VERZOEK OM INPUT VOOR EEN INITIATIEF (zonder effectbeoordeling)

Titel van het initiatief	EU-visumbeleid – herziening van het opschortingsmechanisme voor de vrijstelling van de visumplicht
Leidend DG – verantwoordelijke eenheid	DG HOME – B4
Verwacht soort initiatief	Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Verordening (EU) 2018/1806
Indicatieve planning	vierde kwartaal 2023
Aanvullende informatie	https://home-affairs.ec.europa.eu/policies/schengen-borders-and-visa/visa-policy_nl
Dit document dient slechts ter informatie. Het loopt niet vooruit op de eindbeslissing van de Commissie over de vraag of dit initiatief zal worden voortgezet en welke invulling dat uiteindelijk zal krijgen. Alle elementen van het initiatief dat in dit document is beschreven, waaronder de planning, kunnen veranderen.

A. Politieke context, probleemomschrijving en subsidiariteitscontrole

Politieke context

In de eerste maanden van 2023 besprak de Raad Justitie en Binnenlandse Zaken op initiatief van het Zweedse voorzitterschap van de Raad een mogelijke herziening van de EU-regels inzake visumvrije regelingen met niet-EU-landen, en met name van het opschortingsmechanisme voor de visumvrijstelling. De lidstaten spraken hun brede steun uit voor een dergelijke herziening. Het opschortingsmechanisme voor de visumvrijstelling is de procedure waarmee de EU de visumvrije regeling met een niet-EU-land kan opschorten indien er zich specifieke risico’s op het gebied van irreguliere migratie of veiligheid voordoen met betrekking tot de onderdanen van dat land.

Tijdens de besprekingen is overeengekomen dat de Commissie het toezicht op visumvrije regelingen met niet-EU-landen opnieuw moet beoordelen en verbeteren, en het opschortingsmechanisme voor de visumvrijstelling zelf opnieuw moet bekijken.

In een brief aan de Europese Raad van 20 maart 2023 verklaarde voorzitter Von der Leyen naar aanleiding van deze discussie: “De Commissie zal haar toezicht op de afstemming van het visumbeleid versterken en een uitgebreid verslag presenteren dat de basis zal vormen voor een wetgevingsvoorstel tot wijziging van het opschortingsmechanisme voor de visumvrijstelling”. De achtergrond van dit initiatief wordt geschetst in de mededeling van de Commissie over het toezicht op de visumvrije regelingen van de EU, die op 30 mei 2023 is goedgekeurd.

Probleem dat met het initiatief wordt aangepakt

De EU kent momenteel een visumvrije regeling met 60 niet-EU-landen, die zijn opgenomen in bijlage II bij Verordening (EU) 2018/1806. In het kader van deze regeling kunnen onderdanen uit deze landen zonder visum het Schengengebied inreizen voor een kort verblijf van maximaal 90 dagen binnen een periode van 180 dagen.

Over het algemeen levert visumvrij reizen aanzienlijke economische, sociale en culturele voordelen op voor de EU-lidstaten en niet-EU-landen, en is het een belangrijk instrument om toerisme en het bedrijfsleven te bevorderen. Volgens schattingen van de OESO was alleen al de reis- en toerismesector in 2019 goed voor ongeveer 7 % van de wereldwijde uitvoer en ongeveer 4,4 % van het bbp van de OESO-landen.

Het gemeenschappelijk visumbeleid van de EU maakt integraal deel uit van het Schengenacquis; een van de kerndoelstellingen ervan is het aanpakken van risico’s op het gebied van veiligheid en irreguliere migratie voor het Schengengebied. Het toezicht van de Commissie op de visumvrije regelingen van de EU, met inbegrip van haar verslagen in het kader van het opschortingsmechanisme voor de vrijstelling van de visumplicht, heeft aangetoond dat visumvrij reizen kan resulteren in aanzienlijke uitdagingen op het gebied van migratie en veiligheid.

Met name in gevallen waarin een visumvrij niet-EU-land zijn eigen visumbeleid onvoldoende in overeenstemming brengt met dat van de EU, kan het een doorreisknooppunt worden voor mensen die de EU op irreguliere wijze willen binnenkomen. Dit is een bijzonder risico voor landen in de onmiddellijke nabijheid van de EU, zoals blijkt uit recente ervaringen met de Westelijke Balkan 1 . Visumvrij reizen kan ook leiden tot meer irreguliere migratie naar de EU door overschrijding van de verblijfsduur door visumvrije reizigers of door asielaanvragen die in grote aantallen worden ingediend door onderdanen van visumvrije niet-EU-landen, waarvan slechts een klein percentage wordt ingewilligd (ook wel “ongegronde asielaanvragen” genoemd).

De veiligheid van de lidstaten kan ook in gevaar worden gebracht door burgerschapsregelingen voor investeerders die worden gehanteerd door niet-EU-landen met visumvrije toegang tot de EU. Dergelijke regelingen kunnen worden gebruikt om de reguliere EU-procedure voor visa voor kort verblijf en de grondige beoordeling van de daaruit voortvloeiende individuele migratie- en veiligheidsrisico’s te omzeilen. Dit kan op zijn beurt leiden tot risico’s voor de EU op het gebied van de infiltratie door de georganiseerde misdaad, het witwassen van geld, belastingontduiking en corruptie.

Bovendien hebben recente geopolitieke gebeurtenissen ingrijpende gevolgen gehad voor de veiligheid van de EU en haar buitengrenzen, wat aantoont dat activiteiten van bepaalde buitenlandse actoren een ernstige bedreiging kunnen vormen voor de interne veiligheid van de lidstaten De EU moet goed voorbereid zijn om snel te kunnen reageren op een breed scala van potentiële toekomstige veiligheidsrisico’s, waaronder hybride bedreigingen.

Grondslag van het EU-optreden (rechtsgrondslag en subsidiariteitscontrole)

Rechtsgrondslag

De rechtsgrondslag voor het initiatief is artikel 77, lid 2, punt a), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), dat de EU machtigt om maatregelen te ontwikkelen betreffende “het gemeenschappelijk beleid inzake visa en andere verblijfstitels voor kort verblijf”.

Praktische noodzaak van EU-optreden

Het opschortingsmechanisme voor de visumvrijstelling 2 is een integraal onderdeel van het gemeenschappelijk beleid van de EU inzake visa voor kort verblijf, dat op EU-niveau volledig is geharmoniseerd. Het mechanisme kan alleen worden versterkt door maatregelen op EU-niveau, met name door de verordening te wijzigen.

B. Wat is het beoogde resultaat van het initiatief en hoe wordt dit bereikt?

Het initiatief heeft tot doel het opschortingsmechanisme voor de visumvrijstelling te versterken en een toename van de risico’s op het gebied van irreguliere migratie en veiligheid te voorkomen die voortvloeien uit landen waarvan de onderdanen visumvrij naar de EU kunnen reizen.

Met name het opschortingsmechanisme moet gemakkelijker worden ingezet. Dit kan worden bereikt door de mogelijke gronden voor opschorting uit te breiden, de relevante drempels en procedures aan te passen en de monitoring- en rapportageverplichtingen van de Commissie te versterken. De criteria voor het activeren van het visumopschortingsmechanisme moeten volledig en duidelijk zijn, maar toch flexibel genoeg zijn om ervoor te zorgen dat ze waar nodig efficiënt en snel kunnen worden toegepast. Dit zou helpen om de vele uitdagingen aan te pakken die voortvloeien uit visumvrij reizen in een voortdurend veranderende geopolitieke context.

Waarschijnlijke effecten

De herziening van het opschortingsmechanisme als zodanig heeft geen directe economische, sociale of milieueffecten. De gevolgen van een eventuele opschorting van de visumvrijstelling voor onderdanen van een specifiek niet-EU-land moeten door de Commissie per geval in detail worden beoordeeld voordat zij besluit of maatregelen nodig zijn.

Toekomstige monitoring

Zoals reeds vereist op grond van artikel 8, lid 4, van Verordening (EU) 2018/1806 zal de Commissie voor niet-EU-landen aan wie visumvrijstelling is verleend vanwege de succesvolle afronding van een dialoog over visumliberalisering, de voortdurende naleving van de visumliberaliseringsvereisten gedurende zeven jaar na de inwerkingtreding van de visumliberalisering voor dat land volledig blijven beoordelen en daarover verslag blijven uitbrengen. Deze beoordeling is gebaseerd op informatie van de betrokken niet-EU-landen, lidstaten en EU-agentschappen.

Na deze periode van zeven jaar zal het zwaartepunt van de verslaglegging over die landen verschuiven naar specifieke uitdagingen en prioriteiten, zoals vastgesteld door de Commissie. De Commissie kan ook besluiten om verslag uit te brengen over andere geografische gebieden buiten het EU-nabuurschap, met de nadruk op specifieke landen waar zich problemen kunnen voordoen en waar verdere samenwerking nodig kan zijn om specifieke uitdagingen op het gebied van migratie en/of veiligheid aan te pakken die kunnen worden beoordeeld in het kader van het opschortingsmechanisme voor de visumvrijstelling.

C. Betere regelgeving

Effectbeoordeling

Raadplegingsstrategie

In juni 2023 heeft de Commissie de Raad Justitie en Binnenlandse Zaken en de commissie LIBE van het Europees Parlement geraadpleegd om volgende punten vast te stellen i) de belangrijkste uitdagingen op het gebied van irreguliere migratie en veiligheid in verband met de werking van visumvrije regelingen; ii) de belangrijkste tekortkomingen van het huidige opschortingsmechanisme voor de vrijstelling van de visumplicht; en iii) mogelijke manieren om deze tekortkomingen aan te pakken, met name door artikel 8 van de visumverordening te herzien. Het is de bedoeling om in het najaar van 2023 een wetgevingsvoorstel in te dienen. Het zwaartepunt van de raadpleging is gebaseerd op de mededeling van de Commissie over het toezicht op de visumvrije regelingen van de EU, die op 30 mei 2023 is goedgekeurd.

Door dit verzoek om input op het “Uw mening telt”-portaal te publiceren, is de Commissie voornemens andere belanghebbenden, waaronder EU-burgers, onderdanen van niet-EU-landen, autoriteiten van de lidstaten en maatschappelijke organisaties, te raadplegen over de bovengenoemde uitdagingen en mogelijke manieren om het opschortingsmechanisme voor de visumvrijstelling te verbeteren. Het doel van deze raadpleging is informatie, deskundigheid en standpunten van alle belanghebbende partijen te verzamelen als input voor het voorstel van de Commissie.