VERZOEK OM INPUT VOOR EEN INITIATIEF (zonder effectbeoordeling)
Titel van het initiatief	Richtsnoeren voor de toepassing van het beginsel “geen ernstige afbreuk doen” binnen het meerjarig financieel kader (MFK) 2028-2034
Leidend DG – verantwoordelijke eenheid	SG.REFORM
Verwacht soort initiatief	Mededeling van de Commissie
Indicatieve planning	Q3/Q4-2026
Aanvullende informatie	Verslag van het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek van de Europese Commissie “The implementation of the ‘Do No Significant Harm’ principle in selected EU instruments” Verordening (EU, Euratom) 2024/2509 van het Europees Parlement en de Raad van 23 september 2024 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie (herschikking) Voorstel van de Commissie voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een kader voor het traceren van begrotingsuitgaven en voor begrotingsprestaties en andere horizontale regels voor de programma’s en activiteiten van de Unie (SWD(2025) 590-591 final) (hierna: “voorstel voor een prestatieverordening”) Werkdocument van de diensten van de Commissie over het effectbeoordelingsverslag bij het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een kader voor het traceren van begrotingsuitgaven en voor begrotingsprestaties en andere horizontale regels voor de programma’s en activiteiten van de Unie (SWD(2025) 590 final) (hierna: “effectbeoordeling bij het voorstel voor een prestatieverordening”)

A. Politieke context, probleemomschrijving en subsidiariteitscontrole

Politieke context

Het beginsel “geen ernstige afbreuk doen” wordt momenteel niet met betrekking tot alle Uniefondsen op dezelfde manier toegepast. Te denken valt onder meer aan de herstel- en veerkrachtfaciliteit, het Sociaal Klimaatfonds, het Innovatiefonds en het moderniseringsfonds. Het beginsel moet bovendien in aanmerking worden genomen in het kader van de fondsen van het cohesiebeleid die onder de verordening gemeenschappelijke bepalingen vallen, en is op een bepaalde manier ook van toepassing op het InvestEU-fonds. Op het gebied van extern optreden is het beginsel van toepassing op de onlangs ingevoerde faciliteit voor Oekraïne, de faciliteit voor de Westelijke Balkan en de faciliteit voor Moldavië.

In artikel 33, lid 2, punt d), van de herschikking van het Financieel Reglement 2024 wordt bepaald dat “de programma’s en activiteiten, waar dit haalbaar en passend is overeenkomstig de relevante sectorspecifieke regelgeving, [worden] uitgevoerd met het oog op de verwezenlijking van de daarin vastgestelde doelstellingen zonder ernstige afbreuk te doen aan de [...] milieudoelstellingen”.

Deze eis uit hoofde van het Financieel Reglement wordt in de praktijk gebracht via artikel 5 van het voorstel voor een prestatieverordening, waarin de Commissie wordt verzocht uiterlijk op 1 januari 2027 een enkel en eenvoudig document met richtsnoeren vast te stellen voor de toepassing van het beginsel “geen ernstige afbreuk doen”.

Het beginsel “geen ernstige afbreuk doen” is voor het eerst gedefinieerd in Verordening (EU) 2020/852 (“taxonomieverordening”), die tot doel had ecologisch duurzame activiteiten in kaart te brengen en particuliere investeringen naar die activiteiten te kanaliseren. De taxonomie is een vrijwillig instrument dat betrekking heeft op particuliere investeringen die een substantiële bijdrage leveren aan één milieudoelstelling zonder afbreuk te doen aan een van de andere milieudoelstellingen. Het beginsel “geen ernstige afbreuk doen” heeft in het kader van de taxonomie een andere rechtsgrondslag, reikwijdte en opzet, alsook andere doelstellingen dan binnen het volgende MFK, maar waar mogelijk moet worden gestreefd naar algemene consistentie.

Probleem dat met het initiatief wordt aangepakt

In de effectbeoordeling bij het voorstel voor een prestatieverordening wordt erop gewezen dat het beginsel “geen ernstige afbreuk doen” momenteel niet consequent wordt toegepast op de verschillende financieringsprogramma’s van de EU, terwijl een veelvoud aan technische richtsnoeren complexiteit creëert voor de begunstigden, die aan heterogene eisen moeten voldoen. In een verslag van het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek (JRC) over de toepassing van het beginsel op bepaalde instrumenten 1 wordt gewezen op de verschillen in de toepassing van het beginsel “geen ernstige afbreuk doen”, de bijbehorende risico’s op het gebied van uitvoering en consistentie bij gebrek aan verdere maatregelen, en het potentieel om gemeenschappelijke instrumenten te ontwikkelen ter ondersteuning van een betere toepassing van het beginsel op alle EU-instrumenten.

Voorbeelden van risico’s als er geen verdere maatregelen wordt genomen:

·Uiteenlopende benaderingen en controlelijsten voor de beoordeling van de naleving van het beginsel “geen ernstige afbreuk doen” kunnen leiden tot verwarring over de toepasselijke regels. Dit kan het moeilijk maken voor de Commissie, de lidstaten, derde landen, uitvoerende partners en begunstigden om het beginsel op eenvoudige, consistente, evenredige en effectieve wijze toe te passen. De waargenomen verschillen binnen het huidige MFK kunnen nog groter worden als er geen aanvullende maatregelen worden genomen.

·Inconsistente benaderingen kunnen de synergieën tussen financieringsinstrumenten van de EU beperken en de algemene bijdrage aan de klimaat- en milieudoelstellingen van de EU belemmeren. Ze kunnen een efficiënte combinatie van steun uit verschillende fondsen van de Unie in de weg staan.

·Uiteenlopende benaderingen van de operationalisering van het beginsel “geen ernstige afbreuk doen” brengen onnodige administratieve en nalevingslasten voor zowel fondsbeheerders als ontvangers met zich mee. Fondsbeheerders moeten voor elk fonds specifieke deskundigheid op het gebied van de interpretatie van het beginsel “geen ernstige afbreuk doen” en de daaropvolgende toepassing ontwikkelen, terwijl het voor ontvangers onduidelijk is welke regels van toepassing zijn. Uiteenlopende voorwaarden inzake “geen ernstige afbreuk doen” voor vergelijkbare activiteiten kunnen fondsbeheerders in verwarring brengen en leiden mogelijk – in een poging om aan de verschillende regels te voldoen – tot een verkeerde toewijzing van middelen.

Daarnaast is uit ervaring met de toepassing van het beginsel “geen ernstige afbreuk doen” in het kader van de herstel- en veerkrachtfaciliteit en het Sociaal Klimaatfonds gebleken dat vooraf duidelijkheid moet worden verschaft om een soepele toepassing te waarborgen, op basis van eenvoudige en gemakkelijk afdwingbare regels.

Tegen deze algemene achtergrond is het voorstel voor een prestatieverordening (artikel 5) erop gericht één enkele en vereenvoudigde toepassing van het beginsel “geen ernstige afbreuk doen” binnen het MFK 2028-2034 vast te stellen, wat ernstige afbreuk aan milieudoelstellingen zou voorkomen. Op grond van artikel 5 moet de Commissie een enkel en eenvoudig document met richtsnoeren inzake “geen ernstige afbreuk doen” opstellen, met als doel bovengenoemde risico’s weg te nemen en iets te doen aan de tekortkomingen of ongemakken bij de toepassing van het beginsel binnen het huidige MFK.

Grondslag van het EU-optreden (rechtsgrondslag en subsidiariteitscontrole)

Rechtsgrondslag

VERORDENING (EU, Euratom) 2024/2509 VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD van 23 september 2024 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie (herschikking) – artikel 33, lid 2, punt d)

Voorstel voor een VERORDENING VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD tot vaststelling van een kader voor het traceren van begrotingsuitgaven en voor begrotingsprestaties en andere horizontale regels voor de programma’s en activiteiten van de Unie (COM(2025) 545 final) – artikel 5 (prestatieverordening)

Praktische noodzaak van EU-optreden

Er zijn richtsnoeren nodig om het beginsel “geen ernstige afbreuk doen”, zoals verankerd in artikel 5 van het voorstel voor een prestatieverordening, te kunnen toepassen. Na de vaststelling van de prestatieverordening zal de Europese Commissie daarom wettelijk verplicht zijn dergelijke richtsnoeren te verstrekken. De geplande richtsnoeren hebben tot doel de toepassing van het beginsel “geen ernstige afbreuk doen” te harmoniseren en te vereenvoudigen, voortbouwend op de lessen die zijn getrokken uit de toepassing ervan met betrekking tot verschillende EU-fondsen en -programma’s binnen het huidige MFK en rekening houdend met de bredere toepassing ervan op de hele EU-begroting.

B. Wat is het beoogde resultaat van het initiatief en hoe wordt dit bereikt?

Met het initiatief wordt beoogd richtsnoeren te verstrekken over de wijze waarop beleidsterreinen of activiteiten binnen het MFK 2028-2034 moeten voldoen aan het beginsel “geen ernstige afbreuk doen”. De richtsnoeren bevatten criteria voor een uniforme toepassing van het beginsel op alle fondsen vóór 1 januari 2027, waardoor de toepassing van het beginsel “geen ernstige afbreuk doen” aanzienlijk wordt vereenvoudigd.

Op grond van artikel 5 van de voorgestelde prestatieverordening moet in de richtsnoeren met name een onderscheid worden gemaakt tussen beleidsterreinen of activiteiten die altijd in overeenstemming zijn met het beginsel en die welke niet in overeenstemming worden geacht. In het artikel worden ook de volgende horizontale beginselen uiteengezet:

·Evenredigheid: bij het opstellen van de richtsnoeren moet de Commissie rekening houden met de omvang van een activiteit, de klimaat- en milieueffecten ervan en de territoriale kenmerken van de regio’s waar de activiteiten plaatsvinden of het feit dat die in derde landen kunnen plaatsvinden.

·In de richtsnoeren worden ook gevallen vastgesteld waarin de toepassing van het beginsel “geen ernstige afbreuk doen” mogelijk niet haalbaar of niet passend is, zoals crisissituaties, inclusief noodsituaties als gevolg van natuurrampen, of andere redenen van groot openbaar belang. Met name wordt geoordeeld dat het niet haalbaar of passend is het beginsel “geen ernstige afbreuk doen” toe te passen op defensie- en veiligheidsactiviteiten.

In de richtsnoeren wordt ook rekening gehouden met de noodzaak om de vastgestelde doelstellingen van de desbetreffende programma’s of instrumenten te verwezenlijken in overeenstemming met de beleidsprioriteiten van de Unie, de noodzaak om overlapping met eisen uit hoofde van bestaande EU-wetgeving te voorkomen, de hoge niveaus van bescherming van de menselijke gezondheid en het milieu waarin de bestaande EU-wetgeving voorziet, en de administratieve lasten en de rapportagelast voor autoriteiten en begunstigden.

In de richtsnoeren wordt verduidelijkt hoe die voorwaarden in de praktijk moeten worden gebracht, al naargelang de beheerswijze. Ze bouwen voort op de lessen die zijn getrokken uit de toepassing van het beginsel “geen ernstige afbreuk doen” op bestaande EU-programma’s. De richtsnoeren hebben tot doel één enkele en eenvoudige reeks duidelijke ex-antecriteria vast te stellen voor de naleving van het beginsel “geen ernstige afbreuk doen” om de complexiteit voor de lidstaten, landen die onder het extern optreden vallen, uitvoerende partners, projectontwikkelaars en ontvangers te verminderen. Die criteria kunnen worden gekoppeld aan de in de prestatieverordening gedefinieerde steunverleningsgebieden. Door daarbij duidelijk aan te geven voor welke steunverleningsgebieden geen toetsing aan het beginsel “geen ernstige afbreuk doen” nodig is en de noodzaak van dubbele rapportage voor de verschillende fondsen weg te nemen, zouden de administratieve lasten afnemen. De richtsnoeren zouden ook zorgen voor een efficiënter gebruik van administratieve middelen op EU-, nationaal en regionaal niveau door, waar haalbaar en passend, de criteria voor de naleving van het beginsel “geen ernstige afbreuk doen” voor alle fondsen te harmoniseren.

Waarschijnlijke effecten

De richtsnoeren inzake “geen ernstige afbreuk doen” voor het MFK 2028-2034 zullen ervoor zorgen dat de middelen van de Unie stroken met de klimaat- en milieudoelstellingen van de Unie. Ze zullen naar verwachting een positief effect hebben op de opschaling en uitrol van belangrijke technologieën voor de groene transitie en het concurrentievermogen van de Unie. Door te voorzien in één enkele en eenvoudige reeks criteria zullen de richtsnoeren voor het volgende MFK overheidsdiensten van de lidstaten, uitvoerende partners en ontvangers van middelen van de Unie helpen om het beginsel “geen ernstige afbreuk doen” na te leven.

Het ontwikkelen van één enkele en eenvoudige leidraad inzake “geen ernstige afbreuk doen” zal een consistente en zinvolle toepassing van dat beginsel op alle fondsen van de Unie mogelijk maken, waar dit haalbaar en passend is. Door in plaats van ongecoördineerde fondsspecifieke eisen een gestroomlijnde reeks eisen inzake “geen ernstige afbreuk doen” vast te stellen, zullen de administratieve lasten voor de lidstaten en ontvangers afnemen. Het initiatief zal ook een efficiënte besteding van toekomstige EU-fondsen bevorderen door synergieën tussen fondsen mogelijk te maken.

Het zal bovendien een positief effect hebben op meerdere duurzame-ontwikkelingsdoelstellingen (hierna “SDG’s”), omdat deze verbonden zijn met de doelstellingen van de Europese Green Deal waaraan de uniforme richtsnoeren inzake “geen ernstige afbreuk doen” moeten bijdragen. Dit is met name het geval voor de volgende SDG’s: #7 – betaalbare en schone energie, #11 – duurzame steden en gemeenschappen, #12 – duurzame consumptie en productie, #13 – klimaatactie, #14 – leven onder water, en #15 – leven op het land.

Toekomstige monitoring

De richtsnoeren worden vóór 1 januari 2027 uitgebracht, voorafgaand aan de uitvoering van het MFK 2028-2034. De Commissie zal samen met de beheersautoriteiten en ontvangers nauwlettend toezien op de uitvoering ervan, in het licht van actualiseringen van milieu- en klimaatbeleid en -wetgeving van de EU en de snel evoluerende technische ontwikkelingen.

C. Betere regelgeving

Effectbeoordeling

Er wordt geen effectbeoordeling uitgevoerd om dit initiatief te helpen voorbereiden. Ten eerste is dit initiatief gericht op het vervullen van het door de prestatieverordening vereiste mandaat, waarvoor reeds een effectbeoordeling is uitgevoerd en gepubliceerd. Ten tweede bouwt het voort op bestaande richtsnoeren, zoals de richtsnoeren inzake “geen ernstige afbreuk doen” voor de herstel- en veerkrachtfaciliteit of het Sociaal Klimaatfonds, die al zijn toegepast. Ten slotte wordt in het verslag van het JRC geconcludeerd dat er voldoende overeenkomsten bestaan tussen de verschillende manieren waarop het beginsel “geen ernstige afbreuk doen” momenteel op de verschillende fondsen wordt toegepast om voor het volgende MFK gemeenschappelijke richtsnoeren te kunnen opstellen.

Raadplegingsstrategie

Het doel van de raadplegingen is feedback van de relevante belanghebbenden te verzamelen over de op handen zijnde ontwikkeling van richtsnoeren inzake “geen ernstige afbreuk doen” voor het MFK 2028-2034. Bij de raadpleging worden feedback en kennis van belanghebbenden over het beginsel “geen ernstige afbreuk doen” en de toepassing/interpretatie ervan verzameld, gebaseerd op hun ervaring met de toepassing van dat beginsel tot nu toe.

De raadplegingsactiviteiten omvatten:

1.dit verzoek om input, dat vier weken lang openstaat op het portaal “Geef uw mening” (beschikbaar in alle officiële talen van de EU);

2.een gerichte openbare raadpleging over de ontwerprichtsnoeren (die acht weken lang openstaat) onder de lidstaten, uitvoerende partners, belanghebbenden en zo nodig deskundigen.

Bij deze raadplegingsactiviteiten gaat bijzondere aandacht uit naar overheidsdiensten van de lidstaten en andere entiteiten met ervaring met de toepassing van het beginsel “geen ernstige afbreuk doen”. Acht weken na de afsluiting van de gerichte openbare raadpleging (raadplegingsactiviteit 2) wordt een feitelijke samenvatting gepubliceerd.

De in het kader van dit verzoek om input ontvangen feedback wordt geanalyseerd en meegenomen in het ontwerp van de richtsnoeren.

Waarom deze raadpleging?

Met deze raadpleging worden bewijsmateriaal, ervaringen en standpunten van belanghebbenden verzameld. Dit stelt de Commissie in staat om bij de uitwerking van het initiatief terdege rekening te houden met de informatie over de problemen en mogelijke oplossingen.

Doelgroep

De belangrijkste vastgestelde belanghebbenden zijn: de nationale, regionale en lokale autoriteiten van de lidstaten die belast zijn met de toepassing van het beginsel “geen ernstige afbreuk doen”; uitvoerende partners; derde landen die prestatiegerichte plannen uitvoeren; industriële verenigingen; land- en bosbouwverenigingen; organisaties van sociale partners; potentiële uitvoerende partners voor EU-programma’s, ook in derde landen; ngo’s die zich richten op klimaat- en milieukwesties en bijzondere ervaring hebben met de toepassing van het beginsel “geen ernstige afbreuk doen” op specifieke gebieden zoals energie, vervoer, gebouwen, water, circulaire economie en biodiversiteit, alsook burgers.

In overeenstemming met de richtsnoeren van de Europese Commissie voor betere regelgeving om initiatieven te ontwikkelen die gebaseerd zijn op de beste beschikbare kennis, worden ook doelgroepen zoals wetenschappelijke onderzoekers, academische organisaties, wetenschappelijke genootschappen en wetenschappelijke verenigingen met expertise op gebieden uitgenodigd om gepubliceerd en nog ongepubliceerd wetenschappelijk onderzoek, analyses en gegevens in te dienen. Er is bijzondere interesse in opmerkingen waarin de huidige stand van de kennis op relevante gebieden wordt samengevat.