|
ADVIES
|
|
Europees Economisch en Sociaal Comité
|
|
Meerjarig strategisch beleid inzake Europees geïntegreerd grensbeheer
|
|
_____________
|
|
Meerjarig strategisch beleid inzake Europees geïntegreerd grensbeheer
[COM(2023) 146 final]
|
|
|
|
SOC/772
|
|
|
|
Rapporteur: Cristian PÎRVULESCU
|
|
Corapporteur: José Antonio MORENO DÍAZ
|
|
Raadpleging
|
Europese Commissie, brief van 02/05/2023
|
|
Rechtsgrond
|
Artikel 304 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
|
|
Bevoegde afdeling
|
Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Burgerschap
|
|
Goedkeuring door de afdeling
|
05/09/2023
|
|
Stemuitslag
(voor/tegen/onthoudingen)
|
79/0/7
|
|
Goedkeuring door de voltallige vergadering
|
20/09/2023
|
|
Zitting nr.
|
581
|
|
Stemuitslag
(voor/tegen/onthoudingen)
|
179/4/6
|
1.Conclusies en aanbevelingen
1.1Het EESC is ingenomen met de strategie inzake geïntegreerd grensbeheer van de Europese Unie als een beheersinstrument dat de coördinatie en de gemeenschappelijke doelstellingen van de lidstaten met betrekking tot de buitengrenzen ten goede moet komen.
1.2Het EESC is zich bewust van het belang van een gemeenschappelijke strategie voor een beter beheer van de buitengrenzen, de waarborging van de interne veiligheid van de Europese Unie en de veiligheid van haar inwoners, de bescherming van de grondrechten en garanties voor het vrije verkeer van personen binnen de EU.
1.3In de strategie voor Europees geïntegreerd grensbeheer (EIBM) wordt terecht benadrukt dat er behoefte is aan betere coördinatie tussen de agentschappen en instrumenten van de lidstaten en van de EU die zich met grensbeheer bezighouden, met name waar het gaat om informatie-uitwisseling en de totstandbrenging van een gemeenschappelijke grenscultuur die de mensenrechten beschermt en fundamentele waarborgen biedt.
1.4Het EESC is het volledig eens met het strategische EIBM-richtsnoer waarin gesteld wordt dat Frontex en de bevoegde autoriteiten van de lidstaten in al hun activiteiten waarborgen voor de grondrechten moeten integreren. De uitvoering van dit strategische richtsnoer, in al zijn complexiteit, is echter vooral afhankelijk van de aanwezigheid en het werk van toezichthouders voor de grondrechten binnen Frontex. Het EESC dringt er bij de Commissie en het Agentschap op aan om de grondrechtenstrategie te herzien en er tastbare doelstellingen in op te nemen met betrekking tot het werk en de impact van de toezichthouders voor de grondrechten.
1.5De verplichtingen van nationale grensinstanties worden in de strategie niet gespecificeerd. Het EESC raadt de Commissie aan het EIBM-kader te gebruiken om elke lidstaat te verzoeken op het gebied van grensbeheer een grondrechtenplan op te stellen dat de richtsnoeren voor de activiteiten van Frontex weerspiegelt en aanvult.
1.6Het EESC benadrukt dat er een echt gemeenschappelijk Europees asielstelsel moet komen dat doeltreffend, veilig en betrouwbaar is, gemeenschappelijk en bindend voor de 27 lidstaten, en herhaalt zijn standpunt dat er legale, veilige en doeltreffende toegangskanalen moeten komen voor arbeidsmigranten. Voorts herhaalt het EESC dat er doeltreffende, haalbare, wettelijke en veilige trajecten voor migratie naar de EU moeten worden geboden om een evenwichtig migratiebeleid te bevorderen.
1.7De praktijk van “pushbacks” wordt in de EIBM-strategie helaas onvoldoende erkend en aangepakt. Het EESC verzoekt de Commissie in dit verband duidelijke plannen uit te werken en de nationale grensinstanties ertoe aan te sporen deze onaanvaardbare praktijken te vermijden.
1.8Bevordering van een EIBM-cultuur die gekenmerkt wordt door naleving van het EU- en internationaal recht, met inbegrip van het beginsel van non-refoulement, en door volledige eerbiediging van de grondrechten, is nuttig, maar het EESC wijst erop dat eerbiediging van de grondrechten een wettelijke verplichting is voor alle EU- en nationale instellingen en als zodanig moet worden behandeld.
1.9Het buitenlands beleid of het samenwerkingsbeleid van de EU mag in geen geval afhankelijk worden gesteld van de medewerking van herkomstlanden aan terugkeer- en overnameprocedures.
1.10Het huidige terugkeersysteem, waarbij slechts vijf lidstaten verantwoordelijk zijn voor 80 % van de door Frontex gefaciliteerde terugkeer, laat zien dat het niet alleen een kwestie is van institutionele capaciteit of coördinatie. De EU-landen hebben allemaal verschillende geografische situaties en uiteenlopende rechtskaders en praktijken op dit gebied en het zou strategisch en politiek verkeerd zijn om van de EU een speler te maken die pleit voor terugkeer op grote schaal.
1.11Het EESC moedigt alle nationale regeringen van de EU aan om de eenheid van de EU te versterken door Bulgarije en Roemenië in het Schengengebied op te nemen, Europese burgers te helpen zich binnen de EU vrij te bewegen en het grensbeheer te versterken door de instellingen van beide landen op één lijn te brengen met de doelstellingen van het Schengengebied.
2.Algemene opmerkingen
2.1Volgens de strategische risicoanalyse van Frontex is er een aantal trends die van invloed zijn op het beheer van de buitengrenzen. Bovenop de geopolitieke uitdagingen op kortere termijn komen nog kwesties zoals de ongelijkheid in de wereld, klimaatverandering, bevolkingsgroei en mogelijke gemeenschappelijke pandemieën. Zo heeft bijvoorbeeld de Russische aanvalsoorlog tegen Oekraïne weer eens duidelijk gemaakt dat we aan de oostgrenzen van Europa te maken hebben met een vijandige geopolitieke context. Al deze uitdagingen hebben een grote impact op het beheer van migratie en terugkeer en de manier waarop de buitengrenzen van de EU moeten worden beheerd.
2.2De Europese Raad heeft tijdens zijn buitengewone bijeenkomst op 9 februari 2023 nogmaals gewezen op het belang van een doeltreffende controle van de buitengrenzen van de EU als onderdeel van een totaalaanpak van migratie. In reactie hierop heeft de Europese Commissie een mededeling gepubliceerd tot vaststelling van het meerjarig strategisch beleid inzake Europees geïntegreerd grensbeheer – het eerste meerjareninstrument dat een gemeenschappelijk kader en richtsnoeren moet bieden voor de uitvoering van een doeltreffend Europees geïntegreerd grensbeheer voor de periode 2023-2027.
2.3Op basis van de verordening tot oprichting van de Europese grens- en kustwacht zal de EIBM-strategie richting geven aan de werkzaamheden van de nationale autoriteiten van de lidstaten die verantwoordelijk zijn voor grensbeheer en van Frontex zelf. Op operationeel niveau biedt deze strategie het gemeenschappelijk kader dat als leidraad moet dienen voor de werkzaamheden van meer dan 120 000 grenswachten van Frontex en de lidstaten, teneinde tot een doeltreffend en efficiënt geïntegreerd Europees grensbeheer te komen.
2.4Het uiteindelijke doel van het geïntegreerde beheer van de gemeenschappelijke buitengrenzen is de interne veiligheid van de Europese Unie te versterken, met inachtneming van de grondrechten en de nodige waarborgen voor het vrije verkeer van personen binnen de EU. Specifiek wordt met het EIBM beoogd om legitieme grensoverschrijdingen te vergemakkelijken en het Europese terugkeerbeleid efficiënter te maken; niet-toegestane overschrijdingen van de EU-buitengrenzen doeltreffend te voorkomen; grensoverschrijdende criminaliteit, zoals migrantensmokkel, mensenhandel, terrorisme en drugshandel, te voorkomen en op te sporen; effectieve samenwerking met derde landen tot stand te brengen; en te zorgen voor mensen die internationale bescherming nodig hebben.
2.5De EIBM-beginselen vloeien voort uit de verordening betreffende de Europese grens- en kustwacht en omvatten gedeelde verantwoordelijkheid van de voor grensbeheer en terugkeer verantwoordelijke lidstaten en Frontex, hetgeen ook samenwerking en informatie-uitwisseling inhoudt. EIBM gaat ook uit van het op vier niveaus gebaseerde toegangscontrolemodel, dat maatregelen in derde landen, maatregelen met naburige derde landen, grenstoezichtmaatregelen aan de buitengrenzen zelf en maatregelen binnen het Schengengebied en op het gebied van terugkeer omvat. Evenzo vereist EIBM een alomvattend en vrijwel realtime situationeel bewustzijn om tijdig respons te bieden, evenals een voortdurende paraatheid om met de benodigde passende instrumenten te kunnen reageren op opkomende bedreigingen. De toepassing van EIBM vereist ook een hoge mate van specialisatie en professionalisme om via opleidingscursussen een gemeenschappelijke grensbewakingscultuur te ontwikkelen met inbegrip van ethische waarden en integriteit.
2.6Het doel van het vijfjarenplan van het EIBM is om een strategisch antwoord te bieden op de vastgestelde uitdagingen en ervoor te zorgen dat de buitengrenzen van de Europese Unie efficiënt worden beheerd door synergieën tussen de Europese Unie en de nationale regeringen tot stand te brengen.
3.Specifieke opmerkingen
3.1Het EESC erkent het belang van de Europese grenswacht en is ingenomen met de strategie inzake geïntegreerd grensbeheer van de Europese Unie als een beheersinstrument dat de coördinatie en de gemeenschappelijke doelstellingen van de lidstaten met betrekking tot de buitengrenzen ten goede moet komen.
3.2Het EESC is zich bewust van het belang van een gemeenschappelijke strategie voor een beter beheer van de buitengrenzen, de waarborging van de interne veiligheid van de Europese Unie en van haar burgers en inwoners, de bescherming van de grondrechten en garanties voor het vrije verkeer van personen binnen de EU.
3.3In de EIBM-strategie wordt terecht benadrukt dat er behoefte is aan betere coördinatie tussen de agentschappen en instrumenten van de lidstaten en van de EU die zich met grensbeheer bezighouden, met name waar het gaat om informatie-uitwisseling en de totstandbrenging van een gemeenschappelijke grenscultuur die de mensenrechten beschermt en fundamentele waarborgen biedt.
3.4Het EESC is van mening dat samenwerking met de instellingen en ambtenaren van de lidstaten van cruciaal belang is voor het welslagen van de strategie. Het Europees Grens- en kustwachtagentschap (Frontex) heeft zijn eigen functioneringsproblemen, maar lijkt sneller werk te maken van het ontwikkelen van capaciteit, training en monitoring van personeel en het verbeteren van zijn werkprocedures. Nationale grensinstanties, die de meeste verantwoordelijkheden en middelen hebben en die in hun organisatiecultuur minder zijn ingesteld op hervormingen en samenwerking, moeten worden gestimuleerd om zich aan de uitdagingen van het gemeenschappelijk grensbeheer aan te passen.
3.5Het EESC is het volledig eens met het strategische EIBM-richtsnoer waarin gesteld wordt dat Frontex en de bevoegde autoriteiten van de lidstaten waarborgen voor de grondrechten moeten integreren in al hun activiteiten, waaronder operationele activiteiten, analyses en risicobeoordelingen, planningsactiviteiten, terugkeeractiviteiten, opleiding en ontwikkeling, en in de samenwerking en afspraken met externe partners.
3.6De uitvoering van dit strategische richtsnoer, in al zijn complexiteit, is echter vooral afhankelijk van de aanwezigheid en het werk van toezichthouders voor de grondrechten binnen Frontex, onder leiding van een grondrechtenfunctionaris. Om echt effect te hebben, moeten er voldoende toezichthouders voor de grondrechten zijn. Bovendien moeten ze goed gekwalificeerd, autonoom en op alle relevante locaties aanwezig zijn, ook aan de grens. Het EESC dringt er bij de Commissie en het Agentschap op aan om de grondrechtenstrategie te herzien en er tastbare doelstellingen in op te nemen met betrekking tot het werk en de impact van de toezichthouders voor de grondrechten.
3.7In dit verband is in de strategie verzuimd om de verplichtingen van nationale grensinstanties te specificeren, wat ernstige negatieve gevolgen heeft. Grondrechtengaranties, procedures, verantwoordelijkheden en capaciteiten worden hier slechts summier genoemd. Het EESC raadt de Commissie aan het EIBM-kader te gebruiken om elke lidstaat te verzoeken op het gebied van grensbeheer een grondrechtenplan op te stellen dat de richtsnoeren voor de activiteiten van Frontex weerspiegelt en aanvult.
3.8Het EESC betreurt dat het EIBM het narratief versterkt waarin immigratie en asiel worden gezien als potentiële risico’s voor de Europese Unie. Illegale immigratie beschouwen als een bedreiging op hetzelfde niveau als mensenhandel, wapenhandel of terrorisme is volstrekt onaanvaardbaar; dit leidt tot een verwrongen beeld en heeft een negatieve invloed op de wijze waarop er gereageerd moet worden op personen die illegaal toegang zoeken tot het grondgebied van de EU en die mogelijk internationale bescherming nodig hebben.
3.9Het EESC benadrukt dat er een echt gemeenschappelijk Europees asielstelsel moet komen dat doeltreffend, veilig en betrouwbaar is, gemeenschappelijk en bindend voor de 27 lidstaten, en herhaalt zijn standpunt dat er legale, veilige en doeltreffende toegangskanalen moeten komen voor arbeidsmigranten. Zolang we aan het verkeerde idee van het zogenaamde “Fort Europa” blijven vasthouden, zullen migranten toegangskanalen zoeken die helaas veelal niet legaal zullen zijn.
3.10Het EESC hoopt dat tijdens de interinstitutionele onderhandelingen tussen de Raad van de EU, de Raadsvoorzitterschappen en het Europees Parlement over de uitvoering van het nieuwe migratie- en asielpact meer procedurele waarborgen zullen worden geboden aan personen die deelnemen aan de grensprocedure. In het recente standpunt van de Raad van de EU worden stappen in de goede richting voorgesteld, bijvoorbeeld dat asielzoekers de diensten van een tolk aangeboden krijgen of het recht op rechtsbijstand en vertegenwoordiging. Dat neemt niet weg dat de grensprocedure aanzienlijke risico’s voor de bescherming van de grondrechten inhoudt vanwege de onzekerheden, de noodzaak om de duur van de procedures te verkorten en de effectieve toegang tot bescherming en ondersteuning.
3.11Het EESC betreurt dat de praktijk van pushbacks in het EIBM niet naar behoren erkend en aangepakt wordt. Strategieën en regelingen verliezen elke waarde zolang er mensen gewond raken en soms sterven omdat sommige grensambtenaren in bepaalde gevallen hun taken niet naar behoren uitvoeren. Het EESC verzoekt de Commissie in dit verband duidelijke plannen uit te werken en de nationale grensinstanties ertoe te verplichten deze onaanvaardbare praktijken te vermijden.
3.12In situaties waarin nationale grenswachten en andere rechtshandhavers in aanraking komen met personen, in het bijzonder personen die onmiddellijk risico lopen, moet hun werk worden gebaseerd op duidelijke regels en procedures. De regels en procedures moeten worden gecodificeerd en de manier waarop het personeel optreedt dient op transparante wijze te worden gecontroleerd door nationale instellingen, EU-organen en maatschappelijke organisaties.
3.13Het EESC vindt het problematisch dat het beschermen van de grondrechten door Frontex en de lidstaten in de Commissiemededeling wordt voorgesteld als onderdeel van het bevorderen van “een EIBM-cultuur [...] die wordt gekenmerkt door de naleving van het internationale en EU-recht, met inbegrip van het beginsel van non-refoulement, door de volledige eerbiediging van de grondrechten”. Een dergelijke cultuur moet worden aangemoedigd, maar eerbiediging van de grondrechten is voor alle EU- en nationale instellingen een wettelijke verplichting en moet als zodanig worden behandeld.
3.14Het EESC beseft dat het voor de meeste lidstaten lastig is om daadwerkelijk tot terugkeer te komen en dat de Commissie naar een gemeenschappelijk en doeltreffend Europees terugkeersysteem wil toewerken. In ieder geval moeten de grondrechten van de terug te sturen personen altijd worden gewaarborgd, met name het beginsel van non-refoulement, dat bepaalt dat niemand op welke wijze dan ook mag worden teruggestuurd naar de grenzen van een gebied waar zijn/haar leven of vrijheid bedreigd zou worden op grond van zijn/haar etniciteit, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep of zijn/haar politieke overtuiging.
3.15Toch wil het EESC erop wijzen dat de meeste terugkeeracties niet goed werken omdat de landen van herkomst er niet bij betrokken zijn en er niet aan meewerken. Zo dreigt het migratiebeleid van de EU afhankelijk te worden van de bereidheid van derde landen (en van de prikkels die zij vragen). Het EESC dringt erop aan dat het buitenlands beleid of het samenwerkingsbeleid van de EU in geen geval afhankelijk wordt gesteld van de medewerking van landen van herkomst aan terugkeer- en overnameprocessen. Integendeel, het EU-beleid moet eerbiediging van de mensenrechten en de rechtsstaat als basis eisen voor alle samenwerking met derde landen.
3.16Het huidige terugkeersysteem, waarbij slechts vijf lidstaten verantwoordelijk zijn voor 80 % van de door Frontex gefaciliteerde terugkeer, laat zien dat het niet alleen een kwestie is van institutionele capaciteit of coördinatie. De EU-landen hebben allemaal verschillende geografische situaties en uiteenlopende rechtskaders en praktijken op dit gebied en het zou strategisch en politiek verkeerd zijn om van de EU een speler te maken die pleit voor terugkeer op grote schaal.
3.17Het EESC benadrukt dat het gebruik van termen zoals “instrumentalisering” kan leiden tot criminalisering van migratiestromen, met name van mensen die internationale bescherming nodig hebben. Het EESC is ook van mening dat het begrip “instrumentalisering van immigratie” zelf als politiek excuus is gebruikt om obstructieve standpunten over de eerbiediging van mensenrechten in ernstige humanitaire situaties te verhullen.
3.18Zelfs wanneer er sprake is van door de staat gesteunde instrumentalisering van migranten aan de buitengrens van de EU, een praktijk die het EESC ten stelligste veroordeelt, is het zaak dat de reactie gebaseerd wordt op de hoogste normen van het EU-recht en het internationale recht, waarbij de volledige en onmiddellijke erkenning van de rechten van personen moet worden gewaarborgd.
3.19Dat de gespannen situatie rond de bescherming van mensenrechten en de naleving van internationale verplichtingen in de wereld wordt erkend, en dat de EU zich ervoor inzet om deze te waarborgen, wordt door het EESC toegejuicht. Het wijst erop dat het bestaande internationale kader voor vluchtelingen moet worden geëerbiedigd en dat de bescherming van het asielrecht cruciaal is en speciale bescherming aan de buitengrenzen van de EU vereist.
3.20Het EESC benadrukt dat steun aan derde landen, met name via het instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking – Europa in de wereld (NDICI), en het instrument voor pretoetredingssteun (IPA III), er niet toe mag leiden dat middelen worden weggehaald bij belangrijke ontwikkelingsdoelstellingen en naar migratiecontrole worden verschoven.
3.21Het EESC is van mening dat er sprake is van een aanzienlijke onevenwichtigheid in de ontwikkeling van de onderdelen van het EIBM, aangezien uitvoerig aandacht wordt besteed aan kwesties die verband houden met grenscontrole of terugkeer, terwijl onvoldoende aandacht wordt besteed aan kwesties als de bescherming van grondrechten of opleiding van degenen die zich met dergelijke kwesties bezighouden.
3.22Gezien de recente excessen en mensenrechtenschendingen vindt het EESC het jammer dat er niet meer instrumenten worden ontwikkeld voor de evaluatie en monitoring van het optreden van degenen die bij de bewaking van de buitengrenzen zijn betrokken.
3.23Het EESC acht het van essentieel belang dat er vooruitgang wordt geboekt op het gebied van coördinatie en informatie-uitwisseling tussen de instellingen en agentschappen van de Europese Unie en de lidstaten die zich bezighouden met grenstoezicht, en beseft de waarde van nieuwe technologieën in deze context. Het wijst erop dat de bescherming en uitwisseling van gegevens (VIS-systeem), met name voor kwetsbare personen, altijd gewaarborgd moeten zijn.
3.24Het EESC juicht de toezegging van de Commissie om de ontwikkeling van het EIBM over vier jaar te evalueren toe, maar is van mening dat het bijgevoegde voorstel geen specifieke acties bevat die verder gaan dan de strategische lijnen en politieke prioriteiten.
3.25Het EESC moedigt alle nationale regeringen van de EU aan om de eenheid van de EU te versterken door Bulgarije en Roemenië in het Schengengebied op te nemen, Europese burgers te helpen zich binnen de EU vrij te bewegen en het grensbeheer te versterken door de instellingen van beide landen op één lijn te brengen met de doelstellingen van het Schengengebied.
Brussel, 20 september 2023.
Oliver Röpke
Voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité
_____________