—

de Izpalnitelen direktor na Darzhaven fond „Zemedelie” Razplashtatelna agentsia, vertegenwoordigd door R. Porozhanov en D. Petrova, advocaten,

—

de Bulgaarse regering, vertegenwoordigd door E. Petranova en D. Drambozova als gemachtigden,

—

de Europese Commissie, vertegenwoordigd door S. Petrova en G. von Rintelen als gemachtigden,

1

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 4, lid 8, van verordening (EU) nr. 65/2011 van de Commissie van 27 januari 2011 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad met betrekking tot de toepassing van controleprocedures en van de randvoorwaarden in het kader van de steunmaatregelen voor plattelandsontwikkeling (PB L 25, blz. 8).

2

Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen de onderneming Slancheva sila EOOD (hierna: „Slancheva sila”) en de Izpalnitelen direktor na Darzhaven fond „Zemedelie” Razplashtatelna agentsia (uitvoerend directeur van het nationaal landbouwfonds – betaalorgaan; hierna: „DFZ‑RA”), over de afwijzing door laatstgenoemde van het verzoek om financiering uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) ten behoeve van een project voor een zonnepanelenpark.

3

Verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad van 20 september 2005 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) (PB L 277, blz. 1) regelt de interventie door dit fonds. De uitvoeringsbepalingen van die verordening zijn vastgesteld in verordening nr. 65/2011.

4

In het kader van de steunregeling van as 3, die de levenskwaliteit op het platteland en de diversificatie van de plattelandseconomie betreft, bepaalt artikel 52, sub a‑ii, van verordening nr. 1698/2005:

„steun voor de oprichting en ontwikkeling van micro-ondernemingen met het doel ondernemerschap te bevorderen en het economische weefsel te ontwikkelen”.

5

Artikel 4, lid 8, van verordening nr. 65/2011 luidt als volgt:

„Onverminderd specifieke bepalingen, worden geen betalingen gedaan aan begunstigden van wie vaststaat dat zij de voorwaarden voor die betalingen kunstmatig hebben geschapen om een voordeel te verkrijgen dat indruist tegen de doelstellingen van de steunregeling.”

6

Besluit nr. 29 van 11 augustus 2008 inzake de voorwaarden en de modaliteiten voor het verlenen van niet-terugvorderbare financiële steun in het kader van de steunregeling „Steun voor oprichting en ontwikkeling van micro-ondernemingen” van het programma voor plattelandsontwikkeling voor de periode 2007‑2013 (DV nr. 76 van 29 augustus 2008), in de versie ervan van 20 juli 2010 zoals deze gold ten tijde van de feiten van het hoofdgeding, bepaalt in artikel 2:

„Steun wordt verleend voor projecten die een bijdrage leveren tot het bereiken van de met de steunregeling nagestreefde doelstellingen. De doelstellingen van de steunregeling zijn:

steun voor plattelandsontwikkeling en bevorderen van de creatie van nieuwe arbeidsplaatsen in micro-ondernemingen met niet-agrarische activiteiten op het platteland;

het ondernemerschap op het platteland stimuleren;

de ontwikkeling van het geïntegreerde toerisme op het platteland aanmoedigen.”

7

In artikel 4, lid 2, punt 10, van dat besluit is bepaald dat geen financiële bijstand word verleend voor de productie en de verkoop van energie uit hernieuwbare bronnen die is opgewekt in een elektriciteitscentrale waarvan de capaciteit meer dan één megawatt bedraagt.

8

In artikel 6 van besluit nr. 29 heet het:

„[...]

2.   De financiële bijstand voor projecten voor de productie en de verkoop van energie uit hernieuwbare bronnen bedraagt 80 % van de goedgekeurde uitgaven, maar mag niet hoger zijn dan het equivalent in BGN van 200000 EUR.

[...]”

9

Artikel 7, lid 2, van besluit nr. 29 is in de volgende bewoordingen gesteld:

„Aan aanvragers/begunstigden van steun van wie vaststaat dat zij functioneel niet autonoom zijn en/of dat zij de voorwaarden voor het verkrijgen van steun kunstmatig hebben geschapen om een voordeel te verkrijgen dat indruist tegen de doelstellingen van de steunregeling, wordt geen financiële bijstand toegekend.”

10

De punten 30 en 31 van de aanvullende bepalingen van besluit nr. 29 preciseren:

11

In het kader van de steunregeling „Steun voor oprichting en ontwikkeling van micro-ondernemingen” van het programma voor plattelandsontwikkeling heeft Slancheva sila op 13 mei 2009 bij het DFZ‑RA een verzoek om financiering ingediend voor een project voor de bouw van een fotovoltaïsche centrale.

12

De gevolmachtigde van Slancheva sila is D. Mitsov, terwijl de enige vennoot en zaakvoerder van deze vennootschap S. Mitsova is. Deze twee personen zijn burgerlijk getrouwd.

13

Het door Slancheva sila ingediende verzoek om financiering bevat ten eerste de huurovereenkomst betreffende het perceel waarop de fotovoltaïsche centrale zou worden gebouwd. Deze overeenkomst was gesloten tussen Slancheva sila en de eigenaren van het perceel, te weten Mitsov en Mitsova. De aanvraag bevat ten tweede de akte waarbij een opstalrecht werd verkocht tussen Korina Export EOOD, met Mitsov als enige vennoot en zaakvoerder, en Slancheva sila.

14

In het kader van het onderzoek van de aanvraag van Slancheva sila heeft het DFZ‑RA vastgesteld dat het betrokken perceel grensde aan twee andere percelen waarvoor uit hetzelfde programma steun was aangevraagd voor twee projecten die identiek waren aan dat van Slancheva sila. Mitsov en Mitsova zijn de eigenaars van die twee andere percelen. De opstalrechten betreffende deze laatste percelen werden eveneens verkocht door Korina Export EOOD.

15

De verwezenlijking van de drie projecten werd toevertrouwd aan een en dezelfde onderneming, 3 K AD.

16

Gelet op die omstandigheden en op het feit dat voor de drie projecten voor een fotovoltaïsche centrale dezelfde vennootschapszetel was vermeld, heeft de uitvoerend directeur van het DFZ‑RA bij besluit van 9 december 2011 de medefinanciering geweigerd voor het investeringsproject van Slancheva sila op grond dat was aangetoond dat het project functioneel niet autonoom was of dat de steunvoorwaarden kunstmatig waren geschapen en er sprake was van de bedoeling om een voordeel te verkrijgen dat in strijd was met de doelstellingen van de steunregeling.

17

De uitvoerend directeur van het DFZ‑RA was inzonderheid van mening dat met het project van Slancheva sila werd beoogd het financieringsplafond voor een project, te weten het equivalent in Bulgaarse lev (BGN) van 200000 EUR, te omzeilen.

18

Slancheva sila heeft bij de Administrativen sad Sofia-grad de nietigverklaring van het weigeringsbesluit van het DFZ‑RA gevorderd.

19

Die rechterlijke instantie is van oordeel dat de beslechting van het aan hem voorgelegde geding afhangt van de uitlegging van het begrip „kunstmatig geschapen voorwaarden” in de zin van artikel 4, lid 8, van verordening nr. 65/2011.

20

Zij wijst erop dat de Bulgaarse overheidsdienst uitgaat van een ruime opvatting van dat begrip, die is gebaseerd op de volgende aanwijzingen: de juridische band tussen en de identiteit van de betrokken personen, alsook de overeenstemming van de projecten en van de zetel van de betrokken vennootschappen.

21

De verwijzende rechter geeft evenwel aan dat het begrip kunstmatig geschapen voorwaarden in zijn eigen rechtspraak restrictiever wordt uitgelegd. Volgens zijn rechtspraak volstaat het loutere bestaan van overeenstemmende omstandigheden niet als bewijs dat er sprake is van kunstmatig geschapen voorwaarden voor de betaling van steun, maar is vereist dat het DFZ‑RA bewijst dat de rechtspersonen onderling en/of met een derde doelbewust afspraken hebben gemaakt om een voordeel te verkrijgen dat indruist tegen de doelstellingen van de steunregeling.

22

Daarop heeft de Administrativen sad Sofia-grad de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:

23

De prejudiciële vragen betreffen, enerzijds, de toepassingsvoorwaarden van artikel 4, lid 8, van verordening nr. 65/2011 en, anderzijds, de uitlegging van deze bepaling door de Bulgaarse wetgeving en rechtspraak.

24

Bijgevolg moeten eerst de eerste en de vierde tot en met de zevende vraag tezamen worden behandeld, en vervolgens moeten de tweede en de derde vraag worden beantwoord.

25

Met deze vragen wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen wat de toepassingsvoorwaarden van artikel 4, lid 8, van verordening nr. 65/2011 zijn.

26

Om te beginnen zij erop gewezen dat uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat de Bulgaarse overheidsdienst heeft vastgesteld dat het door Slancheva sila voorgestelde investeringsproject niet in aanmerking kwam voor steun voor de oprichting en ontwikkeling van micro-ondernemingen met het doel ondernemerschap te bevorderen en het economische weefsel te ontwikkelen, omdat deze onderneming op onrechtmatige wijze steun wenste te verkrijgen uit de steunregeling van het Elfpo.

27

Volgens vaste rechtspraak mogen verordeningen van de Unie niet zo ruim worden toegepast dat zij misbruiken van marktdeelnemers zouden dekken (zie in die zin arrest van 11 januari 2007, Vonk Dairy Products, C-279/05, Jurispr. blz. I-239, punt 31).

28

Blijkens de verwijzingsbeslissing voldeed het investeringsproject van Slancheva sila formeel beschouwd aan de vereiste criteria om in aanmerking te komen voor steun voor de oprichting en ontwikkeling van micro-ondernemingen overeenkomstig artikel 52, sub a‑ii, van verordening nr. 1698/2005 en de nationale wetgeving.

29

Het Hof heeft evenwel reeds geoordeeld dat in die omstandigheden het bewijs dat bij de potentiële ontvanger van dergelijke steun sprake is van een misbruik, enerzijds, een geheel van objectieve omstandigheden verlangt waaruit blijkt dat in weerwil van de formele naleving van de door de relevante regeling opgelegde voorwaarden, het door deze regeling beoogde doel niet werd bereikt, en, anderzijds, een subjectief element, namelijk de bedoeling om een door de regeling van de Unie toegekend voordeel te verkrijgen door kunstmatig de voorwaarden te scheppen waaronder het recht op dat voordeel ontstaat (zie in die zin arrest van 21 juli 2005, Eichsfelder Schlachtbetrieb, C-515/03, Jurispr. blz. I-7355, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

30

Het Hof heeft overigens gepreciseerd dat het aan de nationale rechter staat om het bestaan van deze twee elementen vast te stellen, volgens de bewijsregels van het nationale recht, voor zover deze geen afbreuk doen aan de volle werking van het Unierecht (zie in die zin arrest van 14 december 2000, Emsland-Stärke, C-110/99, Jurispr. blz. I-11569, punt 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

31

Het „kunstmatig scheppen” van de voorwaarden voor een betaling en het begrip „voordeel dat indruist” in de zin van artikel 4, lid 8, van verordening nr. 65/2011 moeten in deze context worden uitgelegd.

32

Wat ten eerste het objectieve element betreft, zij eraan herinnerd dat de regeling van steun voor plattelandsontwikkeling uit het Elfpo volgens punt 46 van de considerans van verordening nr. 1698/2005 met name tot doel heeft te helpen „om naast landbouwactiviteiten ook niet-agrarische activiteiten te ontplooien en niet-agrarische sectoren te ontwikkelen, om de werkgelegenheid te bevorderen, [...] en om investeringen te verrichten die plattelandsgebieden aantrekkelijker maken, een en ander met het doel de trend van sociaaleconomische achteruitgang en ontvolking van het platteland te keren”.

33

Artikel 52 van verordening nr. 1698/2005, op basis waarvan steun is aangevraagd voor het in geding zijnde investeringsproject, strekt er in het bijzonder toe maatregelen voor de diversificatie van de plattelandseconomie te ondersteunen, en omvat steun voor de oprichting en ontwikkeling van micro-ondernemingen met het doel ondernemerschap te bevorderen en het economisch weefsel te ontwikkelen.

34

In dit kader stelt besluit nr. 29 grenzen aan de financiering door het Elfpo van investeringsprojecten op het gebied van de productie en de distributie van energie uit hernieuwbare bronnen die behoren tot de categorie maatregelen bedoeld in artikel 52 van verordening nr. 1698/2005. Zo is het maximumbedrag dat uit het Elfpo kan worden gefinancierd, beperkt tot 200000 EUR per steunontvanger. Voorts wordt slechts financiering verleend voor elektriciteitscentrales waarvan de capaciteit ten hoogste een megawatt bedraagt.

35

Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat voor het project voor een fotovoltaïsche centrale van Slancheva sila geen financiering in het kader van het Elfpo werd verleend, omdat de bevoegde nationale overheidsdienst in het licht van de omstandigheden van het hoofdgeding van mening was dat die onderneming de in de nationale wetgeving vastgestelde beperkingen had willen omzeilen door afspraken te maken met derden, die zelf een aanvraag indienden in het kader van de betrokken steunregeling van het Elfpo, teneinde een een eenheid vormend project kunstmatig op te splitsen in drie kleinere projecten.

36

Op grond van een dergelijke omstandigheid kan evenwel niet als zodanig worden uitgesloten dat het door Slancheva sila voorgestelde investeringsproject zal bijdragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van verordening nr. 1698/2005.

37

Wanneer Slancheva sila wordt verweten dat zij de beperkingen inzake de omvang van de subsidiabele projecten en het steunplafond per begunstigde heeft willen omzeilen, staat het bijgevolg aan de verwijzende rechter om te onderzoeken of die bedoeling tot gevolg heeft dat de doelstellingen bedoeld in artikel 52, sub a‑ii, van verordening nr. 1698/2005 niet kunnen worden verwezenlijkt.

38

Daarbij dient deze rechterlijke instantie met name rekening te houden met de definitie van micro-onderneming, waarvan de oprichting en de ontwikkeling het voorwerp vormen van de steunmaatregel bedoeld in artikel 52 van verordening nr. 1698/2005, zoals deze definitie voortvloeit uit artikel 2, lid 3, van de bijlage bij aanbeveling 2003/361/EG van de Commissie van 6 mei 2003 betreffende de definitie van kleine, middelgrote en micro-ondernemingen (PB L 124, blz. 36).

39

Wat ten tweede het subjectieve element betreft, staat het aan de nationale rechter om vast te stellen wat de werkelijke inhoud en betekenis van het litigieuze verzoek om financiering is (arrest van 21 januari 2006, Halifax e.a., C-255/02, Jurispr. blz. I-1609, punt 81).

40

Daarbij behoren de juridische, economische en/of persoonlijke banden tussen de personen die betrokken zijn bij de bewuste investering tot de feitelijke elementen waarmee de nationale rechter rekening kan houden om vast te stellen dat de voorwaarden om in aanmerking te komen voor een betaling uit het Elfpo kunstmatig zijn geschapen (zie in die zin arrest Emsland-Stärke, reeds aangehaald, punt 58).

41

Het bestaan van dat subjectieve element kan ook verder worden onderbouwd door te bewijzen dat er sprake is van heimelijke afspraken, die de vorm kunnen aannemen van een doelbewuste coördinatie tussen een aantal investeerders die steun willen ontvangen in het kader van een steunregeling van het Elfpo, in het bijzonder wanneer de investeringsprojecten identiek zijn en er een geografische, economische, functionele, juridische of persoonlijke band tussen deze projecten bestaat (zie naar analogie arrest Vonk Dairy Products, reeds aangehaald, punt 33).

42

Het Hof heeft evenwel geoordeeld dat financiering niet kon worden geweigerd voor een project wanneer er voor de betrokken investering een andere verklaring kan bestaan dan de loutere betaling in het kader van de steunregeling van het Elfpo (zie naar analogie arrest Halifax e.a., reeds aangehaald, punt 75).

43

Bijgevolg moet artikel 4, lid 8, van verordening nr. 65/2011 aldus worden uitgelegd dat de toepassingsvoorwaarden ervan vereisen dat een objectief en een subjectief element aanwezig zijn. Wat het eerste van deze elementen betreft, staat het aan de verwijzende rechter om de objectieve omstandigheden van het onderhavige geval te beoordelen die kunnen leiden tot de slotsom dat de met de steunregeling van het Elfpo nagestreefde doelstelling niet kan worden verwezenlijkt. Wat het tweede element betreft, staat het aan de verwijzende rechter om de objectieve bewijzen te beoordelen die kunnen leiden tot de slotsom dat de aanvrager van de betaling uit de steunregeling van het Elfpo, door kunstmatig de voorwaarden voor een dergelijke betaling te scheppen, uitsluitend een voordeel heeft willen verkrijgen dat indruist tegen de doelstellingen van die regeling. In dat verband kan de verwijzende rechter zich niet alleen baseren op elementen zoals de juridische, economische en/of persoonlijke banden tussen de personen die betrokken zijn bij soortgelijke investeringsprojecten, maar ook op aanwijzingen waaruit blijkt dat die personen doelbewust afspraken hebben gemaakt.

44

Met de tweede en de derde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 4, lid 8, van verordening nr. 65/2011 aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan, enerzijds, een nationale wetgeving op grond waarvan de betaling van steun in het kader van de steunregeling van het ELFO wordt geweigerd wanneer een investeringsproject functioneel niet autonoom is, en, anderzijds, de rechtspraak van nationale rechterlijke instanties volgens welke er sprake is van kunstmatig geschapen voorwaarden voor het verkrijgen van een betaling wanneer er een juridische band bestaat tussen de aanvragers van een dergelijke betaling.

45

Zoals blijkt uit punt 29 van het onderhavige arrest veronderstelt de toepassing van artikel 4, lid 8, van verordening nr. 65/2011 dat twee elementen aanwezig zijn, het ene objectief, het andere subjectief.

46

Hoewel in dit verband de door de verwijzende rechter vastgestelde omstandigheden die het bestaan van een juridische band tussen de steunaanvragers en zelfs het ontbreken van functionele autonomie tussen de verschillende betrokken investeringsprojecten betreffen, aanwijzingen vormen op grond waarvan zou kunnen worden geconcludeerd dat de voorwaarden voor een betaling kunstmatig zijn geschapen in de zin van artikel 4, lid 8, van verordening nr. 65/2011, blijft het een feit dat dit moet worden beoordeeld tegen de achtergrond van alle omstandigheden van het geval.

47

In het bijzonder dient de verwijzende rechter zich ervan te vergewissen dat uit alle objectieve elementen van het hoofdgeding blijkt dat de voor de betrokken investeringsprojecten gekozen modaliteiten in wezen de betaling van steun in het kader van de steunregeling ten doel hebben, en dat geen andere, met de doelstellingen van de regeling samenhangende verklaring bestaat.

48

Derhalve moet artikel 4, lid 8, van verordening nr. 65/2011 aldus worden uitgelegd dat het eraan in de weg staat dat een verzoek om betaling in het kader van de steunregeling van het Elfpo wordt afgewezen op de enkele grond dat een investeringsproject, waarvoor in het kader van die regeling steun wordt aangevraagd, niet functioneel autonoom is of dat er een juridische band tussen de aanvragers van dergelijke steun bestaat, zonder dat rekening wordt gehouden met de andere objectieve elementen van het concrete geval.

49

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Zesde kamer) verklaart voor recht: