorts moet in de verwijzingsbeslissing melding worden gemaakt van de precieze redenen waarom de nationale rechter twijfelt over de uitlegging van het Unierecht en het noodzakelijk acht om het Hof een prejudiciële vraag voor te leggen (arrest van 14 juni 2017, Online Games e.a., C‑685/15, EU:C:2017:452, punt 43en aldaar aangehaalde rechtspraak).

49

In de onderhavige zaak blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat de economische sanctie waaraan de verwijzende rechter in zijn derde prejudiciële vraag refereert, niet overeenkomt met die welke aan verzoeker in het hoofdgeding is opgelegd, nog afgezien van het feit dat zij thans niet lijkt voor te komen in de Spaanse rechtsorde. Hoe dan ook bevat het dossier waarover het Hof beschikt, geen enkel gegeven waaruit blijkt dat een dergelijke sanctie bestaat.

50

De derde prejudiciële vraag moet derhalve niet-ontvankelijk worden verklaard, aangezien het Hof in het kader van artikel 267 VWEU tot taak heeft om bij te dragen tot de rechtsbedeling in de lidstaten en niet om adviezen te geven over algemene of hypothetische vraagstukken (arrest van 26 februari 2013, Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, punt 42en aldaar aangehaalde rechtspraak).

51

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Eerste kamer) verklaart voor recht:

De artikelen 63 en 65 VWEU moeten aldus worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een regeling van een lidstaat als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, op grond waarvan de niet-nakoming van de verplichting tot aangifte van aanzienlijke bedragen aan liquide middelen die het grondgebied van die lidstaat binnen komen of verlaten, wordt bestraft met een geldboete die kan oplopen tot tweemaal het niet-aangegeven bedrag.