Europees Economisch en Sociaal Comité
REX/476
De rol van Turkije in de vluchtelingencrisis
ADVIES
afdeling Externe Betrekkingen
De rol van Turkije in de vluchtelingencrisis
initiatiefadvies
|
Administrateur
|
David HOIC
|
|
Datum document
|
15/11/2017
|
Rapporteur: Dimitris DIMITRIADIS
|
Besluit van de voltallige vergadering
|
22/09/2016
|
|
Rechtsgrondslag
|
Art. 29, lid 2, rvo
|
|
|
Initiatiefadvies
|
|
|
|
|
Bevoegde afdeling
|
Externe Betrekkingen
|
|
Goedkeuring door de afdeling
|
07/11/2017
|
|
Goedkeuring door de voltallige vergadering
|
DD/MM/YYYY
|
|
Zitting nr.
|
…
|
|
Stemuitslag
(voor/tegen/onthoudingen)
|
…/…/…
|
1.Conclusies en aanbevelingen
1.1Het EESC erkent dat Turkije een cruciale en doorslaggevende rol speelt in de aanpak van de vluchtelingencrisis in het Midden-Oosten en het Middellandse Zeegebied en dat het inspanningen heeft geleverd om deze crisis te boven te komen door een beroep te doen op zowel eigen middelen, als de hulp van de EU en de internationale gemeenschap.
1.2Hoewel de situatie i.v.m. de vluchtelingencrisis zonder meer explosief is, is de EU er nog altijd niet in geslaagd een geloofwaardig en doeltreffend gemeenschappelijk Europees immigratiebeleid uit te stippelen en een gemeenschappelijk Europees asielstelsel uit te werken. Dit is te wijten aan de onverantwoorde weigering van een aantal lidstaten om de verplichtingen na te komen die zijn vastgesteld in de Verdragen alsook in met eenparigheid van stemmen genomen besluiten tijdens topbijeenkomsten of ministerraden. Het EESC verzoekt de Raad en de Commissie dan ook om deze situatie kordater aan te pakken en de lidstaten die hun Europese verbintenissen niet nakomen, te verplichten daar onmiddellijk werk van te maken.
1.3Het EESC veroordeelt onomwonden de xenofobe houding van sommige lidstaten ten aanzien van de vluchtelingencrisis en is van mening dat deze houding in strijd is met de fundamentele waarden van de EU.
1.4Het EESC is bereid om de vluchtelingencrisis met alle mogelijke middelen mee te helpen aanpakken en wil met het oog daarop samenwerken met Europese instellingen en maatschappelijke organisaties (van werkgevers, werknemers en ngo’s). Deze bereidheid blijkt ook uit het aanzienlijke werk dat het reeds heeft verricht, via zowel zijn talrijke adviezen als zijn bezoeken aan landen die bij de vluchtelingencrisis betrokken zijn.
1.5Sinds de ondertekening van de verklaring EU-Turkije tot nu, is het aantal personen dat illegaal de Unie binnenkomt of in de Egeïsche Zee het leven verliest aanzienlijk en gestaag afgenomen. Tegelijkertijd is er echter sprake van een snelle toename van migratiestromen naar andere zuidelijk gelegen landen zoals Italië, wat het EESC bijzonder verontrust. De prestaties van de EU-lidstaten op het gebied van zowel hervestiging als herplaatsing laten voorts nog steeds te wensen over. Hoewel de noodzakelijke basis is gelegd voor de toepassing van de betreffende programma’s verloopt een en ander thans nog steeds in een veel lager tempo dan nodig is om de doelstellingen te halen die werden vastgesteld met het oog op de herplaatsing en hervestiging van alle in aanmerking komende personen.
1.6Het EESC zou graag zien dat Turkije werk maakt van één uniform systeem voor het verlenen van internationale bescherming aan asielzoekers, in overeenstemming met de internationale en Europese voorschriften
. Onder meer stelt het voor om een eind te maken aan de geografische beperking voor niet-Europese asielzoekers, alsook aan het onderscheid tussen Syrische en niet-Syrische asielzoekers
.
1.7Het EESC dringt aan op betere opvangvoorzieningen in Turkije en op krachtiger maatregelen voor de sociale en economische integratie van erkende vluchtelingen, met name ten aanzien van toegang tot werkgelegenheid, gezondheidszorg, onderwijs en huisvesting. Bijzondere aandacht moet worden besteed aan de bescherming van niet-begeleide minderjarigen en kinderen, met name wat betreft toegang tot onderwijs, bescherming tegen dwangarbeid en gedwongen huwelijken
.
1.8Het EESC pleit voor een gedegen onafhankelijk controle- en toezichtmechanisme in het kader van de Europees-Turkse verklaring over de vluchtelingenproblematiek, om — in samenwerking met de Turkse autoriteiten, internationale ngo’s en gespecialiseerde humanitaire organisaties – toe te zien op de tenuitvoerlegging en naleving van de overeenkomst door de beide partijen, in overeenstemming met het internationaal en het EU-recht
.
1.9Volgens het EESC moet de rol van de Europese grens- en kustwacht worden versterkt om netwerken van illegale immigratie te ontmantelen en mensensmokkel te bestrijden, in overeenstemming met het internationaal recht
.
1.10Het EESC dringt erop aan dat de EU-lidstaten die de procedures voor herplaatsing en hervestiging tot dusver niet hebben gevolgd, zich volledig daarnaar schikken en vaart zetten achter de betreffende programma’s. Het is ingenomen met het arrest van het Europees Hof van Justitie van 6 september in de gevoegde zaken C-643/15 en C-47/15, waarbij het beroep van Slowakije en Hongarije tegen de herplaatsing van asielzoekers uit Griekenland en Italië in andere lidstaten van de Unie werd verworpen. In dat arrest keurt het HvJEU het gedrag van bepaalde lidstaten die geen vluchtelingen op hun grondgebied toelaten, expliciet af. Zoals het Hof specifiek opmerkt, druist dit gedrag immers in tegen de verplichting van solidariteit en een eerlijke verdeling van de lasten die rust op de lidstaten van de Unie wat het asielbeleid betreft.
1.11Het EESC maakt zich grote zorgen dat middenveldorganisaties in Turkije, met name na de afkondiging van de noodtoestand aldaar, niet ongestoord hun werk kunnen doen, terwijl deze volgens hem in de vluchtelingencrisis juist een essentiële rol spelen bij de planning en uitvoering van programma’s voor integratie van vluchtelingen in de plaatselijke gemeenschappen.
1.12Het EESC is van mening dat de sociale partners een cruciale rol kunnen en moeten spelen voor de aanpak van de vluchtelingencrisis in Turkije.
1.13Het EESC maakt zich ongerust over de spanningen die de laatste tijd in de betrekkingen EU-Turkije worden waargenomen en over de gevolgen van een verdere escalatie van deze spanningen voor zowel de toepassing van de overeenkomst tussen de EU en Turkije als de Europees-Turkse betrekkingen in het algemeen. Het blijft van mening dat het vooruitzicht van toetreding van Turkije tot de EU in de Europees-Turkse betrekkingen behouden moet blijven, met volledige inachtneming van het Europese acquis.
2.Inleidende opmerkingen: van de Europese migratieagenda naar de Verklaring van 18 maart 2016
2.1Na het begin van de oorlog in Syrië, die tot een enorme humanitaire crisis heeft geleid, en gezien de explosieve situatie in Irak ten gevolge van de aanslepende politieke instabiliteit, zijn duizenden vluchtelingen onder onmenselijke omstandigheden de grenzen van Turkije beginnen over te steken, met als eindbestemming de EU, en met name de landen van Midden-Europa.
Turkije heeft ongeveer drie miljoen mensen moeten opvangen, die door oorlogsgebied zijn getrokken en daarbij hun leven op het spel hebben gezet. Ook nu nog wagen vluchtelingen hun leven om illegaal de grenzen van Griekenland naar Europa over te steken.
2.2Turkije heeft als eerste gastland een bijzonder belangrijke rol gespeeld en zal die ook blijven spelen in de vluchtelingencrisis, die is uitgegroeid tot een van de belangrijkste onopgeloste problemen in de EU.
2.3De Europese migratieagenda, die na moeilijke en langdurige intra-Europese onderhandelingen in mei 2015 werd gepresenteerd, is de eerste poging van de EU om iets te doen aan de dramatische situatie van duizenden vluchtelingen die met gevaar voor hun leven door oorlogsgebieden trekken of proberen de Middellandse Zee over te steken. In deze context werden voor het eerst begrippen als herplaatsing en hervestiging geïntroduceerd. De agenda voorziet in zowel korte- als langetermijnmaatregelen om het hoofd te bieden aan de enorme migratiestromen waarmee de EU en met name de landen van het Middellandse Zeegebied worden geconfronteerd, en om de problemen aan te pakken die met het beheer van dergelijke crises gepaard gaan. Zo is o.a. een verdrievoudiging van de financiële middelen voor Frontex gepland, herplaatsing van vluchtelingen en migranten naar EU-landen op basis van specifieke criteria en quota, het voor het eerst activeren van het noodmechanisme om lidstaten te helpen die een plotselinge toevloed van migranten te verwerken krijgen, overeenkomstig artikel 78, lid 3, VWEU. Tevens worden in het kader van het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid de eerste stappen gezet om in de Middellandse Zee netwerken van mensensmokkelaars te ontmantelen en mensensmokkel te bestrijden, in overeenstemming met het internationaal recht.
2.4In dit kader past ook de Verklaring van de EU en Turkije van 18 maart 2016 om de vluchtelingencrisis te bedwingen. Om procedurele redenen wordt deze verklaring beschouwd als een informele overeenkomst over de irreguliere migratie vanuit Turkije naar de EU, en over de legale kanalen voor hervestiging van vluchtelingen in de Europese Unie, die in de plaats van die illegale migratie moeten komen. De volgende maatregelen zijn o.a. gepland:
I)Alle irreguliere migranten die na 20 maart 2016 uit Turkije in Griekenland aankomen worden naar Turkije teruggestuurd op basis van de bilaterale overeenkomst tussen Griekenland en Turkije.
II)Alle personen die asiel aanvragen en van wie de aanvraag ongegrond of onontvankelijk is, worden naar Turkije teruggestuurd.
III)Griekenland en Turkije zullen met steun van de Europese instellingen alle nodige bilaterale overeenkomsten ondertekenen, waaronder ook een overeenkomst die vanaf 20 maart voorziet in permanente aanwezigheid van Turkse ambtenaren op de Griekse eilanden en van Griekse ambtenaren in Turkije, met het oog op de tenuitvoerlegging van de bedoelde overeenkomsten.
IV)Voor elke Syriër die vanaf de Griekse eilanden naar Turkije wordt teruggestuurd, wordt een andere Syriër hervestigd in de EU.
V)Om uitvoering te geven aan het beginsel “één op één” wordt — in samenwerking met de Commissie, Europese agentschappen, het Hoog Commissariaat van de Verenigde Naties voor de vluchtelingen en de lidstaten – een specifiek mechanisme ingesteld dat vanaf de eerste dag van repatriëring in werking zal worden gesteld.
VI)Prioriteit op hervestiging in de EU wordt veeleer aan Syriërs uit Turkije dan uit Griekenland gegeven; deze prioriteit wordt immers gegeven aan migranten die niet eerder de EU zijn binnengekomen of geprobeerd hebben binnen te komen.
2.5In het aanvullende factsheet bij de verklaring EU-Turkije van 18 maart beklemtoont de Commissie de mogelijkheid om Turkije als een veilig derde land aan te merken. Tot dezelfde conclusie komt de Commissie eveneens in haar mededeling aan de Europese Raad en het Europees Parlement over de vorderingen bij de uitvoering van de maatregelen in het kader van de Europese migratieagenda. Volgens haar betekent het begrip ‘veilig derde land’, zoals gedefinieerd in de richtlijn asielprocedures, dat het veilige derde land in principe de mogelijkheid tot bescherming moet bieden overeenkomstig het Verdrag van Genève, maar niet dat het het Verdrag zonder enig voorbehoud of zonder geografische beperkingen moet toepassen. Het EESC neemt van zijn kant het standpunt in dat het begrip ‘veilig land van herkomst’ in geen geval mag worden toegepast wanneer de persvrijheid niet wordt geëerbiedigd of het politiek pluralisme wordt geschonden, en ook niet in landen waar mensen vervolgd worden op grond van geslacht en/of seksuele geaardheid, dan wel wegens het behoren tot nationale, etnische, culturele of religieuze minderheden. Om een land in de lijst van veilige landen van herkomst op te nemen moet in ieder geval een evaluatie worden gemaakt van o.a. recente informatie uit bronnen als het Europees Hof voor de rechten van de mens, de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de vluchtelingen (UNHCR), het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken (EASO), de Raad van Europa en andere mensenrechtenorganisaties.
2.6Sinds de ondertekening van de verklaring EU-Turkije tot nu, is het aantal personen dat illegaal de Unie binnenkomt of in de Egeïsche Zee het leven verliest aanzienlijk en gestaag afgenomen. Tegelijkertijd is er echter sprake van een snelle toename van migratiestromen naar andere zuidelijk gelegen landen zoals Italië, wat het EESC bijzonder verontrust. De prestaties van de EU-lidstaten op het gebied van zowel hervestiging als herplaatsing laten voorts nog steeds te wensen over. Hoewel de noodzakelijke basis is gelegd voor de toepassing van de betreffende programma’s verloopt een en ander thans nog steeds in een veel lager tempo dan nodig is om de doelstellingen te halen die werden vastgesteld met het oog op de herplaatsing en hervestiging van alle in aanmerking komende personen.
3.De regeling van veilige landen: veilig derde land en eerste land van asiel
3.1De begrippen ‘veilig land van herkomst’, ‘veilig derde land’ en ‘eerste land van asiel’ zijn gedefinieerd in Richtlijn 2013/32/EU betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming. Daarin zijn gemeenschappelijke procedurele normen en waarborgen vastgesteld voor personen die in de EU-lidstaten om internationale bescherming verzoeken. In de richtlijn is met name voorzien in vier categorieën veilige landen. Het gaat om het eerste land van asiel (artikel 35), veilige derde landen (artikel 38), veilige landen van herkomst (artikel 37) en Europese veilige derde landen (artikel 39).
3.2De vergelijkende lezing van artikel 39 over het Europees veilig derde land en artikel 35 over het eerste land van asiel in Richtlijn 2013/32/EU laat zien dat er sprake is van een sterkere en een zwakkere internationale-beschermingsstatus, en dat de status zoals bedoeld in artikel 38 over het veilig derde land in dat verband een middenpositie inneemt. Artikel 39 voorziet in betere bescherming, daar verwezen wordt naar een land dat het Verdrag van Genève zonder geografische beperkingen heeft geratificeerd, maximale bescherming uit hoofde van het Verdrag biedt, artikel 36 van het Verdrag op zijn grondgebied volledig toepast en onderworpen is aan de controlemechanismen van het Verdrag. Artikel 35 van de richtlijn voorziet daarentegen alleen maar in bescherming van vluchtelingen of in anderszins voldoende bescherming, met nadruk op de toepassing van het beginsel van non-refoulement.
3.3Conform artikel 38 van Richtlijn 2013/32/EU wordt een land voor een bepaalde aanvrager als veilig derde land beschouwd als aan alle volgende criteria wordt voldaan: a) het leven en de vrijheid worden niet bedreigd om redenen van ras, religie, nationaliteit, lidmaatschap van een bepaalde sociale groep of politieke overtuiging; b) het land neemt het beginsel van non-refoulement overeenkomstig het Verdrag van Genève in acht; c) er bestaat voor de aanvrager geen risico op ernstige schade; d) het verbod op verwijdering in strijd met het recht op vrijwaring tegen foltering en andere wrede, onmenselijke of vernederende behandeling, zoals neergelegd in het internationaal recht, wordt nageleefd; e) de mogelijkheid bestaat om de vluchtelingenstatus aan te vragen en, indien de aanvrager als vluchteling wordt erkend, bescherming te krijgen overeenkomstig het Verdrag van Genève; en f) de aanvrager heeft een band met het betrokken derde land op grond waarvan het voor de betrokkene redelijk zou zijn naar dat land te gaan. Ingeval de bevoegde autoriteiten dus vaststellen dat een land als Turkije kan worden aangemerkt als eerste land van asiel of veilig derde land voor een aanvrager, verklaren ze het verzoek om internationale bescherming bij een betreffend besluit tot afwijzing als niet-ontvankelijk, zonder het inhoudelijk te onderzoeken.
3.4Het beginsel van non-refoulement vormt de hoeksteen van de internationale bescherming van vluchtelingen en is verankerd in artikel 33, lid 1, van het Verdrag van Genève van 1951. Het Hoog Commissariaat voor de vluchtelingen van de VN heeft erop gewezen dat dit artikel voorziet in een voor het Verdrag centraal beginsel, dat vervolgens een beginsel van het internationaal gewoonterecht is geworden en dus bindend is voor alle landen van de internationale gemeenschap, ongeacht of zij het Verdrag van Genève hebben geratificeerd.
3.5Voor bescherming conform artikel 33, lid 1, komt ten slotte iedere persoon in aanmerking die een vluchteling is volgens het Verdrag van 1951, of die voldoet aan de voorwaarden van artikel 1 A(2) van het Verdrag van 1951 om als vluchteling te worden aangemerkt, ook ingeval aan de betrokkene de betreffende status niet officieel is toegekend. Dit is met name van belang voor asielzoekers die misschien ook vluchtelingen zijn, en die dan ook niet mogen worden verwijderd of uitgewezen uit het land van asiel zolang er geen definitieve beslissing is gevallen over hun status.
4.Turkije als ‘veilig derde land’
4.1Turkije herbergt sinds 2011 het grootste aantal vluchtelingen uit Syrië (meer dan 3 miljoen Syrische vluchtelingen - 3 222 000). Tegelijkertijd worden in Libanon, een land met een bevolking van ca. 4,8 miljoen mensen, meer dan 1 000 000 geregistreerde vluchtelingen opgevangen. Jordanië telt het derde hoogste percentage vluchtelingen uit Syrië (654 582), terwijl Irak en Egypte volgens de laatste officiële gegevens resp. 244 235 en 124 534 geregistreerde vluchtelingen opvangen.
4.2Turkije heeft het Vluchtelingenverdrag van Genève en het Protocol van 1967 geratificeerd, maar hanteert evenwel een geografische beperking voor niet-Europese asielzoekers. Het erkent met name alleen vluchtelingen die afkomstig zijn uit Europa, of uit landen die lid zijn van de Raad van Europa. Sinds april 2014 heeft Turkije een nieuwe wet inzake vreemdelingen en internationale bescherming aangenomen. Deze wet voorziet in vier beschermingsstatussen in Turkije: a) ‘vluchtelingenstatus’ voor erkende vluchtelingen op basis van het Verdrag van Genève, m.a.w. burgers uit een van de 47 lidstaten van de Raad van Europa; b) ‘status van vluchteling onder voorwaarden’ voor erkende niet-Europese vluchtelingen; c) ‘subsidiaire beschermingsstatus’ die zowel wordt verleend aan Europese als niet-Europese burgers die niet voldoen aan de voorwaarden van het Vluchtelingenverdrag van Genève om als vluchtelingen te worden erkend maar in geval van terugkeer naar hun land van herkomst het risico lopen ter dood te worden veroordeeld, gemarteld te worden of algemeen een onmenselijke of vernederende behandeling te ondergaan, of wegens gewapende conflicten in hun land schade dreigen op te lopen; en d) ‘voorlopige beschermingsstatus’ die wordt verleend bij massale instroom.
4.3Syriërs, die massaal waren aangekomen, kregen aanvankelijk de status van ‘bezoekers’ (misâfir) en vervolgens tijdelijke bescherming, zonder evenwel ook het recht te hebben om de vluchtelingenstatus aan te vragen. De bedoeling van deze regeling was dat ze alleen in Turkije zouden blijven zolang de oorlog in Syrië duurde, en dat ze vervolgens naar Syrië zouden terugkeren wanneer de situatie daar was verbeterd.
4.3.1Burgers van andere landen (niet-Syriërs) kunnen individueel asiel aanvragen en worden vervolgens geregistreerd via een parallelle procedure conform de nieuwe wet inzake vreemdelingen en internationale bescherming, die in april 2014 in werking is getreden. Overeenkomstig deze procedure richten de asielzoekers zich tot zowel het directoraat-generaal voor migratiebeheer (DGMM), dat overgaat tot vaststelling van de vluchtelingenstatus, als het UNHCR. Laatstgenoemde instantie stelt parallel eveneens de status van de aanvrager vast en doet voorstellen voor herplaatsing. Haar besluiten hebben evenwel geen rechtskracht maar worden opgenomen in de beoordeling van de DGMM. Het is derhalve duidelijk dat de betreffende wetgeving in Turkije verschillende normen voor bescherming en verschillende procedurele regels voor Syriërs en voor onderdanen van andere derde landen hanteert, wat tot ongelijkheden leidt voor zowel de toegang tot als de inhoud van de bescherming.
4.4De regeling getuigt ook van ernstige belemmeringen, tekortkomingen en problemen wat betreft de toegang tot werk en basisvoorzieningen, zoals gezondheidszorg en welzijn, onderwijs en meer in het algemeen integratie in de samenleving
. Turkije heeft weliswaar sinds januari 2016 het recht op werk erkend voor Syriërs maar in de praktijk hebben slechts heel weinig Syriërs een werkvergunning ontvangen, zodat de meesten “zwart” werken
. Hieraan moet nog worden toegevoegd dat begunstigden van internationale bescherming expliciet en ondubbelzinnig worden uitgesloten van integratie op lange termijn in Turkije (artikel 25 van de wet inzake vreemdelingen en internationale bescherming) en dat aan vluchtelingen overeenkomstig artikel 26 van de bovengenoemde wet ook beperkingen inzake vrij verkeer worden opgelegd. Het is dus duidelijk dat de bescherming van personen die in Turkije om internationale bescherming verzoeken tekortschiet inzake wettelijke garanties en rechten van erkende vluchtelingen conform het Verdrag van Genève, zoals het recht op vrij verkeer op het grondgebied van de bij het verdrag partij zijnde staat (artikel 26 van het Verdrag van 1951), het recht van naturalisatie (artikel 34 van het Verdrag van 1951) en het recht om te werken (artikelen 17, 18 en 19 van het Verdrag van 1951).
4.5Verder rijzen er ook vragen bij het aanmerken van Turkije als ‘veilig derde land’ wat betreft de eerbiediging van het beginsel van non-refoulement, zoals dit gewaarborgd is in artikel 33(1) van het Verdrag van Genève, artikel 3 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens (EVRM) en artikel 3(2) van het Verdrag tegen foltering en andere wrede, onmenselijke of onterende behandeling
. Naast het feit dat Turkije een geschiedenis van refoulement van niet-Europese asielzoekers heeft, maken recente rapporten van internationale mensenrechtenorganisaties gewag van het feit dat Turkije mensen toegang weigert en massaal naar het Syrische grondgebied terugstuurt
. Het is veelbetekenend dat Amnesty International slechts één dag na de ondertekening van de overeenkomst een nieuw geval van massale repatriëring van Afghaanse vluchtelingen naar Kabul bekend heeft gemaakt
. In dezelfde context wordt er in de resolutie die op 20 april 2016 werd aangenomen door de Parlementaire Vergadering van de Raad van Europa, onder meer op gewezen dat het terugsturen van zowel Syriërs als andere buitenlanders naar Turkije in strijd is met het recht van de Unie en het internationaal recht
. Er is dan ook duidelijk geen sprake van de gevraagde garanties inzake effectieve inachtneming van het beginsel van non-refoulement
.
Brussel, 07/11/2017
Dilyana SLAVOVA
voorzitter van de afdeling Externe Betrekkingen
_____________