|
ADVIES
|
|
Europees Economisch en Sociaal Comité
|
|
Schending van beperkende maatregelen /
EU-misdrijven
|
|
_____________
|
|
Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad – Naar een richtlijn betreffende strafrechtelijke sancties bij schending van beperkende maatregelen van de Unie
[COM(2022) 249 – final]
Voorstel voor een besluit van de Raad betreffende de toevoeging van schending van beperkende maatregelen van de Unie aan de in artikel 83, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie genoemde vormen van criminaliteit
[COM(2022) 247 – final]
Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende de definitie van strafbare feiten en sancties voor de schending van beperkende maatregelen van de Unie [COM/2022/684 final]
|
|
|
|
SOC/739
|
|
|
|
Rapporteur: José Antonio MORENO DÍAZ
|
|
|
|
Raadpleging
|
Europese Commissie, 26/07/2022
|
|
Rechtsgrond
|
Artikel 304 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
|
|
Bevoegde afdeling
|
Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Burgerschap
|
|
Goedkeuring door de afdeling
|
8/03/2023
|
|
Goedkeuring door de voltallige vergadering
|
22/03/2023
|
|
Zitting nr.
|
577
|
|
Stemuitslag
(voor/tegen/onthoudingen)
|
141/1/2
|
1.Conclusies en aanbevelingen
1.1Het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC) is ingenomen met het besluit om schendingen van beperkende maatregelen op te nemen in de lijst van strafbare feiten uit hoofde van artikel 83, lid 1, VWEU, en met het voorstel voor een richtlijn tot harmonisatie van de definities en minimumsancties in de nationale wetgevingen voor de schending van beperkende maatregelen.
1.2Het EESC betreurt dat bovengenoemd besluit door de activering van de urgentieprocedure niet is onderworpen aan een volledige democratische beraadslaging in de Commissie burgerlijke vrijheden, justitie en binnenlandse zaken van het Europees Parlement. Evenzo is het EESC bezorgd over het feit dat het door de Europese Commissie ingediende voorstel voor een richtlijn niet is voorafgegaan door een effectbeoordeling. Bovendien betreurt het EESC dat het in het voorstel van de Commissie voor een richtlijn betreffende de definitie van strafbare feiten en sancties voor de schending van beperkende maatregelen niet wordt genoemd als een van de geraadpleegde belanghebbenden.
1.3Het EESC moedigt de Europese Commissie, het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie aan om bij de uitwerking van de richtlijn de humanitaire uitzonderingsbepaling uit te breiden, zodat humanitaire organisaties en hun personeel worden vrijgesteld van strafrechtelijke aansprakelijkheid en deze bepaling in overeenstemming wordt gebracht met de huidige internationale praktijk, en tegelijkertijd te zorgen voor passende mechanismen om misbruik voor criminele of politieke doeleinden te voorkomen.
1.4Het EESC pleit ervoor te voorzien in passende waarborgen en bescherming voor klokkenluiders en journalisten die pogingen om sancties te omzeilen in de openbaarheid brengen; dit moet onder bovengenoemde uitzonderingsbepaling vallen.
1.5Het EESC dringt er bij de Europese Commissie, het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie op aan ervoor te zorgen dat de particuliere sector en maatschappelijke organisaties adequate informatie en proactieve steun krijgen bij de aanpassing aan de nieuwe wetgeving en de naleving van de nieuwe voorschriften.
1.6Het EESC dringt er bij de Europese Commissie, het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie op aan ervoor te zorgen dat, naast het bevorderen van de harmonisatie van de wetgeving, de lidstaten over voldoende administratieve capaciteit en toereikende financiële middelen alsmede over opgeleid personeel beschikken om schendingen van beperkende maatregelen op te sporen, te vervolgen en te bestraffen, hetgeen kan worden ondersteund door samenwerking tussen de lidstaten via de uitwisseling van beste praktijken op het gebied van opsporing en vervolging.
1.7Het is een goede zaak dat in het voorstel voor een richtlijn de eerbiediging van het beginsel van niet-terugwerkende kracht wordt benadrukt, en het EESC onderstreept dat het recht op een eerlijke procesgang en andere waarborgen in verband met de mensenrechten van beklaagden moeten worden veiliggesteld.
1.8Het EESC blijft bezorgd over het feit dat bijzonder ernstige en veelvoorkomende misdrijven zoals gendergerelateerd geweld en haatmisdrijven buiten het toepassingsgebied van artikel 83, lid 1, VWEU blijven vallen (en dus niet als “Euromisdrijven” worden aangemerkt), en benadrukt dat geopolitieke overwegingen niet mogen prevaleren boven de bescherming en het welzijn van de burgers.
2.Achtergrond
2.1Beperkende maatregelen in het kader van buitenlands beleid (ook wel “sancties” genoemd) worden door de Raad van de Europese Unie in het kader van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) vastgesteld en vormen bindende wetgeving met rechtstreekse werking in alle lidstaten van de EU.
2.2In tegenstelling tot die wetgeving inzake beperkende maatregelen, die centraal wordt vastgesteld en in de hele EU van toepassing is, gebeurt de uitvoering en handhaving ervan decentraal: instanties in de lidstaten zijn belast met het controleren van de naleving van verbodsbepalingen door bedrijven en burgers, het toekennen van afwijkingen, het vaststellen van sancties in het geval van schendingen en het onderzoeken en vervolgen daarvan. Dat geldt voor alle beperkende maatregelen, behalve voor inreisverboden: die worden rechtstreeks gehandhaafd door de nationale overheid.
2.3Deze decentrale uitvoering van beperkende maatregelen van de EU leidt tot versnippering
: er zijn verschillen in de nationale wetgevingen wat betreft de definitie en reikwijdte van schendingen van beperkende maatregelen en de daaruit voortvloeiende sancties. Ook het vermogen van overheden om onderzoek te voeren, loopt uiteen. Daarnaast beschikken de nationale overheden over aanzienlijke interpretatieruimte om te bepalen of een uitzondering op humanitaire gronden al dan niet kan worden toegestaan.
2.4Uit onderzoek is gebleken dat de lidstaten beperkende maatregelen op zeer uiteenlopende manieren uitvoeren en handhaven
. Uit een recente studie van het Europees netwerk voor het onderzoek naar en het vervolgen van genocide, misdrijven tegen de menselijkheid en oorlogsmisdrijven (het “Genocidenetwerk”) kwam naar voren dat er aanzienlijke verschillen tussen de lidstaten bestaan wat betreft sancties in het geval van de schending van beperkende maatregelen
.
2.5De Commissie beschikt over een aantal toezichtsbevoegdheden op dit gebied: ze zorgt ervoor dat alle lidstaten hun verplichtingen uit hoofde van de EU-regelingen inzake beperkende maatregelen naleven, zoals de verplichting om over gepaste sancties te beschikken. Net als op andere gebieden van EU-governance heeft de Commissie het recht een inbreukprocedure in te leiden tegen lidstaten die deze verplichtingen niet nakomen, al heeft ze tot op vandaag nog nooit dergelijke stappen ondernomen. De Commissie ondersteunt ook de uitvoering van beperkende maatregelen door richtsnoeren te publiceren, bijvoorbeeld over het toestaan van afwijkingen.
2.6Hoewel het systeem inherent duidelijk naar versnippering neigt, heeft de Commissie pas recentelijk een aantal stappen
gezet om de uitvoering en handhaving van EU-sancties te verbeteren. De nieuwste activiteiten van de Commissie in dat verband dateren van vóór de Russische invasie van Oekraïne in februari 2022. De golf van beperkende maatregelen die daarmee gepaard ging, verhoogde echter de druk om die maatregelen beter uit te voeren en te handhaven.
2.7In Besluit 2022/2332 van de Raad wordt de schending van beperkende maatregelen van de EU aangemerkt als een vorm van criminaliteit die voldoet aan de criteria van artikel 83, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (ook bekend als “Euromisdrijven”), waardoor de Commissie wetgeving kan voorstellen om de definitie van strafbare feiten en sancties te harmoniseren in de lidstaten.
2.8Een dergelijk voorstel is gerechtvaardigd omdat schendingen van beperkende maatregelen bedreigingen voor vrede en veiligheid, de rechtsstaat, democratie en mensenrechten in derde landen mee in stand kunnen houden, en vaak een grensoverschrijdende dimensie hebben. Concreet wordt gesteld dat de schending van beperkende maatregelen “een vorm van bijzonder zware criminaliteit [is], aangezien hij bedreigingen voor de internationale vrede en veiligheid in stand kan houden, de consolidatie en ondersteuning van de democratie, de rechtsstaat en de mensenrechten kan ondermijnen en kan leiden tot aanzienlijke economische, sociale, maatschappelijke en milieuschade”. In de huidige situatie kunnen particulieren en bedrijven die overwegen een beperkende maatregel van de Unie te omzeilen, aan forumshopping doen, hetgeen een gelijk speelveld voor EU-marktdeelnemers verhindert.
2.9Op 30 juni 2022 heeft de Raad van de Europese Unie overeenstemming bereikt over de tekst en het Europees Parlement verzocht zijn goedkeuring te hechten aan het ontwerpbesluit van de Raad om schendingen van beperkende maatregelen van de Unie toe te voegen aan de in artikel 83, lid 1, VWEU genoemde vormen van criminaliteit. Het Europees Parlement gaf op 7 juli 2022 zijn fiat via de spoedprocedure. Het besluit werd aangenomen op 28 november 2022.
2.10De Commissie heeft op 2 december 2022 een ontwerprichtlijn ingediend waarin wordt voorgesteld minimumvoorschriften vast te stellen voor de definitie van strafbare feiten en sancties voor de schending van beperkende maatregelen van de Unie.
3.Algemene opmerkingen
3.1Het aanmerken van de schending van beperkende maatregelen als een vorm van criminaliteit uit hoofde van artikel 83, lid 1, VWEU, is een positieve ontwikkeling die zal bijdragen tot de harmonisatie van de categorisering van schendingen van beperkende maatregelen en de bijbehorende sancties in de gehele EU en tot een betere uitvoering en handhaving van beperkende maatregelen.
3.2Het EESC moedigt de Europese Commissie, het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie aan om bij het voorstellen en goedkeuren van de onderhavige richtlijn en van andere materiële secundaire wetgeving over de vaststelling van minimumvoorschriften betreffende de definitie van strafbare feiten en sancties voor de schending van beperkende maatregelen rekening te houden met de punten van zorg in het volgende onderdeel.
4.Specifieke opmerkingen
4.1Het Europees Parlement heeft via een urgentieprocedure zijn goedkeuring gehecht aan het ontwerpbesluit van de Raad. Dat wil zeggen dat het Europees Parlement zijn fiat heeft gegeven zonder voorafgaand overleg in zijn Commissie burgerlijke vrijheden, justitie en binnenlandse zaken (LIBE). Hoewel die goedkeuring was ingegeven door sterke geopolitieke druk, mag niet worden vergeten dat wetgevingsvoorstellen eerst aan passende democratische controle dienen te worden onderworpen. De normen inzake democratische verantwoording moeten worden gehandhaafd. Het EESC hamert nogmaals op het belang van passende controle door het Europees Parlement van het onderhavige voorstel voor een richtlijn inzake de vaststelling van minimumvoorschriften betreffende de definitie van strafbare feiten en sancties voor de schending van beperkende maatregelen.
4.2In dit verband wijst het erop dat in het voorstel voor een richtlijn staat dat de Commissie heeft afgezien van het uitvoeren van een effectbeoordeling, waarbij wordt verwezen naar de “dringende noodzaak om natuurlijke personen en rechtspersonen die betrokken zijn bij de schending van beperkende maatregelen van de Unie, ter verantwoording te roepen”. Hoewel het legitiem is om vaart te zetten achter de vaststelling van de richtlijn inzake strafrechtelijke sancties voor de schending door de EU opgelegde beperkende maatregelen, vindt het EESC dat de relatieve urgentie van het harmoniseren van definities en sancties niet rechtvaardigt dat de effectbeoordeling waarmee het voorstel gepaard moet gaan, wordt overgeslagen. Dit is met name het geval omdat de natuurlijke personen en rechtspersonen die betrokken zijn bij de schending van beperkende maatregelen reeds ter verantwoording kunnen worden geroepen op grond van bestaande nationale wetgeving, waardoor uitstel in de goedkeuring van de richtlijn niet tot gevolg heeft dat schendingen onbestraft blijven. Het EESC is er dan ook voorstander van dat een reguliere effectbeoordeling wordt uitgevoerd en dat de richtlijn, eenmaal aangenomen, spoedig in werking treedt.
4.3Het EESC is ingenomen met de uitgebreide raadplegingen die de Commissie met een breed scala van belanghebbenden heeft gehouden, maar betreurt het dat in het voorstel van de Commissie voor een richtlijn betreffende de definitie van strafbare feiten en sancties voor de schending van beperkende maatregelen het Europees Economisch en Sociaal Comité niet onder hen wordt vermeld.
4.4Aandacht voor de opsporing, vervolging en bestraffing van schendingen van beperkende maatregelen moet gepaard gaan met vergelijkbare inspanningen om marktdeelnemers en actoren uit het maatschappelijk middenveld te begeleiden bij de uitvoering van beperkende maatregelen. Wanneer beperkende maatregelen onvoldoende worden gerespecteerd, heeft dat vaak te maken met een gebrek aan bewustzijn bij belanghebbenden in de particuliere sector, ondanks inspanningen van nationale agentschappen om hen voor te lichten. Er zij aan herinnerd dat het merendeel van de marktdeelnemers in de EU uit kleine en middelgrote ondernemingen (kmo’s) bestaat, die vaak onvoldoende vertrouwd zijn met de verplichtingen in het kader van de wetgeving inzake beperkende maatregelen, aangezien beperkende maatregelen in het verleden zelden economische maatregelen omvatten. Het EESC is ingenomen met de huidige inspanningen van de Commissie om marktdeelnemers beter te ondersteunen en moedigt haar aan op dezelfde weg verder te gaan.
4.5Er moeten passende voorzieningen worden getroffen om humanitaire acties mogelijk te maken in rechtsgebieden waarvoor beperkende maatregelen gelden. De aansprakelijkheid voor mogelijke schendingen van beperkende maatregelen blijft een bron van zorg voor verleners van humanitaire hulp in rechtsgebieden waarvoor strenge beperkende maatregelen gelden. Die actoren wijzen er voortdurend op dat zij maar moeilijk kunnen garanderen dat zij tijdens hun activiteiten geen beperkende maatregelen schenden, en dat zij negatieve gevolgen ondervinden omdat de strijdende partijen hen associëren met de westerse sancties. De recente goedkeuring door de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties van Resolutie 2664 in december 2022, die een algemene uitzondering bevat voor de verstrekking van middelen en diensten aan humanitaire organisaties en die snel door de autoriteiten van de VS is uitgevoerd, maakt het voortbestaan van enge humanitaire clausules in de EU-wetgeving tot een uitzondering, die daardoor in de schijnwerpers komt te staan. Om ervoor te zorgen dat het sanctiekader geen belemmering vormt voor humanitaire acties, moet de formulering van de voorgestelde richtlijn worden aangescherpt. Momenteel wordt alleen de “verstrekking van humanitaire hulp aan personen in nood” uitgesloten van strafbaarstelling. Het EESC pleit voor het opnemen van een ruimere humanitaire vrijstelling, die strafrechtelijke aansprakelijkheid uit hoofde van EU-sanctieregelingen uitsluit voor het volledige personeel van onpartijdige humanitaire organisaties. Een dergelijke clausule zou ervoor zorgen dat de EU-sanctieregelingen wettelijk stroken met het internationaal humanitair recht (IHR). Tegelijkertijd moeten er bepalingen worden opgenomen om mogelijk misbruik voor criminele of politieke doeleinden te voorkomen. De bescherming van humanitaire actoren moet zich uitstrekken tot onderzoeksjournalisten.
4.6Het EESC dringt er bij de Commissie op aan toe te zien op de tenuitvoerlegging van de richtlijn, en daarbij niet alleen aandacht te besteden aan de omzetting ervan, maar ook aan de beschikbaarheid van voldoende administratieve, financiële, technologische en personele middelen en passende opleiding om nationale administraties en gerechtelijke en rechtshandhavingsinstanties in staat te stellen de inhoud van de nieuwe wetgeving uit te voeren. Bij gebrek aan adequate materiële, personele en financiële middelen zal de loutere harmonisatie van de wetgeving waarschijnlijk tekortschieten in haar taak om schendingen van beperkende maatregelen op te sporen, te vervolgen en te bestraffen. Voorts dringt het EESC er bij de Commissie op aan de criteria vast te stellen die zij voor het toezicht zal hanteren, teneinde de belanghebbenden een zekere leidraad te bieden.
4.7Wanneer strafrechtelijke veroordelingen de confiscatie van tegoeden mogelijk maken, moet een aanzienlijk deel van de opbrengsten worden toegewezen voor de schadeloosstelling van slachtoffers en, in het geval van de beperkende maatregelen die momenteel van kracht zijn tegen Russische personen en entiteiten naar aanleiding van de oorlog in Oekraïne, voor de naoorlogse wederopbouw in Oekraïne. Het EESC steunt deze aanpak, in overeenstemming met zijn advies
over het voorstel van de Commissie voor een richtlijn betreffende ontneming en confiscatie van vermogensbestanddelen. Het EESC moedigt de Commissie verder aan om met relevante maatschappelijke organisaties samen te werken bij het definiëren van slachtoffers en bij het opzetten van mechanismen om de opbrengsten van sanctieomzeiling naar de slachtoffers te kanaliseren, of naar sociale investeringen die hen rechtstreeks ten goede komen. In het belang van de verantwoordingsplicht pleit het EESC voor meer transparantie in de vorm van de vrijgave van cijfers over geconfisqueerde vermogensbestanddelen en hun latere bestemming.
4.8De voorgestelde richtlijn moet ook adequate bepalingen bevatten voor de bescherming van klokkenluiders en onderzoeksjournalisten die de omzeiling van beperkende maatregelen aan het licht brengen. In hun sleutelrol als mechanisme voor “vroegtijdige waarschuwing” verdienen zij bescherming. In dat verband steunt het EESC het voorstel van de Commissie om de bescherming uit hoofde van Richtlijn (EU) 2019/1937 uit te breiden tot het melden van schendingen van beperkende maatregelen van de EU en tot personen die dergelijke schendingen melden.
4.9Zoals in de huidige formulering van de richtlijn is aangegeven, moet het beginsel van niet-terugwerkende kracht van strafrechtelijke sancties worden gehandhaafd, overeenkomstig het beginsel “nulla poena sine lege”. Het EESC benadrukt dat het recht op een eerlijke procesgang en andere waarborgen in verband met de mensenrechten van beklaagden moeten worden veiliggesteld.
4.10Het EESC vindt het ten slotte zorgelijk dat, terwijl de schending van beperkende maatregelen snel als EU-misdrijf is aangemerkt, ernstige en veelvoorkomende misdrijven zoals haatmisdrijven en gendergerelateerd geweld niet onder het toepassingsgebied van artikel 83, lid 1, VWEU vallen. Geopolitieke overwegingen mogen geen voorrang krijgen ten koste van aandacht voor andere misdrijven die van onmiddellijk belang zijn voor onze burgers.
4.11Tot slot mag niet uit het oog worden verloren dat de harmonisering van sancties tot doel heeft de geloofwaardigheid van de in het kader van het GBVB vastgestelde beperkende maatregelen te verbeteren. In dat verband moeten de lidstaten ernaar streven om visumverboden even zorgvuldig na te leven als van EU-burgers en -marktdeelnemers wordt verwacht.
Brussel, 22 maart 2023.
Christa Schweng
Voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité