INT/911
Zorgvuldigheidseisen
ADVIES
Europees Economisch en Sociaal Comité
Zorgvuldigheidseisen
(verkennend advies)
Rapporteur: Thomas WAGNSONNER
Corapporteur: Emmanuelle BUTAUD-STUBBS
|
Raadpleging
|
Brief van het EP van 15/09/2020
|
|
Rechtsgrondslag
|
Artikel 304 VWEU
|
|
|
|
|
Bevoegde afdeling
|
Interne Markt, Productie en Consumptie
|
|
Goedkeuring door de afdeling
|
04/09/2020
|
|
Goedkeuring door de voltallige vergadering
|
18/09/2020
|
|
Zitting nr.
|
554
|
|
Stemuitslag
(voor/tegen/onthoudingen)
|
215/1/3
|
1.Conclusies en aanbevelingen
1.1Het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC) bevestigt dat het voor de Europese Commissie (EC) tijd is om op te treden en aan de lidstaten en het Europees Parlement (EP) wetgeving voor te stellen inzake zorgvuldigheidseisen die de verantwoordelijkheid op basis van de huidige normen onderkent en een duidelijk en zeker wettelijk kader biedt voor Europese bedrijven.
1.2Zorgvuldigheidseisen inzake mensenrechten zijn uitgegroeid tot een zaak voor de interne markt. Verschillende lidstaten leggen uiteenlopende wettelijke sancties op voor gedragingen van bedrijven. Een gefragmenteerd, gedeeltelijk sectorieel wetgevingsinitiatief op EU-niveau dan ook niet voldoende.
1.3Het materiële toepassingsgebied van het wetgevingsinitiatief – waarbij moet worden opgemerkt dat richtlijnen en verordeningen elk hun eigen voor- en nadelen kennen – moet een brede dekking van de definities van mensenrechten en milieurechten, met inbegrip van rechten van werknemers en vakbondsrechten, waarborgen en ervoor zorgen dat nieuwe ontwikkelingen op het gebied van mensenrechten daarin worden opgenomen.
1.4De zorgvuldigheidseisen, met name met betrekking tot mondiale waardeketens, moeten als leidraad dienen bij managementbeslissingen die gericht zijn op economisch, ecologisch en sociaal duurzame ondernemingen. In elk geval moeten milieugevolgen van groot belang worden geacht voor duurzaam ondernemerschap en moeten zij hoge prioriteit hebben binnen de mondiale waardeketens.
1.5Het wetgevingsinitiatief moet sectoroverschrijdend zijn en betrekking hebben op alle bedrijven – met proportionele eisen voor kleine en middelgrote ondernemingen (kmo’s) – die gevestigd of actief zijn in de EU, teneinde oneerlijke concurrentie en een ongelijk speelveld te vermijden, alsook op de publieke sector. Het wetgevingsinitiatief moet van bedrijven eisen dat zij aan hoge normen voor verantwoord ondernemerschap voldoen, maar tegelijkertijd voorzien in adequate maatregelen overeenkomstig het respectieve risico van mensenrechtenschendingen.
1.6De zorgvuldigheidseisen inzake mensenrechten moeten de volgende aspecten omvatten:
1.7Om wettelijke onzekerheid te vermijden moet het wetgevingsinitiatief heel duidelijk voorschrijven welke individuele acties bedrijven gedurende het hele zorgvuldigheidsproces moeten nemen teneinde de mensenrechtenrisico’s te beoordelen in samenhang met overige bindende EU-wetgeving, met inbegrip van de mogelijk aan te nemen herziening van de richtlijn met betrekking tot de bekendmaking van niet-financiële informatie. Dit betreft onder meer:
1.8Slachtoffers van wie de rechten zijn geschonden en hun vertegenwoordigers, zoals vakbonden en mensenrechtenactivisten, dienen toegang te hebben tot effectieve rechtsmiddelen tegen de negatieve gevolgen die zij ondervinden.
1.9Er moet voor worden gezorgd dat slachtoffers van bedrijfsgerelateerde mensenrechtenschendingen en hun vertegenwoordigers, met inbegrip van vakbonden en mensenrechtenactivisten, in het kader van hun mensenrechten gegarandeerd toegang hebben tot eerlijke procedures, rechtbanken en autoriteiten. Wanneer er onduidelijkheid bestaat over wie mogelijk aansprakelijk is – de moederonderneming of een van de dochterondernemingen of leveranciers waarmee gevestigde zakelijke relaties bestaan – moet de rechtsbevoegdheid liggen bij één forum dat instaat voor een eerlijk proces. Dienovereenkomstig moet verordening Brussel-I worden aangepast teneinde binnen Europa een procedure mogelijk te maken indien de mensenrechten worden geschonden.
1.10Een kader inzake zorgvuldigheidseisen kan worden gerealiseerd op basis van een overeengekomen norm die wordt afgedwongen aan de hand van proportionele, effectieve en afschrikkende sancties, waarbij de aansprakelijkheid moet worden gebaseerd op schending van een duidelijk gedefinieerde reeks mensenrechten. Zoals bij alle aansprakelijkheidsregimes moet er een helder causaal verband worden vastgesteld tussen enerzijds een fout of een verzuim om bepaalde schade te voorkomen en anderzijds de schade zelf. Ingeval van relatief atypische causale zaken is er bijgevolg geen risicoverband.
1.11In het licht van de lessen die zijn getrokken uit de Franse zorgvuldigheidswetgeving moet een bindend wetgevingsinitiatief voldoen aan de volgende kwaliteitsnormen om ervoor te zorgen dat Europese bedrijven deze rol vervullen:
1.12De ontwikkeling van innovatieve IT (bijv. “blockchain”), op basis waarvan alle gegevens kunnen worden getraceerd, moet worden aangemoedigd voor het beheer van mondiale toeleveringsketens, met als doel de administratieve rompslomp en kosten tot een minimum te beperken en overlappingen te vermijden. Dergelijke technologieën zorgen voor veiligheid en traceerbaarheid.
2.Voornaamste aspecten en achtergrond
2.1Het EP heeft het EESC verzocht advies te geven over het aangekondigde wetgevingsinitiatief op EU-niveau inzake zorgvuldigheidsplicht en verantwoordingsplicht voor bedrijven. Het EESC zal daarom ingaan op voorstellen voor mogelijke inhoud en definities van een dergelijke rechtshandeling op basis van zijn werkzaamheden inzake zorgvuldigheid en inzake bedrijfsvoering en mensenrechten, alsook op basis van de kennis en ervaring van zijn leden, met name die landen die over ambitieuze wetgeving hieromtrent beschikken.
2.2Het EESC heeft zich reeds actief beziggehouden met vraagstukken inzake zorgvuldigheid binnen mondiale waardeketens. Schendingen van en inbreuk op de mensenrechten, waaronder rechten van werknemers en milieurechten, komen nog steeds voor binnen mondiale waardeketens, ook al kunnen dergelijke gevolgen in veel gevallen worden voorkomen door zorgvuldigheid en wanneer de lidstaten en hun overheden de internationale verbintenissen naleven, met name op het gebied van rechten van werknemers en mensenrechten. Slachtoffers van dergelijke schendingen hebben vaak geen rechtsmiddel om een zaak aanhangig te maken.
2.3Er zijn een aantal vrijwillige kaders ontwikkeld om bedrijven in staat te stellen binnen hun bedrijfsvoering zorgvuldigheidseisen inzake mensenrechten op te nemen. Deze worden doorgaans vormgegeven als strategieën inzake maatschappelijk verantwoord ondernemerschap (MVO).
2.4De meest invloedrijke van deze instrumenten zijn de leidende beginselen inzake bedrijfsleven en mensenrechten van de Verenigde Naties, het “Global Compact”-initiatief van de VN, de ISO 26000-norm inzake maatschappelijke verantwoordelijkheid en de OESO-richtsnoeren voor multinationale ondernemingen. Deze geven onder meer aan dat overeenkomsten met zakelijke partners binnen mondiale waardeketens zodanig moeten worden opgesteld, dat bescherming van de mensenrechten binnen de structuur van de zakelijke relaties is opgenomen. Dergelijke vrijwillige instrumenten laten zien dat het mogelijk is binnen mondiale waardeketens risico’s te beheersen en normen door te voeren inzake mensenrechtenschendingen. Op basis hiervan kunnen nadere, mogelijk dwingende maatregelen worden ontwikkeld.
2.5Ernstige schendingen van de grondrechten kunnen niet altijd worden voorkomen op basis van vrijwillige maatregelen en dergelijke maatregelen bieden bedrijven evenmin rechtszekerheid wanneer ze in het buitenland zakelijke relaties aangaan. Dit leidt tot een lappendeken van maatregelen, die niet voorziet in rechtszekerheid en gerechtelijke voorspelbaarheid.
2.6Om dit te verhelpen hebben sommige EU-lidstaten wetgeving aangenomen om de verantwoordingsplicht voor bedrijven aan te scherpen en krachtigere kaders voor zorgvuldigheidseisen inzake mensenrechten te scheppen. Dit leidt soms tot waardevolle ervaringen. In diverse Europese landen wordt momenteel soortgelijke wetgeving overwogen. In het Verenigd Koninkrijk is in de Britse wet inzake moderne slavernij de clausule “Transparantie binnen toeleveringsketens” opgenomen. In Nederland werd de Wet zorgplicht kinderarbeid aangenomen, die dient ter bestrijding van kinderarbeid voor in Nederland gevestigde bedrijven en bedrijven die goederen en diensten afzetten op de Nederlandse markt.
2.7Ook op EU-niveau is er wetgeving met betrekking tot zorgvuldigheidseisen inzake mensenrechten. De verordening inzake conflictmineralen, de richtlijn inzake de bekendmaking van niet-financiële informatie en de houtrichtlijn van de EU zijn voorbeelden van rechtshandelingen waarin de zorgvuldigheidseisen ten aanzien van de mensenrechten zijn aangescherpt. Schendingen van de mensenrechten binnen mondiale waardeketens kunnen indirect worden aangespannen via het bestuursrecht, het burgerlijk recht of het strafrecht. Het betreft kwesties op het gebied van internationaal privaatrecht, internationaal procesrecht en internationaal (ondernemings)strafrecht. Deze zijn tot op zekere hoogte geharmoniseerd binnen de EU (d.w.z. via de verordeningen Brussel-I en Rome II).
2.8Voorts zijn er inspanningen op internationaal niveau. In Genève heeft een werkgroep van de UNHRC onderhandeld over een wettelijk bindend instrument inzake het bedrijfsleven en mensenrechten (VN-verdrag), waarover het EESC advies heeft uitgebracht. In dit advies sluit het EESC zich aan bij het EP ten aanzien van de vereiste inhoud van een dergelijk verdrag, namelijk:
2.9Aspecten van zorgvuldigheidseisen inzake mensenrechten zijn onderwerp van een aantal studies door Europese instellingen en agentschappen, waaronder het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten (FRA) en het EP.
2.10Recentelijk bevatte een in opdracht van DG Justitie uitgevoerde studie een analyse van zorgvuldigheidseisen binnen toeleveringsketens. Daarin werden belanghebbenden ondervraagd, werd het regelgevingskader geïllustreerd, werden diverse beleidsopties beoordeeld en werd de noodzaak aangetoond om te werken aan allesomvattende en bindende maatregelen met betrekking tot zorgvuldigheidseisen inzake mensenrechten.
2.11De meerderheid van de 600 deelnemers gaf aan dat zorgvuldigheidseisen zoals een wettelijke zorgnorm potentiële voordelen kunnen bieden aan ondernemingen in de zin van harmonisatie, rechtszekerheid, een gelijk speelveld en meer hefboomwerking bij zakelijke relaties binnen de gehele toeleveringsketen door middel van een niet-onderhandelbare norm. Aangezien veel bedrijven actief zijn in meerdere sectoren, ging de voorkeur ging uit naar een algemene sectoroverschrijdende verordening, die mogelijk alle bedrijven omvat, uitgaande van de UNGP, en eerder naar een zorgnorm dan naar een procedurele vereiste.
2.12De studie benadrukt tevens dat momenteel slecht net iets meer dan een derde van de zakelijke deelnemers aangeeft dat hun bedrijf zorgvuldigheidseisen hanteert waarin rekening wordt gehouden met alle mensenrechten en milieurechten. Bovendien betreffen de zorgvuldigheidseisen bij de meerderheid van die ondervraagden die dergelijken eisen hanteren, enkel rechtstreekse leveranciers. Bij de presentatie van de studieresultaten zei commissaris voor Justitie Reynders dat dit aantoont dat vrijwillige actie ter bestrijding van mensenrechtenschendingen en van klimaat- en milieuschade door bedrijven weliswaar is geïntensiveerd door verslaglegging, maar niet tot de nodige gedragswijzigingen heeft geleid.
3.Algemene opmerkingen
3.1Vrijwillige maatregelen kunnen niet alle schendingen van de rechten voorkomen. Bindende maatregelen, vergezeld van passende sancties, kunnen ervoor zorgen dat een wettelijke minimumnorm wordt nageleefd, ook door bedrijven die hun morele verantwoordelijkheid niet zo serieus nemen als bedrijven die hoge normen hanteren op het gebied van de mensenrechten. Bindende regels moeten worden vormgegeven overeenkomstig bestaande zorgvuldigheidsstelsels, zoals de UNGP. Dat maakt de toepassing ervan gemakkelijker en voorkomt overlappingen.
3.2Negatieve effecten of schendingen van mensenrechten en sociale en milieunormen kunnen voortkomen uit de eigen activiteiten van een bedrijf, maar ook uit de activiteiten van dochterondernemingen of ondernemingen waarover het bedrijf zeggenschap uitoefent, of uit die van zakelijke relaties van een bedrijf, d.w.z. de toeleverings- en onderaannemingsketen. Dienovereenkomstig wordt in de UNGP, de OESO-richtsnoeren en de tripartiete beginselverklaring betreffende multinationale ondernemingen en sociaal beleid van de IAO erkend dat zorgvuldigheid ook de zakelijke relaties van een bedrijf moet omvatten, met inbegrip van toeleverings- en onderaannemingsketens. Op basis van deze kaders moeten zorgvuldigheidseisen derhalve idealiter alle activiteiten van bedrijven omvatten, ongeacht hun omvang, met inbegrip van de eigen activiteiten, die van hun dochterondernemingen en van ondernemingen die onder hun zeggenschap staan, en die van hun zakelijke relaties, waaronder hun gehele toeleverings- en onderaannemingsketens, en franchise- en contractbeheer. Ze moeten de activiteiten en de feitelijke en potentiële effecten en schendingen binnen en buiten de EU omvatten. In de praktijk blijkt het afbakenen van het bereik voor toepassing van zorgvuldigheid echter geen eenvoudige opgave: een van de criteria waarvoor bijvoorbeeld in de Franse wet nr. 2017-399 van 27 maart 2017 is gekozen, is het bestaan van een gevestigde zakelijke relatie met een entiteit in de toeleveringsketen die een bepaalde mate van zeggenschap impliceert. Het Frans Constitutioneel Hof heeft in een andere uitspraak bepaald wat een “gevestigde zakelijke relatie” inhoudt: het gaat daarbij om een regelmatige, stabiele en lopende relatie die doorgaans is ontwikkeld met een rechtstreekse leverancier of onderaannemer. Het zou uiteraard ambitieuzer zijn om zonder uitzondering alle entiteiten mee te rekenen. We moeten echter rekening houden met de complexiteit van situaties met grote hoeveelheden leveranciers (tot 100 000 voor een enkele multinational) en tegelijkertijd bedrijven stimuleren om effectieve zorgvuldigheidseisen door te voeren voor de gehele waarde-/toeleveringsketen.
3.3De ontwikkeling van innovatieve IT (bijv. “blockchain”) op basis waarvan alle gegevens kunnen worden getraceerd, moet worden aangemoedigd voor het beheer van mondiale toeleveringsketens, met als doel de administratieve rompslomp en kosten tot een minimum te beperken en overlappingen tussen de diverse interne structuren te vermijden. Dergelijke technologieën zorgen voor veiligheid en traceerbaarheid.
3.4Het EESC herhaalt: “Wanneer de EU-lidstaten op individuele basis strengere zorgvuldigheidseisen gaan stellen, zal er binnen de EU discrepantie ontstaan tussen dergelijke normen. Ondernemingen die zijn gevestigd in EU-lidstaten met strengere zorgvuldigheidseisen, mogen niet weggeconcurreerd worden door ondernemingen die niet in dergelijke landen zijn gevestigd. Er moet sprake zijn van een gelijk speelveld en rechtszekerheid voor ondernemingen, met duidelijke verantwoordelijkheden.”.
3.5Een onevenwichtige en fragmentarische invoering van vrijwillige regelingen zorgt voor een ongelijk speelveld op Europees niveau, omdat er geen sprake is van een enkel stelsel, maar van een lappendeken van nationale wetgevingen die ondanks een gezamenlijk wereldwijd streven onderling afwijken. Buiten de EU is er maar zeer weinig wetgeving op het vlak van zorgvuldigheid. Bij een aantal belangrijke handelspartners, zoals de VS en China, valt dit zeer te betreuren. Wanneer het EU-initiatief inzake zorgvuldigheidseisen ook bedrijven omvat uit derde landen die in de EU goederen en diensten afzetten, zullen bedrijven uit die andere markten, zodra het initiatief wordt uitgevoerd, zich aan de normen moeten houden om te kunnen opereren op de interne markt. Omwille van de eerlijke concurrentie wordt zo ook het VN-verdrag zeer belangrijk om het speelveld buiten het rechtsgebied van de EU gelijk te maken. Het huidige EU-kader biedt ruimte voor verschillende praktijken en normen, die ongelijk zijn in de zin van mensenrechten en milieu- en sociale normen. Een EU-wetgevingsinitiatief moet zowel ambitieus als pragmatisch zijn en moet zodanig worden opgesteld dat internationale normen die door de VN worden overeengekomen om het internationale speelveld te effenen, direct kunnen worden opgenomen. In het licht van de rol van de EU ten aanzien van de bescherming van de mensenrechten, kan met name bij grote Europese bedrijven een trackrecord van goede zorgvuldigheidseisen inzake mensenrechten deze bedrijven tot voorlopers maken op het gebied van de verantwoordelijkheid om de mensenrechten binnen mondiale waardeketens te beschermen.
3.6Om ervoor te zorgen dat Europese bedrijven deze rol vervullen moet een bindend EU-wetgevingsinitiatief voldoen aan de volgende kwaliteitsnormen:
3.7Dankzij de invloed van de Europese interne markt op de wereldhandel kan een Europees wetgevingsinitiatief het speelveld verder effenen door niet alleen van Europese bedrijven te eisen dat zij voldoen aan de zorgvuldigheidseisen inzake mensenrechten, maar ook van bedrijven uit derde landen die goederen en diensten afzetten op de interne markt. Het vereiste van een gelijk speelveld tussen bedrijven die zijn gevestigd in de EU en bedrijven uit derde landen die goederen en diensten afzetten op en investeren in de interne markt, moet de kern vormen van elk nieuw Europees wetgevingsinitiatief. Zo niet, dan lijden EU-bedrijven een concurrentienadeel. Als we kijken naar praktische voorbeelden in de voornoemde verordeningen inzake hout en conflictmineralen, dan zien we dat het mogelijk is de interne markt ook voor internationale leveranciers in te zetten.
3.8Zorgvuldigheidseisen inzake mensenrechten zijn uitgegroeid tot een zaak voor de interne markt. Verschillende lidstaten leggen uiteenlopende wettelijke sancties op voor gedragingen van bedrijven. Een gefragmenteerd, gedeeltelijk sectorieel wetgevingsinitiatief op EU-niveau is dan ook niet voldoende. Zorgvuldigheid kan, afhankelijk van de specifieke nationale en juridische context, uiteenlopende rechtsgevolgen hebben. In de context van dit advies staat zorgvuldigheid voor een samenstel van verplichtingen die een bedrijf moet naleven om de effecten op de mensenrechten (onder andere in het kader van de centrale IAO-verdragen) en op het milieu binnen zijn activiteiten en zijn mondiale waardeketen te voorkomen, in te perken en te verantwoorden. Verder moet ervoor worden gezorgd dat er een gelijk speelveld is voor alle betrokken bedrijven. Op internationaal niveau, mede gelet op het bindende VN-verdrag inzake bedrijfsleven en mensenrechten, betreurt het EESC de afwezigheid van een dynamiek voor zorvuldigheidswetgeving en is het van oordeel dat de opname in het toepassingsgebied van een toekomstig EU-wetgevingsinitiatief van bedrijven uit derde landen die investeren en afzetten in de EU, een goed uitgangspunt vormt om de normen aan te scherpen.
3.9Het EESC bevestigt dat het voor de EC tijd is om op te treden en aan de lidstaten en het EP een wetgevingsinitiatief inzake zorgvuldigheidsplicht voor te leggen, dat de verantwoordelijkheid op basis van de huidige normen onderkent en een duidelijk wettelijk kader biedt voor Europese ondernemingen.
3.10Een dergelijk wetgevingsinitiatief moet worden geconcipieerd vanuit een allesomvattend, maar tevens juridisch goed onderbouwd en ondubbelzinnig begrip van de belanghebbenden in een bedrijf. Binnen de gehele groep van belanghebbenden nemen aandeelhouders een centrale plek in: zij lopen vaak financiële verliezen op als bedrijven in verband worden gebracht met mensenrechtenschendingen en bijbehorende reputatieschade oplopen. Maar behalve de aandeelhouders hebben ook werknemers, hun vertegenwoordigers op winkel- en sectorniveau en personen die getroffen worden door de handelingen op bedrijfsniveau – doordat ze in de buurt woonachtig zijn of worden blootgesteld aan de effecten, en doordat ze zich vaak organiseren in de vorm van maatschappelijke organisaties – een belang in verantwoordelijk beheer van de bedrijfsactiviteiten, met een zorgvuldigheidsplicht inzake mensenrechten. In het wetgevingsinitiatief inzake zorgvuldigheidsplicht moeten alle groepen belanghebbenden overeenkomstig hun respectieve belangen naar behoren worden overwogen.
3.11Hieruit volgt dat slachtoffers van wie de rechten zijn geschonden en hun vertegenwoordigers, zoals vakbonden en mensenrechtenactivisten, toegang dienen te hebben tot effectieve rechtsmiddelen tegen de negatieve gevolgen die zij ondervinden. Een effectief rechtsmiddel houdt in dat slachtoffers volledig gecompenseerd moeten kunnen worden voor de geleden schade.
3.12Benadrukt moet worden dat de onderhandelingen voor een VN-verdrag hebben geresulteerd in potentiële bepalingen inzake strafrechtelijke aansprakelijkheid voor de zwaarste feiten, zoals oorlogsmisdaden en onwettige executies. Een Europees wetgevingsinitiatief inzake zorgvuldigheid moet derhalve binnen zijn kader ook ruimte hebben voor dergelijke vraagstukken van strafrecht.
3.13De volgende aspecten moeten dan ook in overweging worden genomen bij de zorgvuldigheidseisen inzake mensenrechten:
3.14De onderlinge relatie tussen het zorgvuldigheidskader en vraagstukken van burgerlijke (en mogelijk strafrechtelijke) aansprakelijkheid is evident. Op basis van strikte zorgvuldigheidsprocedures en informatie kunnen bedrijven duidelijk maken dat zij niet verantwoordelijk zijn voor een specifieke mensenrechtenschending. Bedrijven die zorgvuldigheidsprocedures volgen, moeten van hun inspanningen kunnen profiteren. Dit kan echter niet worden opgevat als een algehele uitsluiting van aansprakelijkheid. De UNGP gaat in op dit vraagstuk in haar commentaar op beginsel 17 en stelt: “Als bedrijven zorgvuldigheid betrachten op het gebied van mensenrechten, kunnen zij het risico op gerechtelijke vorderingen die tegen hen worden ingediend, beperken door aan te tonen dat zij alle redelijke maatregelen hebben getroffen om te vermijden dat zij betrokken raken bij vermeende mensenrechtenschendingen. Bedrijven die dergelijke zorgvuldigheidseisen hanteren, dienen er echter niet vanuit te gaan dat dit hen automatisch en volledig kwijtscheldt van aansprakelijkheid voor het veroorzaken van of bijdragen aan mensenrechtenschendingen”.
3.15Een wetgevingsinitiatief moet alle zorgvuldigheidseisen dekken, maar moet er tevens voor zorgen dat het op adequate en samenhangende wijze zijn neerslag vindt in kwesties van aansprakelijkheid binnen een op de UNGP gebaseerd toepassingsgebied, dat met name entiteiten omvat waarmee een onderneming ten aanzien van haar activiteiten, producten of diensten rechtstreeks mee in contact staat middels een gevestigde zakelijke relatie.
3.16Dit kan ook een ideale benadering zijn om evenredige aansprakelijkheid op te nemen, dus zonder willekeurig drempels voor kmo’s vast te stellen. De bestaande zorgvuldigheidskaders, zoals de UNGP en de OESO-richtsnoeren voor multinationale ondernemingen, gelden met recht voor alle bedrijven: mensenrechten zijn universeel en ondeelbaar. De omvang, omzet en sectorkenmerken kunnen aanzienlijk verschillen wat betreft blootstelling aan mensenrechtenkwesties binnen de waardeketen. Als we de aansprakelijkheid bij een bepaalde omvang wegnemen, kunnen er problemen ontstaan met dochterondernemingen of leveranciers aangezien de mondiale waardeketens zich aan de nalevingsdrempels zouden aanpassen. Het is een feit dat deze bedrijven reeds hard getroffen zijn door de COVID-19-crisis en daarom minder middelen hebben om de vereiste taak uit te voeren. Een redelijke zorgvuldigheidsplicht zorgt ervoor dat de mensenrechten worden nageleefd en dat alle direct getroffen personen worden gecompenseerd. Tegelijk kan worden vermeden dat er in een zeer ernstige economische crisis onevenredige logistieke, financiële en personele belasting aan kmo’s wordt opgelegd. Een verduidelijking van hoe de zorgvuldigheidseisen zich verhouden tot potentiële aansprakelijkheid, kan een praktische benadering zijn om rekening te houden met de specifieke kenmerken van kmo’s in Europa.
3.17Zoals ook bepaald in de UNGP moet het wetgevingsinitiatief sectoroverschrijdend zijn en betrekking hebben op alle bedrijven die gevestigd of actief zijn in de EU, teneinde oneerlijke concurrentie en een ongelijk speelveld te vermijden, alsook op de publieke sector. Het wetgevingsinitiatief moet van bedrijven eisen dat zij aan hoge normen voor verantwoord ondernemerschap voldoen, maar tegelijkertijd adequate maatregelen voorstellen overeenkomstig het respectieve risico van de mensenrechtenschendingen. Bedrijven moeten effectieve zorgvuldigheidsmechanismen doorvoeren om mensenrechtenschendingen en nadelige sociale en milieu-effecten vast te stellen, te voorkomen en in te perken. Deze moeten hun bedrijfsactiviteiten en zakelijke relaties omvatten, met inbegrip van de toeleverings- en onderaannemingsketens die in goed gedefinieerde mondiale waardeketens duidelijk in verband staan met die zakelijke relaties.
3.18Het materiële toepassingsgebied van het wetgevingsinitiatief moet een breed bereik van de definities van de mensenrechten en milieurechten, met inbegrip van rechten van werknemers en vakbondsrechten, waarborgen en ervoor zorgen dat nieuwe ontwikkelingen op het gebied van mensenrechten worden opgenomen (bijv. het beginsel van non-discriminatie). Hierbij moet worden uitgegaan van instrumenten zoals het Internationaal Statuut van de Rechten van de Mens en de IAO-verdragen, alsook het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en het Europees Sociaal Handvest. Ook de tripartiete beginselverklaring betreffende multinationale ondernemingen en sociaal beleid van de IAO bevat een uitgebreid overzicht van rechten met betrekking tot multinationale ondernemingen en werk, waarin ook specifiek wordt gerefereerd aan de overeenkomsten en aanbevelingen inzake veiligheid en gezondheid op het werk. Deze beginselverklaring dient derhalve eveneens in overweging te worden genomen. Ten aanzien van de milieurechten moet rekening worden gehouden met de Overeenkomst van Parijs, met dien verstande dat dit internationale verdrag is ondertekend door regeringen en niet door bedrijven, wat betekent dat de eerste hun toezeggingen moeten nakomen en de laatste aan de verwezenlijking daarvan moeten bijdragen. Verder moet worden voortgebouwd op de EU-Verdragen en het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie alsook op nationale instrumenten op het gebied van mensenrechten. De mate van bescherming van de mensenrechten moet hoe dan ook niet minder zijn dan wat geboden wordt door de bestaande wetgeving op internationaal, Europees of nationaal niveau.
3.19De zorgvuldigheidsverplichtingen moeten betrekking hebben op zowel actuele als potentiële effecten. Dit omvat sociale en milieu-effecten, onder meer op basis van de duurzameontwikkelingsdoelstellingen, maar ook thema’s zoals corruptiebestrijding, ondernemingsbestuur en eerlijke belasting. Milieueffecten moeten voor een duurzaam ondernemerschap van het allergrootste belang zijn. Op grond van de definities van de UNGP, de OESO-richtsnoeren en de tripartiete beginselverklaring van de IAO moeten bedrijven zorgvuldigheid betrachten om vast te stellen hoe zij actuele en potentiële schadelijke effecten kunnen vaststellen, voorkomen en inperken. Voortbouwend op die instrumenten omvatten zorgvuldigheidseisen – zonder dat deze ten koste gaan van de legitieme belangen van bedrijfsgeheimen – het beoordelen en vaststellen van actuele en potentiële schadelijke effecten, het vervolg geven aan de bevindingen teneinde de negatieve gevolgen stop te zetten en te voorkomen, het bijhouden van de uitvoering en de resultaten daarvan, en het openbaar maken van hoe de effecten worden aangepakt. Het wetgevingsinitiatief moet worden opgesteld overeenkomstig bestaande zorgvuldigheidsstelsels, zoals de UNGP. Dat maakt de toepassing ervan gemakkelijker en voorkomt overlappingen.
3.20Het wetgevingsinitiatief moet duidelijk aangeven welke individuele maatregelen bedrijven binnen het gehele zorgvuldigheidsproces moeten treffen teneinde de mensenrechtenrisico’s te kunnen beoordelen overeenkomstig overige bindende EU-wetgeving, zoals de richtlijn inzake de bekendmaking van niet-financiële informatie, welke in de toekomst mogelijk dienovereenkomstig moeten worden herzien. Daarin moeten de volgende maatregelen worden opgenomen:
3.21Lidstaten moeten ervoor zorgen dat er een of meer overheidsinstellingen (bijv. de arbeidsinspectie of de arbodienst) verantwoordelijk zijn voor het toezicht op de naleving van de verplichtingen door bedrijven. De instelling moet over de nodige middelen en expertise beschikken om controles uit te voeren, waaronder ambtshalve verrichte controles en controles op basis van risicobeoordelingen, informatie die is ontvangen van klokkenluiders, en klachten. Er zal nauw samen moeten worden gewerkt met de sociale partners, zodat de actieve deelname daarvan gewaarborgd is. Daarnaast moet een rol zijn weggelegd voor goed uitgeruste OESO-contactpunten.
3.22De internationale instrumenten dienen de noodzakelijke rol te erkennen van betekenisvol overleg met vertegenwoordigers van het maatschappelijke middenveld. Daarnaast moeten vakbonden, werknemers en hun wettelijke vertegenwoordigers op de respectieve niveaus van de sociale dialoog (winkel, sector, nationaal, Europees, internationaal) betrokken worden bij de afbakening en uitvoering van de zorgvuldigheidsvereisten van ondernemingen. Derhalve moet het wetgevingsinitiatief deze deelname waarborgen in de respectieve bepalingen inzake zorgvuldigheidseisen.
3.23In de bestaande systemen waarop een wetgevingsinitiatief inzake zorgvuldigheidseisen kan worden gebaseerd, wordt aansprakelijkheid niet per definitie uitgesloten wanneer een systeem voor zorgvuldigheidseisen wordt ingevoerd en gehanteerd. Schade is immers het gevolg van mensenrechtenschendingen, niet van onoplettendheid in het kader van het zorgvuldigheidsbeginsel. Als de preventie niet slaagt, hebben slachtoffers van mensenrechtenschendingen nog altijd behoefte aan een effectief rechtsmiddel dat volledige compensatie van de opgelopen schade waarborgt. Een systeem van zorgvuldigheidseisen dient om de inspanningen aan te tonen die men zich heeft getroost om schade te voorkomen.
4.Specifieke opmerkingen
4.1Bedrijven die grensoverschrijdend actief zijn binnen en buiten de EU moeten op duurzame wijze worden geleid, d.w.z. zowel in economisch, sociaal als ecologisch opzicht en met het vooruitzicht op locaties, productie van goederen en verlening van diensten in Europa. Het wetgevingsinitiatief moet bedrijven tevens verplichten beginselen en overwegingen van verantwoord en duurzaam ondernemerschap op te nemen in hun zakelijke relaties in mondiale waardeketens. Het moet ook gericht zijn op de totstandbrenging van een kader dat een doeltreffende en bindende dialoog met alle belanghebbenden van een onderneming omvat, bij voorkeur op het niveau van hun toezichthoudende en adviesorganen.
4.2Gelet op de problemen en obstakels waar slachtoffers vaak op stuiten wat betreft de toegang tot de rechter in derde landen waar Europese bedrijfsactiviteiten plaatsvinden, moet de mogelijkheid van toegang tot de rechter in de lidstaat waar de onderneming is gevestigd (of waar het bedrijfsactiviteiten verricht) worden gewaarborgd. Daarom moet het mogelijk zijn om in het rechtsgebied van een lidstaat vorderingen in te dienen tegen bedrijven die gevestigd zijn in, activiteiten verrichten in of anderszins in verband staan met die lidstaat. Deze mogelijkheid is reeds opgenomen in de Franse wet van 27 maart 2017 inzake de toezichthoudende verplichting van bedrijven. Uit aanhangige rechtszaken blijkt echter dat nationale rechtbanken nog niet bevoegd zijn voor klachten inzake een dochteronderneming in het buitenland.
4.3De rechtsbevoegdheid van Europese rechters beperkt zich normaal gesproken tot Europese gedaagden. Dit betekent dat een in Europa gevestigde onderneming voor een Europese rechter kan worden gedaagd, maar dat dit doorgaans niet geldt voor haar dochterondernemingen die zijn gevestigd in het land waar de schade is ontstaan. Leveranciers en tussenpersonen in de toeleveringsketen staan zelfs nog verder af van de Europese onderneming in kwestie. Er moet voor worden gezorgd dat slachtoffers van bedrijfsgerelateerde mensenrechtenschendingen en hun vertegenwoordigers, met inbegrip van vakbonden en mensenrechtenactivisten, in het kader van hun mensenrechten gegarandeerd toegang hebben tot eerlijke procedures, rechtbanken en autoriteiten. Wanneer er onduidelijkheid bestaat over wie mogelijk aansprakelijk is – de moederonderneming of een van de dochterondernemingen of leveranciers – moet de rechtsbevoegdheid liggen bij één forum dat instaat voor een eerlijk proces. Dienovereenkomstig moet verordening Brussel-I worden aangepast teneinde binnen Europa een procedure mogelijk te maken indien de mensenrechten worden geschonden.
4.4Een ander probleem dat is besproken op VN-niveau, is het toepasselijk recht. Op grond van artikel 7 van de verordening Rome II bestaat er ingeval van milieuschade een rechtskeuze. Moet dit ook gelden voor mensenrechten om zo te zorgen voor dezelfde mate van recht tussen milieuschade en mensenrechtenschendingen? Dit is momenteel een punt van discussie tussen juristen en het EESC is voorstander van een dergelijke afstemming van beginselen zonder vooruit te lopen op alle juridische consequenties.
4.5Er moet een specifiek aansprakelijkheidskader, met inbegrip van (indien van toepassing, afhankelijk van het rechtsstelsel en de schending) strafrechtelijke aansprakelijkheid, worden geïntroduceerd met betrekking tot schendingen van mensenrechten en sociale en milieunormen dan wel nadelige effecten van de bedrijfsactiviteiten van bedrijven, onder andere in hun toeleverings- en onderaannemingsketens. In het ontwerp van het VN-verdrag is strafrechtelijke aansprakelijkheid voor de meest gruwelijke internationale misdaden opgenomen. In zijn advies over het VN-verdrag heeft het EESC reeds opgemerkt dat een dergelijke aansprakelijkheid moet worden uitgebreid tot gevallen van ernstige nalatigheid.
4.6Het EESC heeft reeds zijn mening gegeven over de kwestie van een bewijslast en de respectieve bewijsstandaard. In het advies van het EESC wordt het volgende voorgesteld: “(…) Dat zou in ieder geval betekenen dat eisers in zaken met betrekking tot mensenrechtenschendingen alleen worden verplicht om te bewijzen dat er een ontegenzeglijk verband bestaat tussen de inbreukpleger (zoals een leverancier of een dochteronderneming) en de (moeder- of begunstigde) onderneming, die op haar beurt aannemelijk moet maken dat zij geen invloed had op de schendingen.”.
4.7Bedrijven moeten niet worden blootgesteld aan lichtzinnige rechtsgedingen of absolute aansprakelijkheid, aangezien ze zich kunnen beroepen op hun zorgvuldigheidsvereisten om hun betrokkenheid en acties ter inperking en preventie van schadelijke effecten te illustreren. Als een bedrijf de schade niet heeft veroorzaakt, er niet aan heeft bijgedragen of er niet van had kunnen weten (ondanks een betekenisvol zorgvuldigheidsproces), kan er geen sprake zijn van aansprakelijkheid. Een zorgvuldigheidsproces moet ingaan op het veelgenoemde probleem van de “sluier van vennootschapsconstructies”, waarbij slachtoffers vaak geen middelen of mogelijkheden hebben om de specifieke keten van verantwoordelijkheid binnen een mondiale waardeketen aan te tonen.
4.8De maatregelen ter bevordering van de toegang tot de rechter voor slachtoffers, moeten ook passende ondersteuningsregelingen omvatten. Kortgedingprocedures moeten het mogelijk maken dat activiteiten die de mensenrechten of de sociale en milieunormen schenden, worden stopgezet. Het EESC heeft reeds gewezen op het belang van getuigen en de rol van klokkenluiders, evenals de noodzaak om op dit vlak werkzame ngo’s te ondersteunen, voor zover deze een legitiem belang hebben, uitgaande van gevestigde wettelijke beginselen om actie te nemen en bewijs te verzamelen. In Frankrijk heeft een aantal formele kennisgevingen op initiatief van ngo’s, gericht aan bedrijven op grond van de Franse zorgvuldigheidsplicht, de moeilijkheden ten aanzien van handhaving aan het licht gebracht (bijv. in de zin van toepasselijk recht).
4.9Een verplicht zorgvuldigheidskader kan worden gerealiseerd op basis van een overeengekomen norm die wordt afgedwongen aan de hand van proportionele, effectieve en afschrikkende sancties, waarbij de aansprakelijkheid moet worden gebaseerd op schending van een duidelijk gedefinieerde reeks mensenrechten. Zoals bij alle aansprakelijkheidsregimes moet er een helder causaal verband worden vastgesteld tussen enerzijds een fout of een verzuim om bepaalde schade te voorkomen en anderzijds de schade zelf. Ingeval van niet-onmiddellijke, ver verwijderde causaliteiten is er bijgevolg geen risicoverband.
4.10Sancties moet onder meer de uitsluiting van openbare aanbestedingen en publieke financiering omvatten, evenals financiële sancties naar rato van de omzet en herstelmaatregelen van bedrijven. Dit moet bedrijven stimuleren om hun verplichtingen na te komen en te voorkomen dat hun activiteiten negatieve effecten hebben. Dit zou dan weer moeten bijdragen aan de opwaartse convergentie van de benadering van mensenrechten, met inbegrip van rechten van werknemers en vakbondsrechten. Lidstaten moeten stimuleringsmaatregelen introduceren om bij bedrijven een ambitieuze aanpak ten aanzien van duurzame economische activiteiten te bevorderen, met inbegrip van hun toeleverings- en onderaannemingsketens.
4.11Het wetgevingsinitiatief moet verder een non-regressieclausule, een verwoording van het beginsel van de meest gunstige regeling en een beoordelingsclausule bevatten op basis van deskundige input. Daarbij kan de gegevensbeschermingswetgeving als voorbeeld dienen. De vereisten van het nieuwe EU-wetgevingsinitiatief moeten ook van toepassing zijn op de bestaande vrijwillige zorgvuldigheidsinstrumenten, die waar nodig moeten worden aangepast.
4.12De EC moet actief haar zorgvuldigheidsbeleid op internationaal niveau bevorderen, d.w.z. binnen het proces van het VN-verdrag en binnen alle relevante internationale organisaties, teneinde andere jurisdicties te stimuleren dit voorbeeld te volgen.
Brussel, 18 september 2020.
Luca JAHIER
Voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité
_____________