(1)

Op 19 september 2011 ontving de Autoriteit een klacht (feit nr. 608967) dat de IJslandse staat („de staat”) en de gemeente Reykjavik („de gemeente”) van congres- en restaurant-/cateringdiensten in concerthal en congrescentrum Harpa („Harpa”) zouden subsidiëren (2).

(2)

Nadat zij van de IJslandse autoriteiten alle relevante informatie had ontvangen en de zaak in een vergadering op 5 juni 2012 had besproken (3) besloot de Autoriteit bij Beschikking nr. 128/13/COL van 20 maart 2013 tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure naar mogelijke staatssteun bij de financiering van concerthal en congrescentrum Harpa („Beschikking nr. 128/13/COL” of „de beschikking tot inleiding van de procedure”).

(3)

In een brief van 28 mei 2013 (feit nr. 673762) dienden de IJslandse autoriteiten opmerkingen in over de beschikking van de Autoriteit. De zaak werd ook door de Autoriteit en de IJslandse autoriteiten besproken tijdens de pakketvergadering in Reykjavik op 4 juni 2013.

(4)

Op 8 augustus 2013 werd Beschikking nr. 128/13/COL gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Unie en in het EER-supplement. Belanghebbenden kregen een maand de tijd om op de beschikking tot inleiding van de procedure van de Autoriteit te reageren. De Autoriteit heeft geen opmerkingen van belanghebbende partijen ontvangen.

(5)

In Beschikking nr. 128/13/COL onderzocht de Autoriteit de financiering van concerthal en congrescentrum Harpa. Harpa is een multifunctioneel gebouw in het centrum van Reykjavik, dat momenteel eigendom is van de IJslandse staat (54 %) en de gemeente Reykjavik (46 %), die gezamenlijk bijdragen aan de bekostiging ervan.

(6)

In 1999 kondigde de burgemeester van Reykjavik samen met vertegenwoordigers van de IJslandse regering aan dat in het centrum van Reykjavik een concertgebouw en congrescentrum zou worden gebouwd. Eind 2002 tekenden de IJslandse staat en de gemeente een overeenkomst voor het project en het jaar daarop werd de onderneming Austurhöfn-TR ehf. opgericht om toezicht te houden op het project (4).

(7)

In het oorspronkelijke bedrijfsmodel voor Harpa zou een particuliere partij de verantwoordelijkheid dragen voor de bouw en de exploitatie van het gebouw, en in ruil daarvoor jaarlijkse bijdragen van de staat en de gemeente ontvangen. In april 2004 kondigde het handelscentrum van de overheid een prekwalificatieprocedure voor het project aan en in 2005 kwam een beoordelingscommissie tot de conclusie dat van de vier ontvangen inschrijvingen die van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Portus ehf. het gunstigst was. Vervolgens sloten de IJslandse staat en de gemeente met Portus een overeenkomst („de projectovereenkomst”) voor de bouw en de exploitatie van een concerthal en congrescentrum (5). In 2008 kreeg de geselecteerde particuliere partner na de financiële ineenstorting echter met ernstige financiële problemen te kampen en moest hij zich uit het project terugtrekken. Daardoor kwam de bouw van Harpa stil te liggen.

(8)

Toen de particuliere partner zich uit het project terugtrok, was de bouw van Harpa al ongeveer halverwege, en moesten de IJslandse autoriteiten dus een besluit over de toekomst van Harpa nemen. Volgens de IJslandse autoriteiten waren er destijds in wezen drie opties (6):

(9)

Ook was duidelijk dat een „half voltooid” gebouw van de grootte van Harpa in het hart van de stad op de lange termijn problemen zou veroorzaken en dat waarde verloren zou gaan. Het leek daarom geen mogelijkheid om het project te staken, omdat al grote bedragen waren uitgegeven om het project te beginnen en een doorstart in een later stadium bijzonder kostbaar en gecompliceerd zou zijn. Derhalve besloten de burgemeester van Reykjavik en de minister van Onderwijs in februari 2009 gezamenlijk dat de staat en de gemeente het project zouden afbouwen zonder de particuliere partner (7).

(10)

Austurhöfn-TR ehf. nam het project daarop over en de plannen werden herzien om goedkoper te kunnen bouwen en te besparen op het ontwerp van het gebouw. In een persbericht van de staat en de gemeente werd verklaard dat de overname een tijdelijke oplossing was, en dat het eigendom en de financiering van Harpa zouden worden herzien wanneer de economie zich zou hebben hersteld. De projectovereenkomst werd in 2010 gewijzigd en in overeenstemming gebracht met het nieuwe beheer van het project en de terugtrekking van de particuliere partner (8), waarna de bouw werd hervat. Landsbankinn schreef in feite een groot deel van de investeringskosten af, waarbij het volledige aandelenkapitaal verloren ging. In 2011 werd de bouw van Harpa voltooid en het gebouw werd op 20 augustus 2011 officieel geopend.

(11)

Tot voor kort waren diverse besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid betrokken bij de exploitatie van Harpa, met name Portus ehf., dat verantwoordelijk was voor het onroerend goed van Harpa en de exploitatie, en Situs ehf., dat verantwoordelijk was voor andere gebouwen die in hetzelfde gebied gepland waren. Portus had twee dochterondernemingen: Totus ehf., dat eigenaar was van het onroerend goed zelf, en Ago ehf., dat verantwoordelijk was voor de volledige exploitatie van Harpa en het onroerend goed van Totus huurde. Situs had ook twee dochterondernemingen: Hospes ehf., dat eigenaar en exploitant zou worden van een in het gebied te bouwen hotel, en Custos ehf., dat eigenaar en exploitant zou worden van alle andere gebouwen in het gebied.

(12)

Om de exploitatiekosten echter zoveel mogelijk te beperken en de efficiëntie te vergroten, besloot de directie van Austurhöfn-TR ehf. in december 2012 om de exploitatiestructuur van Harpa te vereenvoudigen door de meeste van de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid die bij de exploitatie betrokken waren te laten fuseren tot één enkele onderneming. Daartoe richtten de staat en de gemeente de onderneming Harpa Concert and Conference Centre ehf. (i. Harpa tónlistar- og ráðstefnuhús ehf.) op, die de volledige exploitatie van Harpa ging verzorgen. De vereenvoudiging van Harpa's infrastructuur is onderdeel van een langetermijnplan voor een duurzaam houdbare exploitatie van Harpa.

(13)

Volgens de IJslandse autoriteiten moet Harpa uitgroeien tot een forum voor diverse en ambitieuze muziek en voor het culturele leven in IJsland, en het beste uitdragen dat IJslandse artiesten op een bepaald moment te bieden hebben, met speciale nadruk op diverse muziekevenementen. Harpa moet verder een broedplaats worden voor innovatie in de IJslandse cultuur- en muziekwereld, waarbij de nadruk zal komen te liggen op internationale contacten, zodat Harpa zich zal ontwikkelen tot een volwaardige locatie voor optredens van buitenlandse artiesten in IJsland.

(14)

Daarnaast moet Harpa een forum worden voor allerlei soorten nationale en internationale congressen, vergaderingen en bijeenkomsten, en moet het de positie van IJsland als locatie voor internationale congressen versterken door een aanbod van diensten en congresruimte dat de vergelijking met congresfaciliteiten in andere landen kan doorstaan. Ook moet Harpa het toerisme in IJsland bevorderen en het stadscentrum van Reykjavik versterken, een centrumfunctie voor alle IJslanders in het gebied vervullen en uitgroeien tot een interessante bestemming voor bezoekers uit IJsland en het buitenland, die moeten afkomen op het gebouw zelf en de aangeboden diensten, de architectuur van het gebouw en de daar tentoongestelde kunst.

(15)

Het IJslands Symfonieorkest, de IJslandse Opera en de Reykjavik Big Band hebben langlopende contracten afgesloten voor het gebruik van bepaalde faciliteiten in Harpa. Ook worden congressen in Harpa gehouden, naast diverse artistieke evenementen, waaronder pop- en rockconcerten van zowel IJslandse als buitenlandse artiesten. Andere activiteiten in Harpa, zoals catering, restaurants, een muziekwinkel en een meubelzaak, worden geëxploiteerd door commerciële partijen die accommodatie in Harpa huren. Deze accommodatie wordt op marktvoorwaarden aan de commerciële partijen verhuurd en daarvoor werden uitnodigingen tot inschrijving georganiseerd, waarna het beste bod werd geaccepteerd.

(16)

Vóór de bouw van Harpa waren er in IJsland geen concertzalen met een goede akoestiek en plaats voor meer dan 300 bezoekers die zowel het IJslands Symfonieorkest als de IJslandse Opera konden huisvesten. Daarom waren de IJslandse autoriteiten van mening dat het nodig was om een cultuurgebouw te realiseren waar de burgers van IJsland zouden kunnen genieten van muziek en kunst. Met betrekking tot congresaccommodatie waren er in IJsland volgens de IJslandse autoriteiten geen geschikte congrescentra of -faciliteiten voor grote conferenties.

(17)

Harpa beslaat 28 000 vierkante meter en ligt bij de oude haven van Reykjavik op het adres Austurbakki 2. Het gebouw is ontworpen door het Deense Henning Larsen Architects, in samenwerking met het IJslandse architectenbureau Batteríið arkitektar. De kunstenaar Ólafur Elíasson ontwierp de glazen constructie rondom het gebouw in samenwerking met de architecten. Artec Consultants Inc is verantwoordelijk voor de akoestiek, de geluidsisolatie en het ontwerp van het theater en de geluidsinstallatie.

(18)

In het ontwerp van het gebouw werd gestreefd naar diversiteit en goede faciliteiten voor alle soorten concerten en congressen. Daarmee kregen de IJslanders de beschikking over een accommodatie die vóór die tijd in IJsland ontbrak. Harpa heeft al prijzen gewonnen voor zijn concertfaciliteiten en werd door het magazine Gramophone uitgeroepen tot een van de beste concertzalen van het nieuwe millennium. Het magazine Travel + Leisure noemde het de „Best Performance venue 2011”. Ook won Harpa in 2013 de prijs van de Europese Unie voor hedendaagse architectuur, de Mies van der Rohe-prijs (9).

(19)

Hierna volgt een overzicht van de verschillende zalen in Harpa (10):

(20)

Er zijn in Harpa zeven kleinere conferentiezalen met ruimte voor 8 tot 250 personen. Daarnaast zijn er in Harpa diverse publieke ruimten die bij gelegenheid voor exposities en recepties worden verhuurd om de inkomsten van de onderneming te vergroten. De vergaderzalen kunnen in kleinere zalen worden opgesplitst. In alle vergaderzalen zijn technische voorzieningen aanwezig. Zij zijn uitgerust met een projector, apparatuur voor teleconferenties en een geluidssysteem.

(21)

Zoals reeds aangegeven is Harpa via Austurhöfn-TR ehf. volledig eigendom van de IJslandse staat en de gemeente. De verplichtingen van de staat en de gemeente zijn vastgelegd in artikel 13 van de projectovereenkomst uit 2006 (11). De jaarlijkse betalingen van de staat en de gemeente worden gedekt door hun respectieve begrotingen. Volgens de staatsbegroting voor 2011 zou de jaarlijkse bijdrage van de staat naar verwachting 424,4 miljoen ISK bedragen. Voor het jaar 2012 werd gerekend op een staatsbijdrage van 553,6 miljoen ISK. Alle overheidsbijdragen aan Harpa worden gedragen naar rato van de deelneming in het project, wat betekent dat de staat 54 % betaalt en de gemeente 46 %. De bijdragen worden ook geïndexeerd op basis van de consumentenprijsindex.

(22)

Naast de bijdragen uit de begrotingen van de staat en de gemeente hebben de IJslandse overheid en de gemeente Reykjavik een kortlopende lening voor de exploitatie van Harpa verstrekt in afwachting van de afronding van de langetermijnfinanciering die nodig is om de kosten van het project volledig te dekken. Vanaf 2013 bedroeg het totale bedrag van de lening 794 miljoen ISK met een rente van 5 % en een opslag van 200 bp. De lening moest vóór 15 februari 2013 worden afgelost. Op 6 maart 2013 tekenden de gemeente, de staat en Harpa Concert and Conference Centre ehf. een overeenkomst waarin werd bepaald dat het overbruggingskrediet zou worden omgezet in aandelenkapitaal van Harpa omdat voor die tijd geen kapitaal in de onderneming was ingebracht. In dezelfde overeenkomst zegden de staat en de gemeente aanvullende tijdelijke jaarlijkse betalingen aan Harpa toe. Daarbij ging het om een bedrag van 160 miljoen ISK per jaar in de jaren 2013-2016, in eerste instantie om de onroerendgoedbelasting voor Harpa te dekken, omdat deze veel hoger uitviel dan verwacht (12). In de tweede plaats waren er in verband met Harpa ook andere onvoorziene kosten.

(23)

De staat en de gemeente verstrekken maandelijks gelden om leningverplichtingen in verband met Harpa af te lossen. Omdat het project zichzelf moet kunnen bedruipen, moet de winst alle exploitatiekosten dekken. De gelden van de eigenaren zijn daarom volgens de IJslandse autoriteiten uitsluitend bedoeld om uitstaande leningen te dekken (13).

(24)

Op 16 april 2013 werd een nieuwe overeenkomst gesloten („de projectovereenkomst uit 2013”), die in de plaats van de gewijzigde projectovereenkomst kwam (14). Volgens de nieuwe overeenkomst blijft de bijdrage van de gemeente en de staat een onvoorwaardelijke betaling die wordt uitgekeerd in maandelijkse termijnen van hetzelfde bedrag, 595 miljoen ISK per jaar, over een periode van 35 jaar, met ingang van maart 2011. Wanneer het jaarlijkse bedrag wordt aangepast volgens de stijging van de consumentenprijsindex per maart 2013, komt het jaarlijks te betalen bedrag uit op 1 023 339 932 ISK (15).

(25)

Volgens de concept-jaarrekening van Austurhöfn-TR ehf. voor het jaar 2012 zou de onderneming naar verwachting een aanzienlijk exploitatieverlies lijden, overeenkomend met een totale negatieve EBITDA van 406,5 miljoen ISK. Het congresgedeelte van Harpa kwam uit op een negatieve EBITDA van 120 miljoen ISK in 2012 en hetzelfde geldt voor „andere artistieke evenementen” (negatieve EBITDA van 131 miljoen ISK). De concept-jaarrekening en de analyse van de baten voor het jaar 2013 gaan ook uit van een aanzienlijk exploitatieverlies, een totale negatieve EBITDA van circa 348 miljoen ISK, waarbij de exploitatie van zowel de congresactiviteiten als die van „andere artistieke evenementen” verliesgevend is (16).

(26)

Volgens de oorspronkelijke projectovereenkomst moest er op financieel gebied een scheiding bestaan tussen de verschillende ondernemingen die betrokken zijn bij de exploitatie van Harpa en tussen de verschillende exploitaties en activiteiten:

13.11.1.   De particuliere partner waarborgt te allen tijde dat er op financieel gebied een scheiding bestaat tussen de onroerendgoedonderneming, de exploitatie-onderneming, Hringur en de particuliere partner. Elke entiteit wordt met betrekking tot de financiële zaken afzonderlijk beheerd en geëxploiteerd.

13.11.2.   De particuliere partner waarborgt te allen tijde dat er op financieel gebied voldoende scheiding bestaat, dat wil zeggen een gescheiden boekhouding, tussen de betalingen voor werkzaamheden en andere exploitaties en activiteiten binnen het CC. De particuliere partner is gedurende de looptijd te allen tijde in staat op verzoek van de klant aan te tonen dat een dergelijke financiële scheiding bestaat.”.

(27)

De exploitatie van Harpa is een aantal categorieën onderverdeeld: 1) het IJslands Symfonieorkest, 2) de IJslandse Opera, 3) overige artistieke evenementen, 4) het congresbedrijf, 5) operaties, 6) kaartverkoop, 7) facilitair bedrijf en 8) beheerskosten. Al deze categorieën kosten vallen nu onder Harpa — tónlistar- og ráðstefnuhús ehf. en de kosten en baten die aan elk van deze categorieën worden toegerekend, worden in de begroting onder de relevante categorie opgenomen. Gemeenschappelijke exploitatiekosten, waaronder salarissen, huisvesting (verwarming en elektriciteit) en administratieve kosten worden volgens een kostentoerekeningsmodel over de categorieën verdeeld (17).

(28)

Voor een nadere beschrijving van de maatregel wordt verwezen naar Beschikking van de Autoriteit nr. 128/13/COL (18).

(29)

In Beschikking nr. 128/13/COL maakte de Autoriteit een voorlopige beoordeling over de vraag of de financiering van Harpa staatssteun is en, indien dat het geval is, of de steun verenigbaar is met de bepalingen over staatssteun in de EER-Overeenkomst.

(30)

Volgens de IJslandse autoriteiten is met de financiering van Harpa geen staatssteun gemoeid, omdat terdege is gewaarborgd dat er voor de verschillende activiteiten binnen de concerthal en het congrescentrum gescheiden boekhoudingen worden gevoerd. Ter staving van dit argument hebben de IJslandse autoriteiten rapporten ingediend van twee accountantskantoren betreffende de boekhoudkundige scheiding van de ondernemingen die bij de exploitatie van Harpa betrokken zijn. De IJslandse autoriteiten hebben ook een prijsanalyse meegedeeld, waarin zij een vergelijking hebben gemaakt met (in omvang en capaciteit) vergelijkbare congresfaciliteiten in Reykjavik. Voorts betoogden de IJslandse autoriteiten dat de congresactiviteiten positief bijdragen aan de andere activiteiten in Harpa en dat, zonder deze congresactiviteiten, de kosten die ten laste zouden vallen van andere activiteiten aanzienlijk hoger zouden zijn.

(31)

Naar het voorlopige oordeel van de Autoriteit gold de financiering van Harpa echter als staatssteun in de zin van artikel 61, lid 1, van de EER-Overeenkomst. De volgende aspecten werden in Beschikking nr. 128/13/COL genoemd:

(32)

Bovendien betwijfelde de Autoriteit of de staatssteun als verenigbaar met de EER-Overeenkomst zou kunnen worden aangemerkt. Volgens artikel 61, lid 3, onder c), van de EER-Overeenkomst kunnen steunmaatregelen om de cultuur en de instandhouding van het culturele erfgoed te bevorderen als verenigbaar met de werking van de EER-Overeenkomst worden beschouwd, wanneer door deze maatregelen de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt en de mededingingsvoorwaarden in de EER niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad. De IJslandse autoriteiten hadden verklaard dat het hoofddoel van de betrokken maatregel het bevorderen van de cultuur was, door de bouw van een concerthal die onderdak kon bieden aan zowel het IJslands Symfonieorkest als de IJslandse Opera. De Autoriteit kon accepteren dat de bouw en exploitatie van een faciliteit voor een symfonieorkest en een opera, gezien de culturele doelstelling, kon worden aangemerkt als steun ter bevordering van cultuur.

(33)

De Autoriteit kon tevens accepteren dat infrastructuur zoals Harpa ook kan worden gebruikt om onderdak te bieden aan diverse commerciële activiteiten zoals restaurants, cafés, winkels, congressen en popconcerten. Om de mededinging echter niet te verstoren, dienden bepaalde garantiemechanismen te worden opgezet om te verhinderen dat er kruissubsidiëring plaatsvindt tussen de commerciële activiteiten en de culturele activiteiten die subsidie ontvangen. De Autoriteit kwam tot de voorlopige conclusie dat zij betwijfelde of de IJslandse autoriteiten hadden voorzien in de nodige garantiemechanismen om te waarborgen dat een dergelijke kruissubsidiëring niet zou plaatsvinden. Bijgevolg had de Autoriteit, na haar voorlopige beoordeling, twijfel of de bouw en exploitatie van Harpa op grond van artikel 61, lid 3, onder c), van de EER-Overeenkomst verenigbaar kan worden verklaard.

(34)

Blijkens hun opmerkingen waren de IJslandse autoriteiten van mening dat met de financiering van de exploitatie van Harpa geen staatssteun is gemoeid omdat zij goed hebben gewaarborgd dat de ondernemingen voor de verschillende activiteiten binnen Harpa gescheiden boekhoudingen voeren (21).

(35)

De IJslandse autoriteiten bestrijden niet dat de financiële bijdragen aan Harpa met staatsmiddelen worden bekostigd en aan de staat toerekenbaar zijn. Zij stellen echter dat Harpa niet kan worden beschouwd als een onderneming in de zin van artikel 61, lid 1, van de EER-Overeenkomst. Volgens de IJslandse autoriteiten is Harpa een infrastructuur en een cultuurgebouw, gericht op behoud en bevordering van cultuur en IJslands erfgoed, en kan het daarom niet worden gezien als een aanbieder van goederen en diensten op een concurrerende markt. Verder zijn de IJslandse autoriteiten van mening dat in dit geval niet wordt voldaan aan de voorwaarde betreffende een economisch voordeel omdat is gewaarborgd dat het commerciële deel van Harpa niet wordt gefinancierd met staatsmiddelen, die uitsluitend worden toegekend aan culturele activiteiten. Ten aanzien van de gevolgen voor de mededinging en het handelsverkeer tussen de partijen bij de overeenkomst merken de IJslandse autoriteiten tot slot op dat rekening moet worden gehouden met de geografische ligging van IJsland en dat het niet waarschijnlijk is dat publiek uit andere lidstaten die partij zijn bij de EER-Overeenkomst speciaal naar IJsland zal reizen om concerten of soortgelijke evenementen bij te wonen.

(36)

De IJslandse autoriteiten benadrukken dat de exploitatie van Harpa over het geheel bezien niet van commerciële aard is. Zij stellen dat Harpa niet zou zijn opgericht door een particuliere onderneming en niet kan worden vergeleken met een particuliere groep ondernemingen. Volgens de IJslandse autoriteiten blijkt uit de feiten derhalve duidelijk dat het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie in dit geval zijn beperkingen heeft.

(37)

Na overleg met de directie van Harpa hebben de IJslandse autoriteiten voorgesteld om de structuur die wordt gehanteerd om kruissubsidiëring te voorkomen niet de vorm zal krijgen van afzonderlijke ondernemingen of verplichte aanbestedingen van de congresactiviteiten. De IJslandse autoriteiten hebben er vertrouwen in dat andere maatregelen geschikter zijn en minder problemen zullen veroorzaken bij de exploitatie van het gebouw. Ongeacht of de staatsmiddelen die worden gebruikt voor de financiering en de exploitatie van Harpa nu worden beschouwd als staatssteun die verenigbaar is met de staatssteunregels of in het geheel niet als staatssteun worden beschouwd, zijn de IJslandse autoriteiten het er dus mee eens dat maatregelen nodig zijn om te voorkomen dat steun de mededinging in de congressector onrechtmatig verstoort.

(38)

De IJslandse autoriteiten zijn het met de Autoriteit eens dat moet worden gewaarborgd dat de congresactiviteiten financieel onafhankelijk zijn van de overige exploitatie van Harpa en dat moet worden voorzien in waarborgen om kruissubsidiëring tussen de beide delen te voorkomen. Om een goede scheiding tussen de commerciële activiteiten en andere activiteiten te waarborgen en om subsidiëring van de eerstgenoemde in alle gevallen te voorkomen, zijn twee belangrijke maatregelen getroffen:

(39)

De IJslandse autoriteiten hebben een ontwerpvoorstel ingediend voor een volledige scheiding van de boekhoudingen van het congresbedrijf van Harpa. Daarin wordt rekening gehouden met de nieuwe methode voor de toerekening van kosten en baten (24). Onderstaande tabel geeft een beeld van de voorgestelde boekhoudkundige scheiding binnen Harpa (25):

(40)

Met betrekking tot de huurgelden hebben de IJslandse autoriteiten de Autoriteit een vergelijking verstrekt van de huur die door andere congresfaciliteiten in IJsland in rekening wordt gebracht. Daaruit blijkt dat de huur van het congresbedrijf hoger is dan de vergelijkbare marktconforme huur voor retailklanten. Volgens de IJslandse autoriteiten zou de huurprijs voor een wholesale-exploitant zoals het congresbedrijf normaal gesproken aanzienlijk lager zijn dan wat een retailklant zou betalen. Daarom stellen de IJslandse autoriteiten voor om een marge van 25 % (korting) toe te passen (26). Volgens de IJslandse autoriteiten moet een dergelijke lage marge waarborgen dat het congresbedrijf in vergelijking met andere marktpartijen een correcte prijs betaalt.

(41)

Volgens de IJslandse autoriteiten is het begrijpelijk dat een investering als Harpa, net als elk ander groot investeringsproject, in de eerste paar jaar van zijn exploitatie niet met winst draait. Uit het nieuwe model voor de toerekening van kosten en baten blijkt echter dat het commerciële gedeelte geleidelijk winstgevender zal worden en de eigenaren van Harpa in de komende paar jaar een rendement op hun investering zal opleveren. Uit het nieuwe model blijkt ook dat tot op heden waarschijnlijk een onevenredig hoog deel van de gemeenschappelijke kosten ten laste van het congresbedrijf is gekomen.

(42)

Mocht de Autoriteit van mening zijn dat de maatregel staatssteun is, dan menen de IJslandse autoriteiten ten slotte dat die steun verenigbaar met artikel 61, lid 3, van de EER-Overeenkomst kan worden geacht, gelet op de doelstellingen van de maatregel, onder meer om cultuur en het IJslands erfgoed te behouden en te bevorderen. In dit verband hebben de IJslandse autoriteiten de Autoriteit ook verzocht te beoordelen of dergelijke steun kan worden beschouwd als financiering van een dienst van algemeen economisch belang („DAEB”).

(43)

Artikel 61, lid 1, van de EER-Overeenkomst luidt als volgt:

„Behoudens de afwijkingen waarin deze Overeenkomst voorziet, zijn steunmaatregelen van de lidstaten van de EG, de EVA-Staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de werking van deze Overeenkomst, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de overeenkomstsluitende partijen ongunstig beïnvloedt.”.

(44)

Dit betekent dat een maatregel staatssteun is in de zin van artikel 61, lid 1, van de EER-Overeenkomst wanneer aan alle onderstaande voorwaarden wordt voldaan: de maatregel i) wordt door de staat of uit staatsmiddelen bekostigd, ii) verschaft de begunstigde een economisch voordeel, iii) is selectief en iv) heeft invloed op het handelsverkeer tussen de overeenkomstsluitende partijen en kan de mededinging vervalsen (27).

(45)

In de volgende hoofdstukken wordt de bekostiging door de staat van de financiering van Harpa aan deze criteria getoetst.

(46)

Volgens artikel 61, lid 1, van de EER-Overeenkomst moet een maatregel door de staat of uit staatsmiddelen worden bekostigd, wil zij staatssteun zijn.

(47)

Allereerst merkt de Autoriteit op dat zowel plaatselijke als regionale overheden als gelijkwaardig aan de staat worden beschouwd (28). Derhalve vallen onder de staat in de zin van artikel 61, lid 1, alle organen van het staatsbestuur, van de centrale overheid tot de gemeente of het laagste bestuurlijke niveau, alsmede overheidsbedrijven en -instanties. Daarnaast worden gemeentelijke middelen beschouwd als staatsmiddelen in de zin van artikel 61 van de EER-Overeenkomst (29).

(48)

Aangezien de IJslandse staat en de gemeente Reykjavik gezamenlijk het jaarlijkse tekort afdekken van de onderneming die Harpa exploiteert, door jaarlijks uit hun begroting een bepaald bedrag bij te dragen, worden hierbij staatsmiddelen gebruikt. Bovendien is bij de omzetting van leningen in aandelenkapitaal ook sprake van een overdracht van staatsmiddelen aangezien de staat en de gemeente afstand zouden doen van hun recht om een volledige aflossing van de uitstaande leningen te ontvangen. Aan het eerste criterium van artikel 61, lid 1, van de EER-Overeenkomst wordt derhalve voldaan.

(49)

Een maatregel is staatssteun in de zin van artikel 61, lid 1, van de EER-Overeenkomst wanneer door de maatregel een onderneming een bepaald voordeel geniet. Ondernemingen zijn entiteiten die economische activiteiten uitoefenen, ongeacht hun rechtspersoonlijkheid en de wijze waarop zij worden gefinancierd (30). Onder een economische activiteit wordt verstaan iedere activiteit bestaande in het aanbieden van goederen of diensten op een bepaalde markt (31). Entiteiten die niet commercieel actief zijn, in die zin dat zij geen goederen en diensten op een bepaalde markt aanbieden, zijn daarentegen geen ondernemingen.

(50)

Zoals aangegeven in Beschikking nr. 128/13/COL is de Autoriteit van mening dat zowel de bouw als de exploitatie van infrastructuur een economische activiteit op zich vormen (en dus onder de staatssteunregels vallen) indien die infrastructuur wordt — of zal worden — gebruikt om goederen of diensten op een markt aan te bieden (32). In dit geval is het de bedoeling dat in Harpa congressen, evenals muzikale, culturele en „overige artistieke evenementen” zullen plaatsvinden op commerciële basis, d.w.z. voor het aanbieden van diensten op de markt. Deze zienswijze is door het Hof van Justitie van de Europese Unie („het Hof van Justitie”) bevestigd in de zaak-Leipzig/Halle (33). Derhalve kan bij infrastructuur op verschillende niveaus steun worden toegekend: bouw, exploitatie en gebruik van de faciliteiten (34).

(51)

Zoals reeds opgemerkt, vinden in Harpa concerten plaats van het IJslands Symfonieorkest en de IJslandse Opera, alsmede diverse andere artistieke evenementen en congressen. Volgens de IJslandse autoriteiten is alleen het congresbedrijf binnen Harpa's exploitatie een economische activiteit. Alle overige activiteiten zouden daarom als niet-economisch moeten worden aangemerkt.

(52)

Sommige activiteiten in Harpa, waaronder met name congressen, theatervoorstellingen, popconcerten enz., kunnen aanzienlijke aantallen klanten aantrekken, waarbij zij concurreren met particuliere congrescentra, theaters of andere muziekzalen. Daarom stelt de Autoriteit zich op het standpunt dat concerthal en congrescentrum Harpa en de onderneming die betrokken is bij de exploitatie daarvan, voor zover zij commerciële activiteiten ontplooien, als een onderneming moeten worden aangemerkt (35).

(53)

Een maatregel is staatssteun in de zin van artikel 61 van de EER-Overeenkomst wanneer de maatregel de begunstigde een economisch voordeel verschaft.

(54)

Met betrekking tot de financiering van de bouw van Harpa kan staatssteun worden uitgesloten indien wordt voldaan aan het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie (36). De IJslandse autoriteiten hebben zich in dit geval echter verzet tegen de toepassing van het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie omdat zij van mening zijn dat de exploitatie van Harpa over het geheel bezien niet commercieel van aard is. Volgens de IJslandse autoriteiten zou Harpa niet zijn opgericht door een particuliere onderneming en kan het derhalve niet worden vergeleken met een particuliere groep ondernemingen. De IJslandse autoriteiten zijn derhalve van mening dat het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie in dit geval zijn beperkingen heeft.

(55)

Met betrekking tot de bouw van Harpa hoopten de staat en de gemeente volgens de IJslandse autoriteiten aanvankelijk dat een particuliere investeerder de totstandkoming van het project zou financieren. Door de financiële crisis kon het project echter niet zonder overheidsgeld worden uitgevoerd. De rechtstreekse subsidies van de staat en de gemeente zouden dus noodzakelijk zijn geweest omdat er anders onvoldoende middelen beschikbaar zouden zijn om het project te financieren. De Autoriteit is derhalve van mening dat de publieke financiering van de bouw van een Harpa een economisch voordeel zou vormen — en dus steun -, omdat het project zonder die financiering namelijk niet zou zijn gerealiseerd. De deelname van de staat en de gemeente was daarom van wezenlijk belang voor het Harpa-project als geheel.

(56)

Wanneer een entiteit zowel commerciële als niet-commerciële activiteiten ontplooit, zo blijkt uit de beschikkingspraktijk van de Autoriteit, moet worden voorzien in een systeem van kostentoerekening dat waarborgt dat de commerciële activiteiten niet worden gefinancierd met de staatsmiddelen die zijn toegekend aan de activiteiten zonder winstoogmerk (37). Dit beginsel is ook opgenomen in de transparantierichtlijn. De transparantierichtlijn is niet rechtstreeks van toepassing op deze zaak omdat de totale nettojaaromzet van Harpa in de afgelopen twee jaar niet hoger is geweest de drempel die wordt omschreven in artikel 5, lid 1, onder d), van de richtlijn (38). De Autoriteit is echter van mening dat ook hier moet worden gehandeld in overeenstemming met de beginselen van uitoefening van economische activiteiten onder commerciële voorwaarden met gescheiden boekhoudingen, en van duidelijke vaststelling van de uitgangspunten voor de toerekening van kosten die voor de gescheiden boekhoudingen gelden.

(57)

Zoals hierboven onder I.2 aangegeven is de exploitatie van Harpa opgesplitst in verschillende categorieën, bijvoorbeeld het huisvesten van het IJslands Symfonieorkest en de IJslandse Opera, maar ook het fungeren als locatie voor andere artistieke evenementen en congressen. Pas nadat de Autoriteit Beschikking nr. 128/13/COL had vastgesteld, hebben de IJslandse autoriteiten echter goed gewaarborgd dat de boekhoudingen van de verschillende activiteiten binnen Harpa helder en consistent gescheiden zijn. Het eenvoudigweg verdelen van de verliezen op de exploitatie van het gebouw en van gezamenlijke administratieve kosten over de verschillende activiteiten van Harpa op basis van het geschatte gebruik en andere criteria, zoals gebruikelijk was tijdens de eerste jaar van de exploitatie van Harpa, kan niet worden beschouwd als een heldere scheiding van boekhoudingen als bedoeld in de EER-wetgeving. Deze situatie had dan ook kunnen leiden tot kruissubsidiëring tussen de culturele activiteiten en de economische activiteiten binnen Harpa.

(58)

Zoals aangegeven in I.4 hebben de IJslandse autoriteiten een aantal maatregelen genomen om de boekhoudingen van de commerciële en de niet-commerciële activiteiten binnen Harpa te scheiden (39). De maatregelen voorzien onder meer in een nieuwe methode voor de toerekening van kosten en baten, en in het voeren van een gescheiden boekhouding voor het congresbedrijf van Harpa. Hoewel deze nieuwe regelingen het voordeel van de bij de exploitatie van Harpa betrokken ondernemingen beperken tot het noodzakelijke minimum voor de exploitatie van de infrastructuur, kan een voordeel voor het congresbedrijf niet volledig worden uitgesloten.

(59)

Bovendien wordt aan de bij de exploitatie van Harpa betrokken ondernemingen een voordeel in de vorm van winstderving verleend wanneer de staat en de gemeente geen rendement verlangen op hun investering in de concerthal en het congrescentrum, voor zover die ondernemingen commerciële activiteiten uitoefenen, zoals het aanbieden van accommodatie voor congressen. Elke ondernemer of investeerder zal normaliter verlangen dat zijn investering in een commerciële onderneming rendement oplevert. Wanneer dat rendement wordt geëist, moet de onderneming daarvoor kosten maken. Wanneer een onderneming in staatseigendom geen normaal rendement voor zijn eigenaar oplevert, betekent dat feitelijk dat de onderneming een voordeel geniet wanneer de eigenaar van die winst afziet (40).

(60)

De IJslandse autoriteiten stellen zich op het standpunt dat de financiering van de bouw en de exploitatie van Harpa behoort te worden aangemerkt als de bekostiging van een dienst van algemeen economisch belang en dat aan de vier cumulatieve criteria van de „Altmark-toets” wordt voldaan. Dat betekent dat de maatregel geen staatssteun is in de zin van artikel 61, lid 1, van de EER-Overeenkomst.

(61)

Het arrest van het Hof van Justitie in de zaak-Altmark geeft meer duidelijkheid over de vraag wanneer een compensatie voor openbare diensten geen staatssteun is omdat er geen sprake van een voordeel is (41). Om te voorkomen dat een dergelijke compensatie in een specifiek geval als staatssteun wordt aangemerkt, moet worden voldaan aan vier cumulatieve voorwaarden die gewoonlijk de Altmark-criteria worden genoemd (42).

(62)

De vier voorwaarden luiden als volgt: i) de begunstigde van een mechanisme voor overheidsfinanciering voor een dienst van algemeen economisch belang moet formeel met de desbetreffende taak van algemeen economisch belang belast zijn en zijn verplichtingen moeten duidelijk omschreven zijn, ii) de parameters op basis waarvan de compensatie zal worden berekend, moeten vooraf op objectieve en doorzichtige wijze worden vastgesteld, om te vermijden dat de compensatie een economisch voordeel bevat waardoor de begunstigde onderneming ten opzichte van concurrerende ondernemingen kan worden bevoordeeld, iii) de compensatie mag niet hoger zijn dan nodig is om de kosten van de uitvoering van de dienst van algemeen economisch belang geheel of gedeeltelijk te dekken, waarbij rekening wordt gehouden met de opbrengsten alsmede met een redelijke winst uit de uitvoering van die verplichtingen, en iv) wanneer de begunstigde niet gekozen is in het kader van een openbare aanbesteding, moet de compensatie worden vastgesteld op basis van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming zou hebben moeten maken om deze verplichtingen na te komen, waarbij rekening wordt gehouden met de opbrengsten en een redelijke winst.

(63)

EER-staten beschikken in algemene zin over een redelijke mate van vrijheid bij het aanmerken van een dienst als een DAEB, voor zover zij daarbij aansluiten bij de relevante jurisprudentie, waarin de algemene beginselen uiteen worden gezet. Uit artikel 59, lid 2, van de EER-Overeenkomst blijkt dat ondernemingen waaraan de verrichting van DAEB's wordt opgedragen ondernemingen met een „bijzondere taak” zijn (43).

(64)

Volgens de richtsnoeren van de Autoriteit over de toepassing van de regels voor staatssteun op compensatie die wordt toegekend voor de verrichting van diensten van algemeen economisch belang (44) moet de belasting met de publieke taak plaatsvinden door middel van een besluit, dat, afhankelijk van de wetgeving van de EVA-staten, de vorm kan hebben van een wetgevings- of bestuursrechtelijk instrument, of van een contract. Deze belasting kan ook in meerdere besluiten worden vastgelegd. Op basis van de benadering die de Commissie en de Autoriteit in dit soort zaken hebben gevolgd, dienen het besluit of de reeks besluiten ten minste het volgende te bevatten:

(65)

De openbaredienstverplichtingen van Harpa zijn, volgens de IJslandse autoriteiten, duidelijk omschreven in zijn eigenaarsbeleid. Volgens dat eigenaarsbeleid heeft Harpa tot doel: i) het fungeren als forum voor het muzikale en culturele leven in IJsland, ii) het versterken van de positie van IJsland als locatie voor congressen, iii) het versterken van de positie van de reissector in IJsland en iv) het bevorderen van het leven in het stadscentrum van Reykjavik. Daarnaast wordt in het eigenaarsbeleid bepaald dat de activiteiten van Harpa zelfvoorzienend moeten zijn en dat er buiten de in de projectovereenkomst vastgestelde bijdragen niet op andere wijze aan Harpa behoort te worden bijgedragen. In het eigenaarsbeleid wordt echter niets geregeld over de duur van de openbaredienstverplichtingen en het voorziet evenmin in parameters voor de berekening, de controle en de herziening van de compensatie of in regelingen om overcompensatie te vermijden en terug te betalen. Daarom wordt naar de mening van de Autoriteit niet voldaan aan het eerste Altmark-criterium.

(66)

Bovendien zou volgens de projectovereenkomst de bijdrage van de staat en de gemeente een vast jaarlijks bedrag zijn (595 miljoen ISK), dat op elke uitbetalingsdatum zou worden herzien op basis van de ontwikkeling van de consumentenprijsindex. Vanwege de financiële situatie van Harpa zijn er echter aanzienlijke tijdelijke financiële bijdragen van de eigenaren van Harpa geweest, evenals regelingen voor het omzetten van leningen (45). Anders dan de IJslandse autoriteiten menen, lijkt de compensatie voor de vermeende openbaredienstverplichting derhalve niet vooraf objectief en transparant te zijn vastgesteld. Bovendien kan de Autoriteit gelet op de niet-transparante aard van de steun (het afdekken van het jaarlijkse tekort van Harpa, de mogelijke kruissubsidiëring en het feit dat geen redelijk rendement op investeringen wordt verlangd) alleen maar concluderen dat de IJslandse autoriteiten niet goed hebben gewaarborgd dat de compensatie niet hoger dan noodzakelijk was.

(67)

Tot slot merkt de Autoriteit op dat de exploitant van Harpa niet is geselecteerd middels een openbare aanbesteding en dat de IJslandse autoriteiten de Autoriteit geen informatie hebben verstrekt op basis waarvan kan worden geverifieerd of de door Harpa gemaakte kosten overeenkomen met de kosten van een gemiddelde goed geleide en adequaat uitgeruste onderneming, zoals wordt vereist door het vierde Altmark-criterium.

(68)

Op grond van het bovenstaande concludeert de Autoriteit derhalve dat de financiering van Harpa niet voldoet aan alle Altmark-criteria en daarom niet kan worden aangemerkt als de financiering van een dienst van algemeen economisch belang.

(69)

Een maatregel is staatssteun in de zin van artikel 61 van de EER-Overeenkomst indien zij selectief is.

(70)

De IJslandse autoriteiten bekostigen de ondernemingen die betrokken zijn bij de exploitatie van Harpa. Deze gelden worden gebruikt om de verliezen af te dekken die worden geleden op de verschillende activiteiten binnen Harpa, waaronder economische activiteiten, zoals de organisatie van congressen. Dit compensatiesysteem, waarbij kruissubsidiëring kan optreden, is niet beschikbaar voor andere ondernemingen die in IJsland of daarbuiten actief zijn op de congresmarkt.

(71)

Gelet op het bovenstaande is de Autoriteit van mening dat de ondernemingen die bij de exploitatie van Harpa betrokken zijn in vergelijking met hun concurrenten op de markt een selectief economisch voordeel genieten.

(72)

Tot slot wordt de maatregel beschouwd als staatssteun in de zin van artikel 61, lid 1, van de EER-Overeenkomst indien zij de mededinging kan vervalsen en het handelsverkeer tussen de overeenkomstsluitende partijen van de EER-Overeenkomst ongunstig kan beïnvloeden.

(73)

In de jurisprudentie wordt het enkele feit dat een maatregel de positie van een onderneming versterkt ten opzichte van andere concurrerende ondernemingen in het handelsverkeer binnen de EER als voldoende reden beschouwd om te concluderen dat de maatregel het handelsverkeer tussen overeenkomstsluitende partijen ongunstig kan beïnvloeden en de mededinging tussen in andere EER-landen gevestigde ondernemingen kan verstoren (46). De staatsmiddelen die aan de bij de exploitatie van Harpa betrokken ondernemingen zijn toegekend om hun verliezen af te dekken, vormen een voordeel dat de positie van Harpa versterkt in vergelijking met die van andere ondernemingen die op dezelfde markt actief zijn.

(74)

Hoewel de meeste activiteiten die in Harpa plaatsvinden lokaal van aard zijn, kunnen in Harpa ook grote en middelgrote evenementen plaatsvinden. Daarom kan een effect op de mededinging en het handelsverkeer tussen overeenkomstsluitende partijen niet worden uitgesloten (47). Hoewel het volgens de IJslandse autoriteiten tamelijk onwaarschijnlijk is dat meer dan enkele, als het er al zoveel zijn, van de evenementen die in Harpa worden georganiseerd van een zodanig belang voor inwoners van buurlanden zijn dat zij een lange reis naar Reykjavik zouden willen maken om bij de evenementen aanwezig te zijn en het dus onwaarschijnlijk zou zijn dat evenementen in Harpa zouden concurreren met soortgelijke gebouwen in buurlanden.

(75)

Aangezien de markt voor de organisatie van internationale evenementen openstaat voor concurrentie tussen aanbieders van faciliteiten en organisatoren van evenementen, die doorgaans activiteiten verrichten waarvoor handelsverkeer tussen EER-staten bestaat, mag beïnvloeding van het handelsverkeer worden aangenomen. Gezien het karakter van de congressector is in dit geval beïnvloeding van het handelsverkeer tussen bepaalde aangrenzende EER-staten zelfs nog waarschijnlijker. Bovendien heeft het Gerecht onlangs in zijn beschikking inzake het Ahoy-complex in Nederland bepaald dat er geen reden was om de markt tot het grondgebied van die lidstaat te beperken (48).

(76)

Derhalve is de Autoriteit net als in de beschikking tot inleiding van de procedure van mening dat steun aan Harpa de mededinging en het handelsverkeer binnen de EER kan verstoren.

(77)

Gelet op bovenstaande overwegingen concludeert de Autoriteit dat met de onderzochte maatregel, te weten de financiering van Harpa, elementen van staatssteun gemoeid zijn in de zin van artikel 61, lid 1, van de EER-Overeenkomst. Gelet hierop, moet derhalve worden bezien of de maatregel als verenigbaar met de werking van de EER-Overeenkomst kan worden aangemerkt.

(78)

Krachtens artikel 1, lid 3, van deel I van Protocol nr. 3 wordt „de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA […] van elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen voldoende tijdig op de hoogte […] gebracht om haar in staat te stellen haar opmerkingen kenbaar te maken. […] De betrokken staat kan de voorgenomen maatregelen niet tot uitvoering brengen voordat [de] procedure tot een eindbeslissing heeft geleid”.

(79)

De IJslandse autoriteiten hebben de steunmaatregelen niet bij de Autoriteit aangemeld. Bovendien hebben de IJslandse autoriteiten door de bouw en de exploitatie van Harpa deze maatregelen van kracht laten worden voordat de Autoriteit een eindbeschikking heeft vastgesteld. De Autoriteit concludeert derhalve dat de IJslandse autoriteiten hun verplichtingen krachtens artikel 1, lid 3, van deel I van Protocol nr. 3 niet zijn nagekomen. De toekenning van de desbetreffende steun is derhalve onrechtmatig.

(80)

Steunmaatregelen die onder artikel 61, lid 1, van de EER-Overeenkomst vallen, zijn in het algemeen niet verenigbaar met de werking van de EER-Overeenkomst, tenzij zij vallen onder een van de uitzonderingen van artikel 61, lid 2 of 3, of van artikel 59, lid 2, van de EER-Overeenkomst, noodzakelijk en evenredig zijn en de mededinging niet buitensporig verstoren. De IJslandse autoriteiten stellen dat elke steun aan het project verenigbaar zou zijn met artikel 61, lid 3, van de EER-Overeenkomst.

(81)

De EER-Overeenkomst kent geen bepaling die overeenkomt met artikel 107, lid 3, onder d), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Niettemin erkent de Autoriteit dat steunmaatregelen van de staten om culturele redenen kunnen worden goedgekeurd op grond van artikel 61, lid 3, onder c), van de EER-Overeenkomst (49).

(82)

Op grond van artikel 61, lid 3, onder c), van de EER-Overeenkomst kan steun om de cultuur en de instandhouding van het culturele erfgoed te bevorderen als verenigbaar met de EER-Overeenkomst worden beschouwd wanneer door deze maatregelen de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt en de mededinging in de EER niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad. De Autoriteit moet derhalve beoordelen of de toekenning van steun aan de diverse activiteiten in Harpa kan worden gerechtvaardigd als steun voor de bevordering van cultuur op grond van artikel 61, lid 3, onder c), van de EER-Overeenkomst.

(83)

Opgemerkt moet worden dat de uitgangspunten uit artikel 61, lid 3, onder c), van de EER-Overeenkomst zijn toegepast in zaken die enigszins vergelijkbaar zijn met onderhavig geval (50). De IJslandse autoriteiten hebben verklaard dat het hoofddoel van de betrokken maatregel het bevorderen van de cultuur was, middels de bouw van een concerthal die onderdak kon bieden aan zowel het IJslands Symfonisch Orkest als de IJslandse Opera. Soortgelijke multifunctionele cultuurcentra bestaan al in de meeste andere Europese steden. Harpa is bedoeld als IJslands nationale concerthal met de nodige culturele infrastructuur die in IJsland ontbrak, en zal fungeren als centrum voor de ontwikkeling en bevordering van de podiumkunst in IJsland. Daarmee draagt Harpa bij aan de ontwikkeling van culturele kennis en biedt het zijn publiek toegang tot culturele, educatieve en recreatieve waarden (51).

(84)

Gelet op het bovenstaande meent de Autoriteit dat, gezien zijn culturele doel, de bouw en de exploitatie van een symfonie- en operagebouw kan worden aangemerkt als steun voor de bevordering van cultuur in de zin van artikel 61, lid 3, onder c), van de EER-Overeenkomst. De Autoriteit heeft echter twijfel geuit over de vraag of toegekende steun om congresactiviteiten te subsidiëren kan worden gerechtvaardigd op grond van artikel 61, lid 3, onder c), en dat moet daarom afzonderlijk worden beoordeeld.

(85)

Ten aanzien van noodzaak, de evenredigheid en de vraag of de maatregel de mededinging kan verstoren, merkt de Autoriteit het volgende op: zoals reeds opgemerkt was de belangrijkste reden voor de bouw van Harpa de duidelijke behoefte aan een geschikte concerthal voor zowel het IJslands Symfonieorkest als de IJslandse Opera. Gelet op de schaal van het project is het begrijpelijk dat een infrastructuur als Harpa ook wordt gebruikt voor diverse commerciële activiteiten, waaronder restaurants, cafés, winkels, congressen en popconcerten. Om echter te voorkomen dat de mededinging wordt verstoord, dienen bepaalde garantiemechanismen te worden opgezet, die moeten verhinderen dat er kruissubsidiëring plaatsvindt tussen de commerciële activiteiten en de zwaar gesubsidieerde culturele activiteiten.

(86)

In Beschikking nr. 128/13/COL beschreef de Autoriteit drie manieren waarop de IJslandse autoriteiten zouden kunnen waarborgen dat er geen kruissubsidiëring plaatsvond tussen de commerciële activiteiten en de culturele activiteiten in Harpa (52). Ten eerste merkte de Autoriteit op dat dit doel zou kunnen worden bereikt door de voor de commerciële activiteiten bestemde faciliteiten uit te besteden en daarmee te waarborgen dat de exploitant een marktprijs betaalt voor de faciliteiten en niet van kruissubsidiëring profiteert. In de tweede plaats hadden de IJslandse autoriteiten een aparte rechtspersoon voor de commerciële activiteiten kunnen oprichten. De derde optie uit de beschikking tot inleiding van de procedure van de Autoriteit was om de economische activiteiten voldoende van de niet-commerciële activiteiten te scheiden door het invoeren van een goed systeem van kostentoerekening en gescheiden boekhoudingen waarmee een redelijk rendement wordt gewaarborgd.

(87)

De IJslandse autoriteiten hebben benadrukt dat voor de exploitatie van Harpa een zekere mate van flexibiliteit nodig is omdat de culturele evenementen naast de congresactiviteiten moeten bestaan en er diverse momenten zijn waarop deze twee hoofdactiviteiten met elkaar in conflict zouden komen, tenzij de supervisie en planning op zeer samenhangende wijze zouden plaatsvinden. Daarmee zouden de administratieve lasten toenemen en extra beperkingen en kosten voor de toch al moeilijke exploitatie van Harpa ontstaan wanneer een nieuwe exploitant zijn intrede in het gebouw zou doen, ongeacht of dit een particuliere exploitant of een aparte overheidsonderneming zou worden. Na overleg met de directie van Harpa hebben de IJslandse autoriteiten daarom geconcludeerd dat de derde mogelijkheid, dus het scheiden van de economische en de niet-commerciële activiteiten van Harpa, in combinatie met de invoering van een goed systeem voor kostentoerekening en gescheiden boekhoudingen het meest levensvatbaar was, gelet op de hierboven omschreven omstandigheden.

(88)

Zoals reeds aangegeven, wordt bij de gescheiden boekhoudingen en de nieuwe methode voor de toerekening van kosten en baten die door de eigenaren van Harpa zijn ingevoerd rekening gehouden met de richtsnoeren van de transparantierichtlijn. Voor alle culturele activiteiten en huurders en voor de congresactiviteiten worden speciale boekhoudingen (afdelingen) gevoerd, waarmee wordt gewaarborgd dat interne rekeningen voor verschillende activiteiten worden bijgehouden. Bovendien hebben de IJslandse autoriteiten gewaarborgd dat een bepaald deel van Harpa's vaste en gemeenschappelijke kosten worden toegerekend aan elk afzonderlijk onderdeel van de exploitatie, gebaseerd op het werkelijke gebruik en de commerciële activiteiten. Daarnaast wordt het congresbedrijf een marktconforme huur in rekening gebracht voor kantoorruimte en andere faciliteiten (53). Met de door de IJslandse autoriteiten genomen maatregelen kan daadwerkelijk worden gewaarborgd dat er geen kruissubsidiëring zal plaatsvinden tussen de commerciële en de culturele activiteiten in Harpa.

(89)

Volgens de voorlopige jaarrekening voor 2013 zal het congresbedrijf naar verwachting een marginale winst boeken van 9 574 000 ISK. Naar verwachting zal deze winst in 2016 zijn opgelopen tot meer dan 23 miljoen ISK. Uit het nieuwe model voor de toerekening van kosten en baten blijkt derhalve dat het commerciële gedeelte geleidelijk winstgevender zal worden en de eigenaren van Harpa in de komende paar jaar een rendement op hun investering zal opleveren.

(90)

Met betrekking tot het tekort van het congresbedrijf in de eerste exploitatiejaren van Harpa meent ook de Autoriteit dat het begrijpelijk is dat een investering als Harpa, net als elk ander groot investeringsproject, in de eerste jaren van de exploitatie geen winst maakt. Het afdekken van een exploitatietekort in de eerste jaren van de commerciële exploitatie kan daarom worden gezien als een noodzakelijke aanloopkost, conform het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie. Bovendien lijken de gescheiden boekhoudingen en de nieuwe methode voor de toerekening van kosten en baten er op te wijzen dat het grote tekort van de commerciële delen van Harpa dat in de beschikking tot opening van de procedure van de Autoriteit werd onderzocht, een negatieve EBITDA van 120 miljoen ISK over het jaar 2012, niet noodzakelijkerwijs een goede afspiegeling was van de werkelijke financiële situatie van het congresbedrijf.

(91)

Bovendien hebben de IJslandse autoriteiten laten zien dat Harpa niet alleen bestaande faciliteiten zal aanvullen met extra capaciteit, maar er ook voor zal zorgen dat de diversiteit aan culturele en commerciële evenementen in Reykjavik zal toenemen, en bijzonder gunstig zal zijn voor de culturele ontwikkeling en het grote publiek in IJsland. De steun moet daarom als doelgericht worden beschouwd en de financiering van die steun door de overheid is derhalve gerechtvaardigd.

(92)

Gelet op de ligging van Harpa en op het feit dat de meeste activiteiten die er plaatsvinden lokaal van aard zijn, is daarnaast het effect op de mededinging en het handelsverkeer tussen overeenkomstsluitende partijen beperkt, hoewel het, zoals reeds aangegeven, niet kan worden uitgesloten (54).

(93)

Om bovengenoemde redenen is aangetoond dat de betrokkenheid van de staat en de gemeente bij de financiering van Harpa zowel noodzakelijk als evenredig is, en geen ongerechtvaardigde vervalsing van de mededinging vormt. Bovendien hebben de IJslandse autoriteiten door de volledige scheiding van de boekhoudingen van het commerciële en het niet-commerciële deel van Harpa gewaarborgd dat hun bijdragen aan de culturele aspecten van de exploitatie van Harpa geen negatieve overloopeffecten zullen hebben. De financiering van Harpa is daarom verenigbaar met de staatssteunregels van de EER-Overeenkomst.

(94)

Gelet op bovenstaande overwegingen concludeert de Autoriteit dat de financiering van Harpa staatssteun is die verenigbaar is met de werking van de EER-Overeenkomst in de zin van artikel 61, lid 3, onder c), van de EER-Overeenkomst.

(95)

De IJslandse autoriteiten worden erop gewezen dat alle wijzigingsplannen voor de financiering van Harpa, waaronder een eventuele verhoging van de subsidies van de staat of de gemeente met meer dan 20 %, bij de Autoriteit moeten worden aangemeld,

(1)

Bij brief van 31 januari 2014 hebben de Noorse autoriteiten hun regionalesteunkaart die van 1 juli 2014 tot en met 31 december 2020 zal gelden (hierna de „regionalesteunkaart” genoemd) overeenkomstig punt 156 van de richtsnoeren van de Autoriteit inzake regionale steunmaatregelen 2014-2020 (hierna de „richtsnoeren regionale steun” genoemd) (1) aangemeld. Volgens deze richtsnoeren moeten de EVA-staten die voornemens zijn om regionale steun toe te kennen regionalesteunkaarten aanmelden.

(2)

In dit besluit beoordeelt de Autoriteit de verenigbaarheid van de aangemelde kaart met de richtsnoeren regionale steun in overeenstemming met punt 157 van deze richtsnoeren. De kaart zelf houdt geen staatssteun in de zin van artikel 61 van de EER-overeenkomst in. De goedkeuring van de kaart door de Autoriteit vormt geen toestemming om steun te verlenen. De goedgekeurde steunkaart vormt, samen met de richtsnoeren regionale steun, echter wel het kader voor de toekenning van regionale investeringssteun. In dat opzicht maakt de kaart integrerend deel uit van de richtsnoeren regionale steun (2).

(3)

De Noorse autoriteiten hebben enkel regio's aangemeld die in aanmerking komen voor een afwijking uit hoofde van artikel 61, lid 3, onder c), van de EER-overeenkomst. Gezien het betrekkelijk hoge bbp per hoofd van de bevolking komt geen enkele Noorse regio in aanmerking voor de afwijking van artikel 61, lid 3, onder a), van de EER-overeenkomst (3).

(4)

In Noorwegen komen de statistische regio's van niveau 3 overeen met de provincies en de statistische regio's van niveau 5 met de gemeenten.

(5)

Noorwegen telt momenteel 19 provincies en 428 gemeenten.

(6)

Noorwegen heeft acht provincies met een bevolkingsdichtheid van minder dan 12,5 inwoners per km2 (4). Dit zijn de volgende:

(7)

In totaal tellen deze acht provincies 1 255 027 inwoners (5), wat 25,51 % van de Noorse bevolking is. Derhalve is het nationale bevolkingsaandeel voor Noorwegen voor de betrokken periode 25,51 % (6).

(8)

De Noorse autoriteiten hebben de volgende vier provincies aangemeld die volledig voor regionale investeringssteun in aanmerking komen:

(9)

De overige vier provincies zijn slechts gedeeltelijk op de aangemelde kaart opgenomen. De Noorse autoriteiten hebben verklaard dat de verschillende provincies in Noorwegen zeer heterogeen zijn. In sommige provincies liggen centrale regio's met een hoge bevolkingsdichtheid en bloeiende economische activiteiten, maar eveneens gebieden met een lage bevolkingsdichtheid die met ontvolking te kampen hebben. Dit geldt zowel voor provincies met een bevolkingsdichtheid van meer dan 12,5 inwoners per km2 als voor provincies met minder dan dit aantal. Daarom betogen de Noorse autoriteiten dat een steungebied dat uitsluitend op statistische regio's van niveau 3 is gebaseerd niet overeenstemt met de reële uitdagingen waar Noorwegen in bepaalde regio's voor staat. De Noorse autoriteiten hebben derhalve de flexibele benadering van punt 149 van de richtsnoeren regionale steun toegepast bij het afbakenen van de gebieden die voor regionale steun in aanmerking komen.

(10)

Tabel 1 geeft aan welke gemeenten in dunbevolkte provincies van de regionalesteunkaart zijn uitgesloten (hierna „uitgeruilde gemeenten” genoemd).

Tabel 1

(11)

Deze uitgeruilde gemeenten hebben in totaal 350 555 inwoners.

(12)

Tabel 2 geeft aan welke gemeenten in dichtbevolkte provincies in de regionalesteunkaart zijn opgenomen (hierna „ingeruilde gemeenten” genoemd).

Tabel 2

(13)

Deze ingeruilde gemeenten hebben in totaal 349 002 inwoners.

(14)

Tabel 3 biedt een overzicht van alle gemeenten die in de regionalesteunkaart zijn opgenomen.

Tabel 3

(15)

In totaal omvat de regionalesteunkaart 281 gemeenten.

(16)

Punt 149 van de richtsnoeren regionale steun bevat drie eisen waaraan moet zijn voldaan om gebieden in provincies met een bevolkingsdichtheid van meer dan 12,5 inwoners per km2 in te ruilen.

(17)

Ten eerste mag de ruil, zoals bepaald in punt 142 van de richtsnoeren regionale steun, niet leiden tot een toename van de bevolking die door de steun wordt bestreken. Het geprenotificeerde steungebied telt 1 253 474 inwoners, of 25,48 % van de totale bevolking van Noorwegen. Dit is dus minder dan het in punt 142 van de richtsnoeren regionale steun vastgestelde nationale bevolkingsplafond van 25,51 %. De Autoriteit concludeert derhalve dat aan deze voorwaarde is voldaan.

(18)

Ten tweede moeten de delen van de provincies die voor flexibiliteit in aanmerking komen, een bevolkingsdichtheid hebben van minder dan 12,5 inwoners per km2 op provinciaal niveau. Zoals blijkt uit tabel 2 is voor de ingeruilde gemeenten op provinciaal niveau aan deze voorwaarde voldaan.

(19)

Ten derde moeten de ingeruilde gemeenten aan elkaar grenzende gebieden zijn die grenzen aan de provincies met een bevolkingsdichtheid van minder dan 12,5 inwoners per km2. De Autoriteit komt tot de conclusie dat de ingeruilde gemeenten aan deze voorwaarde voldoen, zoals aangegeven op de kaart in de bijlage bij dit besluit (7).

(20)

In alle in aanmerking komende gebieden zal een algemeen steunplafond van 15 % brutosubsidie-equivalent (BSE) gelden, dat wordt aangevuld met een verhoging van 20 % voor kleine ondernemingen of 10 % voor middelgrote ondernemingen. Deze steunintensiteiten zijn in overeenstemming met de drempels die in de punten 154 en 155 van de richtsnoeren regionale steun zijn vastgesteld.

(21)

In overeenstemming met punt 156 van de richtsnoeren regionale steun zal de aangemelde kaart van 1 juli 2014 tot 31 december 2020 geldig zijn. Indien nodig kan de aangemelde kaart, zoals bepaald in punt 161 van de richtsnoeren regionale steun, in juni 2016 aan een tussentijdse evaluatie worden onderworpen om vast te stellen welke gebieden in aanmerking kunnen komen voor regionale steun op grond van artikel 61, lid 1, onder a), van de EER-overeenkomst en wat de hoogte is van de steunintensiteit die overeenstemt met hun bbp per hoofd van de bevolking.

(22)

Dit besluit doet bovendien niets af aan de bevoegdheid van de Autoriteit om de kaart overeenkomstig artikel 1, lid 1, van deel I van Protocol nr. 3 bij de toezichtovereenkomst zo nodig vóór het eind van deze periode te herzien.

(23)

Op basis van bovenstaande beoordeling is de Autoriteit van mening dat de Noorse regionalesteunkaart voor de periode 2014-2020 verenigbaar is met de beginselen die zijn neergelegd in de richtsnoeren regionale steun, aangezien het bestreken gebied het in punt 142 van de richtsnoeren regionale steun bepaalde in aanmerking komende aandeel van de bevolking niet overschrijdt. De ingeruilde gebieden voldoen ook aan de overige voorwaarden van punt 149 van de richtsnoeren regionale steun, aangezien wat de steunintensiteiten betreft, de in de punten 154 en 155 van de richtsnoeren regionale steun vastgestelde drempels in acht worden genomen, en aangezien de looptijd niet langer is dan de geldigheidsduur van de richtsnoeren regionale steun als vastgesteld in punt 156 van deze richtsnoeren.