1. 

In de onderhavige hogere voorziening verzoekt het Koninkrijk Spanje het Hof om vernietiging in zijn geheel van het arrest van het Gerecht in de zaak Spanje/Commissie ( 2 ), waarbij het Gerecht het door Spanje ingestelde beroep tot nietigverklaring van besluit C(2014) 6846 ( 3 ) van de Commissie heeft verworpen. Ter ondersteuning van zijn hogere voorziening voert Spanje met name aan dat de Commissie bij de vaststelling van besluit C(2015) 7193 ( 4 ) tot wijziging van besluit C(2014) 6846 heeft gehandeld in strijd met Spanjes recht om te worden gehoord.

2. 

De onderhavige zaak stelt het Hof in de gelegenheid rechtspraak te ontwikkelen inzake de omvang van de verplichting van de Europese Commissie om de betrokken lidstaat in een onderzoeksprocedure inzake staatssteun te horen voordat zij een besluit vaststelt tot wijziging van haar initiële besluit betreffende genoemde staatssteun. Het arrest van het Hof kan een nuttig richtsnoer opleveren voor zaak C‑56/18 P, Commissie/Gmina Miasto Gdynia en Port Lotniczy Gdynia Kossakowo ( 5 ), die bij het Hof aanhangig is.

3. 

Allereerst zal het Hof echter de voorwaarden moeten verduidelijken waaronder het toelaatbaar is om in een beroep tot nietigverklaring dat is ingesteld tegen een staatssteunbesluit van de Commissie, argumenten aan te voeren die gericht zijn tegen een besluit tot wijziging van dat besluit. Daartoe zal het Hof de betekenis van en de relatie tussen de artikelen 84 en 86 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht moeten toelichten.

4.

In overeenstemming met artikel 84 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht mogen in de loop van het geding enkel nieuwe middelen worden voorgedragen indien zij steunen op gegevens, hetzij rechtens of feitelijk, waarvan eerst in de loop van de behandeling is gebleken. De betrokken partij dient de nieuwe middelen voor te dragen zodra zij van die gegevens wetenschap heeft.

5.

Artikel 86, lid 1, bepaalt: „Wanneer een handeling waarvan om nietigverklaring wordt verzocht, door een andere handeling met hetzelfde voorwerp wordt vervangen of gewijzigd, kan de verzoeker […] het verzoekschrift aanpassen om met dit nieuwe gegeven rekening te houden.” Artikel 86, lid 2, bepaalt dat „[d]e aanpassing van het verzoekschrift […] bij afzonderlijke akte [moet] worden gedaan vóór het verstrijken van de termijn bedoeld in artikel 263, zesde alinea, VWEU waarbinnen kan worden verzocht om de nietigverklaring van de handeling die de aanpassing van het verzoekschrift rechtvaardigt”. Artikel 86, lid 4, vereist dat de memorie houdende aanpassing de aangepaste conclusies bevat en, zo nodig, de aangepaste middelen en argumenten.

6.

Op grond van artikel 15, lid 1, van verordening (EU) 2015/1589 ( 6 ) kan het onderzoek naar mogelijke onrechtmatige steun resulteren in een besluit tot inleiding van een formele onderzoeksprocedure. Een dergelijke procedure moet in voorkomend geval worden afgesloten bij een besluit overeenkomstig artikel 9. Overeenkomstig artikel 9, lid 8, dient de Commissie, alvorens een besluit vast te stellen, de betrokken lidstaat in de gelegenheid te stellen om opmerkingen in te dienen met betrekking tot de door de Commissie in de loop van het onderzoek ontvangen informatie.

7.

Artikel 11, dat uit hoofde van artikel 15, lid 3, op een dergelijke procedure van toepassing is, stelt de Commissie in de gelegenheid een dergelijk besluit te herroepen, indien de informatie die voor het besluit doorslaggevend was, onjuist was. Artikel 11 vereist dat de Commissie, alvorens een besluit te herroepen en een nieuw besluit te nemen, een formele onderzoeksprocedure inleidt en de betrokken lidstaat de gelegenheid geeft opmerkingen in te dienen.

8.

Tussen 2005 en 2008 heeft Spanje een reeks maatregelen getroffen ter ondersteuning van de ontwikkeling van een digitaal terrestrisch systeem voor televisiedistributie in afgelegen en minder verstedelijkte gebieden op zijn grondgebied, in het bijzonder in Castilië-La Mancha.

9.

Nadat zij klachten had ontvangen van twee televisie-exploitanten, heeft de Commissie het Koninkrijk Spanje bij brief van 29 september 2010 in kennis gesteld van haar besluit om ten aanzien van die maatregelen een formele onderzoeksprocedure in te leiden. In de loop van die procedure heeft de Commissie opmerkingen ontvangen van de belanghebbenden en deze aan Spanje toegezonden, zodat Spanje erop kon reageren. Spanje heeft bij verschillende gelegenheden zijn opmerkingen ingediend.

10.

Op 1 oktober 2014 heeft de Commissie besluit C(2014) 6846 betreffende de op het grondgebied van Castilië-La Mancha verleende steun vastgesteld. ( 7 )

11.

In artikel 1, eerste alinea, van dat besluit wordt geoordeeld dat de aan de twee televisie-exploitanten Telecom CLM en Abertis verleende steun ten behoeve van de modernisering van de zendcentrales, de bouw van nieuwe zendcentrales en het verlenen, de exploitatie of het onderhoud van digitale diensten in zone II van Castilië-La Mancha, in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU ten uitvoer is gelegd door Spanje en onverenigbaar is met de interne markt. In artikel 1, tweede alinea, wordt die conclusie herhaald ten aanzien van satellietexploitant Hispasat, voor de installatie van satellietontvangers om in dat gebied signalen uit te zenden. Artikel 3, lid 1, eist van Spanje dat het de aldus omschreven steun van die drie exploitanten terugvordert.

12.

Op 12 december 2014 heeft het Koninkrijk Spanje bij het Gerecht beroep tot nietigverklaring van besluit C(2014) 6846 ingesteld. ( 8 )

13.

Op 23 januari 2015 heeft Hispasat bij het Gerecht beroep tot nietigverklaring van dat besluit ingesteld. ( 9 ) In haar verzoek voerde zij aan dat zij nooit steun had ontvangen van Spanje of zijn lokale autoriteiten.

14.

In het kader van de uitvoering van besluit C(2014) 6846 waren Spanje en de Commissie het ondertussen niet eens over de vraag of dat besluit ook van toepassing was op de kosten van de digitale uitrusting (aangeschaft door de lokale autoriteiten in Castilië-La Mancha om het televisiesignaal uit te zenden) en derhalve of Spanje die kosten van de betrokken exploitanten moest terugvorderen.

15.

Op 20 oktober 2015 heeft de Commissie besluit C(2015) 7193 tot wijziging van besluit C(2014) 6846 vastgesteld. In de inleiding van het wijzigingsbesluit wordt aangegeven dat de wijziging bedoeld is om onjuistheden met betrekking tot Hispasat te corrigeren. In het wijzigingsbesluit is Hispasat verwijderd als begunstigde van de staatssteun. ( 10 ) Ook is de uitdrukking „verlenen van digitale diensten” in artikel 1, eerste alinea, van het initiële besluit vervangen door „verstrekken van digitale uitrustingen”. ( 11 )

16.

Bij brief, die op 23 december 2015 is neergelegd bij het Gerecht, heeft Spanje een nieuw middel voorgedragen in de aanhangige zaak T‑808/14 (hierna: „Spanjes nieuwe opmerkingen”). Spanje voerde daarbij aan dat het wijzigingsbesluit verder ging dan het gestelde doel Hispasat van de toepassing van het initiële besluit uit te sluiten, en de omvang van de terug te vorderen steun aanzienlijk vergrootte doordat ook de steun verleend voor het verstrekken van de uitrusting (32,5 miljoen EUR) moest worden teruggevorderd. Spanje stelde dat de Commissie aldus het rechtszekerheidsbeginsel had geschonden.

17.

De Commissie heeft op 28 januari 2016 haar opmerkingen ingediend. Zij voerde aan dat het wijzigingsbesluit enkel een correctie van het initiële besluit vormde en geen nieuwe verplichtingen aan Spanje oplegde. Zij stelde bovendien dat Spanjes nieuwe opmerkingen niet ontvankelijk waren, daar die niet verder gingen dan de argumenten die Spanje eerder had aangevoerd ter ondersteuning van het middel inzake schending van rechtszekerheid.

18.

Bij beschikking in de zaak Hispasat/Commissie ( 12 ) heeft het Gerecht geoordeeld dat die zaak, na wijziging van besluit C(2014) 6846, zonder voorwerp was geraakt en dat derhalve geen uitspraak meer hoefde te worden gedaan op het verzoek van Hispasat.

19.

Bij het bestreden arrest heeft het Gerecht alle door Spanje in zijn verzoekschrift aangevoerde middelen ongegrond verklaard en derhalve het beroep in zijn geheel verworpen.

20.

Met betrekking tot Spanjes nieuwe opmerkingen heeft het Gerecht geoordeeld dat deze in feite tegen het wijzigingsbesluit waren gericht en derhalve ontvankelijk waren. ( 13 ) Vervolgens heeft het Gerecht ambtshalve geoordeeld dat de Commissie, doordat zij had verzuimd Spanje in de gelegenheid te stellen opmerkingen in te dienen alvorens dat besluit vast te stellen, Spanjes recht om te worden gehoord had geschonden. ( 14 ) Tevens heeft het Gerecht geoordeeld dat het wijzigingsbesluit geen nieuwe verplichting aan Spanje oplegde aangezien het initiële besluit ab initio van toepassing was op het verstrekken van digitale uitrustingen, en bijgevolg dat de schending niet zodanig was dat zij nietigverklaring van het wijzigingsbesluit met zich bracht. ( 15 ) Het heeft het extra middel in Spanjes nieuwe opmerkingen derhalve afgewezen.

21.

Met zijn hogere voorziening verzoekt Spanje het Hof om vernietiging van het bestreden arrest en om nietigverklaring van besluit C(2014) 6846, alsook om verwijzing van de Commissie in de kosten. Spanje voert drie middelen aan.

22.

Ten eerste voert Spanje aan dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij zijn uitlegging van artikel 1 van besluit C(2014) 6846 vóór de wijziging ervan en derhalve de aard van de door Spanje genomen staatssteunmaatregel en het begrip staatssteun in artikel 107 VWEU verkeerd heeft opgevat. Tevens geeft het Gerecht blijk van een onjuiste rechtsopvatting door niet te vermelden dat de schending van Spanjes recht om te worden gehoord, heeft geresulteerd in schending van de beginselen van behoorlijk bestuur en rechtszekerheid. Ten tweede geeft het Gerecht blijk van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat Spanje had verzuimd het eerste en het vierde criterium van het arrest Altmark Trans en Regierungspräsidium Magdeburg te respecteren. ( 16 )Ten derde heeft het Gerecht artikel 107, lid 3, onder c), VWEU geschonden door te concluderen dat de door Spanje verleende steun onverenigbaar was met de interne markt op grond dat die lidstaat de terrestrische televisiedistributietechnologie begunstigde boven de satelliettechnologie.

23.

De Commissie verzoekt het Hof de hogere voorziening af te wijzen. Zelfs al zou het Hof het eerste middel van de hogere voorziening gegrond verklaren, dan zou dit volgens de Commissie hoogstens kunnen resulteren in nietigverklaring van het wijzigingsbesluit, terwijl de hogere voorziening tot nietigverklaring van het initiële besluit strekt.

24.

Ter terechtzitting van 7 maart 2018 hebben Spanje en de Commissie hun standpunten mondeling toegelicht.

25.

Op verzoek van het Hof zal ik in deze conclusie enkel het eerste middel bestuderen.

26.

Bij een normale lezing van het eerste middel lijkt het initiële besluit het voorwerp van dit middel te zijn. Het middel betwist de uitlegging door het Gerecht van artikel 1 van dat besluit in de versie vóór vaststelling van het wijzigingsbesluit. De ter ondersteuning van het eerste middel aangevoerde argumenten betwisten echter de bevindingen van het Gerecht met betrekking tot de geldigheid van de procedure die is gevolgd om het wijzigingsbesluit vast te stellen.

27.

Het verzoek dat Spanje bij het Gerecht heeft ingediend, ging vooraf aan het wijzigingsbesluit en kon derhalve enkel tegen het initiële besluit zijn gericht. In de conclusies in hogere voorziening worden uitdrukkelijk de vernietiging van het bestreden arrest en de nietigverklaring van het initiële besluit genoemd, maar niet de nietigverklaring van het wijzigingsbesluit. Tijdens de terechtzitting heeft de raadsman van Spanje aangevoerd dat Spanje, door het nieuwe middel aan te voeren, trachtte het voorwerp van de procedure uit te breiden met het oog op nietigverklaring van het „initiële besluit, zoals gewijzigd”.

28.

In deze omstandigheden zal ik in de eerste plaats onderzoeken of het wijzigingsbesluit binnen het kader van deze procedure valt en bijgevolg of het Hof bevoegd is Spanjes argumenten betreffende dat besluit te onderzoeken. ( 17 )

29.

Kan worden aangevoerd dat het voorwerp van de procedure zich ipso facto uitstrekt tot het wijzigingsbesluit vanaf de datum van vaststelling ervan?

30.

De Commissie voert aan dat de effecten van het wijzigingsbesluit niet verder gaan dan eenvoudige rectificatie van administratieve onjuistheden en duidelijke onnauwkeurigheden in het initiële besluit.

31.

Indien de Commissie gelijk heeft, zouden het wijzigingsbesluit alle autonome rechtsgevolgen worden ontnomen en zou het niet „beogen rechtsgevolgen ten aanzien van derden te hebben” in de zin van artikel 263 VWEU. Bijgevolg zou geen afzonderlijk beroep tot nietigverklaring ervan kunnen worden ingesteld.

32.

Indien dat het geval was, zou het wijzigingsbesluit met het oog op een beroep tot nietigverklaring naar mijn mening kunnen worden beschouwd als „samensmeltend” met het initiële besluit en zouden beide besluiten gezamenlijk derhalve kunnen worden beschouwd als een onlosmakelijk geheel. Het verzoek in eerste aanleg en de hogere voorziening van Spanje zouden dan feitelijk kunnen worden beschouwd als ipso facto gericht tegen het initiële besluit „zoals gecorrigeerd”, zonder dat de initiële conclusies aanpassing behoeven.

33.

Hoewel bepaalde wijzigingen inderdaad eenvoudige correcties vormen op de tekst van het initiële besluit ( 18 ), lijken andere verder te gaan en van invloed te zijn op de inhoud van dat besluit ( 19 ).

34.

Dat is zonder enige twijfel het geval bij de schrapping van alle verwijzingen naar Hispasat. Het resultaat van die wijziging is dat Hispasat uitgesloten is van de categorie begunstigden van de betrokken staatssteun. ( 20 )

35.

Bij normale lezing is ook de vervanging van de term „diensten” in artikel 1, eerste alinea, van het initiële besluit door de term „uitrustingen” van invloed op de inhoud van het initiële besluit. Die termen zijn – op zijn zachtst gezegd – niet synoniem.

36.

De vorm van het wijzigingsbesluit bevestigt de indruk dat de inhoud ervan zich niet beperkt tot enkel correcties. Tijdens de terechtzitting heeft de raadsman van de Commissie toegelicht dat het wijzigingsbesluit door het college van Commissieleden is vastgesteld. Hij legde uit dat dat de procedure is die wordt gevolgd wanneer de Commissie belangrijke staatssteunbesluiten vaststelt, terwijl louter corrigerende besluiten worden vastgesteld door de secretaris-generaal van de Commissie. Hij gaf toe dat de procedurekeuze in deze zaak was ingegeven door het feit dat het wijzigingsbesluit de werkingssfeer van het initiële besluit substantieel beperkte.

37.

Of en in welke mate de vervanging van „diensten” door „uitrustingen” een belangrijke wijziging tot gevolg heeft van de omvang van Spanjes verplichting om de verleende steun terug te vorderen, kan uiteindelijk uitsluitend worden vastgesteld door de initiële versie en de gewijzigde versie van artikel 1, gelezen in het licht van de door de Commissie in elk besluit gegeven gronden, met elkaar te vergelijken. Het wijzigingsbesluit noemt echter geen gronden, hetgeen een dergelijke analyse (behalve met betrekking tot Hispasat) vrijwel onmogelijk maakt. ( 21 )

38.

Alles in aanmerking genomen, lijkt het waarschijnlijk dat het wijzigingsbesluit wel degelijk autonome rechtsgevolgen teweegbracht die de rechtspositie die Spanje op het moment van het initiële besluit had, wezenlijk hebben beïnvloed. In dat geval zou het wijzigingsbesluit een handeling vormen waartegen een afzonderlijk beroep tot nietigverklaring kan worden ingesteld. Indien Spanje zijn initiële verzoekschrift wilde uitbreiden door er het wijzigingsbesluit in te betrekken, zou het dat verzoekschrift formeel hebben moeten aanpassen.

39.

Ik zal nu onderzoeken of Spanje hierin is geslaagd door zijn nieuwe opmerkingen bij het Gerecht in te dienen.

40.

Artikel 76, onder d), van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht verlangt dat de verzoeker het voorwerp van het geschil in het verzoekschrift noemt. In beginsel kan een partij dit voorwerp niet wijzigen in de loop van het geding en mag de gegrondheid van een beroep uitsluitend worden onderzocht tegen de achtergrond van de conclusies die in het inleidend verzoekschrift zijn voorgedragen. ( 22 )

41.

De artikelen 84 en 86 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht voorzien in twee afwijkingen van die regel. Artikel 84 is van toepassing wanneer eerst gedurende de procedure nieuwe gegevens, hetzij rechtens of feitelijk, aan het licht komen. Artikel 86 heeft een beduidend beperktere reikwijdte: dit kan uitsluitend worden aangevoerd wanneer de „nieuwe gegevens” bestaan in de vervanging of wijziging van de handeling in kwestie door een andere handeling met hetzelfde voorwerp.

42.

Terwijl artikel 84 de verzoeker slechts in de gelegenheid stelt nieuwe middelen voor te dragen (samen met argumenten en ondersteunend bewijs), gaat artikel 86 verder: dit artikel stelt die partij tevens in de gelegenheid het voorwerp van het verzoekschrift te wijzigen, dat wil zeggen de conclusies te herformuleren om de nieuwe handeling in het aanhangige geding te betwisten. ( 23 )

43.

De opname van artikel 86 in het Reglement voor de procesvoering in 2015 ging gepaard met een hogere mate van formaliteit. ( 24 ) Zo vereisen de leden 2 en 4 van artikel 86 uitdrukkelijk dat een dergelijke aanpassing schriftelijk wordt gedaan in een document dat de aangepaste conclusies bevat.

44.

De in artikel 86 neergelegde formele eisen gelden uiteraard niet zomaar: zij dienen ertoe om het contradictoire karakter van de procedure en een goede rechtsbedeling te waarborgen. ( 25 )

45.

Indiening van een processtuk tijdens de procedure bij het Gerecht met het oog op aanpassing van het verzoekschrift staat gelijk aan instelling van een beroep tot nietigverklaring door middel van een verzoekschrift. ( 26 ) Bijgevolg is de vaste rechtspraak waarin de eisen ten aanzien van vorm en inhoud van een dergelijk beroep worden uiteengezet, mutatis mutandis van toepassing.

46.

Hieruit volgt dat een memorie houdende aanpassing een ondubbelzinnige en voldoende duidelijke en nauwkeurige uiteenzetting moet bevatten van met name het voorwerp van de procedure, de wezenlijke elementen, feitelijk en rechtens, waarop de zaak is gebaseerd, en de vordering, teneinde te vermijden dat het Hof ultra petita uitspraak doet of verzuimt uitspraak te doen over een van de middelen. ( 27 )

47.

Een memorie die nieuwe middelen of argumenten bevat maar niet voldoet aan alle voorwaarden van artikel 86 of de hierboven aangehaalde rechtspraak, volstaat daarentegen niet om het voorwerp van de zaak daadwerkelijk te wijzigen. Een dergelijke memorie heeft geen andere rechtsgevolgen dan die waarin artikel 84 voorziet, namelijk dat nieuwe middelen of argumenten worden voorgedragen met betrekking tot hetzelfde voorwerp. ( 28 )

48.

In de onderhavige zaak heeft de Commissie, iets meer dan een jaar na vaststelling van het initiële besluit en terwijl de procedure tot nietigverklaring van dat besluit liep, een besluit tot wijziging daarvan vastgesteld [besluit C(2015) 7193]. Naar aanleiding daarvan heeft Spanje zijn nieuwe opmerkingen bij het Gerecht ingediend.

49.

Niet wordt bestreden dat het voorwerp van het wijzigingsbesluit gelijk was aan dat van het initiële besluit (steunmaatregel SA.27408). Hieruit volgt dat artikel 86 van toepassing was. ( 29 )

50.

Het Gerecht heeft zonder verdere toelichting geoordeeld dat het nieuwe middel in de nieuwe opmerkingen ontvankelijk was, aangezien Spanje met die opmerkingen het wijzigingsbesluit betwistte. ( 30 )

51.

De logica van het Gerecht volg en aanvaard ik niet.

52.

De bewoordingen van Spanjes nieuwe opmerkingen suggereren dat Spanje niet voornemens was het wijzigingsbesluit te betwisten, ook al hadden enkele van de daarin aangevoerde documenten betrekking op dat besluit. In de laatste alinea van zijn nieuwe opmerkingen heeft Spanje zijn initiële vordering uitdrukkelijk gehandhaafd, te weten nietigverklaring van het initiële besluit.

53.

De hogere voorziening lijkt te bevestigen dat: i) het eerste middel de uitlegging betreft van het initiële besluit in de versie vóór de wijziging en ii) de conclusies uitdrukkelijk verwijzen naar nietigverklaring van het initiële besluit.

54.

Ik denk derhalve niet dat het Gerecht goede gronden had om Spanjes nieuwe opmerkingen aldus uit te leggen en te herkwalificeren dat zij in feite gericht waren op nietigverklaring van het wijzigingsbesluit. ( 31 )

55.

Het bestaan van een beroep tot nietigverklaring alsmede van een memorie die de reikwijdte daarvan beoogt te wijzigen, kan nooit worden verondersteld, en uitsluitend de uitdrukkelijk uiteengezette conclusies mogen in aanmerking worden genomen. ( 32 ) De gegrondheid van het beroep hoort uitsluitend te worden onderzocht op basis van de conclusies in het verzoekschrift of een memorie houdende aanpassing ervan. ( 33 ) Een beroep dat geen conclusies bevat, is niet ontvankelijk. ( 34 ) Ik wijs het door de raadsman van Spanje ter terechtzitting gevoerde betoog van de hand, dat een dergelijke benadering buitensporig formeel is.

56.

Voorts denk ik niet dat het Gerecht Spanje had moeten verzoeken aan te geven of het beoogde het wijzigingsbesluit te betwisten. ( 35 ) Gelet op de feiten van de zaak had dat betekend dat Spanje zou zijn uitgenodigd om in strijd met de in artikel 263 VWEU gestelde termijn een essentieel element van zijn beroep tot nietigverklaring aan te vullen. ( 36 )

57.

De in de punten 45, 46 en 55 hierboven aangehaalde rechtspraak verschaft geen dwingende redenen om de ontvankelijkheidseisen te versoepelen. Een lidstaat die, zoals in casu, in kennis wordt gesteld van een aan hem gericht besluit, dient de gevolgen te dragen van een verzuim om binnen de voorgeschreven termijn de conclusies inzake dat besluit te specificeren in een procedure voor het Gerecht. ( 37 )

58.

Hieruit volgt dat Spanje, ondanks dat het nieuwe opmerkingen heeft ingediend, heeft verzuimd het voorwerp van het geding uit te breiden.

59.

Uit het voorgaande volgt dat het wijzigingsbesluit niet binnen het kader van deze procedure valt. Het eerste middel, dat betrekking heeft op dat besluit, strekt er derhalve toe het voorwerp van het geding uit te breiden. Op grond van artikel 170, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof is dit middel niet ontvankelijk in het stadium van de hogere voorziening. ( 38 )

60.

Ik geef het Hof derhalve in overweging het eerste middel af te wijzen. Tevens geef ik het Hof in overweging te oordelen dat het Gerecht, door de omvang van het bij hem aanhangig gemaakte geschil uit te breiden op grond van Spanjes nieuwe opmerkingen, de door Spanje aangevoerde argumenten onjuist heeft opgevat en bijgevolg blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door ultra petita te beslissen. ( 39 ) Aangezien het Gerecht die opmerkingen ten gronde heeft afgewezen, had die fout geen gevolgen voor de afloop van het aldaar aanhangige geding. Bijgevolg dient het bestreden arrest niet te worden vernietigd op die grondslag.

61.

Indien het Hof het oneens is met de hierboven uiteengezette analyse, zal het de rechtmatigheid van het bestreden arrest moeten beoordelen voor zover dit betrekking heeft op het wijzigingsbesluit.

62.

In dat opzicht geef ik het Hof in overweging ambtshalve twee fundamentele vragen op te werpen en te onderzoeken. Ten eerste: was de Commissie bevoegd om het wijzigingsbesluit vast te stellen? Ten tweede: heeft de Commissie voldaan aan haar motiveringsplicht? ( 40 )

63.

Ten eerste heeft het Gerecht geoordeeld dat de Commissie op grond van artikel 108, lid 2, VWEU bevoegd was het wijzigingsbesluit vast te stellen. ( 41 )

64.

Ik ben het daarmee eens. Overeenkomstig artikel 108, lid 2, VWEU heeft de Commissie niet alleen de bevoegdheid om besluiten die zij op grond van artikel 9 van verordening 2015/1589 heeft vastgesteld, te corrigeren – zoals zij regelmatig doet zonder dat dit beginsel wordt bestreden –, of dergelijke besluiten op grond van artikel 11 van die verordening te herroepen. Zij heeft ook de bevoegdheid dergelijke besluiten substantieel te wijzigen wanneer dat noodzakelijk is om de in de bepalingen van bovengenoemd Verdrag uiteengezette doelen te verwezenlijken.

65.

De Commissie kan een legitieme reden hebben om dat te doen, met name om rekening te houden met de ontwikkeling van de rechtspraak van de Unierechter, of haar eigen fouten te corrigeren ( 42 ), hetgeen in casu het geval lijkt te zijn geweest. Vanuit dat perspectief is artikel 11 louter een specifieke uitdrukking van de bevoegdheden die door het Verdrag aan de Commissie worden toegekend om de correcte en doeltreffende toepassing van de regels inzake staatssteun te waarborgen ( 43 ) en mag het derhalve niet a contrario worden uitgelegd als een beperking van die bevoegdheden tot enkel het uitdrukkelijk genoemde geval (herroeping).

66.

Niets in het Verdrag wijst erop dat de bevoegdheid van de Commissie beperkt is tot besluiten die gunstig zijn voor de lidstaten. Het doet derhalve niet ter zake of het wijzigingsbesluit gunstig was voor Spanje – zoals de Commissie aanvoert – dan wel of het deze lidstaat nieuwe verplichtingen oplegde – zoals de lidstaat stelt.

67.

Ten tweede merk ik op – terwijl het Gerecht in dit opzicht geen vaststellingen heeft gedaan – dat het wijzigingsbesluit geen gronden voor zijn vaststelling noemt. Dat maakt het voor het Hof vrijwel onmogelijk om met name de aard van het wijzigingsbesluit ( 44 ) en de rechtsgevolgen ervan ( 45 ) te onderzoeken, en om na te gaan of Spanje in de gelegenheid werd gesteld om, voorafgaand aan de vaststelling ervan, opmerkingen in te dienen over alle relevante informatie waarop dat besluit was gebaseerd. ( 46 )

68.

Het ontbreken van een motivering in het wijzigingsbesluit staat een gedegen rechterlijke toetsing van de rechtmatigheid ervan derhalve in de weg en vormt aldus een duidelijke schending van artikel 296 VWEU.

69.

Ik concludeer dat de Commissie in het wijzigingsbesluit duidelijk haar motiveringsplicht en daarmee een wezenlijk vormvoorschrift heeft geschonden. Die schending op zich volstaat voor nietigverklaring van dat besluit. ( 47 ) Doordat het Gerecht niet aldus heeft geoordeeld, heeft het blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting. Zijn arrest dient met betrekking tot het wijzigingsbesluit derhalve te worden vernietigd.

70.

Enkel indien het Hof deze suggestie niet volgt, zal het de specifieke argumenten moeten onderzoeken die Spanje aanvoert in zijn eerste middel. Ik zal deze hieronder analyseren.

71.

Spanje voert mijns inziens aan dat het Gerecht artikel 1 van het initiële besluit onjuist heeft uitgelegd. Bijgevolg zou het Gerecht niet hebben geconstateerd dat de Commissie, door een besluit vast te stellen dat extra verplichtingen oplegt aan Spanje, is voorbijgegaan aan het wezen zelf van de door die lidstaat verleende staatssteun, het begrip staatssteun in de zin van artikel 107 VWEU onjuist heeft toegepast en het rechtszekerheidsbeginsel heeft geschonden.

72.

De aard van de beweerde onrechtmatigheid ontgaat mij volledig. Spanje voert geen argumenten aan waarop het zijn bewering baseert. Het licht niet toe welk aspect van artikel 107 VWEU zou zijn geschonden en op welke wijze. Hetzelfde kan worden gezegd van het argument betreffende de vermeende schending van het rechtszekerheidsbeginsel.

73.

Volgens vaste rechtspraak zijn dergelijke argumenten niet ontvankelijk. ( 48 ) Ik geef het Hof derhalve in overweging deze als zodanig af te wijzen.

74.

Uit het dossier waarover het Hof beschikt, blijkt dat de Commissie iets meer dan een jaar na het initiële besluit het wijzigingsbesluit heeft vastgesteld. Dit wijzigingsbesluit werd kennelijk niet voorafgegaan door een besluit om de formele onderzoeksprocedure (opnieuw) in te leiden.

75.

Enerzijds wordt niet bestreden dat Spanje voordat het initiële besluit is vastgesteld in de gelegenheid is gesteld opmerkingen in te dienen over alle aspecten van het administratieve dossier van de Commissie. Anderzijds blijkt uit het dossier dat Spanje die gelegenheid niet heeft gekregen in de periode na vaststelling van het initiële besluit en vóór kennisgeving van het wijzigingsbesluit.

76.

Spanje voert aan dat het wijzigingsbesluit, doordat dit het begrip „verstrekken van digitale uitrustingen” in artikel 1 van het initiële besluit heeft ingevoerd, de omvang van de terug te vorderen steun heeft vergroot en derhalve nieuwe verplichtingen aan Spanje heeft opgelegd. Aangezien de Commissie heeft verzuimd Spanje in de gelegenheid te stellen zijn standpunt kenbaar te maken voordat dat besluit werd genomen, zijn Spanjes rechten van verdediging geschonden. De Commissie voert aan dat het Gerecht in het licht van de overwegingen 118 en 197 van het initiële besluit terecht heeft geconcludeerd dat de voor het verstrekken van digitale uitrustingen verleende steun reeds binnen de werkingssfeer van dit besluit viel en dat het wijzigingsbesluit derhalve geen nieuwe verplichting heeft opgelegd. Aangezien artikel 41, lid 2, onder a), van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie ( 49 ) enkel voorziet in een recht om te worden gehoord wanneer een handeling nadelig is voor de rechten van een individu en aangezien het wijzigingsbesluit gunstig was voor Spanje, had Spanje dit recht niet.

77.

Ik zal achtereenvolgens onderzoeken i) of Spanje in deze omstandigheden het recht had om te worden gehoord; ii) zo ja, of de Commissie dat recht heeft gerespecteerd, en iii) wat de gevolgen van een mogelijke schending van dat recht zijn.

78.

Volgens vaste rechtspraak is de „eerbiediging van de rechten van de verdediging in iedere procedure die tot een bezwarend besluit kan leiden, […] te beschouwen als een grondbeginsel van Unierecht, dat zelfs bij ontbreken van iedere regeling inzake de betrokken procedure in acht moet worden genomen.” ( 50 )

79.

In geval van aannemelijke twijfel dat een handeling bezwarend kan zijn voor de lidstaat die betrokken is bij de onderzoeksprocedure inzake de staatssteun, dient de Commissie die lidstaat in de gelegenheid te stellen te worden gehoord, al was het maar uit voorzorg. De procedure voor terugvordering van onrechtmatige staatssteun is gebaseerd op het beginsel van loyale samenwerking van de betrokken lidstaat met de Commissie. ( 51 ) Wanneer een besluit dat de Commissie voornemens is vast te stellen, van invloed kan zijn op de omvang van de verplichting van een lidstaat tot terugvordering van de betrokken staatssteun, dient de Commissie die lidstaat a fortiori in de gelegenheid te stellen zijn opmerkingen in te dienen.

80.

Aangezien het wijzigingsbesluit geen motivering bevat, is het moeilijk vast te stellen of dat besluit gunstig was voor Spanje dan wel nieuwe verplichtingen aan Spanje oplegde. Indien de wijziging van artikel 1, zoals de Commissie aanvoert, niet van invloed was op de omvang van de steun, is de vraag legitiem waarom de Commissie de moeite heeft genomen dit artikel te wijzigen.

81.

In elk geval heb ik reeds geconcludeerd dat het wijzigingsbesluit, alles in aanmerking genomen, waarschijnlijk wel degelijk van invloed was op Spanjes rechtspositie ( 52 ) en derhalve een op grond van artikel 263 VWEU aanvechtbare handeling vormde. Aangezien de Commissie de door Spanje getroffen maatregelen in dat besluit als onrechtmatige staatssteun bleef aanmerken, vormt het besluit een handeling die bezwarend is voor Spanje. ( 53 ) Ook heb ik erop gewezen dat de procedure die binnen de Commissie werd gevolgd om het wijzigingsbesluit vast te stellen, de procedure was die wordt gebruikt om belangrijke staatssteunbesluiten vast te stellen, en niet de lichtere administratieve procedure voor het corrigeren van louter administratieve onjuistheden. ( 54 ) Ten slotte kon dat besluit al van invloed zijn op de omvang van Spanjes verplichting tot terugvordering van de verleende steun ten aanzien van Hispasat.

82.

Hieruit volgt dat Spanje, zoals het Gerecht terecht heeft geoordeeld, in beginsel het recht had te worden gehoord voordat de Commissie het wijzigingsbesluit vaststelde.

83.

De vaststelling van het wijzigingsbesluit kan niet op zichzelf worden beschouwd. Die vaststelling vormt het eindpunt van de procedure die is begonnen met de brief van de Commissie betreffende de inleiding van de formele onderzoeksprocedure, gevolgd door de vaststelling (na dat onderzoek) van het initiële besluit.

84.

Het doel van de procedure die ervoor moet zorgen dat het recht om te worden gehoord integraal wordt beschermd, is bereikt indien de betrokkene in elk stadium van die procedure vóór vaststelling van de handeling in kwestie kennis kon nemen van de relevante aspecten van het administratieve dossier. ( 55 ) Zodra die partij daartoe in de gelegenheid is gesteld, is zijn recht om te worden gehoord bij wijze van spreken uitgeput.

85.

Zo hoeft de Commissie, in het kader van onderzoeksprocedures inzake staatssteun, nadat zij de betrokken lidstaat in de gelegenheid heeft gesteld opmerkingen te maken over alle aspecten waarop haar besluit wordt of moet worden gebaseerd ( 56 ) en voordat zij haar besluit vaststelt, deze lidstaat noch te informeren over de juridische beoordeling die zij voornemens is te verrichten ( 57 ), noch te horen over een dergelijke beoordeling ( 58 ) of te informeren dat dat besluit ophanden is. ( 59 ) Evenmin is de Commissie verplicht, voordat zij een vervangings- of wijzigingsbesluit vaststelt, alle stadia van de in verordening 2015/1589 beschreven procedure te herhalen ( 60 ) en in dat kader de betrokken lidstaat het dossier te doen toekomen met het oog op het indienen van opmerkingen. ( 61 )

86.

De procedure in de onderhavige zaak heeft de twijfels of de Commissie zich bij de vaststelling van het wijzigingsbesluit op nieuwe of aanvullende aspecten heeft gebaseerd, niet kunnen wegnemen.

87.

Indien het juist is dat, zoals de Commissie stelt, het wijzigingsbesluit niet enkel was gebaseerd op de gegevens die waren vervat in het administratieve dossier ten tijde van vaststelling van het initiële besluit, maar ook op informatie die werd verstrekt in Hispasats verzoekschrift in zaak T‑36/15, was Spanje niet in de gelegenheid zijn standpunt daarover kenbaar te maken. Spanje heeft niet geïntervenieerd in zaak T‑36/15 en de tussen de partijen in die zaak uitgewisselde schriftelijke opmerkingen zijn derhalve niet aan Spanje meegedeeld.

88.

Indien het daarentegen zo is dat, zoals Spanje stelt, het wijzigingsbesluit was gebaseerd op de informatie uit de terugvorderingsprocedure, kan in beginsel niet worden uitgesloten dat Spanje al op de hoogte was van de essentie van die informatie en in de gelegenheid was zijn standpunt kenbaar te maken in het kader van die procedure.

89.

Het ontbreken van een motivering in het wijzigingsbesluit maakt het vrijwel onmogelijk vast te stellen welke van bovenstaande beweringen juist is.

90.

In deze omstandigheden ligt de bewijslast bij de Commissie. Zij heeft nooit gesteld dat Spanje in de gelegenheid was opmerkingen te maken over de informatie die de basis vormde voor het wijzigingsbesluit in het kader van de terugvorderingsprocedure, laat staan dat zij daar bewijs van heeft geleverd.

91.

Op die grond concludeer ik dat Spanje niet in de gelegenheid is gesteld om naar behoren zijn standpunt kenbaar te maken over de juistheid en de relevantie van de feiten, grieven en omstandigheden die de Commissie heeft aangevoerd tot staving van haar conclusie, met name in artikel 1 van het wijzigingsbesluit, dat de daarin vastgestelde schending van het Unierecht heeft plaatsgevonden en dat de daarin beschreven staatssteun moet worden teruggevorderd.

92.

Hieruit volgt dat de Commissie, voor zover zij haar wijzigingsbesluit heeft gebaseerd op informatie waarover Spanje geen opmerkingen kon indienen, heeft gehandeld in strijd met het recht van die lidstaat om te worden gehoord en derhalve eveneens in strijd met het beginsel van behoorlijk bestuur.

93.

In punt 47 van het bestreden arrest heeft het Gerecht geoordeeld dat een procedurele onregelmatigheid uitsluitend nietigverklaring van de betrokken handeling met zich meebrengt indien wordt aangetoond dat de procedure zonder die onregelmatigheid een andere afloop had gehad. ( 62 ) In de daaropvolgende punten heeft het Gerecht echter een andere toets gehanteerd, namelijk of het wijzigingsbesluit nieuwe verplichtingen aan Spanje oplegde. Op die grond heeft het Gerecht geoordeeld dat de schending van Spanjes recht om te worden gehoord geen nietigverklaring van het wijzigingsbesluit meebracht. Spanje heeft die redenering bestreden. Ter terechtzitting voerde zijn raadsman aan dat schending van het recht om te worden gehoord altijd tot nietigverklaring moet leiden.

94.

Ik kan de redenering van het Gerecht niet volgen. Ik zal mijn eigen analyse beginnen met een overzicht van de relevante rechtspraak.

95.

Enerzijds heeft het Hof geoordeeld dat niet-naleving van een wezenlijk vormvoorschrift nietigverklaring van de betrokken handeling teweegbrengt. ( 63 ) In dat kader ben ik het eens met advocaat-generaal Fennelly dat uitsluitend die vormvoorschriften wezenlijk zijn welke intrinsiek verband houden met de vorming en de uitdrukking van de wil van de autoriteit die de handeling heeft vastgesteld. Het respecteren van dergelijke vormvoorschriften is in het algemeen belang. ( 64 ) Deze vormvoorschriften zijn zo fundamenteel dat elke schending de nietigverklaring van de betrokken handeling teweegbrengt, ongeacht of het resultaat van de procedure anders zou zijn geweest, indien deze vormvoorschriften wel waren gerespecteerd. ( 65 )

96.

Anderzijds heeft het Hof eveneens geoordeeld dat de schending van een ander (niet-wezenlijk) vormvoorschrift nietigverklaring slechts rechtvaardigt indien kan worden aangetoond dat de procedure zonder die onregelmatigheid een andere afloop had kunnen hebben. ( 66 )

97.

Ook al is de redenering van de Unierechter in dit opzicht niet altijd eenduidig ( 67 ), voor mij is het duidelijk dat het recht van een lidstaat om te worden gehoord in de staatssteunprocedure tot de eerste categorie behoort.

98.

Ik ben het eens met advocaat-generaal Mengozzi, die heeft geconcludeerd dat de verplichting om de betrokken lidstaat te raadplegen per slot van rekening kan worden beschouwd als een specifieke uitdrukking van de verdeling van de bevoegdheden tussen de instellingen en de lidstaten of van het institutionele (ik zou zeggen „constitutionele”) evenwicht binnen de Unie. ( 68 )

99.

In het kader van verschillende soorten procedures heeft het Hof derhalve geoordeeld dat het recht van de betrokken lidstaat om te worden gehoord een wezenlijk vormvoorschrift is, waarvan de niet-inachtneming ipso facto significante gevolgen heeft. Zo kan het betrokken besluit nietig worden verklaard ( 69 ) of kan een beroep wegens niet-nakoming dat is ingesteld na een dergelijke procedure, niet-ontvankelijk worden verklaard. ( 70 )

100.

De situatie van een lidstaat die betrokken is bij een onderzoeksprocedure inzake staatssteun, is vergelijkbaar met die in bovengenoemde zaken. ( 71 ) Dat pleit voor toepassing van een analoge procedureregel in de onderhavige context, die meer gewicht toekent aan het recht om te worden gehoord, dat immers een grondrecht is dat wordt gewaarborgd door artikel 47 van het Handvest.

101.

Wanneer de betrokken lidstaat niet in de gelegenheid is gesteld te reageren op de door belanghebbenden ingediende opmerkingen, is het de Commissie, gelet op de centrale rol die die lidstaat speelt in de onderzoeksprocedure inzake staatssteun ( 72 ), volgens vaste rechtspraak niet toegestaan die opmerkingen te gebruiken in haar latere besluit. ( 73 )

102.

In strijd met hetgeen het Gerecht in punt 47 van het bestreden arrest heeft geoordeeld, is het derhalve weinig relevant of de betrokken lidstaat erin slaagt aan te tonen dat het staatssteunbesluit van de Commissie in concreto anders zou zijn geweest, indien dit recht niet door de Commissie was geschonden. ( 74 )

103.

Een dergelijke toets is immers noodgedwongen speculatief en op een aantal veronderstellingen gebaseerd. Het is niet duidelijk welke bewijsstandaard moet worden gehanteerd en welke mate van gedetailleerdheid nodig is om aan te tonen dat het feitelijke besluit en het hypothetische besluit onderling afwijken. Ik ben ervan overtuigd dat een dergelijke toets redelijkerwijs niet kan dienen als maatstaf om te beoordelen of het recht van een lidstaat om te worden gehoord in een procedure inzake staatssteun is gerespecteerd.

104.

Uiteindelijk zouden de lidstaat en het Hof zich in de positie van de Commissie moeten verplaatsen in een poging om achteraf te achterhalen of deze laatste de zaak anders had beoordeeld onder invloed van de opmerkingen die die lidstaat zou hebben ingediend, was hij door haar daartoe in de gelegenheid gesteld. Ik vermoed dat de Commissie in dat geval dan waarschijnlijk zou aanvoeren dat de opmerkingen van de lidstaat haar in geen geval van gedachten zouden hebben doen veranderen. Dit ondermijnt de objectiviteit en derhalve de legitimiteit van een dergelijke toets nog verder. ( 75 )

105.

Veeleer dient het Hof, zoals het bij vele gelegenheden heeft gedaan ( 76 ), na te gaan of de Commissie, voordat zij haar besluit heeft vastgesteld, de betrokken lidstaat (objectief gezien) een eerlijke kans heeft gegeven om effectief zijn standpunt kenbaar te maken over de door de Commissie verkregen stukken waarmee zij de door haar gestelde inbreuk op het Unierecht heeft gestaafd en over de opmerkingen van de belanghebbenden, die de basis van dat besluit vormden. ( 77 )

106.

Ik concludeer dat het verzuim van de Commissie om aan die verplichting te voldoen, moet leiden tot nietigverklaring van het besluit waarbij zij de intrekking of wijziging van de betrokken steunmaatregel gelast, voor zover dat besluit is gebaseerd op aspecten die niet voor commentaar aan de betrokken lidstaat zijn voorgelegd.

107.

In het licht van het voorgaande en anders dan het Gerecht in de punten 48 en volgende van het bestreden arrest heeft geoordeeld, doet het niet ter zake of het wijzigingsbesluit nieuwe verplichtingen aan Spanje heeft opgelegd. Spanjes argument dat het Gerecht artikel 1 van het initiële besluit bij vergelijking met het wijzigingsbesluit onjuist heeft opgevat, doet derhalve evenmin ter zake.

108.

Hiervóór heb ik geconcludeerd dat de Commissie met de vaststelling van het wijzigingsbesluit Spanjes recht om te worden gehoord, heeft geschonden. ( 78 ) In het licht van de voorgaande overwegingen en in de veronderstelling dat Spanjes nieuwe middel ontvankelijk is – quod non –, leidt die schending naar haar aard tot nietigverklaring van dat besluit.

109.

Aangezien het Gerecht niet in die zin heeft geoordeeld, heeft het blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting. Derhalve dient het bestreden arrest op basis van die veronderstelling te worden vernietigd voor zover het het wijzigingsbesluit betreft.

110.

Ik heb geconcludeerd dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting doordat het niet heeft geoordeeld dat in het kader van het wijzigingsbesluit twee inbreuken zijn gemaakt (niet-naleving van de motiveringsplicht van de Commissie en schending van Spanjes recht om te worden gehoord) en dat, indien Spanjes nieuwe middel ontvankelijk is, zijn arrest om die reden moet worden vernietigd.

111.

Overeenkomstig artikel 61 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie kan het Hof na vernietiging van het arrest van het Gerecht zelf de zaak afdoen indien deze in staat van wijzen is, in plaats van haar voor afdoening naar het Gerecht terug te verwijzen.

112.

Aangezien bovengenoemde schendingen als zodanig nietigverklaring van het wijzigingsbesluit teweegbrengen, kan het Hof de zaak afdoen.

113.

Ik geef het Hof derhalve in overweging om het eerste middel, indien het dat ontvankelijk acht, gegrond te verklaren, het bestreden arrest te vernietigen voor zover dat het wijzigingsbesluit van de Commissie betreft en dat besluit nietig te verklaren.

114.

Aangezien het Hof mij heeft gevraagd om alleen Spanjes eerste middel te onderzoeken en aangezien de uiteindelijke afhandeling van de hogere voorziening zal afhangen van het standpunt dat het Hof inneemt, niet alleen over dat middel maar ook met betrekking tot het tweede en het derde middel, doe ik geen aanbeveling wat betreft de kosten in deze zaak.

115.

In het licht van het voorgaande en zonder vooruit te lopen op de beoordeling van het tweede en het derde middel door het Hof, geef ik het Hof in overweging het eerste middel niet-ontvankelijk te verklaren.

116.

Subsidiair geef ik het Hof in overweging om dat middel, indien het dat ontvankelijk acht, gegrond te verklaren, het bestreden arrest te vernietigen voor zover dat het wijzigingsbesluit van de Commissie betreft en dat besluit nietig te verklaren.