22.2.2008   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

L 49/1

(1)

In de loop van 2002 (2) en 2003 (3) heeft de Commissie verscheidene klachten ontvangen waarin werd beweerd dat het systeem van overheidsfinanciering voor de Nederlandse publieke omroepen onrechtmatige en onverenigbare staatssteun vormt in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag.

(2)

Tijdens het inleidende onderzoek van de klachten heeft de Commissie aanvullende informatie ontvangen van de klagers (4) en van de Nederlandse autoriteiten (5).

(3)

Na een eerste beoordeling van de vermeende steunmaatregelen deelde de Commissie Nederland bij brief van 3 februari 2004 mee, dat zij had besloten de procedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag in te leiden ten aanzien van bepaalde maatregelen die als nieuwe steun zouden kunnen worden aangemerkt.

(4)

Het besluit van de Commissie om de procedure in te leiden werd bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie  (6). De Commissie heeft de belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen over de betrokken steunmaatregel te maken.

(5)

Nederland reageerde bij brief van 30 april 2004 op het besluit tot inleiding van de procedure. Daarnaast heeft de Commissie van elf belanghebbenden opmerkingen ontvangen (7). Bij brief van 29 april 2004 deed de Commissie deze opmerkingen aan Nederland toekomen. De Nederlandse autoriteiten reageerden bij brief van 13 augustus 2004.

(6)

De Commissie stelde aanvullende vragen aan de Nederlandse autoriteiten bij brieven van 4 januari 2005 en 25 mei 2005, waarop zij antwoordden bij brieven van 27 januari 2005 en 25 juli 2005. Aanvullende gegevens werden van een van de klagers (De Telegraaf) ontvangen op 25 juli 2005 en van de Nederlandse autoriteiten op 2 september. De Commissie verzocht de Nederlandse autoriteiten op 22 november 2005 om nadere verduidelijking in e-mailberichten, die door de autoriteiten op 25 november 2005 werden beantwoord. De Commissie besloot na een bijeenkomst met de Nederlandse autoriteiten dat nadere uitleg vereist was. Daartoe werd op 22 december 2005 een verzoek om inlichtingen naar de Nederlandse autoriteiten gezonden waarop zij, na uitstel te hebben gekregen, op 3 februari 2006 antwoordden. Met betrekking tot dit antwoord werden in februari 2006 en in april 2006 nog verdere e-mails uitgewisseld tussen de Nederlandse autoriteiten en de Commissie.

(7)

Op 24 september 2004 vond een vergadering plaats tussen de Nederlandse autoriteiten en de Commissie. Op 27 oktober 2004 had een bijeenkomst plaats met De Telegraaf. Op 5 januari 2005 werd een bijeenkomst gehouden met Broadcast Partners. Op 27 juli 2005 had een bijeenkomst plaats tussen RTL en de Commissie en op 23 september 2005 hadden VESTRA en de Commissie een bijeenkomst. Op 1 februari en op 14 februari 2006 had de Commissie opnieuw een bijeenkomst met de Nederlandse autoriteiten.

(8)

Naast deze procedure inzake „nieuwe steun” wordt de financiering van de publieke omroepen, door middel van jaarlijkse rijksbijdragen en het Stimuleringsfonds (Stifo, Stichting Stimuleringsfonds Nederlandse Culturele Omroepproducties) (8) in een afzonderlijke procedure voor „bestaande steun” (zie steunzaak nr. E-5/2005) onderzocht. In de onderhavige beschikking verwijst de Commissie alleen naar de maatregelen ten aanzien waarvan een afzonderlijke procedure voor bestaande steun loopt, voorzover dit nodig is om een totaalbeeld te verschaffen van de financiering van de publieke omroep. Deze beschikking betreft echter niet de kwestie van de verenigbaarheid met de staatssteunregels van de reguliere jaarlijkse betalingen en van de betalingen uit het Stimuleringsfonds.

(9)

Deze beschikking wordt ook beperkt tot een beoordeling van de financiering van de kernactiviteiten van de publieke omroepen, de zogenoemde hoofdtaken. Derhalve worden de nevenactiviteiten, zoals de nieuwe mediadiensten, het verschaffen van SMS en i-mode, niet onderzocht. Evenmin wordt in deze beschikking de investering door de NOS in de netwerkexploitant Nozema behandeld, die volgens klachten mogelijk niet volgens marktvoorwaarden is gedaan. Deze kwesties zullen apart worden behandeld.

(10)

Tenslotte had het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure betrekking op de procedure vanaf 1992. Niettemin zijn de eerste ad-hocbetalingen kennelijk pas in 1994 gedaan. Bovendien zijn nu de cijfers tot 2005 beschikbaar en met deze moet rekening worden gehouden. De periode waarop de beschikking betrekking heeft, zou derhalve lopen van 1994 — toen de eerste ad-hocbetaling is gedaan — tot 2005 — het laatste jaar waarvoor definitieve cijfers beschikbaar zijn. Opgemerkt zij, dat de Nederlandse autoriteiten de Commissie hebben verzocht, ook met 2006 rekening te houden. De cijfers voor 2006 zijn echter slechts van voorlopige aard en kunnen derhalve niet in aanmerking worden genomen.

(11)

In dit hoofdstuk worden in punt 2.1 de actoren in de (publieke)omroepsector beschreven en vervolgens in punt 2.2 de verschillende onderdelen van het financieringssysteem voor de Nederlandse omroepsector in het algemeen. In dit verband worden de wettelijke bepalingen beschreven waarin een publieke taakopdracht aan de omroepen wordt toegewezen, wordt uiteengezet wat de verschillende financieringsmechanismen zijn (jaarlijkse betalingen en ad-hocbetalingen) en wordt uitgelegd welke reserves de publieke omroepen voor de vervulling van hun publieke taakopdracht hebben opgebouwd en gebruiken. Vervolgens worden in punt 2.5 de commerciële activiteiten van de Nederlandse publieke omroepen besproken. In afdeling 2.6 wordt de verwerving van voetbalrechten door de NOS toegelicht en in afdeling 2.7 wordt de verhouding tussen de omroepen en kabelexploitanten aan de orde gesteld. In afdeling 2.8, ten slotte, wordt uiteengezet welke maatregelen het voorwerp van deze procedure zijn.

(12)

Het publieke omroepbestel bestaat uit verschillende organisaties, waaronder acht particuliere omroepverenigingen (particuliere omroepen met leden waaraan een publieke taakopdracht is toegewezen) en tien particuliere verenigingen zonder leden (particuliere omroepen zonder leden met een publieke taakopdracht) (9).

(13)

Naast de in punt 12 genoemde omroepen omvat het publieke-omroepbestel nog een andere actor, de NOS, die een dubbele rol vervult. De eerste rol is die van een publieke omroep, die onder de naam „NOS RTV” verantwoordelijk is voor televisie- en radioprogramma's. De tweede rol is die van coördinator van het gehele publieke-omroepbestel en wordt vervuld door het bestuur van de NOS, de zogenoemde Publieke Omroep, hierna: „PO” genoemd. De PO, waarvan de functies en taken in de Mediawet zijn verankerd, stimuleert de samenwerking tussen de publieke omroepen, coördineert de drie publieke tv-zenders en brengt het Commissariaat voor de Media tweemaal per jaar verslag uit over de activiteiten van de publieke omroepen.

(14)

De NOS ontvangt uit de mediabegroting financiering zowel voor de taken die zij als PO verricht als voor die welke zij als NOS RTV vervult.

(15)

De tv-programma's van de publieke omroep worden door de publieke omroepen op drie publieke zenders (10) uitgezonden.

(16)

Het Nederlands Omroepbedrijf, hierna: „NOB” genoemd, maakt eveneens deel uit van het publieke-omroepbestel. Het NOB zorgt voor de opnamen, de voorbereiding van uitzendingen en zendt geluid, bewegende beelden en gegevens naar alle mogelijke distributiekanalen. Het NOB verschaft deze diensten aan commerciële zenders en publieke omroepen. De diensten die voor de publieke omroepen worden verricht, worden beschouwd als openbare dienst en worden gefinancierd uit de openbare middelen (11).

(17)

Een aparte stichting, de Stichting Ether Reclame, hierna: „STER” genoemd, heeft de exclusieve verantwoordelijkheid voor de verkoop van advertentieruimte en de uitzending van reclameboodschappen op de publieke zenders. De STER is verantwoordelijk voor de aan haar toegewezen zendtijd. De door de STER gegenereerde inkomsten worden rechtstreeks naar de staat overgemaakt.

(18)

Naast de nationale publieke omroepen zijn er verschillende commerciële omroepen op landelijk niveau actief. Deze commerciële omroepen zijn bijvoorbeeld RTL (RTL 4, 5 en 7 (alle van de CLT-UFA-groep) of SBS6, NET5 en Veronica (van de SBS Broadcasting-groep) of Talpa (Talpa Media Holding). Zij genereren hun inkomsten hoofdzakelijk door tv-reclame.

(19)

De omroepsector is op dit ogenblik geregeld bij de Mediawet van 21 april 1987 (Stb.1987, 249) en het Mediabesluit. De publieke omroepen mogen bij wet vier categorieën activiteiten verrichten, die in de huidige Mediawet worden gedefinieerd als „hoofdtaak”, „neventaken”, „nevenactiviteiten” en „verenigingsactiviteiten”. De publieke omroepen komen ten aanzien van de hoofdtaak en de neventaken voor overheidsfinanciering in aanmerking.

(20)

In artikel 13c, lid 1, Mediawet wordt de „hoofdtaak” van de publieke omroep als volgt omschreven:

(21)

In artikel 13c, lid 2, Mediawet zijn de algemene vereisten vervat voor de door de publieke omroepen uit te zenden programma's. De programma’s moeten „op evenwichtige wijze een beeld [geven] van de samenleving en van de onder de bevolking levende interesses en inzichten op maatschappelijk, cultureel en levensbeschouwelijk gebied, en:

(22)

Verder is de totale hoeveelheid zendtijd die aan verschillende categorieën onderwerpen, zoals cultuur, verstrooiing en educatie, moet worden besteed, gereguleerd door middel van voorgeschreven percentages (12).

(23)

Artikel 16 Mediawet schrijft voor, dat bepaalde taken door NOS RTV worden verricht en geeft deze taken in detail aan. Hieronder vallen ook sportuitzendingen, met inbegrip van, maar niet beperkt tot, competitie- en bekerwedstrijden en internationale sportevenementen. Het percentage totale zendtijd dat aan dergelijke sportevenementen moet worden gewijd is niet vooraf in de wet vastgelegd. In de praktijk streeft NOS RTV ernaar 9-11 % van de totale zendtijd aan sportprogramma's te wijden (13).

(24)

Omroepverenigingen hebben recht op zendtijd voor de verzorging van tv-programma's voor landelijke omroep en hebben volgens artikel 31, lid 4, Mediawet het recht om voor de verzorging van het programma een financiële bijdrage te ontvangen.

(25)

Volgens artikel 13c, lid 3, Mediawet, dat in 2000 werd ingevoerd, kan de publieke omroep „mede invulling geven aan zijn taak, bedoeld in het eerste lid, door tevens te voorzien in andere dan de in het eerste lid, onderdeel a, bedoelde wijzen van aanbod en verspreiding van programmamateriaal”. Met andere woorden, de publieke omroepen kunnen de inhoud van hun programma's, in punt 20 als de hoofdtaak aangegeven, op andere mediaplatforms, zoals internet en uitzenden.

(26)

Deze zogenoemde neventaken moeten aan een aantal voorwaarden voldoen. Zij mogen bijvoorbeeld volgens artikel 55 Mediawet niet dienen voor het maken van winst voor derden. Het hebben van een website of een themazender zijn voorbeelden van deze neventaken.

(27)

Voorts zij erop gewezen, dat het verrichten van zowel de „hoofdtaken” als de „neventaken” inkomsten voor de publieke omroepen genereert die voor de publieke taakopdracht worden gebruikt (14).

(28)

De Nederlandse publieke omroep kan ook activiteiten verrichten die als nevenactiviteiten en verenigingsactiviteiten worden gedefinieerd. Nevenactiviteiten (15) moeten aan een aantal wettelijke voorwaarden voldoen. Voorbeelden van dergelijke nevenactiviteiten zijn: de verkoop van programmagidsen, sponsoring, de verkoop van programmarechten en van met programma's samenhangend materiaal, de verhuring van kantoorruimte en de organisatie van drive-inshows.

(29)

Andere activiteiten zijn de „verenigingsactiviteiten”. Verenigingsactiviteiten zijn activiteiten die door de omroepverenigingen voor hun leden worden verricht. Hieronder valt het publiceren van bladen en het organiseren en verkopen van reisarrangementen.

(30)

Een onafhankelijk Commissariaat voor de Media heeft de taak ervoor te zorgen dat de bepalingen op het gebied van programmering en financiering van de Mediawet en de uitvoeringswetgeving worden nageleefd (artikel 9 Mediawet).

(31)

Het Commissariaat voor de Media heeft een wettelijke taak, die in artikel 134 Mediawet is vastgelegd, om ervoor te zorgen dat de publieke omroepen aan hun verplichtingen voldoen, met inbegrip van de voor de verschillende soorten programma’s vastgestelde quota. Het Commissariaat voor de Media kan boetes opleggen indien niet aan de verplichtingen wordt voldaan. Verder controleert het Commissariaat voor de Media of door de omroepen aan de wettelijke beperkingen inzake sponsoring en reclame is voldaan.

(32)

Het Commissariaat voor de Media controleert jaarlijks op basis van de ingediende accountantsverklaringen, of de jaarrekeningen van de publieke omroep aan de voorschriften van de Mediawet, het Mediabesluit en het Handboek Financiële Verantwoording voldoen. Indien dit het geval is, hecht het Commissariaat zijn goedkeuring aan de begrote bedragen voor de reguliere verzorging van de programma’s (artikelen 100 en 101 Mediawet).

(33)

De voornaamste financieringsbronnen van de publieke omroepen zijn de betalingen die jaarlijks door de staat worden ontvangen. Teneinde budgettaire schommelingen op te vangen, mogen publieke omroepen bepaalde reserves aanhouden. Daarnaast ontvangen de publieke omroepen sedert 1994 ad-hocbetalingen.

(34)

Daar de beoordeling van de verenigbaarheid van de ad-hocfinanciering niet kan worden uitgevoerd zonder de andere bronnen van overheidsfinanciering in aanmerking te nemen, worden hier zowel de jaarlijkse als de ad-hocbetalingen beschreven, ook al heeft de onderhavige beschikking geen betrekking op de jaarlijkse betalingen en de betalingen uit het Stifo (zie punt 8).

(35)

De Nederlandse publieke omroepen ontvangen jaarlijks financiële bijdragen uit de mediabegroting. In de periode 1994-2005 beliepen deze betalingen in totaal omstreeks 7,1 miljard EUR. Van dit bedrag werd ongeveer 819,6 miljoen EUR naar de PO overgeheveld voor het aan hem toevertrouwde beheer en de aan hem toevertrouwde coördinatie. Het overige bedrag van 6,3 miljard EUR werd aan de afzonderlijke omroepen uitbetaald. De middelen voor de mediabegroting zijn uit verschillende bronnen afkomstig: de rijksomroepbijdrage, de advertentie-inkomsten van de STER en de rente-inkomsten uit de Algemene omroepreserve, hierna „AOR” genoemd (16). Het niveau van de mediabegroting stelt een plafond vast voor het bedrag van de jaarlijkse financiering dat aan de publieke omroepen en de andere mediaorganisaties beschikbaar zou kunnen worden gesteld.

(36)

Behalve de jaarlijkse betalingen hebben de publieke omroepen betalingen van het Stifo (Stichting Stimuleringsfonds Nederlandse Culturele Omroepproducties) ontvangen. De middelen die uit het Stifo worden verstrekt, moeten als staatssteun worden aangemerkt, maar deze steun is door de Commissie onder nummer NN 32/91 goedgekeurd. De steunmaatregel Stifo dient derhalve als bestaande staatssteun te worden beschouwd. De betalingen uit het Stifo aan elk der publieke omroepen (de PO ontving geen betalingen van de Stifo) beliepen in de onderzochte periode 155 miljoen EUR.

(37)

Naast de in de punten 34 en 35 genoemde overdrachten — die als de reguliere financieringsbronnen van de publieke omroepen worden beschouwd — zijn aan de publieke omroepen verscheidene betalingen op ad-hocbasis uitgekeerd. Deze betalingen werden hetzij rechtstreeks, hetzij via speciale fondsen en reserves aan de omroepen uitgekeerd.

(38)

De matching funds zijn een gereserveerd gedeelte van de mediabegroting. In de periode 1996-1998 is […] (17) miljoen EUR uit de matching funds aan de NOS RTV overgemaakt. De matching funds zijn in 1996 ingevoerd voor de co-financiering van de gestegen prijzen van de programmarechten. De voorwaarden waaronder de gelden kunnen worden verdeeld, zijn met wederzijdse instemming tussen de staat en de publieke omroepen vastgelegd. Indien de publieke omroepen de rechten waarvan de prijs buitensporig is gestegen niet uit hun gewone begroting kunnen aankopen, past de staat bij, d.w.z. dat hij de verwerving van deze rechten met eenzelfde bedrag co-financiert.

(39)

In 1998 is de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) bij artikel 106a Mediawet de mogelijkheid gegeven ad hoc geld over te maken van de door het Commissariaat voor de Media beheerde AOR naar een fonds voor de financiering van specifieke initiatieven van de PO en de publieke omroepen. Het fonds werd in 1999 in het leven geroepen met de benaming „FOR” en wordt door de PO beheerd.

(40)

Het beginsel is, dat wanneer de AOR boven 90,8 miljoen EUR uitkomt, er ruimte is voor een overdracht naar het FOR. Dit gebeurt echter niet automatisch. Ieder jaar besluit de minister van OCW of een overdracht kan plaatsvinden en zo ja, hoeveel kan worden overgemaakt. Wanneer een dergelijke overdracht wordt goedgekeurd, worden de regels in een protocol vastgelegd. Deze protocollen zijn in 1999 en 2001 vastgesteld. Overeenkomstig artikel 99, lid 2, onder d), Mediawet, moet de begroting in ieder geval een beschrijving bevatten van de wijze waarop de raad van bestuur voornemens is het geld te besteden. Op basis van dit voorstel kan de minister dan de PO gelden uit het FOR ter beschikking stellen, die kunnen worden gebruikt voor doelen die de minister ten tijde van het beschikbaar stellen van de gelden heeft vastgelegd (18). Hoewel het FOR een fonds is dat is bestemd voor initiatieven van de PO, is het niet een reserve die deel uitmaakt van de activa van de PO.

(41)

De in het FOR beschikbare middelen maken het de PO mogelijk een kwalitatieve stimulans te geven, de programmering te verbeteren en in de publieke omroepen in het algemeen te investeren. Het doel van het FOR is, meer specifiek:

(42)

In 2005 hadden de publieke omroepen al 191,2 miljoen EUR uit het FOR ontvangen, waarvan 157,4 miljoen EUR naar de afzonderlijke publieke omroepen en 33,8 miljoen naar de PO was gegaan.

(43)

Het Coproductiefonds Binnenlandse Omroep, hierna: „CoBo-fonds” genoemd, is in het leven geroepen om coproducties van Nederlandse omroepen met andere programmaproducenten te financieren. De inkomsten zijn afkomstig van ontvangsten uit de auteursrechten die door Belgische en Duitse kabelexploitanten worden betaald voor de verspreiding van de drie Nederlandse zenders in België en Duitsland. Het fonds is door de publieke omroepen in het leven geroepen en wordt door een stichting beheerd. Het bestuur van het fonds bestaat uit managers van de publieke omroepen.

(44)

In 1994 besloten de Nederlandse autoriteiten geld te storten in twee sub-fondsen welke door het CoBo-fonds worden beheerd, namelijk het „Filmfonds”, dat coproducties van films en documentaires financiert, en het „Telefilm”-project, waarmee wordt beoogd de productie van hoogwaardige televisiefilms te stimuleren.

(45)

De afzonderlijke publieke omroepen hebben in de periode 1994-2005 31,7 miljoen EUR aan overheidsmiddelen uit het CoBo-fonds ontvangen. De PO ontving geen enkele betaling uit het CoBo-fonds.

(46)

Elke publieke omroep houdt bepaalde reserves aan, die doorgaans een programmareserve en hetzij een verenigingsreserve, hetzij een stichtingsreserve zijn, naar gelang de publieke omroep een stichting of een vereniging is.

(47)

De publieke omroepen mogen hun reserves verhogen wanneer de totale inkomsten hoger liggen dan de totale kosten. Deze programmareserves kunnen worden gebruikt om programmakosten in latere jaren te dekken.

(48)

Volgens de Nederlandse autoriteiten wordt de waarde van programma's die zijn geproduceerd maar nog niet uitgezonden, aan de programmareserves toegevoegd (19). Deze reserves weerspiegelen zodoende de waarde van de reeds geproduceerde programma's. In 2005 beliepen de door de afzonderlijke publieke omroepen aangehouden programmareserves in totaal 78,6 miljoen EUR.

(49)

In 2005 besloot de PO tevens, dat een deel van de programmareserves moest worden overgeheveld naar de PO zelf, maar de omroepen mochten reserves tot 5-10 % van hun jaarlijkse begroting aanhouden. De publieke omroepen maakten een bedrag van 42,457 miljoen EUR aan de PO over.

(50)

De publieke-omroepverenigingen zijn als privaatrechtelijke organisaties ontstaan. In de loop van de jaren hebben zij hun eigen verenigingsreserves opgebouwd van bijdragen en legaten die zij van hun leden ontvingen. De verenigingsreserves zijn dus uit particuliere middelen ontstaan. In 1993 besloot de Nederlandse regering de verenigingsreserves te „bevriezen”. Vanaf dat ogenblik moest de met verenigingsactiviteiten en andere niet-publieke activiteiten behaalde winst in beginsel (20) worden gebruikt voor activiteiten binnen het kader van de openbare dienst en kon deze niet langer naar de verenigingsreserves worden overgeheveld. De publieke omroepen in Nederland hadden in 2005 een totale verenigingsreserve van ongeveer 131,1 miljoen EUR.

(51)

De NOS RTV, NPS en andere kleinere omroepen zonder leden (Artikel 39f Mediawet) hebben een „stichtingsreserve”. De stichtingsreserves beliepen in 2005 in totaal 42,2 miljoen EUR (21).

(52)

Zoals in punt 17 is uiteengezet, is de STER verantwoordelijk voor de verkoop van reclamezendtijd op de publieke zenders.

(53)

De overige grote TV-reclamezendtijdverkopers die op de Nederlandse markt actief zijn, zijn IP en SBS. IP verkoopt reclamezendtijd namens de commerciële zenders RTL4, RTL5 en Yorin. SBS verkoopt reclamezendtijd voor zijn commerciële omroepen SBS6, Net 5 en Veronica. Naast IP en SBS zijn er enkele andere commerciële zenders die ook reclamezendtijd verkopen (22). De door de STER gehanteerde tarieven worden berekend op basis van de voorspellingen van reclamebureaus, de tarieven van de concurrentie en op basis van de prijsgeschiedenis.

(54)

Tabel 1 laat het verloop zien van de kijkcijfers van de publieke omroepen waarvoor de STER de verkoop van advertentieruimte beheert. De kijkcijfers van kijkers in de leeftijdscategorie 13+, zijn de afgelopen jaren gedaald van 38,8 in 1997 tot 35,4 % in 2005. Voor de categorie 20-49 jaar zijn de kijkcijfers nog lager, namelijk 27,2 %.

Tabel 1:

Kijkcijfers 13+ en 20-49 jaar (18.00-24.00 u) 1997-2005

(55)

Sinds 1994 liggen de door de commerciële omroepen op de advertentiemarkt gegenereerde absolute bruto-inkomsten (gebaseerd op adviesprijzen) en de netto-inkomsten (rekening houdend met de verleende kortingen) hoger dan de door de publieke omroepen gegenereerde inkomsten.

Tabel 2:

Bruto-inkomsten uit televisiereclame 1994-2005 (in miljoen EUR)

Tabel 3:

Netto-inkomsten uit televisiereclame 1994-2005 (in miljoen EUR)

(56)

Zoals uit tabellen 1, 2 en 3 is af te leiden, lopen de bruto-inkomsten en de inkomsten uit televisiereclame na aftrek van de kortingen uiteen. Volgens de Nederlandse autoriteiten zijn niet alleen de gepubliceerde tarieven van de publieke omroepen hoger, maar liggen ook de kortingen die zij verlenen lager dan bij de commerciële omroepen (23).

(57)

Gedurende de onderzochte periode heeft de NOS RTV voor verscheidene belangrijke voetbalevenementen uitzendrechten verworven (24). De commerciële zender Canal+ (betaaltelevisie) heeft de rechten van de live-uitzendingen van de eredivisie. De rechten voor de Champions League werden door de NOS RTV ook gedeeltelijk in sublicentie gegeven aan Canal+. De commerciële zender SBS verwierf de zendrechten voor twee nationale bekertoernooien. SBS verwierf tevens de rechten voor de Nederlandse eerste divisie en de kwalificatiewedstrijden van het Nederlands elftal voor het Europees kampioenschap in 2004. De zendrechten voor verschillende buitenlandse voetbalcompetities zijn in handen van CLT-UFA, de grootste audiovisuele groep van Europa, de moedermaatschappij van onder andere RTL.

(58)

De traditionele doorgifte op de kabel wordt in het kader van de Nederlandse wetgeving met het oog op de auteursrechten als een afzonderlijke publicatie beschouwd. In beginsel is de instemming van alle houders van auteursrechten vereist, en de houder van het auteursrecht kan voor de publicatie van de kabelexploitant een betaling eisen. Sinds 1985 hebben de VECAI, die de kabelexploitanten vertegenwoordigt, en NOS RTV, die de publieke omroepen vertegenwoordigt, een overeenkomst op grond waarvan de kabelexploitanten zijn vrijgesteld van de betaling van auteursrechten aan de publieke omroepen, die houders van de auteursrechten zijn, voor de programma's die via de kabel worden doorgegeven (25). Deze overeenkomst is tot stand gekomen op verzoek van de Nederlandse regering, die zich baseerde op het feit dat het publiek al een bijdrage betaalt voor de publieke omroep. Er werd van uitgegaan, dat de betaling van auteursrechten door kabelexploitanten, die hogere abonnementstarieven voor de kabel tot gevolg zou kunnen hebben, onwenselijk zou zijn. De commerciële zenders hebben evenmin van de kabelexploitanten betaling van de auteursrechten verlangd. Dit houdt echter geen verband met bovengenoemde overeenkomst met de publieke omroepen.

(59)

Er zij op gewezen, dat kabelexploitanten wettelijk verplicht zijn alle radio- en tv-programma's van de publieke omroepen door te geven („doorgifteverplichting”) en de kosten hiervan niet bij de omroepen in rekening kunnen brengen.

(60)

Zoals uiteengezet in het besluit om de formele onderzoeksprocedure in te leiden (26), zijn de volgende maatregelen het voorwerp van de onderhavige beschikking:

(61)

Na haar eerste onderzoek kwam de Commissie tot het oordeel, dat bepaalde maatregelen, eventueel met uitzondering van de doorgifteplicht, staatssteun zijn in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag. De Commissie uitte voorts twijfel ten aanzien van de verenigbaarheid van deze staatssteun op grond van artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag.

(62)

Ten aanzien van de evenredigheid van de financiering betwijfelde de Commissie, of de toerekening van de kosten en opbrengsten op grond van duidelijk vastgelegde beginselen inzake kostprijsadministratie plaatsvond. Zij betwijfelde, of de opbrengsten van de activiteiten buiten het kader van de openbare dienst volledig in aanmerking waren genomen bij de berekening van de benodigde overheidsfinanciering, waarbij het risico bestaat dat de financiering verder gaat dan de nettokosten van de openbare dienst.

(63)

Daarenboven was de Commissie van oordeel, dat de hoogte van het bedrag in het FOR en de programmareserves een indicatie van structurele overcompensatie waren. Zij merkte op, dat van het totaal aan ad-hocbetalingen een bedrag van 110 miljoen EUR (op basis van cijfers uit 2001) niet was gebruikt.

(64)

Bovendien liet de Commissie weten, voornemens te zijn te onderzoeken of de concurrentie op de commerciële markten niet ongeoorloofd is verstoord. De Commissie wees er met nadruk op, dat deze concurrentievervalsing zich kan voordoen op de markten voor reclame, intellectuele-eigendomsrechten voor doorgifte via de kabel en voetbaluitzendrechten.

(65)

Het NOB, ten slotte, mag de publieke omroepen niet voor het verschaffen van de diensten laten betalen, maar het ontvangt voor deze opdracht rechtstreeks van de staat betalingen. De Commissie merkte op, dat de kosteloze levering van technische faciliteiten steun aan de publieke omroep zou kunnen vormen.

(66)

De volgende voor deze beschikking relevante opmerkingen werden ontvangen.

(67)

De Nederlandse publieke omroepen betoogden, dat de betrokken maatregelen als bestaande steun moesten worden aangemerkt, omdat zij deel uitmaken van het algemene financieringssysteem voor de publieke omroepsector. Daarnaast wezen zij erop, dat de Commissie de financiering van de publieke omroepsector alleen in het licht van het Protocol betreffende het openbare omroepstelsel in de lidstaten, gehecht aan het EG-Verdrag (hierna: „Protocol van Amsterdam” genoemd) moet beoordelen en niet de criteria van het Altmark-arrest  (27) of artikel 87, lid 1, of artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag moet toepassen.

(68)

CLT-UFA merkte op, dat de boekhouding van de publieke omroepen pas in 2002 door een onafhankelijke accountant kon worden beoordeeld en goedgekeurd.

(69)

De publieke omroepen merkten op, dat er geen sprake is van overcompensatie ten belope van 110 miljoen EUR, zoals door de Commissie is beweerd. Ten eerste werken de publieke omroepen en de regering met verschillende boekhoudsystemen. De overheid past de boekhouding toe op basis van kasontvangsten en de publieke omroepen werken op grond van kosten en ontvangsten die op het tijdstip van de transactie worden geboekt. Hierdoor ontstaan discrepanties. Daarnaast zijn de inkomsten van het FOR volgens de publieke omroepen voor specifieke doelstellingen gereserveerd. Zij wezen er bovendien op dat de extra financiering niet tot verstoringen op andere markten kan leiden, omdat deze financiering alleen voor de openbare-dienstverleningsactiviteiten kan worden gebruikt.

(70)

ACT betoogde, dat de STER concurrentieverstorend gedrag vertoont door in de advertentiemarkt de prijzen te onderbieden. ACT betoogt dat, aangezien de totale jaarlijkse reclamezendtijd bij de publieke omroepen beperkter is dan bij de commerciële omroepen, de STER hogere prijzen zou moeten rekenen dan de commerciële exploitanten.

(71)

SBS Broadcasting bevestigde dat de prijzen op de Nederlandse markt voor televisiereclame zijn vastgesteld voor GRP (Gross Rating Point) categorie 20-49. Daar echter buiten deze kijkersgroep de publieke omroepen meer kijkers trekken dan de commerciële omroepen, zouden adverteerders bereid zijn om een premie op GRP 20-49 te betalen. Een vergelijking van GRP 20-49 zou derhalve niet de economische realiteit van het product weergeven. Bovendien merkte SBS op, dat de publieke omroepen voor GRP 13+ lagere prijzen dan de commerciële omroepen vaststellen. Ter ondersteuning van zijn opmerkingen deed SBS overzichten toekomen van de gemiddelde bruto GRP 13+-prijzen voor de verschillende zenders gedurende prime time in 1995-2004 en per maand in 2003 en 2004, waaruit blijkt dat die van de publieke omroepen lager zijn dan die van de meeste commerciële exploitanten.

(72)

Volgens CLT-UFA heeft de NOS RTV voor voetbalrechten excessieve prijzen betaald. De prijzen zouden ver boven de marktprijzen liggen. CLT-UFA verstrekte rekenmodellen (28) om te laten zien hoe zij de prijzen voor voetbalrechten berekenen, op basis waarvan CLT-UFA tot de conclusie kwam, dat het bod dat de NOS had uitgebracht voor de rechten voor de Champions League-wedstrijden van 2002 aanmerkelijk hoger lag dan dat van CLT-UFA. ACT en CLT-UFA waren daarnaast van mening dat de Commissie niet de conclusie moet trekken dat er onvoldoende bewijs is, dat voor de voetbalrechten teveel is betaald op grond van één voorbeeld waar een commerciële exploitant mogelijk teveel heeft geboden.

(73)

De vereniging van kabelexploitanten VECAI brengt twee punten naar voren. Ten eerste is zij van mening dat kabelexploitanten waarvoor de doorgifteverplichting geldt de betrokken omroepen om een betaling moeten kunnen vragen. Ten gevolge van de doorgifteplicht hebben de publieke omroepen voor de doorgifte van het signaal via de kabelnetwerken geen bijdrage betaald.

(74)

Ten tweede betoogde VECAI dat de kabelexploitanten in feite wel een bijdrage betalen aan de organisaties die de rechten beheren namens de NOS RTV, maar dat de NOS RTV en de Nederlandse regering dit beschouwen als een beheervergoeding. Volgens de VECAI gaat het hier om een verkapte vergoeding voor intellectuele-eigendomsrechten.

(75)

De Nederlandse autoriteiten stellen, dat het uitgangspunt van de Commissie dat de betrokken maatregelen geen deel uitmaken van de reguliere, jaarlijkse financiering van de publieke omroep door middel van rijksbijdragen, verkeerd is. De financiering die voorwerp van het onderzoek is, is afkomstig van de reguliere financieringssystematiek en heeft integraal deel uitgemaakt van het gehele begrotingstraject dat tot uitkering aan de publieke omroep leidde. Volgens de autoriteiten maken het FOR, de matching funds, het CoBo-fonds en de betalingen aan het NOB deel uit van het reguliere, jaarlijkse financieringsmechanisme.

(76)

De Nederlandse autoriteiten brengen de Commissie tenslotte onder de aandacht, dat bij de beoordeling rekening moet worden gehouden met de specifieke context waarin de publieke omroepen hun activiteiten verrichten. De autoriteiten verzoeken de Commissie het Protocol van Amsterdam in haar beoordeling te betrekken. Zo nodig dient het voorwerp van de onderhavige procedure te worden aangemerkt als verenigbare staatssteun in de zin van artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag, zulks mede in het licht van de in het Protocol van Amsterdam vervatte beginselen.

(77)

Het voorlopig door de Commissie als mogelijke overcompensatie aangegeven bedrag is verkeerd. Dit werd afgeleid uit de middelen van de fondsen die abusievelijk als reserves werden aangemerkt. De bestemming van de gelden ligt van tevoren vast en de aanwending ervan wordt gecontroleerd: van overcompensatie kan dan ook geen sprake zijn. Daarnaast betogen de autoriteiten dat, indien de betrokken maatregelen als staatssteun worden aangemerkt, de steun als een bestaande steunmaatregel in de zin van artikel 88, lid 1, van het EG-Verdrag dient te worden aangemerkt.

(78)

Voorts wijzen de Nederlandse autoriteiten erop, dat de rekeningen van de afzonderlijke omroepverenigingen altijd aan goedkeuring door een onafhankelijk accountant onderworpen zijn geweest.

(79)

De Nederlandse autoriteiten zijn van oordeel, dat uitzendingen van populaire en minder populaire sporten tot de hoofdtaak van de publieke omroepen behoren. Zij zijn van mening, dat de publieke omroepen bij het vaststellen van hun bod op uitzendrechten niet meer hebben betaald dan nodig was om zich te verzekeren van de verwerving van belangrijke rechten met betrekking tot hun publieke taakopdracht en algemene programmering.

(80)

De autoriteiten herhalen, dat de publieke taakopdracht van het NOB deel uitmaakt van het publieke omroepbestel. Het feit dat het NOB de publieke omroep daarvoor geen kosten in rekening brengt, levert geen steun op voor de publieke omroep.

(81)

De Nederlandse autoriteiten betogen dat, aangezien de commerciële omroepen de aanbieders van omroepnetwerken geen vergoeding vragen voor auteursrechten, gesteld kan worden dat de NOS RTV zich onder de omstandigheden van deze specifieke markt als een normale marktdeelnemer gedraagt.

(82)

In artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag zijn de volgende voorwaarden voor het bestaan van staatssteun vastgelegd. Ten eerste moet het gaan om een maatregel van de staat of met staatsmiddelen bekostigd. Ten tweede moet de maatregel de begunstigde een voordeel verschaffen. Ten derde moet hij de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen. Ten vierde moet de maatregel het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden.

(83)

De in de artikelen 106a en 170c Mediawet bedoelde uitkeringen die door de Commissie als ad-hocbetalingen worden aangemerkt, kunnen worden onderverdeeld in betalingen in het kader van de matching funds, betalingen in het kader van het FOR en betalingen in het kader van het CoBo-fonds.

(84)

Wat de matching funds betreft, wordt eerst geld gereserveerd binnen de AOR, een fonds waarvan de middelen eigendom zijn van de staat en worden beheerd door het Commissariaat voor de Media, met het doel bepaalde soorten hoger uitvallende uitgaven van publieke omroepen bij te passen. In een tweede fase worden de overheidsmiddelen die zich in de matching funds van de AOR bevinden, aan NOS RTV overgemaakt.

(85)

De betalingen door het FOR worden als overheidsmiddelen beschouwd. Hoewel het FOR door de PO wordt beheerd, komen de gelden uit de AOR, die deel uitmaakt van de mediabegroting.

(86)

Belangrijker nog, zoals uiteengezet in paragraaf 2.3.3.2, verdeelt de PO de gelden op basis van van tevoren over het gebruik van de gelden uit het FOR gemaakte afspraken. Hoewel het de PO is die voorstelt hoe het geld moet worden besteed, is het de minister van OCW die het voorstel goedkeurt en bepaalt waarvoor de middelen kunnen worden gebruikt. De PO kan het besluit tot besteding van het geld pas nemen wanneer de minister de criteria voor het verdelen van de middelen heeft vastgesteld. De PO moet de door de minister vastgelegde voorschriften in acht nemen. Derhalve kan worden gesteld, dat er een overdracht van staatsmiddelen plaatsvindt wanneer de betalingen uit het FOR aan de afzonderlijke omroepen worden gedaan. Dit is een overdracht van staatsmiddelen, die aan de staat moet worden toegerekend (30).

(87)

De publieke omroepen hebben in de onderzochte periode een bedrag van 191,2 miljoen EUR ontvangen uit het FOR en een bedrag van […] miljoen EUR uit de matching funds.

(88)

De betalingen door het CoBo-fonds worden als overheidsgelden beschouwd. Zoals uiteengezet in punt 43, zijn de middelen in het CoBo-fonds afkomstig van rechtstreekse bijdragen uit de mediabegroting en van ontvangsten uit de auteursrechten die door Belgische en Duitse kabelexploitanten worden betaald voor de verspreiding van de drie Nederlandse zenders in België en Duitsland. De Commissie is van oordeel, dat niet alleen de rechtstreekse bijdragen uit de mediabegroting, maar ook de betaling van auteursrechten als overheidsmiddelen kunnen worden beschouwd. De betalingen van auteursrechten moesten immers worden gebruikt om de kosten van de openbare dienst voor de omroepen te financieren. Het feit dat zij in het CoBo-fonds zijn gereserveerd, heeft de behoefte aan overheidsmiddelen evenredig doen toenemen. De betalingen van auteursrechten staan derhalve gelijk aan door de staat gederfde middelen.

(89)

Bovendien kunnen, hoewel het CoBo-fonds in handen is van en beheerd wordt door een stichting, waarvan het bestuur door de publieke omroepen wordt geleid, de overmakingen uit dit fonds alleen aan de publieke omroepen ter beschikking worden gesteld onder voorwaarden die de staat bepaalt.

(90)

Gedurende de onderzochte periode hebben de publieke omroepen 31,7 miljoen EUR uit het CoBo-fonds ontvangen. Dit bedrag is een overheveling van overheidsgelden naar de afzonderlijke omroepen.

(91)

Met de doorgifteverplichting voor kabelexploitanten is geen enkele overdracht van overheidsmiddelen gemoeid en de gederfde ontvangsten van de kabelexploitanten kunnen evenmin als overdracht van overheidsgelden worden beschouwd (31). De Commissie beschikt niet over enige informatie die op het tegendeel wijst. Derhalve kan het voorlopige standpunt dat de maatregel geen staatssteun vormt in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag, worden bevestigd.

(92)

Het openbare bedrijf NOB ontvangt betalingen van de staat voor de diensten die het aan de publieke omroepen moet verschaffen. Deze betalingen houden de rechtstreekse overdracht van overheidsmiddelen in. Zij komen uiteindelijk ten gunste aan de publieke omroepen die de diensten gratis krijgen (32). De Nederlandse autoriteiten zelf hebben verklaard dat het NOB eenvoudig fungeert als „vehikel” waarlangs de overheidsfinanciering wordt doorgegeven aan de publieke omroepen die de diensten van het NOB ontvangen.

(93)

De ad-hocfinanciering (betalingen aan het FOR en via de matching funds), de overdrachten aan het CoBo-fonds en het verschaffen van kosteloze technische faciliteiten verlenen de Nederlandse publieke omroepen een economisch voordeel in die zin dat zij dankzij deze maatregelen zijn vrijgesteld van de exploitatiekosten die zij anders zouden moeten dragen.

(94)

De Nederlandse regering en de publieke omroepen betogen, dat de onderzochte maatregelen de publieke omroepen compenseren voor de nettokosten van de uitvoering van de openbare-dienstopdracht waarmee zij zijn belast. Dit zou impliceren dat de maatregelen de publieke omroepen dan ook geen voordeel zouden verschaffen en geen steun zouden vormen, in overeenstemming met het Altmark-arrest  (33).

(95)

Overheidsmaatregelen ter compensatie van de netto-extrakosten van een dergelijke dienst van algemeen economisch belang gelden niet als staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag, indien de compensatie op zodanige wijze is vastgesteld dat aan de onderneming geen werkelijk voordeel kan worden verleend. In het Altmark-arrest stelde het Hof van Justitie de voorwaarden vast, waaraan moet worden voldaan opdat compensatie niet als staatssteun wordt aangemerkt. Deze voorwaarden zijn de volgende:

(96)

De Commissie is van oordeel, dat aan de laatste drie in punt 93 genoemde voorwaarden niet is voldaan. Ten eerste is de overdracht van middelen van de FOR, de matching funds en de financiële bijdrage uit het CoBo-fonds aan de publieke omroepen niet gebaseerd op vooraf op objectieve en doorzichtige wijze vastgestelde parameters.

(97)

Daarenboven is noch bij de maatregelen voor de ad-hocfinanciering noch bij de betalingen uit het CoBo-fonds rekening gehouden met de opbrengsten van de publieke omroepen en zijn niet de nodige waarborgen ingebouwd om overcompensatie tegen te gaan. Immers, zoals hieronder meer gedetailleerd zal worden uiteengezet, had de ad-hocfinanciering in feite aanzienlijke overcompensatie tot gevolg.

(98)

Ook zijn de Nederlandse publieke omroepen niet in het kader van een aanbestedingsprocedure gekozen als verrichters van een dienst van algemeen economisch belang, en is evenmin een analyse verricht om ervoor te zorgen dat het niveau van de compensatie wordt bepaald op basis van een analyse van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming, die zodanig met productiemiddelen is uitgerust dat zij aan de vereisten van de openbare dienst kan voldoen, zou hebben gemaakt om deze verplichtingen uit te voeren. Hetzelfde geldt voor de financiering van de door het NOB aan de openbare omroepen ter beschikking gestelde technische faciliteiten.

(99)

De Commissie is derhalve van oordeel, dat in dit geval niet aan alle in het Altmark-arrest genoemde voorwaarden is voldaan.

(100)

Het voordeel dat wordt verleend door de ad-hocfinanciering, de overdrachten aan het CoBo-fonds en het verschaffen van kosteloze technische faciliteiten aan de Nederlandse publieke omroepen is niet voor enige andere onderneming in een vergelijkbare situatie beschikbaar. Daar de mededinging altijd wordt vervalst wanneer staatssteun de concurrentiepositie van de begunstigde onderneming ten opzichte van haar concurrenten versterkt, kan het voordeel de mededinging tussen de publieke omroepen en andere ondernemingen vervalsen (34).

(101)

Wanneer financiële steun van een staat de positie van een onderneming ten opzichte van andere concurrerende ondernemingen in het intracommunautaire handelsverkeer versterkt, moet dit handelsverkeer worden geacht door de steun te worden beïnvloed (35), ook al neemt de begunstigde onderneming niet zelf deel aan de uitvoer (36). Ook wanneer een lidstaat steun aan ondernemingen in de diensten- en de distributiesector toekent, is het, omdat de steun de intracommunautaire handel beïnvloedt, niet noodzakelijk dat de begunstigde ondernemingen zelf hun activiteiten buiten deze lidstaat uitoefenen (37).

(102)

In overeenstemming met deze rechtspraak wordt in de mededeling van de Commissie van 2001 betreffende de toepassing van de regels inzake staatssteun op openbare omroepen (38), hierna „omroepmededeling” genoemd, het volgende uiteengezet:

„In de regel kan men er dus van uitgaan dat overheidsfinanciering van openbare omroepen het handelsverkeer tussen lidstaten beïnvloedt. Dit is duidelijk het geval bij de verwerving en verkoop van programmarechten, die vaak op internationaal niveau plaatsvindt. Ook reclame heeft — voor die openbare omroepen welke advertentieruimte mogen verkopen — een grensoverschrijdend effect, met name voor homogene taalgebieden die zich uitstrekken over de landsgrenzen heen. Bovendien kan de eigendomsstructuur van commerciële omroeporganisaties zich uitstrekken tot meer dan één lidstaat.”  (39)

(103)

In het onderhavige geval zijn de Nederlandse publieke omroepen zelf actief op de internationale markt. Op basis van hun lidmaatschap van de European Broadcasting Union kunnen zij televisieprogramma's uitwisselen en nemen zij deel in het Eurovisiesysteem. Daarnaast worden hun programma's in België en Duitsland uitgezonden. Bovendien concurreren de publieke omroepen rechtstreeks met commerciële omroepen die actief zijn op de internationale omroepmarkt en die een internationale eigendomsstructuur hebben.

(104)

De Commissie concludeert op grond hiervan, dat de ad-hocfinanciering, de aan het CoBo-fonds verschafte middelen en het verschaffen van kosteloze technische faciliteiten van dien aard zijn, dat zij het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag.

(105)

Daar aan alle in artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag vervatte voorwaarden is voldaan en niet geheel aan de door het Hof van Justitie in het Altmark-arrest gestelde voorwaarden is voldaan, komt de Commissie tot de slotsom dat de ad-hocfinanciering (financiering uit het FOR en de matching funds), de uit het CoBo-fonds verschafte middelen en het verschaffen van kosteloze technische diensten en faciliteiten aan de Nederlandse publieke omroepen moeten worden aangemerkt als staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag. Anderzijds is met het uit de vrije toegang tot de kabel voortvloeiende voordeel geen overdracht van overheidsmiddelen gemoeid en vormt dit voordeel geen staatssteun.

(106)

Overeenkomstig artikel 1, onder b), van de verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (40) betekent „bestaande steun” onder meer:

(107)

Zoals overwogen, kan een onderscheid worden gemaakt tussen de jaarlijkse betalingen, die niet het voorwerp van de onderhavige beschikking vormen, en de ad-hocbetalingen.

(108)

De jaarlijkse betalingen worden gedaan op grond van artikel 110 Mediawet volgens hetwelk „de instellingen die zendtijd hebben verkregen (…) aanspraak [hebben] op bekostiging uit 's Rijks kas”. Het niveau van financiering en beschikbaarheid zijn eveneens in de Mediawet geregeld. Dit financieringssysteem bestond al voor de inwerkingtreding van het Verdrag en wordt aangemerkt als bestaande steun, zoals door de Commissie in procedure E-5/2005 is erkend (41).

(109)

De ad-hocbetalingen hebben enkele eigenschappen die deze betalingen van de reguliere jaarlijkse betalingen onderscheiden en die tegen het aanmerken van deze betalingen als bestaande steun pleiten:

(110)

De publieke omroepen krijgen gratis technische faciliteiten van het NOB sedert de Mediawet van 1987 van kracht is geworden. Vanaf dat jaar begon het NOB met het verstrekken van faciliteiten aan de publieke omroepen, terwijl deze faciliteiten oorspronkelijk door de NOS werden verschaft. Aan het NOB is een dienst van algemeen economisch belang toegewezen. Het bedrijf verschaft de faciliteiten kosteloos aan de afzonderlijke publieke omroepen en ontvangt rechtstreeks betalingen van de staat. Deze maatregel kan derhalve eveneens als nieuwe steun worden beschouwd.

(111)

De ad-hocfinanciering (betalingen uit het FOR aan de afzonderlijke publieke omroepen en uit de matching funds), de overdrachten uit het CoBo en het verschaffen van kosteloze technische faciliteiten moeten als nieuwe steun en niet als bestaande steun worden beschouwd.

(112)

Gelet op de kenmerken van de maatregelen zou de enige basis voor verenigbaarheid artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag kunnen zijn, waarin wordt bepaald: „De ondernemingen belast met het beheer van diensten van algemeen economisch belang (…), vallen onder de regels van dit Verdrag, met name onder de mededingingsregels, voorzover de toepassing daarvan de vervulling, in feite of in rechte, van de hun toevertrouwde taak niet verhindert. De ontwikkeling van het handelsverkeer mag niet worden beïnvloed in een mate die strijdig is met het belang van de Gemeenschap”.

(113)

Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie kan op grond van artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag, een afwijking worden toegestaan van het verbod op staatssteun voor ondernemingen die belast zijn met een dienst van algemeen economisch belang (43). In het arrest van het Hof in de zaak Altmark wordt impliciet bevestigd, dat staatssteun ter compensatie van de kosten die een onderneming maakt voor het verrichten van een dienst van algemeen economisch belang, verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kan worden geacht indien aan de voorwaarden van artikel 86, lid 2, EG-Verdrag is voldaan.

(114)

Overeenkomstig de vaste rechtspraak van het Hof van Justitie (44) vormt artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag een afwijkingsbepaling die restrictief dient te worden geïnterpreteerd. Het Hof heeft duidelijk gemaakt dat, wil een maatregel voor een dergelijke afwijking in aanmerking komen, aan alle volgende voorwaarden moet zijn voldaan:

(115)

In de Omroepmededeling worden de beginselen en methoden uiteengezet die de Commissie voornemens is te hanteren teneinde ervoor te zorgen dat aan de bovengenoemde voorwaarden wordt voldaan. Zij moet in dit geval derhalve nagaan:

(116)

In deze context moet erop worden gewezen, dat de ad-hocfinanciering en het kosteloos verschaffen van technische faciliteiten waren bedoeld ter ondersteuning van activiteiten die deel uitmaken van de algemene openbare opdracht. Een beoordeling van het algemene niveau van financiering van de publieke omroepen is dan ook noodzakelijk, maar deze beschikking is, afgezien van bovengenoemde specifieke maatregelen, niet bedoeld voor de beoordeling van het mechanisme en de voorwaarden waaronder overheidsfinanciering wordt verstrekt. Evenmin heeft de onderhavige beschikking betrekking op de organisatie van het publieke-omroepbestel als geheel.

(117)

Zoals in punt 33 van de omroepmededeling wordt verklaard, is de omschrijving van de openbare opdracht van een publieke omroep een bevoegdheid van de lidstaten. Gezien evenwel het specifieke karakter van de omroepsector, is de Commissie van mening dat „een „ruime” omschrijving waarbij een omroep de taak krijgt in overeenstemming met zijn opdracht een evenwichtige en gevarieerde programmering aan te bieden en toch een bepaald percentage van het publiek aantrekt, overeenkomstig de interpretatieve bepalingen van het Protocol, beschouwd [kan] worden als gerechtvaardigd op grond van artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag. Een dergelijke omschrijving zou in overeenstemming zijn met de doelstelling dat voldaan wordt aan de democratische, sociale en culturele behoeften van de maatschappij en dat het pluralisme, met inbegrip van de culturele en taalkundige verscheidenheid, wordt gewaarborgd.”

(118)

Hoewel de omschrijving ruim mag zijn, dient zij voldoende duidelijk en nauwkeurig te zijn om geen twijfel te laten bestaan over de vraag of een bepaalde, door de met de openbare dienst belaste exploitant uitgeoefende activiteit, door de lidstaat al dan niet wordt beschouwd als onderdeel van de openbare opdracht. Zoals opgemerkt in punt 36 van de omroepmededeling, blijft de rol van de Commissie beperkt tot het controleren of de omschrijving van de openbare dienst in de omroepsector kennelijke fouten bevat.

(119)

De hoofdtaak van de Nederlandse publieke omroepen is het verzorgen van een pluriform en kwalitatief hoogstaand aanbod van programma's voor algemene omroep op de publieke zenders ten behoeve van het algemeen nut, zoals bepaald in artikel 13c van de Mediawet. De wet bevat ook specifieke programmavereisten, die betrekking hebben op de inhoudscategorieën die moeten worden bestreken en de hoeveelheid zendtijd die aan elke categorie moet worden besteed.

(120)

CLT-UFA betoogde, dat de Nederlandse publieke omroepen te veel sport in het algemeen uitzenden en teveel voetbal in het bijzonder. De klagers stelden daarbij, dat de NOS RTV de meeste van alle sportevenementen in Nederland uitzendt. Zoals reeds overwogen, was de ad-hocfinanciering bedoeld om activiteiten te financieren die deel uitmaken van de algemene openbare opdracht en derhalve ook voor de verwerving van sportrechten.

(121)

De Commissie is echter van mening, dat de uitzending van sportprogramma's, binnen een limiet van ongeveer 10 % van de totale zendtijd, geen kennelijke fout is. Sport kan een onderdeel vormen van de publieke dienstopdracht van de omroepen en wanneer 10 % van de zendtijd aan sport wordt gewijd, is dit niet in strijd met de opdracht een evenwichtig en gevarieerd programma-aanbod te hebben.

(122)

De Commissie is van mening, dat de hoofdtaak, zoals omschreven in artikel 13c, lid 1 Mediawet vrij ruim is omschreven, maar kan worden beschouwd als tegemoet komend — in de bewoordingen van het Protocol van Amsterdam — aan de „democratische, sociale en culturele behoeften” van de Nederlandse samenleving. Bijgevolg is de omschrijving in de wetgeving met betrekking tot de hoofdtaak voldoende duidelijk en nauwkeurig en bevat deze geen kennelijke fouten.

(123)

Ingevolge punt 40 van de omroepmededeling moet, om in aanmerking te komen voor de afwijking op grond van artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag, de openbare opdracht aan de Nederlandse publieke omroepen worden toegewezen door middel van een officieel besluit. De Commissie merkt op, dat de Mediawet de uitvoering van de in artikel 13c en de ondersteunende wetgeving vastgestelde taak van de publieke omroep aan de NOS toewijst. Artikel 31 Mediawet geeft de publieke omroepen het recht programma's op de openbare netten uit te zenden en de Commissie is van mening dat het uitzenden van programma's duidelijk als hoofdtaak aan de publieke omroepen wordt toegewezen.

(124)

Volgens punt 6.3 van de omroepmededeling is de evenredigheidstest die de Commissie moet uitvoeren tweeledig. (45)

(125)

Enerzijds moet de Commissie de nettokosten berekenen van de openbare dienst die is toegewezen aan de Nederlandse publieke omroep en nagaan of deze kosten niet zijn overgecompenseerd. Wanneer een onderneming compensatie ontvangt, mag de staatssteun niet meer bedragen dan de nettokosten van de openbare opdracht. Bij het berekenen van de nettokosten moet ook rekening worden gehouden met andere rechtstreekse of indirecte inkomsten afkomstig van het vervullen van de openbare opdracht. Daarom zal bij de beoordeling van de evenredigheid van de steun rekening worden gehouden met de nettowinst uit de exploitatie van de openbare-dienstactiviteiten.

(126)

Anderzijds moet de Commissie alle gegevens waarover zij beschikt, die erop wijzen dat publieke omroepen de mededinging op commerciële markten meer hebben verstoord dan voor het vervullen van de openbare opdracht noodzakelijk is, onderzoeken. Een publieke omroep kan, voorzover zijn lagere inkomsten door staatssteun zouden worden gedekt, bijvoorbeeld geneigd zijn de marktprijzen van reclame of andere activiteiten die buiten het kader van de openbare dienst vallen, te drukken om aldus de inkomsten van de concurrenten te doen dalen. Een dergelijke praktijk zou extra overheidsfinanciering nodig maken om de gederfde inkomsten uit commerciële activiteiten te compenseren en zou er dus op wijzen dat er sprake is van overcompensatie van openbare-dienstverplichtingen

(127)

De Commissie moet eerst de kosten van de dienst van algemeen economisch belang berekenen. Omdat de Nederlandse publieke omroepen ook activiteiten verrichten die buiten het kader van de openbare dienst vallen, moeten zij overeenkomstig Richtlijn 80/723/EEG van de Commissie van 25 juni 1980 betreffende de doorzichtigheid in de financiële betrekkingen tussen lidstaten en openbare bedrijven (46), zoals gewijzigd bij Richtlijn 2000/52/EG (47), gescheiden boekhoudingen voeren voor de verschillende activiteiten. Alle kosten en opbrengsten moeten correct worden toegerekend, op grond van duidelijk vastgelegde, objectieve beginselen inzake kostprijsadministratie. De kosten die volledig toe te rekenen zijn aan de activiteiten die onder de openbare dienst vallen, kunnen weliswaar ook de commerciële activiteiten ten goede komen, maar behoeven toch niet over beide te worden omgeslagen en kunnen volledig aan de openbare dienst worden toegerekend (48).

(128)

Richtlijn 80/723/EEG is in Nederland uitgevoerd door een wijziging van de Mededingingswet (49). Daarnaast verplicht een speciaal besluit (50), de publieke omroepen gescheiden boekhoudingen te voeren voor alle nevenactiviteiten en alle verenigingsactiviteiten. Op basis hiervan hebben de Nederlandse autoriteiten gegevens verschaft over de kosten en ontvangsten van de publieke omroepen in de periode 1994-2005.

(129)

Op grond van Richtlijn 80/723/EEG moeten de lidstaten niet alleen zorgen voor een gescheiden boekhouding voor activiteiten in het kader van de openbare dienst en voor activiteiten die daarbuiten vallen, maar moeten zij er ook op toezien dat alle kosten en opbrengsten, op grond van consequent toegepaste en objectief te rechtvaardigen beginselen inzake kostprijsadministratie, correct worden toegerekend en dat de beginselen inzake kostprijsadministratie volgens welke de gescheiden boekhouding wordt gevoerd, duidelijk zijn vastgelegd.

(130)

De Commissie stelt echter vast, dat het besluit niet voorschrijft hoe de publieke omroepen de kosten die zowel op de activiteiten in het kader van de openbare dienst als op de andere activiteiten betrekking hebben, moeten toewijzen. Uit de inlichtingen van de Nederlandse autoriteiten blijkt bovendien, dat de publieke omroepen inderdaad verschillende toerekeningsmethoden hanteren. De autoriteiten betogen dat op individueel niveau de toewijzing juist is, maar dat ten gevolge van de keuzen die elk van de omroepen ten aanzien van de toerekening maakt, deze tussen omroepen onderling kan verschillen. De Commissie is niettemin van mening, dat het feit dat coherentie tussen de verschillende omroepen ontbreekt, een aanwijzing vormt dat het besluit niet in voldoende mate voorschrijft op welke wijze de kostentoerekening moet plaatsvinden.

(131)

Daarom kan, op basis van de door de Nederlandse autoriteiten verstrekte inlichtingen, niet worden geconcludeerd dat de kosten correct zijn toegerekend op basis van goedgekeurde kostentoerekeningsmethoden. De Commissie is bijgevolg van mening, dat alle netto-inkomsten uit de commerciële activiteiten van de publieke omroepen in aanmerking moeten worden genomen wanneer men nagaat of de overheidsfinanciering evenredig is met de kosten van de openbare dienst. Dit is tevens in overeenstemming met de voor het publieke-omroepbestel geldende Nederlandse regelgeving, die de omroepen verplicht al hun winst, ook die uit commerciële activiteiten, voor de openbare dienst te gebruiken (51).

(132)

Volgens punt 57 van de omroepmededeling mag de staatssteun niet meer bedragen dan de nettokosten van de openbare opdracht die door de omroep worden gemaakt. Derhalve moet, na de nettokosten van de openbare dienst te hebben vastgesteld, worden nagegaan of het totale bedrag aan overheidsfinanciering dit bedrag niet overschrijdt.

(133)

Wanneer geen volledige of zinvolle kostentoerekening heeft plaatsgevonden, dienen de netto-inkomsten uit alle activiteiten waarvoor rechtstreeks of onrechtstreeks overheidsfinanciering is verstrekt in acht worden genomen voor de berekening van de nettokosten van de openbare dienst (52). Alleen met inkomsten uit commerciële „stand-aloneactiviteiten” behoeft bij de vaststelling van de nettokosten van de openbare taakopdracht geen rekening te worden gehouden. Dit zijn activiteiten die niet rechtstreeks of indirect — bijvoorbeeld door middel van goedkopere productiemiddelen — van overheidsfinanciering hebben geprofiteerd of in het kader waarvan de volle prijs is betaald voor de middelen die zij delen met of welke resulteren uit de openbare-dienstactiviteiten.

(134)

In het Nederlandse publieke omroepbestel bestaat het begrip „stand-aloneactiviteiten” niet en evenmin is er een zinvolle en volledige toewijzing van middelen voor de verschillende activiteiten van de omroepen. Daarnaast wordt in de Mediawet bepaald, dat alle netto-inkomsten uit hoofd- en neventaken (53), nevenactiviteiten en verenigingsactiviteiten (54) moeten worden aangewend voor het vervullen van de openbare taakopdracht (55).

(135)

De nettokosten van de activiteiten in het kader van de openbare dienst worden dan ook bepaald door de inkomsten uit alle activiteiten van de publieke omroepen in aanmerking te nemen. Derhalve wordt de volgende berekening gemaakt:

(136)

Het totaal van alle bovenstaande posten bepaalt, of de totale overheidsfinanciering de totale nettokosten van de openbare dienst al dan niet overschrijdt, met andere woorden, of er al dan niet sprake is geweest van overcompensatie van de publieke taakopdracht.

(137)

Wat de kosteloze voorziening van technische diensten en faciliteiten door het NOB betreft, deze maatregel moet in beginsel bij de beoordeling van de overcompensatie in aanmerking worden genomen. Het is echter niet noodzakelijk deze maatregel expliciet in de berekeningen op te nemen, omdat ervan kan worden uitgegaan dat het voordeel van de kosteloze technische dienst de kosten compenseert die anders hadden moeten worden gefinancierd. Indien de betrokken kosten hadden moeten worden betaald, waren de kosten van de aan de Nederlandse publieke omroep toegewezen openbare dienst derhalve met eenzelfde bedrag gestegen. Indien deze kosten wel zouden worden meegerekend, zou dit dus niets aan het netto-eindresultaat veranderen (57).

(138)

In haar besluit tot inleiding van de procedure heeft de Commissie de overcompensatie preliminair op 110 miljoen EUR becijferd. De berekening was gebaseerd op onvolledige cijfers betreffende het feitelijke bedrag van de overmakingen naar de reserves en het niveau van de reserves waarover het publieke omroepbestel als geheel in de periode 1992-2002 beschikte. De autoriteiten hadden destijds geen volledige gegevens over de afzonderlijke omroepen verstrekt.

(139)

Na de inleiding van de procedure ontving de Commissie cijfers betreffende de kosten en ontvangsten van de afzonderlijke omroepen die gedetailleerder zijn dan de globale cijfers die bij de inleiding van de procedure waren verschaft. Voorts bevatte deze nieuwe informatie de feitelijke gegevens tot 2005 alsmede een raming voor 2006.

(140)

De onderhavige beschikking heeft betrekking op de ad-hocbetalingen die vanaf 1994 zijn gedaan en bestrijkt de periode tot 2005. Ten aanzien van de einddatum hebben de Nederlandse autoriteiten de Commissie verzocht ook met de cijfers van 2006 rekening te houden. De Commissie acht dit echter niet gepast, omdat de cijfers van 2006 slechts ramingen voor het lopende boekjaar zijn.

(141)

Gebleken is, dat 14 van de 19 publieke omroepen in de periode 1994-2005 teveel compensatie hebben ontvangen. De overcompensatie genereerde een winst van 32 miljoen EUR, die over het algemeen naar hun programmareserves is overgeboekt.

(142)

De overcompensatie is in sommige gevallen echter ten dele gebruikt om de ondercompensatie in de periode voorafgaande aan 1994 te dekken. Een aantal omroepen had begin 1994 een negatieve programmareserve (58). Omroepen mochten alleen negatieve programmareserves registreren wanneer de kosten van de openbare dienst hoger lagen dan de diverse bronnen van financiering van de openbare dienst. Met andere woorden: negatieve programmereserves konden alleen het gevolg zijn van de ondercompensatie van de kosten van de openbare dienst.

(143)

Anderzijds moest ieder eventueel verlies uit commerciële activititeiten uit de verenigingsreserves worden gefinancierd en kon dit niet uit de programmareserves zichtbaar worden gemaakt. Volgens de Nederlandse autoriteiten zijn de verenigingsreserves met particuliere middelen opgebouwd.

(144)

Er zijn ook gevallen waarin de ondercompensatie van de kosten van de openbare dienst tijdelijk met verenigingsreserves is gefinancierd. In 1993 werden de verenigingsreserves door de Nederlandse autoriteiten „bevroren”. Vanaf dat ogenblik konden inkomsten uit activiteiten in het kader van de openbare dienst en uit commerciële activiteiten niet langer aan deze reserves worden toegevoegd. Een uitzondering is echter gemaakt voor de terugbetaling van bedragen die vóór 1994 uit de verenigingsreserves zijn betaald om niet-gefinancierde kosten van de openbare dienst te dekken. Volgens de Nederlandse autoriteiten is dit de enige omstandigheid waarin na 1994 nog middelen aan deze reserves zijn toegevoegd (59).

(145)

De Commissie is van mening, dat de in de programmareserves geregistreerde negatieve bedragen en de positieve afwijkingen van de verenigingsreserves zich na 1994 alleen hebben voorgedaan als gevolg van de eerdere „ondercompensatie” van de kosten van de openbare dienst. De daaruit voortvloeiende compensatie van deze bedragen wordt dan ook beschouwd als subsidiabele kosten van de publieke taakopdracht. Met de desbetreffende bedragen behoeft derhalve bij het vaststellen van de overcompensatie geen rekening te worden gehouden.

(146)

Zoals is uiteengezet in punt 141, is de overcompensatie doorgaans naar de programmareserves gevloeid. In 2005 besloot de PO voor de eerste keer, op grond van de artikelen 19a, lid 1, onder h) en 109a Mediawet, dat de reserves van de afzonderlijke omroepen die meer dan 5 tot 10 % belopen van hun jaarlijkse begroting, naar de PO moeten worden overgemaakt (60). Deze overmaking wordt tevens beschouwd als onderdeel van de ad-hocmaatregelen en wordt bij het vaststellen van de evenredigheid van de compensatie in aanmerking genomen. Door deze overmaking is derhalve de totale compensatie van de afzonderlijke publieke omroepen gedaald en de overcompensatie van de PO gestegen.

(147)

Door voor elk jaar van 1994 tot 2005 de nettokosten van de openbare dienst op de in paragraaf 8.3.2 beschreven wijze af te trekken van de totale van de staat ontvangen financiering, komt de Commissie tot de conclusie dat geen van de omroepen overheidsfinanciering heeft ontvangen die meer dan 10 % van zijn jaarlijkse begroting bedraagt. Daar de kosten van de publieke omroep per jaar kunnen verschillen, kan de overheid schommelingen in de overheidsfinanciering om budgettaire redenen tot een minimum willen beperken en de overdracht van een bepaald percentage van de jaarlijkse overcompensatie naar het volgende jaar toestaan. De Commissie heeft dit beginsel in het geval van de Deense publieke omroep erkend (61).

(148)

De Commissie stelde in de steunzaak betreffende Denemarken, dat een dergelijke reserve met een bepaald doel moet worden aangelegd en op een vaste datum moet worden geregulariseerd, dat wil zeggen dat zij van de compensatie van het erop volgende jaar wordt afgetrokken indien er overcompensatie is geconstateerd. Derhalve is de overcompensatie, wanneer het bedrag van deze overcompensatie het bedrag van de jaarlijkse begroting met niet meer dan 10 % overschrijdt, met het EG-Verdrag verenigbaar en mag deze naar het volgende jaar worden overgedragen en worden afgetrokken van het compensatiebedrag dat voor die periode moet worden betaald.

(149)

De Nederlandse autoriteiten hebben besloten dat iedere afzonderlijke publieke omroep slechts een specifieke reserve van ten hoogste 5 tot 10 % van zijn jaarlijkse begroting mag aanhouden (62). Gezien deze beperking gaf de PO in 2005 opdracht tot de overmaking van 42,457 miljoen EUR aan reserves van elk der omroepen naar de PO. De autoriteiten hebben zich er voorts toe verbonden, de reserves regelmatig te controleren en opdracht te geven tot terugbetaling vanaf 2006 van de bedragen die meer bedroegen dan 10 % van de jaarlijkse begroting (63). Derhalve oordeelt de Commissie, dat voldaan is aan de voorwaarden om een bedrag aan overcompensatie als verenigbaar te aanvaarden, mits dit 10 % van de jaarlijkse begroting van de publieke omroepen niet overschrijdt (64).

(150)

Omdat de overcompensatie de marge van 10 % van de jaarlijkse begroting niet overschrijdt, kan zij als gerechtvaardigd worden beschouwd ter vervulling van de openbare dienstopdracht en wordt de steun derhalve als verenigbaar met artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag beschouwd.

(151)

De PO heeft tevens compensatie ontvangen voor zijn rol in het beheer en de coördinatie van het omroepbestel. De PO vervult deze rol door een aparte organisatie, die intern een afzonderlijke boekhouding voert. De Nederlandse autoriteiten hebben betoogd dat, hoewel de NOS RTV en de PO onderdelen zijn van één enkele rechtspersoon en ook een geconsolideerde rekening indienen, zij onder geen enkele voorwaarde toegang tot elkaars middelen zouden kunnen hebben.

(152)

Op basis van de afzonderlijke boekhouding voor de PO en volgens de beschreven berekeningsmethode komt de Commissie tot de conclusie dat de PO overcompensatie heeft ontvangen voor in totaal 55,908 miljoen EUR, de reserves die in 2005 van elk der omroepen werden overgemaakt niet meegerekend. De overmaking van de reserves beliep 42,457 miljoen EUR. Wordt deze overmaking meegerekend, dan beloopt de totale overcompensatie van de PO 98,365 miljoen EUR (55,908 miljoen EUR +42,457 miljoen EUR).

Tabel 4:

Overzicht van de jaarlijkse financiering van de PO (1994-2005) bedragen × 1 miljoen EUR (65)

(153)

De overcompensatie van 98,365 miljoen EUR is naar het oordeeel van de Commissie niet noodzakelijk voor het functioneren van de openbare dienst en de in artikel 86, lid 2, vervatte afwijking van het verbod op staatssteun kan hiervoor derhalve niet gelden. De overcompensatie wordt daarom niet beschouwd als verenigbare steun en moet in beginsel van de PO worden teruggevorderd.

(154)

Niettemin blijkt, dat de overcompensatie meer bedraagt dan het totaal aan ad-hocbetalingen aan de PO. De PO heeft 33,870 miljoen EUR als ad-hocbetalingen uit de mediabegroting van de staat ontvangen, vermeerdered met de ad-hocovermaking van 42,457 miljoen EUR van de andere omroepen. Dit is in totaal 76,327 miljoen EUR aan op grond van ad-hocmaatregelen ontvangen betalingen. Bovendien hebben de ad-hocbetalingen ook rente opgebracht, die moet worden meegerekend bij de bepaling van het bedrag aan middelen die niet in de context van bestaande steunmaatregelen zijn ontvangen. De terugvordering zou daarom moeten worden beperkt tot 76,327 miljoen EUR vermeerderd met rente, omdat de resterende overcompensatie via bestaande steun is verleend en niet kan worden teruggevorderd.

(155)

Zoals uit de omroepmededeling blijkt, is de Commissie van mening, dat mededingingverstorende gedragingen van publieke omroepen niet als noodzakelijk voor het vervullen van de openbare opdracht kunnen worden beschouwd. In het besluit tot inleiding van de formele onderzoekprocedure heeft de Commissie de volgende mogelijke marktverstoringen genoemd.

(156)

In de modelovereenkomst die in 1985 tussen de omroepen en de kabelexploitanten werd gesloten, is, op verzoek van de Nederlandse regering, gesteld dat kabelexploitanten geen intellectuele-eigendomsrechten betalen voor de doorgifte van programma’s van de Nederlandse publieke omroep. De vraag is, of de PO, door de kabelexploitanten geen intellectuele-eigendomsrechten te laten betalen, zich als een normale marktdeelnemer heeft gedragen, aangezien hij heeft afgezien van commerciële inkomsten.

(157)

De Nederlandse autoriteiten betogen echter, dat het feit dat de PO geen vergoeding vraagt voor de intellectuele-eigendomsrechten niet noodzakelijkerwijze strijdig is met marktgedrag. Tenslotte vragen de commerciële omroepen voor de uitzending van hun programma's ook geen vergoeding van de kabelexploitanten (66).

(158)

De commerciële overeenkomsten tussen de omroepen en de kabelexploitanten kunnen namelijk verschillende vormen aannemen, met name gelet op het feit dat de transactie de uitwisseling behelst van doorgiftediensten in ruil voor de beschikbaarheid van inhoud, wat voor beide partijen van waarde is. De Commissie oordeelt dan ook, dat er geen duidelijke aanwijzingen zijn dat de PO in strijd met marktgedrag heeft gehandeld en dat hij, door van inkomsten uit commerciële activiteiten af te zien, de behoefte aan overheidsfinanciering heeft vergroot.

(159)

Bij de inleiding van de formele onderzoeksprocedure had de Commissie onvoldoende aanwijzingen dat de STER daadwerkelijk de prijzen had onderboden. Niettemin moeten de gegevens die na de inleiding van het onderzoek door de klagers en de Nederlandse autoriteiten zijn verstrekt, worden beoordeeld.

(160)

In punt 58 van de omroepmededeling wordt erop gewezen, dat de openbare omroepen kunnen worden gestimuleerd de marktprijzen voor reclamezendtijd te drukken om zodoende de inkomsten van de concurrenten te doen dalen. Men bedenke echter, dat de publieke omroepen in Nederland niet rechtstreeks reclameactiviteiten verrichten, maar dat deze activiteiten worden uitgevoerd door een aparte organisatie, de STER. Volgens de taakomschrijving van de STER dient zij de voor reclame beschikbare tijd op zodanige wijze te benutten, dat deze een optimale bijdrage aan de centrale financiering van de publieke omroepen kan leveren. De STER fungeert als tussenpersoon die tot taak heeft de winst uit de verkoop van de advertentieruimte van de publieke omroepen te maximaliseren. Zoals reeds uiteengezet in punt 17, maakt de STER de reclame-inkomsten rechtstreeks over naar de mediabegroting.

(161)

Eventuele onderbiedingspraktijken door de STER kunnen uit de volgende omstandigheden of enkele daarvan, worden opgemaakt: lagere prijzen van de STER ten opzichte van haar concurrenten, toename van marktaandeel en inkomstenverlies voor de STER.

(162)

Ten eerste zou, zoals de Commissie ook in het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure heeft gesteld, een vergelijking tussen de prijzen van de publieke en de particuliere advertentieverkopers als een betekenisvolle maatstaf van de in punt 58 van de omroepmededeling genoemde criteria kunnen worden beschouwd.

(163)

Om de prijzen te vergelijken is de doelgroep van 20-49 jaar de belangrijkste. Zoals uit tabel 5 kan worden afgeleid, zijn er verschillende subgroepen, waarvan vele op de kijkers in de doelgroep van 20-49 jaar zijn gericht:

Tabel 5:

Percentage van door de STER verkregen GRP (gross rating points) in 2004

(164)

Uit tabel 5 blijkt, dat de STER hoofdzakelijk reclamezendtijd verkoopt voor kijkers. Sedert 1999 is het marktaandeel van de STER in de reclame en het door de publieke omroepen bereikte publiek voor de doelgroep van 20-49 jaar gedaald. Voor deze doelgroep van 20-49 jaar zijn de aan de adverteerders aangerekende brutoprijzen uiteengezet in tabel 6.

Tabel 6:

Brutoprijzen per GRP voor de doelgroep 20-49 jaar (18.00-24.00uur) 1995-2005 in EUR

(165)

Afgaande op bovenstaande gegevens lagen de adviesprijzen van de STER per GRP (gross rating point) voor de doelgroep van 20-49 jaar slechts iets lager dan de adviesprijzen van de commerciële omroep. Volgens de Nederlandse autoriteiten verlenen de omroepen en de STER vrij aanzienlijke kortingen. De commerciële omroepen verlenen naar het schijnt veel grotere kortingen, vooral vanaf 1998. Deze kortingen worden hieronder aangegeven:

Tabel 7:

Feitelijke kortingen verleend in 1994-2005 in %

(166)

Hoewel de STER een minder aantrekkelijk publiek heeft dan de commerciële omroepen — zij heeft een geringe selectiviteit en is derhalve minder goed in staat een zeer specifieke doelgroep te bieden — en lagere kijkcijfers en een geringer aandeel van de reclamemarkt (zie tabel 9) heeft, liggen haar nettoprijzen hoger dan die welke door de commerciële omroepen wordt gerekend.

Tabel 8:

Nettoprijzen per GRP voor de doelgroep 20-49 jaar (18.00-24.00uur), 1995-2005 in EUR

(167)

Uit tabel 9 kan voorts worden afgeleid, dat er een duidelijk verband is tussen de daling van de kijkcijfers en het aandeel van de reclamemarkt voor de publieke omroep. Er is geen bewijs, dat de STER door mogelijke prijsdumping haar marktaandeel vergroot of, althans, haar marktaandeel behoudt ondanks de daling van de kijkcijfers bij de omroepen die haar klant zijn. Integendeel, de STER verliest even snel reclamemarktaandeel als de publieke omroepen kijkers verliezen.

Tabel 9:

Kijkers en reclamemarktaandelen

(168)

Voorts kan niet worden aangetoond, dat de STER reclame-inkomsten verliest om haar marktaandeel te vergroten.

Figuur 1:

Ontwikkeling van bruto- en netto-inkomsten

(169)

Uit tabel 7 en figuur 1 valt af te leiden, dat de STER aanzienlijke kortingen heeft aangeboden. Niettemin kan uit grafiek 1 tevens worden geconcludeerd dat, ondanks die kortingen, de netto-inkomsten uit de verkoop van reclamezendtijd vrij constant blijven. Het gebruik van kortingen heeft geen grote verandering in de inkomsten teweeggebracht.

(170)

In de Nederlandse reclamemarkt lijkt dan ook van geen van de omstandigheden waarmee prijsonderbieding gewoonlijk gepaard gaat, te weten: lagere prijzen, toename van marktaandeel en tijdelijk inkomstenverlies, sprake te zijn geweest. Er zij nogmaals op gewezen, dat de STER een van de publieke omroepen onafhankelijke onderneming is waarvan de inkomsten rechtstreeks naar de mediabegroting vloeien. De Commissie moet derhalve tot de conclusie komen, dat er geen aanwijzingen zijn dat de STER aan prijsonderbieding heeft gedaan in een mate die heeft geleid tot een ongeoorloofd verlies aan inkomsten die de noodzaak tot aanvullende overheidsfinanciering van het publieke omroepbestel heeft vergroot.

(171)

SBS Broadcasting BV betoogde dat „juist de vergelijking tussen de prijzen voor GRP 20-49 die aan de STER of aan de IP en/of SBS zijn betaald, geen exclusief criterium kunnen zijn om vast te stellen of de STER de prijs al dan niet onderbiedt.”

(172)

SBS wijst er voorts op, dat adverteerders ten eerste bereid zijn om een extra premie te betalen voor door de STER aangeboden GRP 20-49, omdat deze ook mensen buiten de doelgroep bereikt. Bovendien zijn de prijzen van de STER voor GRP 13+ (de categorie van tieners) voor de werkelijke levering eigenlijk veel lager dan de prijzen van de commerciële concurrenten voor GRP 13+. Deze punten zijn door de Commissie aan de Nederlandse autoriteiten voorgelegd (67).

(173)

Ten aanzien van het eerste punt moet vanaf het begin duidelijk worden gemaakt, dat marketingbedrijven een doelgroep willen bereiken wanneer zij reclame maken voor hun producten. Kijkers die buiten de doelgroep vallen, zijn onbelangrijk. Een van de criteria voor het verwerven van reclamezendtijd is selectiviteit van de doelgroep. Indien de advertentieruimte niet selectief is en er m.a.w. veel zogenoemde „verspilling” is (reclame die mensen buiten de doelgroep bereikt), wordt de reclamezendtijd minder interessant. Doordat de reclamezendtijd die door de STER wordt verkocht een geringe selectiviteit heeft daar zij zeer uiteenlopende kijkers aantrekt, is het volgens de Nederlandse autoriteiten voor de STER eigenlijk moeilijk haar tarieven te handhaven. Ten tweede is GRP 13+ minder relevant dan GRP 20-49. De gegevens in tabel 5 laten het betrekkelijk geringe belang van GRP 13+ zien en geven duidelijk aan, dat GRP 13+ bij het opstellen van een prijsvergelijking niet doorslaggevend is. Zoals de Nederlandse autoriteiten hebben betoogd, is GRP 20-49 veel belangrijker. Het feit dat de prijs van GRP 13+ bij de STER lager is, bewijst op zich niet dat er algemeen sprake is van onderbieding door de publieke omroepen.

(174)

Derhalve zijn, ondanks het feit dat de STER grotere kortingen biedt, de totale inkomsten uit reclamezendtijd niet gedaald, maar stabiel gebleven. Na de andere argumenten en de antwoorden van de Nederlandse autoriteiten te hebben beoordeeld, komt de Commissie tot de conclusie, dat op dit ogenblik niets erop wijst dat de STER niet heeft getracht haar reclame-inkomsten te maximaliseren en dat haar gedrag een grotere behoefte aan overheidsfinanciering in de hand zou hebben gewerkt.

(175)

Ten tijde van de inleiding van de procedure verklaarde de Commissie, dat er geen duidelijke aanwijzingen waren om tot de conclusie te komen dat de prijs die omroepen voor voetbaluitzendrechten hebben betaald structureel boven de marktwaarde lag. Een van de redenen was, dat de publieke omroepen tijdens de onderhandelingen hogere bedragen boden dan de commerciële omroepen bereid waren te bieden. CLT-UFA klaagde erover, dat de Nederlandse publieke omroepen voor voetbalrechten hoge prijzen hebben betaald. De Commissie gaf te kennen, dat zij deze situatie verder zou bestuderen.

(176)

Het onderzoek dat daarop volgde, leverde niet het bewijs op dat de publieke omroepen meer hebben geboden dan de commerciële omroepen of dat de publieke omroepen rechten voor een voetbalevenement hebben verworven in een mate die de markt voor de concurrenten afsloot. Er zijn namelijk in de onderzochte periode voorbeelden gevonden van belangrijke voetbalrechten die in handen van commerciële omroepen waren (zie punt 55).

(177)

Omdat in deze procedure echter geen specifieke mededingingverstorende praktijken konden worden vastgesteld, zal de vraag of het systeem als zodanig voldoende waarborgen tegen de mogelijkheid van mededingingverstorende gedragingen biedt, worden onderzocht in procedure E-5/2005 inzake bestaande steun.

(178)

Om de hiervoor genoemde redenen komt de Commissie tot de conclusie, dat overcompensatie van de NOS voor de functies die zij als PO uitoefent, heeft plaatsgevonden ten belope van 98,365 miljoen EUR, welk bedrag is verstrekt door middel van staatssteun die niet als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt op grond van artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag kan worden beschouwd en derhalve van de NOS dient te worden teruggevorderd.

(179)

Niettemin zal, als gevolg van het feit dat de overcompensatie meer bedraagt dan de totale ad-hocbetalingen aan de de NOS voor de functies die zij als PO uitoefent, die in totaal 76,327 miljoen EUR belopen, de terugvordering moeten worden beperkt tot 76,327 miljoen EUR vermeerderd met rente, omdat de resterende overcompensatie langs op basis van een bestaande steunmaatregel is verleend en niet kan worden teruggevorderd.

1.

Inkomsten uit verenigingsactiviteiten: deze hebben doorgaans de vorm van bijdragen van leden, inkomsten uit verenigingstijdschriften en ontvangen legaten;

2.

inkomsten uit vermogen: dit zijn rente-inkomsten en inkomsten uit leasing en uit participaties;

3.

inkomsten uit programmabladen: inkomsten uit de publicatie van programmabladen (tijdschrift met details over de programma's, recensies, reclame, enz.);

4.

inkomsten uit andere activiteiten: inkomsten uit de verkoop van CD's en DVD’s, verkoop van programmaformats.

22.2.2008   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

L 49/25

(1)

Op 3 mei 2005 heeft de Commissie besloten reddingssteun aan Cyprus Airways Public Ltd (N69/2005) goed te keuren (Besluit 2005/1322).

(2)

Bij ongedateerd schrijven, door de Commissie geregistreerd op 9 november 2005 (DG TREN A/28405), hebben de Cypriotische autoriteiten, in overeenstemming met artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag en met verbintenissen die zij zijn aangegaan in de context van bovengenoemde reddingssteun, de Europese Commissie in kennis gesteld van een herstructureringsplan voor Cyprus Airways Ltd. Op 14 november 2005 heeft het Secretariaat-Generaal van de Commissie deze kennisgeving ingeschreven onder nummer SG(05)A10041 en de zaak kreeg het nummer N555/2005.

(3)

Op 18 november 2005 (D(05)125084) heeft de Commissie de Cypriotische autoriteiten om aanvullende informatie gevraagd. De Cypriotische autoriteiten hebben de vragen van de Commissie beantwoord in hun schrijven van 23 januari 2006, geregistreerd op 24 januari 2006 (DG TREN A/11819). Op 14 december 2005 vond een bijeenkomst plaats in Brussel tussen vertegenwoordigers van de Republiek Cyprus en de Commissie. Op 30 januari 2006 vond in Brussels een bijeenkomst op hoog niveau plaats om de vooruitgang te bespreken die in deze zaak is gemaakt.

(4)

Bij Besluit van 22 maart 2006, dat aan de Cypriotische autoriteiten werd meegdeeld bij schrijven van 23 maart 2006 (SG-Greffe (2006) D/201246), heeft de Commissie de procedure van artikel 88, lid 2, van het Verdrag ingeleid. De procedure werd ingeschreven onder nummer C 10/2004.

(5)

Het besluit van de Commissie tot inleiding van de formele onderzoekprocedure is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie  (2). Daarin verzocht de Commissie alle belanghebbenden hun opmerkingen kenbaar te maken. Cyprus deelde de Commissie zijn opmerking mee bij brief van 20 april 2006.

(6)

Binnen de in de bekendmaking van de inleiding van de procedure vastgestelde termijn heeft de Commissie één reactie ontvangen van een belanghebbende. Deze opmerking werd vervolgens voorgelegd aan de Cypriotische autoriteiten (D(2006) 213376) die hierop konden reageren en de desbetreffende reactie van Cyprus werd ontvangen op 28 juli 2006 (ingeschreven op 1 augustus 2006 onder nummer A/28810). Verdere toelichtingen en opmerkingen van de Cypriotische autoriteiten werden per fax ontvangen op 19 december 2006 (ingeschreven op 31 december 2006 onder nummer A/40766). Op 28 februari 2007 werden nog andere toelichtingen en toezeggingen ontvangen per fax.

(7)

Cyprus Airways, in 1947 opgericht als naamloze vennootschap, houdt zich hoofdzakelijk bezig met het luchtvervoer van passagiers en goederen en verleent daarnaast nog andere luchtdiensten. De hoofdaandeelhouder van de onderneming is de Cypriotische regering (69,62 %), terwijl de overige aandelen in het bezit zijn van zo'n 4 200 kleine particuliere investeerders.

(8)

Cyprus Airways Public Ltd. (hierna Cyprus Airways genoemd) maakt deel uit van de Cyprus Airways groep (hierna de groep genoemd).

(9)

Cyprus Airways biedt momenteel lijndiensten aan in Europa en het Midden-Oosten en beschikt over een vloot van 11 vliegtuigen, twee A319-toestellen die in 2002 werden geleverd en eigendom zijn van Cyprus Airways; zeven A320–200-toestellen die tussen mei 1989 en maart 1993 werden geleverd en eveneens eigendom zijn van Cyprus Airways; één toestel hiervan werd eerder met bemanning verhuurd aan Eurocypria en twee A330-200-toestellen, die in 2002 en 2003 zijn geleverd en die geleased worden.

(10)

Op het tijdstip waarop het herstructureringsplan werd bekend gemaakt bestond de groep uit de volgende ondernemingen die alle volledig eigendom waren van Cyprus Airways Public Ltd:

(11)

Deze onderneming (hierna Eurocypria genoemd) exploiteert chartervluchten vanuit meer dan 50 Europese luchthavens. De onderneming beschikt over een vloot van vijf toestellen — vier geleasede Boeing 737-800-toestellen, die zijn aangekocht in de periode tussen februari en april 2003, elk met een capaciteit van 189 passagiers, alsmede een A320-toestel dat met bemanning van Cyprus Airways werd gehuurd („wet-lease”).

(12)

Hellas SA (hierna HellasJet genoemd) werd op 1 juli 2002 in Athene opgenomen in Cyrpus Airways en begon op 24 juni 2004 met zijn activiteiten. HellasJet werd opgezet als een nieuwe in Athene gevestigde Europese luchtvaartmaatschappij. De onderneming leasede 3 Airbus A320-toestellen en opereerde vanuit de internationale luchthaven van Athene. De bedrijfsplannen werden echter niet verwezenlijkt en met ingang van mei 2005 werden de lijndiensten geschorst. Dit betekende financiële verliezen voor de groep die in juni 2005 opliepen tot 29,5 miljoen CYP (51,4 miljoen euro).

(13)

Deze dochteronderneming (hierna Zenon genoemd) verleent diensten aan Cypriotische reisbureau's. Zenon verschaft en verpreidt met name elektronische informatie waarmee reisbureau’s vluchten kunnen boeken, reisbiljetten kunnen uitschrijven en hotels en huurauto's kunnen reserveren)

(14)

Dit bedrijf startte zijn activiteiten in 1996 met de overname van de exploitatie van de belastingvrije winkels in de luchthavens van Larnaca en Paphos. Toen het herstructureringsplan bekend werd gemaakt was het de bedoeling dat de nieuwe concessiehouder van de luchthaven de belastingvrije winkels in de luchthavens van Larnaca en Paphos zou overnemen zodat deze niet langer deel uit zouden maken van de groep. De overname vond plaats in juni 2006.

(15)

Het besluit van de Commissie om de procedure in te leiden overeenkomstig artikel 88, lid 2, was gebaseerd op een aantal punten die aan het licht kwamen bij haar onderzoek van het herstructureringsplan. De Commissie had twijfels over de vraag of het plan verenigbaar is met het toepasselijke communautaire kader, namelijk de Communautaire richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden (3) (hierna de R&H richtsnoeren genoemd).

(16)

Het voornaamste element van het herstructureringsplan is een lening op commerciële voorwaarden met een garantie van de Cypriotische regering die een looptijd heeft van tien jaar en in de eerste plaats zal worden gebruikt voor de terugbetaling van de kortetermijnlening van 30 miljoen CYP (51 miljoen euro) die is verstrekt na de goedkeuring van de reddingssteun in mei 2005. Vervolgens zal het resterende bedrag voor de herstructurering van de luchtvaartmaatschappij worden gebruikt.

(17)

Gedurende de eerste 24 maanden van het herstructureringsplan zal het accent voornamelijk liggen op kostenbesparing en de verbetering van bepaalde bronnen van inkomsten. De regering en de directie van de onderneming schatten dat de totale kosten met 13 % omlaag moeten worden gebracht. Dit zou moeten worden verwezenlijkt door het aantal personeelsleden terug te brengen met zo'n 20 % en tegelijkertijd de lonen met gemiddeld 15 % te verlagen. Volgens het herstructureringsplan zullen er dan van de 1 840 medewerkers die op 1 september 2005 in dienst waren 385 moeten afvloeien; deze afvloeiingen zouden op jaarbasis besparingen moeten opleveren van ongeveer 7 miljoen CYP (12 miljoen euro); nog eens ongeveer 4,6 miljoen CYP (8 miljoen euro) zal moeten worden bespaard op de lopende personeelskosten.

(18)

De Commissie betwijfelt of het plan volstaat om de levensvatbaarheid van het bedrijf op lange termijn zo snel mogelijk te herstellen zonder dat er in de toekomst behoefte is aan extra hulp. Voorts wees zij erop dat zij over onvoldoende informatie beschikte om te kunnen beoordelen of het steunelement in het herstructureringsplan tot een minimumbedrag werd beperkt. De Commissie vroeg zich voorts af of een langetermijnlening nodig was die over een periode van tien jaar moet worden terugbetaald. De Commissie verklaarde niet over voldoende informatie te beschikken om te kunnen bepalen of de financiële prognoses redelijk zijn en in hoeverrre de veronderstellingen waarop ze zijn gebaseerd juist zijn en zou met name geïnteresseerd zijn in de opinie van de concurrenten van Cyprus Airway over dit plan.

(19)

Het herstructureringsplan hield de verkoop in van Eurocypria, de charterdochteronderneming van Cyprus Airways aan de regering tegen een door een onafhankelijke deskundige te bepalen prijs. Deze prijs werd aanvankelijk geschat op 15 miljoen CYP (26 miljoen euro). Dit zou betekenen dat Eurocypria van de Cyprus Airways-groep zou worden afgescheiden en geheel zelfstandig zou worden. De opbrengst van de verkoop (door de regering aan Cyprus Airways betaald) zou door laatstgenoemde worden aangewend om haar herstructurering te financieren. De Commissie had twijfels ten aanzien van de verkoop en de wijze waarop de verkoopprijs zou worden vastgesteld. Indien de prijs die voor Eurocypria zou worden betaald niet de marktprijs zou zijn, dan zou dit neerkomen op staatsteun.

(20)

In een tweede fase van het herstructureringsplan, die 18 maanden na de start van het plan ingaat, wordt een kapitaalverhoging van 14 miljoen CYP (24 miljoen euro) doorgevoerd. Alle aandeelhouders (overheid en particulieren) zullen deelnemen, en hun deelneming zal proportioneel zijn aan hun aandelenbezit. De bijdrage van de staat in deze kapitaalverhoging bedraagt 9,8 miljoen CYP (17 miljoen euro) en die van de particuliere aandeelhouders ongeveer 4,2 miljoen CYP (7,3 miljoen euro). Bij de inleiding van de procedure verklaarde de Commissie dat zij niet kon uitsluiten dat de deelneming van de staat aan deze kapitaalverhoging wellicht moest worden beschouwd als staatssteun.

(21)

De Commissie verklaarde twijfels te hebben over de vraag of compenserende maatregelen die in het herstructureringsplan waren voorgesteld voldoende zouden zijn om de door de steunmaatregel veroorzaakte martkverstoring te corrigeren. Het plan behelst een relatief kleine inkrimping van de vloot en het routenetwerk voor Cyprus Airways. De charteronderneming Eurocypria zou worden verkocht en een andere dochteronderneming, HellasJet zou worden gesloten en haar drie vliegtuigen zouden worden released. De Commissie had vooral bedenkingen ten aanzien van de verkoop van Eurocypria aan de voornaamste aandeelhouder van Cyprus Airway. De Commissie vroeg de concurrenten van Cyprus Airway hun mening over het plan.

(22)

Normaal gesproken moet een bedrijf van de omvang van Cyprus Airways ongeveer 50 % van de herstructureringskosten zelf bijdragen. De Commissie had bedenkingen bij de hoogte van de eigen bijdrage en vroeg zich af welk bedrag in dit verband als eigen bijdrage moest worden beschouwd.

(23)

In hun reactie op de inleiding van de procedure trachtten de Cypriotische autoriteiten toelichting te verschaffen op bepaalde kwesties die door de Commissie aan de orde waren gesteld.

(24)

Met betrekking tot het herstel van de levensvatbaarheid van Cyprus Airways op lange termijn werd in het herstructureringsplan bepaald dat de herstructureringskosten (gefinancierd door middel van de langetermijnlening van 55 miljoen CYP en de opbrengsten van de verkoop van Eurocypria) als volgt zouden moeten worden gesplitst:

(25)

Wat de toekomstige activiteiten van de onderneming betreft hebben zowel de Cypriotische autoriteiten als de luchtvaartmaatschappij erkend dat het strategische en operationele model waarvan Cyprus Airways in het verleden gebruik heeft gemaakt, in het huidige concurrentieklimaat van de onderneming niet langer hanteerbaar is. Cyprus Airways werkt namelijk met een kostenniveau van een luchtvaartmaatschappij met een uitgebreid routenetwerk terwijl de luchtvaartmarkt van Cyprus geliberaliseerd is en hoofdzakelijk door vakantievluchten wordt gedomineerd waardoor alleen inkomsten kunnen worden gerealiseerd die min of meer gelijk zijn aan dat van charter- en/of goedkope vliegmaatschappijen, die in feite de ware concurrenten zijn van Cyprus Airways.

(26)

In het huidige bedrijfsklimaat en gezien de volledige liberalisering van de luchtvaartmarkt in Cyprus, heeft Cyprus Airways slechts beperkte mogelijkheden voor verdere groei of uitbreiding van de opbrengsten. Zelfs met de voorspelde groei van de luchtvaartmarkt van meer dan 4 % zou Cyprus Airways niet uit zijn huidige benarde situatie kunnen komen zonder aanvullende maatregelen. De onderneming is dan ook begonnen met een ingrijpende herstructurering waarbij drastisch snoeien in de kosten niet kan worden vermeden.

(27)

In het herstructureringsplan had de onderneming de totale kostenbesparingen geraamd op 13 %. Dit zou moeten worden bereikt door de personeelskosten terug te brengen met ongeveer 20 % en tegelijkertijd de lonen te verlagen met gemiddeld 15 %.

(28)

Afgezien van deze kostenbesparingen moet de onderneming ook andere elementen van het herstructureringsplan uitvoeren. Met deze maatregelen werd reeds aangevangen hetgeen pleit voor de levensvatbaarheid van de onderneming op lange termijn. Nu gaat het er voor de onderneming om zich zodanig op te stellen dat ze zonder verdere subsidie of steun kan overleven en op middellange termijn een redelijk investeringsrendement kan bereiken. Het is de bedoeling dat in 2007 een tweede ronde besnoeiingen zal worden uitgevoerd waarbij het accent vooral wordt gelegd op outsourcing en de beste praktijken in de sector.

Ontwikkeling van winst en verlies Cyprus Airways (prognose)  (4)

(29)

De toekomstige sanering van de luchtvaartmaatschappij is gebaseerd op het consolideren van de baten die voortvloeien uit de verlaging van de kosten en een toenemende groei. Volgens het herstructureringsplan ziet de ontwikkeling van het passagiersverkeer er voor de periode 2004-2010 als volgt uit

Cyprus Airways (prognose)  (4)

(30)

Wat de verkoop van Eurocypria betreft maakte de regering duidelijk dat afgezien van de eerder door PricewaterhouseCoopers namens Cyprus Airways uitgevoerde taxatie om een marktprijs te bepalen voor Eurocypria, ook HSBC namens de regering de opdracht had gekregen een tweede taxatie uit te voeren om een verkoopprijs vast te stellen volgens een bestaande en aanvaarde methode. De verkoop van Eurocypria aan de staat zal dan ook geschieden tegen marktvoorwaarden.

(31)

PwC (PriceWaterhouseCoopers) heeft de waarde van de onderneming berekend op basis van de Discounted Cash Flow (DCF)-methode (waardeberekening op basis van de contante waarde van de verwachte kasstroom) en de in deze berekening vervatte conversiegetallen vergeleken met de marktaanpak waarbij ook rekening werd gehouden met de aan-en verkopen van vergelijkbare ondernemingen in deze sector.

(32)

Volgens PwC zijn de inkomsten van de onderneming afkomstig van de verkoop van vliegtuigstoelen aan touroperators, waarbij het totaal aantal passagiers dat in 2005 werd vervoerd 662 561 bedroeg. Naar verwachting zal dit aantal in 2006 oplopen tot 82 992. Hierbij dient te worden opgemerkt dat voor de verwachte opbrengsten voor 2006 al contracten zijn afgesloten. De voornaamste elementen van de bedrijfskosten in 2005 waren brandstof voor de vliegtuigen (30 %), leasingkosten voor vliegtuigen (22 %), luchthaven- en en-route-kosten (15 %), kosten voor de bemanning (11,5 %) en onderhoud/technische kosten (9,5 %).

Voornaamste prestatie-indicatoren

(33)

Voor het boekjaar 2005 had Eurocypria een winst verwacht in de orde van grootte van 440 000 CYP, hetgeen neerkomt op een daling van de resultaten ten opzichte van voorgaande jaren en de oorspronkelijke prognoses. Dit was het gevolg van een scherpe stijging van de brandstofprijzen in 2005, die niet kon worden doorberekend aan de passagiers als gevolg van afspraken met de touroperators.

(34)

De DCF methode geeft een indicatie van de waarde van een onderneming gebaseerd op de vrije kasstroom die een onderneming in de toekomst zou kunnen realiseren; ze berekent de constante waarde van de toekomstige kasstroom voor investeerders, waarbij de daaruit voortvloeiende kasstroom moet worden omgerekend aan de hand van het vereiste rendementspercentage om zo tot een raming te komen van de contante waarde van de onderneming.

(35)

Het management van Eurocypria heeft financiële prognoses opgesteld voor een periode van vier jaar (2006-2009) waarin een „eindwaarde” werd berekend voor de onderneming, d.w.z. het bedrag dat een investeerder vandaag zou betalen voor het recht op de kasstroom van de onderneming in de jaren na de prognose van vier jaar. Deze berekening leverde een eindwaarde op van 14,54 miljoen CYP; dit bedrag werd vervolgens verdisconteerd met de „weighted average cost of capital” (gewogen gemiddelde kapitaalkosten) van 9,35 % hetgeen de „netto contante waarde” van de onderneming op 14,21 miljoen CYP bracht.

(36)

Deze netto contante waarde werd vervolgens onderworpen aan een gevoeligheidsanalyse om rekening te houden met eventuele veranderingen van parameters als wisselkoersschommelingen van de USD/CYP, (een groot deel van de kosten van de onderneming is uitgedrukt in US dollars terwijl de inkomsten in andere valuta luiden), verschillende groeiprognoses en veranderingen van de brandstofprijzen. De gevoeligheidsanalayses onderstreepten de hoge gevoeligheid van Eurocypria voor schommelingen van de wisselkoersen en de brandstofprijzen (hetgeen overigens ook geldt voor de meeste andere luchtvaartmaatschappijen in de Gemeenschap).

(37)

Op basis van de hierboven beschreven analyse heeft PwC een indicatieve reeks waarden vastgesteld voor Eurocypria waarbij de eindwaarde varieert van 12,5 miljoen CYP tot 16 miljoen CYP.

(38)

Daarnaast heeft PwC een vergelijkende marktstudie uitgevoerd en de waarde van Eurocypria vergeleken met andere ondernemingen in soortgelijke branches of sectoren. Dit wordt beschouwd als een nuttige aanvullende vergelijkingsmethode omdat de voorwaarden en vooruitzichten van soortgelijke ondernemingen afhankelijk zijn van gemeenschappelijke factoren zoals de totale vraag naar hun producten en diensten en de kostenstructuur en exploitatieomgeving.

(39)

Omdat er zo weinig beursgenoteerde chartermaatschappijen zijn maakte PwC gebruik van een mix van budgetvliegmaatschappijen, vliegtuigmaatschappijen die lijndiensten aanbieden en chartermaatschappijen. Een berekening op basis van de huidige en de verwachte inkomsten vóór rentebetaling, belasting, waardevermindering en afschrijving (EBITDA) leverde een indicatieve waarde op van het eigen vermogen van de onderneming van 12,5 à 13,5 miljoen CYP. PwC merkte op dat dit resultaat overeenkomt met dat van de DCF-methode.

(40)

PwC voerde daarnaast een derde en slotberekening uit van de waarde van Eurocypria waarbij werd uitgegaan van recente transacties; dit houdt volgens hen een redelijkheidstoets in van de twee eerder vermelde methodes. De theorie achter deze aanpak is dat de prijs die werd bereikt tegen marktvoorwaarden tussen een geïnteresseerde verkoper en een geïnteresseerde koper een goede indicatie verschaft van de waarde. PwC heeft gebruik gemaakt van gegevens waartoe de firma dankzij haar globale netwerk toegang heeft en heeft met behulp van deze methode een indicatieve waarde berekend van 10,5 à 13 miljoen CYP voor Eurocypria. PwC wijst erop dat ook dit resultaat overeenkomt met het resultaat van de DCF-methode.

(41)

PwC komt op grond van deze onderzoeken dan ook tot de conclusie dat de indicatieve waarde van Eurocypria in de orde van grootte van 12,5 à 15,5 miljoen CYP ligt.

(42)

PwC voegde hieraan toe dat haar waardeberekening van Eurocypria is gebaseerd op financiële prognoses voor de onderneming waarbij Eurocypria nog verbonden blijft met Cyprus Airways. Volgens PwC zouden dergelijke banden wel een obstakel vormen voor de expansie; als dochteronderneming van Cyprus Airways zou de groei van Eurocypria worden beknot, daarnaast zouden de mogelijkheiden van Eyrocypria om concurrerende prijzen te hanteren bij outsourcing van diensten worden beperkt. Wanneer Eurocypria deel zou blijven uitmaken van de groep ligt het ook in de lijn der verwachtingen dat de onderneming niet op de zelfde routes kan concurreren met Cyprus Airways.

(43)

PwC kwam derhalve tot de conclusie dat de prijs voor Eurocypria als afzonderlijke entiteit, zonder deze beperkingen, wellicht hoger is.

(44)

Een tweede waardeberekening werd uitgevoerd door HSBC. HSBC is op vergelijkbare wijze te werk gegaan als PwC. Haar eerste conclusie luidde dat het eigen vermogen van Eurocypria in totaal 13 miljoen CYP bedraagt. Vervolgens werd een vergelijkende berekening gemaakt van de waarde van beursgenoteerde ondernemingen die vergeleken kunnen worden met Eurocypria, waarbij de waarde van Eurocypria werd berekend op 11,8 miljoen CYP.

(45)

HSBC verwijst naar de gevoeligheid van de onderneming met name voor schommelingen van de brandstofprijzen en kwam tot een gewogen gemiddelde waarde van de onderneming van 12,3 à 13,8 miljoen CYP.

(46)

Met de kapitaalverhoging wordt beoogd de negatieve nettowaarde te compenseren die het gevolg is van in het verleden geboekte verliezen die het eigen vermogen van Cyprus Airway hebben aangetast. Het eigen vermogen zal worden verhoogd door middel van een uitgifte van aandelen die pro-rata zullen worden aangeboden aan de aandeelhouders, d.w.z. 70 % voor de staat en 30 % voor de particuliere aandeelhouders. Volgens de regering van Cyprus kan deze verhoging van het eigen vermogen worden beschouwd als een investering van een particuliere investeerder.

(47)

Wat de compenserende maatregelen betreft herhaalden de Cypriotische autoriteiten hun standpunt dat de luchtvaartmaatschappij al sinds 2004 bezig is met een herstructurering. Eind 2004 heeft de luchtvaartmaatschappij haar vloot ingekrompen met twee vliegtuigen en een aantal routes afgestoten terwijl ze tegelijkertijd het aantal vluchten op andere routes heeft teruggebracht. Deze inkrimping van een vloot van 12 toestellen in 2004 was volgens hen al zeer verregaand en een verdere inkrimping in dit stadium zou negatieve gevolgen hebben voor de levensvatbaarheid van de luchtvaartmaatschappij, op lange termijn.

(48)

De Cypriotische autoriteiten betoogden tevens dat het besluit om HellasJet te verkopen en het besluit om het leasecontract van HellasJet voor drie geleasede vliegtuigen niet te verlengen een ingrijpende capaciteitsverlaging betekende van de groep die als een compenserende maatregel zou moeten worden beschouwd. De verkoop van Eurocypria betekent overigens een verdere verkleining van de vloot met nog eens zes vliegtuigen; na de verkoop zouden beide ondernemingen juridisch en financieel onafhankelijk zijn van elkaar.

(49)

De Cypriotische autoriteiten zijn van mening dat er in deze herstructurering geen ruimte meer is voor verdere compenserende maatregelen. Anders bestaat het risico dat het doel van de herstructurering wellicht gevaar loopt. De Cypriotische autoriteiten benadrukken dat Cyprus Airways een zeer kleine speler is in de communautaire luchtvaartmarkt en dat haar acties nauwelijks van invloed zijn op de concurrentiesituatie op dit gebied.

(50)

De Cypriotische markt, die hoofdzakelijk een bestemmingsmarkt is, werd enige tijd geleden geliberaliseerd en er zijn momenteel 99 luchtvaartmaatschappijen die lijn- en charterdiensten van en naar Cyprus uitvoeren. Nader onderzoek wijst uit dat 80 % van het verkeer intra-communautair/EER is en derhalve niet aan beperkingen is onderworpen. Nog eens 8-9 % bestaat uit charterdiensten van derde landen die volledig geliberaliseerd zijn. De overige 10-11 % bestaat uit verkeer uit het Midden-Oosten en de Golfstaten waar luchtvaartkwesties geregeld worden door bilaterale overeenkomsten tussen Cyprus en deze landen. In dit verband zijn de Cypriotische autoriteiten van mening dat er op basis van nationale maatregelen nauwelijks ruimte is voor verdere liberalisering van de Cypriotische luchtvaarmarkt.

(51)

Wat de eigen bijdrage betreft wilden de Cypriotische autoriteiten een aantal punten toelichten. De onderneming was er niet in geslaagd haar vliegtuigen als zekerheid te stellen om zo geld te kunnen lenen bij banken omdat de vliegtuigen relatief oud waren (de zeven A320-toestellen die eigendom zijn van Cyprus Airways werden geleverd tussen 1989 en 1993). De onderneming heeft meerdere pogingen ondernomen maar kreeg van verschillende banken nul op rekest. De regering verklaarde verder dat de verkoop van een deel van de vloot niet als een zinnig alternatief werd beschouwd omdat de onderneming dan niet naar behoren zou kunnen verder werken. Het enige echte alternatief was dan ook de verkoop van Eurocypria en zij betoogden dat de verkoop van deze dochteronderneming zou moeten worden beschouwd als een eigen bijdrage.

(52)

HellasJet had haar activiteiten in mei 2005 gestaakt en had een overeenkomst gesloten met een Griekse onderneming, Trans World Aviation, waarbij de onderneming werd omgevormd van een lijnvliegtuigmaatschappij tot een vliegtuigmakelaar en chartermaatschappij. 51 % van van de onderneming waren reeds verkocht en de regering was aan het onderhandelen over de verkoop van de rest van de onderneming.

(53)

De Cypriotische autoriteiten zijn tevens van mening dat de voor medio 2007 geplande kapitaalverhoging een eigen bijdrage vormt voor de herstructurering. Volgens hen zouden ook de verkoop van een vliegtuig in 2005 (5 miljoen CYP), de verkoop van een A320 vliegtuigmotor (1,7 miljoen CYP) en de verkoop van onderdelen (0,7 miljoen CYP), moeten worden meegerekend waardoor de eigen bijdrage komt op 7,4 miljoen CYP.

(54)

Wat het niveau van de eigen bijdrage voor de herstructurering betreft wijzen de Cypriotische autoriteiten de Commissie tot slot op punt 56 van de R&H-richtsnoeren dat als volgt luidt

„In steungebieden kunnen, tenzij in staatssteunregels voor een specifieke sector anders is bepaald, voor de goedkeuring van steun echter minder strenge voorwaarden worden gesteld ten aanzien van de tenuitvoerlegging van compenserende maatregelen en de omvang van de bijdrage van de begunstigde onderneming”.

(55)

Voorts wijzen zij erop dat heel Cyprus in de periode 2000-2006 wordt beschouwd als een regio die valt onder artikel 87, lid 3, onder a), van het EG-Verdrag en dat Cyprus Airways met name van belang is voor de op toerisme gebaseerde economie van Cyprus en dat een verdere inkrimping van de capaciteit van de luchtvaartmaatschappij door verdere compenserende maatregelen of door een extreem hoog aandeel van de eigen bijdrage verstrekkende gevolgen zal hebben voor het toerisme en de regionale ontwikkeling in het algemeen.

(56)

Na de bekendmaking in het Publicatieblad van de brief die aan de Cypriotische autoriteiten was gericht werden binnen de vastgestelde termijn opmerkingen ontvangen van één belanghebbende partij.

(57)

De Commissie merkt op dat geen van de concurrenten in het kader van de inleiding van de procedure opmerkingen hebben ingediend.

(58)

Wel werd commentaar ontvangen van de Pancyprian Airline Pilots Union (PASYPI), die haar standpunt wilde meedelen over het herstructureringsplan voor Cyprus Airways en over het juiste en doelmatige beheer van de onderneming. Deze Unie was van mening dat goedkeuring van het bestaande herstructureringsplan volgens de „huidige managementopvattingen”„rampzalige” gevolgen zou hebben voor de onderneming.

(59)

Volgens PASYPI had Cyprus Airways zijn personeel geen degelijk en levensvatbaar bedrijfsplan voorgelegd sinds de Commissie toestemming had gegeven voor reddingssteun aan de onderneming. Noch het beheer noch de activiteiten van de onderneming waren geherstructureerd en dit zou volgens haar het gevolg zijn van politieke belangen en inmenging.

(60)

De Unie verklaarde dat de luchtvaartmaatschappij teveel personeel in dienst heeft en dat plannen van de bedrijfsleiding om het aantal personeelsleden terug te brengen om te voldoen aan de internationale normen en benchmarks, als gevolg van politieke druk en inmenging hebben gefaald.

(61)

PASYPI wees erop dat particuliere aandeelhouders van de onderneming geen bijdrage leveren ten behoeve van het overleven van de onderneming en dat de enige aandeelhouders die bijdragen aan de kostenbesparingen, de werknemers zijn.

(62)

De pilotenvereniging uitte tevens kritiek op de bedrijfsleiding wat betreft de behandeling van de twee dochterondernemingen Eurocypria en HellasJet. Wat Eurocypria betreft vraagt zij zich af of de verkoop van deze onderneming negatieve gevolgen zal hebben en beperkingen zal inhouden voor de toekomst en de expansie van Cyprus Airways. Wat HellasJet betreft laakt de vereniging het feit dat de bedrijfsleiding het personeel nooit op de hoogte heeft gebracht van de verliezen die werden geleden en of het bedrijf nog werkzaam was.

(63)

Tot slot verklaarde de pilotenvereniging dat er een nieuw bedrijfsplan nodig is voor de luchtvaartmaatschappij en dat deze geprivatiseerd moet worden.

(64)

In hun antwoord op het commentaar van de pilotenvereniging verklaarden de Cypriotische autoriteiten in de eerste plaats dat de argumenten niet waren onderbouwd of gebaseerd waren op een gefundeerde zakelijke redenering.

(65)

De regering weerlegde met klem de aantijging van politieke inmenging in de onderneming en verklaart dat hoewel de meerderheid van de Raad van Bestuur door de regering was benoemd, de leden dezelfde verantwoordelijkheden hebben als die van een lid van de Raad van Bestuur van een beursgenoteerde onderneming. Bij zijn besluiten let de Raad van Bestuur alleen op het belang van de onderneming.

(66)

Het herstructureringplan werd volgens de regering wel degelijk uitgevoerd en binnen de onderneming zouden reeds veranderingen zijn waar te nemen. Besparingen op jaarbasis beliepen overeenkomstig het plan 19,5 miljoen CYP. Kern van het plan zijn de kostenbesparingen om de luchtvaartmaatschappij in staat te stellen te herstructureren tot een onderneming met een groter concurrentievermogen. Omdat loonkosten een belangrijke factor zijn, betekende dit dat het onvermijdelijk was dat ook het personeel hierdoor getroffen werd, hetzij door afvloeiingen, hetzij door loonsverlagingen.

(67)

De regering weerlegde de argumenten van PASYPI dat er teveel personeel in dienst zou zijn en verklaarde dat eind 2006 ongeveer 414 mensen zullen afvloeien in plaats van de 385 personeelsleden die in het herstructureringplan waren voorzien.

(68)

De kapitaalverhoging zal volgens de regering medio 2007 plaatsvinden wanneer de tenuitvoerlegging van het herstructureringsplan concrete resultaten heeft opgeleverd. Het is de bedoeling dat de verhouding tussen de openbare en de particuliere aandeelhouders gehandhaafd blijft.

(69)

De regering verklaarde dat Cyprus Airways dankzij de verkoop van Eurocypria kon voldoen aan de eisen van de communautaire R&H-richtsnoeren voor de eigen bijdrage. Zij verklaarde dat de verkoop van Eurocypria tegen een op onafhankelijke wijze vastgestelde prijs van 13,425 miljoen CYP begin augustus 2006 zou plaatsvinden.

(70)

Wat HellasJet betreft zette de regering uiteen dat Cyprus Airways op grond van een tripartiete overeenkomst tussen Cyprus Airways, HellasJet en Trans World Aviation SA (in Griekenland opererend onder de naam Air Miles) voorbereidingen had getroffen voor de verkoop van HellasJet aan Trans World voor 2 miljoen euro (1,16 miljoen CYP). Zij verklaarde dat de bedoeling van Cyprus Airways was om de exploitatieverliezen van HellasJet zoveel mogelijk te beperken en zich uit de transactie terug te trekken zodra de garanties die eerder door Cyprus Airways waren verleend in verband met de vloot van HellasJet, waren verstreken, en betoogde dat dit bedrag als eigen bijdrage moest worden beschouwd.

(71)

De regering verwierp de oproep van de pilotenvereniging om een nieuw herstructureringsplan op te stellen en verklaarde dat het huidige businessplan niet behoeft te worden gewijzigd. Zij sluit niet uit dat de onderneming zou kunnen worden geprivatiseerd indien een aantrekkelijk bod zou worden ingediend.

(72)

Met betrekking tot de voor medio-2007 geplande kapitaalverhoging en op verzoek van de Commissie verschaften de Cypriotische autoriteiten nadere inlichtingen bij brief van 19 december 2006. Zij legden uit dat volgens de bepalingen van het Cypriotische vennootschapsrecht, een openbare onderneming geen aandelen mag uitgeven onder de nominale waarde. De aandelen Cyprus Airways werden op dat moment op de beurs van Cyprus verhandeld tegen een koers van circa 0,15-0,16 CYP per aandeel, terwijl zij een nominale waarde hadden van 0,50 CYP per aandeel. Aangezien de indruk was dat een emissie op of boven pari niet succesvol zou zijn, zou het derhalve noodzakelijk zijn de nominale waarde van de aandelen te verlagen.

(73)

De procedure om de nominale waarde van de aandelen te verlagen is reeds begonnen, en de onderneming zal dit doen door gecumuleerde verliezen af te schrijven (dit is volgens de statuten van de onderneming toegestaan). De Raad van Bestuur van Cyprus Airways heeft tijdens zijn bijeenkomst van 12 december 2006 een begin gemaakt met de procedure inzake kapitaalverhoging met het organiseren van de intekening op de emissie. Om het succes van de kapitaalverhoging te waarborgen heeft een zaken- en investeringsbank, Cisco (een dochteronderneming van de particuliere Bank of Cyprus) zich bereid verklaard de voorgenomen emissie te garanderen. Deze bank zal hiervoor een vergoeding ontvangen die overeenkomt met de marktprijs voor dergelijke transacties. Een kopie van de intentieverklaring van de bank is aan de diensten van de Commissie verstrekt.

(74)

De volgende stappen hielden in dat medio januari 2007, tijdens een buitengewone algemene vergadering, een bijzondere resolutie inzake de reductie van het aandelenkapitaal werd goedgekeurd door een meerderheid van 75 % van de aandeelhouders. Deze resolutie zou vervolgens moeten worden geratificeerd door de arrondissementsrechtbank (District Court) van Cyprus en bij de vennootschapskamer worden ingeschreven. Verwacht wordt dat deze gehele procedure circa 6 à 7 maanden zal duren (waarbij de rechtbank over een periode van drie maanden beschikt).

(75)

Volgens artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.

(76)

Het begrip staatssteun heeft betrekking op alle voordelen die rechtstreeks of zijdelings met staatsmiddelen worden bekostigd of die een extra last voor de staat of voor daartoe aangewezen of ingestelde instellingen meebrengen.

(77)

De Commissie heeft, in het kader van de inleiding van de procedure, drie elementen van het herstructureringsplan geïdentificeerd die mogelijk staatssteun vormen, en zij moet deze elementen derhalve onderzoeken om na te gaan of zij daadwerkelijk staatssteun inhouden.

(78)

De herstructuringskosten van Cyprus Airways zullen gedeeltelijk en tijdelijk worden gedekt door een lening van 55 miljoen CYP (96 miljoen euro), welke tegen marktvoorwaarden door een commerciële bank wordt toegekend. Zoals in het besluit tot inleiding van de onderzoekprocedure is uiteengezet, zijn de Cypriotische autoriteiten voornemens Cyprus Airways een staatsgarantie op deze lening toe te kennen.

(79)

In de Mededeling van de Commissie betreffende de toepassing van de artikelen 87 en 88 van het EG-Verdrag op staatssteun in de vorm van garanties  (9) wordt aangegeven onder welke voorwaarden een garantie geen staatssteun vormt (zie punt 4.2). Twee belangrijke cumulatieve voorwaarden zijn:

(80)

In het onderhavige geval is aan geen van deze voorwaarden voldaan. Cyprus Airways betaalt de staat geen enkele premie voor de garantie die haar is verleend en het is, gezien de slechte economische situatie van de onderneming en het feit dat zij reeds reddingssteun heeft ontvangen, zeer onwaarschijnlijk dat zij zonder staatsinterventie een dergelijke garantie zou hebben gekregen.

(81)

Bovendien wordt de garantie met staatsmiddelen bekostigd omdat zij rechtstreeks door de staat wordt verleend. Zij is bestemd voor één enkele onderneming (Cyprus Airways) die concurreert met andere communautaire luchtvaartondernemingen, met name sinds de inwerkingtreding van de derde fase van de liberalisering van het luchtvervoer („derde pakket”) op 1 januari 1993. De garantie zal het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden omdat zij is toegekend aan een onderneming die actief is op het gebied van het vervoer tussen lidstaten, en zij kan derhalve de mededinging op de gemeenschappelijke markt die door deze lidstaten wordt gevormd, vervalsen of dreigen te vervalsen.

(82)

De staatsgarantie dient derhalve te worden beschouwd als staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag. Deze conclusie wordt overigens door de Cypriotische autoriteiten aanvaard aangezien zij ten aanzien van de garantie hebben getracht te voldoen aan de voorwaarden die in de richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun zijn neergelegd.

(83)

Terwijl in het oorspronkelijke plan was voorzien dat de Cypriotische autoriteiten de lening van 55 miljoen CYP in haar geheel met een garantie zouden dekken, besloten zij in de loop van de procedure om, teneinde de steun tot een minimum te beperken en ervoor te zorgen dat de onderneming zelf een toereikende bijdrage zou leveren om haar herstructureringskosten te dekken, het gedeelte van de herstructureringslening dat door de garantie werd gedekt te beperken tot maximaal 45 miljoen CYP. Bovendien bepaalden de Cypriotische autoriteiten dat het gegarandeerde en het niet-gegarandeerde deel van de lening onafhankelijk zullen zijn en dat het ene deel niet zal worden achtergesteld aan het andere. Dit houdt in dat ten minste 10 miljoen CYP van de commerciële lening van 55 miljoen CYP door de onderneming zal worden opgenomen zonder enigerlei garantie of andere vorm van overheidsinterventie.

(84)

De Cypriotische autoriteiten hebben verklaard dat de verkoop van Eurocypria in augustus 2006 is voltooid waarbij de onderneming aan de staat is verkocht voor 13,425 miljoen CYP. De Commissie moet derhalve onderzoeken hoe deze prijs tot stand is gekomen teneinde de rechtsgeldigheid ervan vast te stellen en na te gaan of de transactie mogelijk staatssteun inhield. In punt 59 en volgende van het besluit tot inleiding van de onderzoekprocedure wordt eraan herinnerd dat dit met name het geval zou kunnen zijn indien de betaalde prijs te hoog is ten opzichte van de marktprijs van de onderneming.

(85)

In dit verband merkt de Commissie op dat dit bedrag is vastgesteld nadat zowel namens de verkoper als namens de koper een taxatie was uitgevoerd. Na een nauwkeurig onderzoek van deze taxaties kan de Commissie concluderen dat de genoemde prijs overeenstemt met een redelijke marktprijs; verder merkt zij op dat de definitieve verkoopprijs hoe dan ook lager is dan het bedrag van 16 miljoen CYP dat in het herstructureringsplan en in het besluit tot inleiding van de onderzoekprocedure wordt genoemd. De Commissie komt derhalve tot de conclusie dat de verkoop van Eurocypria geen staatssteun aan Cyprus Airways inhoudt, omdat de onderneming niet voor een hoger bedrag is verkocht dan de werkelijke waarde ervan.

(86)

De Commissie neemt tevens nota van het voornemen van de Cypriotische autoriteiten om Eurocypria als een volledig zelfstandige onderneming, onafhankelijk van de Cyprus Airways-groep, te exploiteren; zij is van oordeel dat, aangezien Eurocypria staatseigendom blijft, het risico bestaat dat de onderneming niet werkelijk onafhankelijk van de voormalige moederonderneming zal worden geëxploiteerd. Daarom, en om deze bezwaren weg te nemen is de Commissie voornemens Cyprus bepaalde voorwaarden op te leggen om ervoor te zorgen dat beide ondernemingen onafhankelijk van elkaar zijn en gedurende een toereikende periode onafhankelijk van elkaar blijven, en dat hun eventuele onderlinge transacties op zakelijke grondslag plaatsvinden.

(87)

Een ander aspect van het herstructureringsplan is dat het kapitaal van Cyprus Airways medio 2007, ongeveer 18 maanden na het begin van de herstructurering, zal worden verhoogd met ongeveer 14 miljoen CYP. Het is de bedoeling van de Cypriotische autoriteiten dat de bij deze kapitaalverhoging ingebrachte middelen evenredig zullen zijn met het huidige aandelenbezit en dat de verhouding tussen het openbare en het particuliere eigendom gehandhaafd wordt. Dit betekent dat de staat 9,8 miljoen CYP zal bijdragen (17 miljoen euro of 70 %), terwijl de overige aandeelhouders 4,2 miljoen CYP zullen inbrengen (7,3 miljoen euro of 30 %).

(88)

De Commissie dient derhalve te bepalen of in deze situatie het openbare deel van de voorgenomen kapitaalverhoging staatssteun vormt. Hierbij baseert zij haar oordeel op het beginsel van de „particuliere investeerder in een markteconomie”, een benadering die door het Hof van Justitutie in zijn jurisprudentie wordt bevestigd (10). Volgens de rechtspraak van het Hof dient, om te onderzoeken of een openbare kapitaalinjectie staatssteun vormt, rekening te worden gehouden met de werkelijke mogelijkheden waarover de begunstigde onderneming beschikt om eenzelfde bedrag aan financiële middelen op de normale kapitaalmarkten op te nemen. Er is geen sprake van staatssteun wanneer nieuw overheidskapitaal wordt ingebracht onder voorwaarden die voor een particuliere investeerder die onder de normale omstandigheden van een markteconomie opereert, aanvaardbaar zouden zijn.

(89)

Het gedrag van de openbare investeerder moet derhalve worden vergeleken met het hypothetische gedrag van een particuliere holding of een particuliere groep ondernemingen met een algemene of sectoriële structuurpolitiek, die wordt geleid door het uitzicht op rendement op langere termijn (11). De Commissie is dan ook van oordeel dat kapitaalinbreng uit openbare middelen geen staatssteun vormt wanneer particuliere aandeelhouders ten eerste in verhouding tot het aantal aandelen dat zij bezitten, en ten tweede onder dezelfde voorwaarden als de openbare investeerder aan de transactie deelnemen, en tenslotte wanneer het percentage van de aandelen dat in handen van particuliere investeerders is van reëel economisch belang is; de Commissie is van mening dat pariteit van de deelnemingen van openbare en particuliere investeerders gewaarborgd is wanneer een commerciële bank of investeerder ermee heeft ingestemd vooraf en tegen marktvoorwaarden een garantie te verlenen voor de deelneming van de particuliere investeerders in de kapitaalverhoging en wel met dezelfde voorwaarden als die welke voor de openbare investeerder gelden. Deze benadering, die gebaseerd is op de gelijktijdigheid van de injecties, is meermalen door het Gerecht van eerste aanleg en het Hof van Justitie bekrachtigd (12).

(90)

In het onderhaivge geval is Cisco, een commerciële investeringsbank, bereid gevonden de inbreng van de particuliere investeerders tot maximaal 30 % van de voorgenomen herkapitalisatie te garanderen. Verder verduidelijken de Cypriotische autoriteiten dat alle aandeelhouders de aandelen zullen kopen voor dezelfde prijs, die gezamenlijk door Cyprus Airways en Cisco zal worden vastgesteld, en onder dezelfde marktvoorwaarden als de particuliere investeerders.

(91)

In dit verband heeft de Commissie een kopie ontvangen van de intentieverklaring van Cisco aan Cyprus Airways van 14 december 2006 waarin de bank ermee instemt een overeenkomst te sluiten waarbij zij zich garant stelt voor het succes van de herkapitalisatietransactie. Bovendien heeft Cisco, alvorens zichzelf met betrekking tot de investering jegens particuliere investeerders te verbinden, een uitvoerig onderzoek ingesteld naar het herstructureringsplan en de transactie. Daarenboven zal de bank, voordat zij een definitieve overeenkomst sluit, overeenkomstig de gebruikelijke marktpraktijk een due diligence-onderzoek instellen (of laten instellen), zoals elke investeerder zou moeten doen voordat hij besluit aan een transactie deel te nemen. Op deze wijze voorziet de bank zich van alle garanties en zekerheden om haar aanbod af te stemmen op de aanwezige ricio's. Opgemerkt zij dat deze bank noch rechtstreeks noch indirect onder zeggenschap staat van de betrokken lidstaat. De definitieve garantieovereenkomst met Cisco zal tegen het begin van de offerteperiode worden gesloten en zal de standaardbepalingen en toezeggingen bevatten die in dit soort overeenkomsten worden opgenomen en in overeenstemming zijn met de beste nationale en internationale praktijken.

(92)

De voorwaarden waaraan het sluiten van de definitieve garantieovereenkomst is onderworpen, kunnen in twee groepen worden onderverdeeld; de eerste groep behelst betrekkelijk gestandaardiseerde elementen die niet rechtstreeks van invloed zijn op de beoordeling van de Commissie doch slechts op de feitelijke tenuitvoerlegging ervan. Hiertoe behoren bijvoorbeeld:

(93)

Anderzijds kunnen de voorwaarden van de tweede groep die in de intentieverklaring van de bank worden opgesomd de beoordeling van de transactie door de Commissie wel beïnvloeden; zij moeten dan ook nauwkeurig worden onderzocht. Zij betreffen vooral:

(94)

Wat de intekenprijs voor de nieuwe aandelen betreft zijn Cisco en Cyprus Airways overeengekomen dat zij de prijs of de prijsmarge voor de emissie van de nieuwe aandelen gezamenlijk zullen vaststellen overeenkomstig de marktpraktijk en in het licht van de beurssituatie op het moment dat de transactie van start gaat. Cyprus heeft de Commissie verzekerd dat er één enkele prijs zal worden aangerekend voor alle betrokken intekenaars, en dat geen speciale korting aan de garantiegever zal worden verleend.

(95)

Wat ten tweede de vergoeding van de banken in de vorm van commissies betreft, deze commissies zijn gebaseerd op de waarde van het deel van de transactie (30 %) dat door de markt zal worden gefinancierd. De Cypriotische autoriteiten hebben verklaard dat de aan Cisco te betalen vergoeding overeenstemt met de marktbeginselen van de grootse Europese effectenbeurzen om het succes van een vergelijkbare plaatsing van aandelen te garanderen. De Commissie concludeert derhalve dat de transactie tussen Cyprus Airways en Cisco in overeenstemming is met de marktvoorwaarden voor dit soort transacties en dat zij geen korting inhoudt op de door de bank betaalde prijs voor de aandelen waarop zij wellicht wordt verzocht in te tekenen. De aan de bank betaalde vergoeding heeft derhalve niet tot gevolg dat zij tegen gunstiger voorwaarden aan de transactie kan deelnemen dan de overheid of de overige aandeelhouders.

(96)

Wat ten derde de eis van zowel de overheid als de bank betreft dat de andere partij aan de kapitaalverhoging deelneemt, wijst de Commissie erop dat deze eis een belangrijke, beslissende factor vormt om het succes van de kapitaalverhoging te garanderen.

(97)

De Commissie neemt nota van de door de Cypriotische autoriteiten gedane toezegging om de definitieve overeenkomsten met de bank, waarin deze formele en onvoorwaardelijke inschrijvingsverplichtingen worden vastgelegd, onmiddellijk na het sluiten ervan en vóór de inschrijving van de nieuwe kapitaalverhoging door de openbare autoriteiten, aan de Commissie mee te delen. Een tweede toezegging van de Cypriotische autoriteiten is dat zij een verslag met de feitelijke intekeningsniveaus voor deze kapitaalverhoging zullen indienen wanneer de transactie eenmaal is verricht. In dit verband is de Commissie van oordeel dat er uiteraard geen bijkomstige of impliciete overeenkomst mag worden gesloten waarbij de staat de bank van haar verplichting zou ontheffen indien er onvoldoende op de herkapitalisatie zou zijn ingetekend. De Commissie zal er nauw op toezien dat deze toezeggingen strikt worden nagekomen om ervoor te zorgen dat de voorwaarden van de onderhavige beschikking naar behoren in acht worden genomen.

(98)

Deze transactie stelt de particuliere markt in staat in belangrijke mate (30 %) op nieuw uitgegeven aandelen in te schrijven, en wel onder dezelfde voorwaarden als de openbare aandeelhouders, aangezien de prijzen van de aandelen identiek zullen zijn en de rechten die met de aandelen verbonden zijn voor alle aandeelhouders gelijk zijn.

(99)

Kortom, gezien deze analyse, de vaste praktijk van de Commissie en de rechtspraak van het Hof inzake de kwalificatie van gezamenlijke deelnemingen van de staat en particuliere investeerders in kapitaalverhogingen, biedt de voor medio 2007 geplande kapitaalverhoging op de eigen merites en onafhankelijk van de overige herstructureringsmaatregelen beschouwd, een gelijktijdige deelneming van openbare en particuliere aandeelhouders; derhalve houdt de deelneming van de staat geen staatssteun in indien de bovengenoemde voorwaarden, te weten de verlening van een garantie van een commerciële investeringsbank voor de kapitaalverhoging, zodat een daadwerkelijk gelijktijdige intekening van openbare en particuliere aandeelhouders op de verhoging wordt gewaarborgd, en de verhouding tussen openbare/particuliere eigendom worden nageleefd.

(100)

Niettemin merkt de Commissie op dat de Europese gerechtelijke instanties in hun rechtspraak aangeven dat „het loutere feit dat een overheidsonderneming in een dochtermaatschappij reeds kapitaal heeft ingebracht dat als steun is aangemerkt, niet a priori uitsluit, dat een latere kapitaalinjectie kan worden beschouwd als een investering die voldoet aan het criterium van de particuliere investeerder in een markteconomie. Het Gerecht is evenwel van oordeel, dat de Commissie in een geval als het onderhavige, waarin dezelfde investeerder in twee jaar tijd drie kapitaalinjecties heeft verricht, waarvan de eerste twee geen enkel rendement opleverden, moest nagaan, of de derde kapitaalinjectie redelijkerwijs los van de eerste twee kon worden beschouwd, en in de context van het criterium van de particuliere investeerder als een aparte investering kon worden aangemerkt.

Het Gerecht is van oordeel, dat bij een dergelijk onderzoek moet worden gelet op de chronologie van de betrokken kapitaalinjecties, hun doel, en de situatie van de dochteronderneming ten tijde van de vaststelling van de besluiten om de betrokken kapitaalinjecties te verrichten”  (13).

(101)

In het onderhavige geval merkt de Commissie op dat hoewel de staat en de particuliere aandeelhouders voor dezelfde prijs op de kapitaalverhoging kunnen intekenen en met alle nieuwe aandelen dezelfde rechten verbonden zijn, de staat niettemin enerzijds als garant optreedt van een aanzienlijke lening aan de begunstigde, een rol die hij nog lang na de feitelijke kapitaalverhoging zal blijven vervullen, en anderzijds een dochteronderneming koopt van de onderneming die wordt geherstructureerd. Het is echter niet nodig om nauwkeurig te onderzoeken of de deelneming van de staat en die van de particuliere aandeelhouders in de kapitaalverhoging, gezien de cumulering van de kapitaalverhoging met deze twee maatregelen, ook daadwerkelijk onder gelijke voorwaarden plaatsvindt omdat de Commissie, zoals uit de hiernavolgende analyse blijkt, hoe dan ook van oordeel is dat ook al zou de deelneming van de staat in de kapitaalverhoging als staatssteun moeten worden aangemerkt, deze steun als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt zou worden beschouwd.

(102)

Nu de Commissie heeft geconcludeerd dat de langetermijnlening van 55 miljoen CYP met staatsgarantie ter financiering van een deel van de herstructering van Cyprus Airways staatssteun vormt, en dat de deelneming van de staat in de kapitaalverhoging staatssteunelementen zou kunnen bevatten, dient zij de verenigbaarheid ervan met de gemeenschappelijke markt te onderzoeken.

(103)

Het is derhalve nodig de verenigbaarheid van de steun te onderzoeken in het licht van artikel 87, leden 2 en 3, van het EG-Verdrag, waarin uitzonderingsbepalingen zijn opgenomen op het algemene beginsel van onverenigbaarheid van artikel 87, lid 1.

(104)

De uitzonderingen van artikel 87, lid 2, van het EG-Verdrag zijn in het onderhavige geval niet van toepassing omdat de steunmaatregel niet van sociale aard is en niet aan individuele verbruikers wordt verleend, en evenmin de schade herstelt die is veroorzaakt door natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen noch wordt toegekend aan de economie van bepaalde streken van de Bondsrepubliek Duitsland die nadeel ondervinden van de deling van Duitsland.

(105)

De uitzonderingen van artikel 87, lid 3, onder a), b) en d) zijn in dit geval niet van toepassing omdat de steun de economische ontwikkeling van streken waarin de levensstandaard abnormaal laag is of waar een ernstig gebrek aan werkgelegenheid heerst, niet bevordert, noch de verwezenlijking van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang bevordert of een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat opheft, en evenmin de cultuur en de instandhouding van het culturele erfgoed bevordert.

(106)

Daarom kan alleen de uitzondering van artikel 87, lid 1, onder c), eventueel van toepassing zijn. In deze bepaling wordt gesteld dat staatssteun kan worden toegestaan indien deze wordt verleend om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid te vergemakkelijken, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.

(107)

In dit verband wordt het toepasselijke communautaire kader om over verenigbaarheid te beslissen gevormd door de richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun van 2004 evenals de hierboven reeds genoemde richtsnoeren van 1994.

(108)

De Commissie moet derhalve beoordelen of het herstructureringsplan strookt met de bepalingen van de toepasselijke richtsnoeren. Het grondbeginsel (punt 31 van de R&H-richtsnoeren) is dat „herstructureringssteun enkel wordt toegestaan in omstandigheden waarin kan worden aangetoond dat de goedkeuring van deze steun niet in strijd is met de belangen van de Gemeenschap. Dit is slechts mogelijk indien de steun aan strenge criteria voldoet en indien vaststaat dat eventuele vervalsing van de mededinging wordt gecompenseerd door de voordelen die uit het voortbestaan van de onderneming voortvloeien… en, in beginsel, door voldoende compenserende maatregelen ten gunste van de concurrenten.”

(109)

Vervolgens worden in de richtsnoeren een aantal voorwaarden genoemd waaronder herstructureringssteun mag worden verleend.

(110)

Allereerst moet de Commissie bepalen of Cyprus Airways volgens de voorwaarden van de bedoelde richtsnoeren in aanmerking komt voor herstructureringssteun. Volgens punt 9 van de richtsnoeren is er geen communautaire definitie van een onderneming in moeilijkheden, en hieraan wordt toegevoegd dat „de Commissie ervan uitgaat dat een onderneming in moeilijkheden verkeert wanneer zij niet in staat is — noch met haar eigen middelen, noch met middelen die haar eigenaren/aandeelhouders of haar schuldeisers bereid zijn in te brengen — de verliezen te stelpen die, zonder externe steun van de overheid, op korte of middellange termijn vrijwel zeker tot het faillissement van de onderneming zouden leiden.”

(111)

Vervolgens verduidelijken de richtsnoeren (punt 10) dat „een onderneming, in beginsel en ongeacht haar omvang, voor de toepassing van de onderhavige richtsnoeren in de volgende gevallen als een onderneming in moeilijkheden wordt beschouwd: (a) in het geval van een vennootschap met beperkte aansprakelijkheid: wanneer meer dan de helft van het maatschappelijk kapitaal is verdwenen en meer dan een kwart van dit kapitaal tijdens de afgelopen twaalf maanden is verloren gegaan”.

(112)

Verder luidt punt 11 dat „zelfs wanneer aan geen van de in punt 10 genoemde voorwaarden is voldaan, kan een onderneming toch als onderneming in moeilijkheden worden beschouwd, met name wanneer de typische symptomen van een onderneming in moeilijkheden aanwezig zijn, zoals toenemende verliezen, een dalende omzet, groeiende voorraden, overcapaciteit, een geringere kasstroom, een toenemende schuldenlast, toenemende rentelasten en een vermindering of een verdwijning van de waarde van de nettoactiva.”

(113)

De Commissie heeft in het kader van de inleiding van de procedure opgemerkt dat Cyprus Airways een vennootschap met beperkte aansprakelijkheid is die reeds een aanzienlijk deel van haar maatschappelijk kapitaal verloren heeft. Op 31 december 2003 bezat de onderneming een maatschappelijk kapitaal van 55,5 miljoen CYP (95 miljoen euro) doch op 31 december 2004 had zij een verlies geleden van 26,2 miljoen CYP (44,8 miljoen euro), d.w.z. een verlies van bijna 50 % van haar aandelenkapitaal in twaalf maanden tijd.

(114)

De Commissie constateerde dat de verliezen van de groep (in hoofdzaak veroorzaakt door Cyprus Airways) opliepen van 20,9 miljoen  CYP in 2003 tot 39,4 miljoen CYP tegen eind 2004. Het aandelenkapitaal van Cyprus Airways was derhalve afgenomen van 55,6 miljoen  CYP (95 miljoen euro) in 2003 tot 14,4 miljoen CYP (25 miljoen euro) in 2004. Gezien deze slechte financiële situatie is het hoogst onwaarschijnlijk dat de onderneming op eigen initiatief uit welke bron dan ook zakelijke financiering zou kunnen verkrijgen.

(115)

In haar besluit van 3 mei 2005 inzake „Cyprus Airways (reddingssteun)” concludeerde de Commissie dan ook dat Cyprus Airways daadwerkelijk een onderneming in moeilijkheden was in de zin van de R&H-richtsnoeren. Dit was tevens de conclusie die de Commissie bij de inleiding van de procedure had bereikt. Cyprus Airways komt derhalve voor herstructurering in aanmerking onder de voorwaarden van de genoemde richtsnoeren.

(116)

De tweede voorwaarde (als genoemd in punt 35 van de richtsnoeren) waaraan moet worden voldaan is, dat „het herstructureringsplan, waarvan de looptijd zo kort mogelijk moet zijn, binnen een redelijk tijdsbestek de levensvatbaarheid op lange termijn van de onderneming dient te herstellen en dient te zijn gebaseerd op realistische veronderstellingen betreffende de toekomstige bedrijfsomstandigheden.”

(117)

De richtsnoeren bepalen verder (punt 37): „het herstructureringsplan moet zorgen voor een omslag waardoor de onderneming, nadat de herstructurering is voltooid, in staat is al haar kosten te dekken, met inbegrip van afschrijvingen en financiële lasten. Het verwachte rendement op eigen vermogen dient voldoende te zijn om de geherstructureerde onderneming in staat te stellen op eigen kracht op de markt te concurreren.”

(118)

In het thans bereikte stadium van het herstructureringsproces heeft de onderneming haar kosten met 19,5 miljoen CYP verlaagd en meer personeel afgestoten dan in het herstructureringsplan was voorzien. Volgens het plan zou het personeelsbestand met 385 (van de in totaal 1 800 werknemers) worden ingekrompen en zouden uiteindelijk 414 werknemers de mogelijkheid krijgen om de onderneming te verlaten. Deze aanzienlijke besnoeiing op de kosten zal, naast de overeengekomen salarisverlagingen voor het resterende personeel, de productiviteitsverhogingen en de verbetering van de werkmethoden, grote besparingen opleveren en zou de onderneming moeten voorzien van de nodige flexibiliteit en het noodzakelijke aanpassingsvermogen in haar verdere ontwikkeling om haar doelstellingen te bereiken.

(119)

De Commissie is van oordeel dat Cyprus Airways in staat moet worden geacht om binnen de voorgeschreven termijn haar herstructurering met succes af te ronden. Hoewel slechts 18 maanden zijn verstreken sinds de reddingssteun werd verleend (mei 2005) zijn de resultaten van de onderneming immers al iets beter dan verwacht. Voor verdere verbeteringen zou aandacht moeten worden besteed aan de mening van de werknemers over de wijze waarop de noodzakelijke herstructurering zou moeten worden beheerd. In dit soort gevallen is het beheer van de herstructurering bijzonder belangrijk en uit de opmerkingen die van belanghebbenden zijn ontvangen blijkt dat dit wellicht in het bijzonder voor deze onderneming geldt.

(120)

Met betrekking tot de langetermijnlening van 55 miljoen CYP (96 miljoen euro) waarvoor gedeeltelijk een staatsgarantie is verleend, hebben de Cypriotische autorititeiten aangetoond dat dit bedrag (samen met de opbrengst uit de verkoop van Eurocypria) zal worden gebruikt om de reddingssteun met het oog op de herstructurering van de onderneming in de komende jaren, terug te betalen. De kapitaalverhoging van 14 miljoen CYP die voor medio 2007 is voorzien, zal worden aangewend om het nog uitstaande bedrag van de lening te reduceren. Het herstructureringsplan is nauw gekoppeld aan een kostenbesparingsplan om de inkomsten te optimaliseren. De bedoeling is dat op den duur de inkomsten van de onderneming verder stijgen en dat het resterende bedrag van de lening uit deze inkomsten aan de bank zal worden terugbetaald.

(121)

De Commissie moet verder nagaan of de veronderstellingen waarop de herstructurering gebaseerd is gezien de omstandigheden redelijk zijn en of de prognoses en verwachtingen overeenstemmen met de eisen van de R&H-richtsnoeren. De richtsnoeren bepalen (punt 35): „dit plan wordt met alle noodzakelijke gegevens aan de Commissie voorgelegd en omvat met name een marktstudie. De verbetering van de levensvatbaarheid komt voornamelijk tot stand door middel van interne maatregelen waarin het herstructureringsplan voorziet, en mag alleen berusten op externe factoren — zoals prijs- en vraagfluctuaties — waarop de onderneming slechts weinig invloed kan uitoefenen, op voorwaarde dat de veronderstellingen inzake de marktontwikkeling algemeen zijn aanvaard.”

(122)

Geconcludeerd kan worden dat dit deel van het herstructureringsplan zich heeft ontwikkeld als was voorzien. In het onderhavige geval verwijst de Commissie met betrekking tot de verkeersstromen en de marktontwikkeling naar de beide onafhankelijke studies die in verband met de taxatie van Eurocypria zijn verricht, in zoverre deze betrekking hebben op de ontwikkeling van de luchtvaartmarkt van Cyprus.

(123)

Volgens het herstructureringsplan zal het luchtverkeer van Cyprus in de jaren 2005-2010 gemiddeld met 3,5 % per jaar toenemen, terwijl de activiteiten van Cyprus Airways zich volgens de verkeersprognoses in de jaren 2005-2010 gemiddeld met 2,4 % per jaar zullen uitbreiden. Volgens het door PWC opgestelde rapport zal de totale groei van het luchtverkeer van Cyprus overeenkomstig de prognoses van IATA (International Air Transport Association) in de periode 2006-2008 4,3 % bedragen; dit duidt erop dat de veronderstellingen waarvan in het herstructureringsplan werd uitgegaan, redelijk waren. Daarom lijken de prognoses van het herstructureringsplan ten aanzien van de resultaten van Cyprus Airways aannemelijk, gelet op de overige rationalisaties die de onderneming heeft uitgevoerd.

(124)

Gezien het bovenstaande is de Commissie van mening dat Cyprus Airways binnen een redelijk tijdsbestek financieel levensvatbaar zal kunnen worden, zoals in het businessplan is voorzien.

(125)

De R&H-richtsnoeren bepalen tevens (punt 38): „om te garanderen dat de ongunstige effecten op de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt, zo beperkt mogelijk blijven — zodat de positieve effecten opwegen tegen de negatieve effecten — dienen compenserende maatregelen te worden genomen. Anders wordt de steun als „schadelijk voor het gemeenschappelijk belang” aangemerkt — en dus als onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt.”

(126)

Verder wordt verduidelijkt (punt 39): „bij deze maatregelen kan het onder meer gaan om de afstoting van activa, inkrimping van capaciteit of van de aanwezigheid op de markt, en verlaging van de toegangsdrempels op de betrokken markten. Wanneer de Commissie nagaat of de compenserende maatregelen passend zijn, houdt zij de rekening met de marktstructuur en de mededingsvoorwaarden om ervoor te zorgen dat een dergelijke maatregel niet resulteert in een aantasting van de marktstructuur”…

(127)

De Commissie moet de herstructurering derhalve onderzoeken en nagaan of er met betrekking tot Cyprus Airways en de Cyprus Airways-groep voldoende maatregelen zijn genomen om de mededingsbeperkende gevolgen van de steun zoveel mogelijk tegen te gaan.

(128)

Eind 2004 heeft de onderneming een zogenaamd „actieplan” op touw gezet. Allereerst reduceerde zij haar vloot met twee toestellen waarvan het ene vervolgens met bemanning aan Eurocypria werd verhuurd („wet-leased”), en daarnaast staakte zij haar vluchten op een aantal routes, zoals Warschau, Boedapest en Colombo.

(129)

In het kader van dit actieplan werd de vloot van de onderneming eind 2004 met één toestel verminderd; in de periode waarin het herstructureringsplan ten uitvoer werd gelegd exploiteerde Cyprus Airways tien toestellen (twee A319, zes A320-200 en twee A330-200) en verhuurde zij één A320-200-toestel aan Eurocypria; deze „wet-lease”-overeenkomst werd aan het einde van het zomerseizoen 2006 beëindigd. Bovendien merkt de Commissie op dat de prognoses inzake de groei van het luchtverkeer uiteenlopen van 3,5 tot 4,3 % gemiddeld per jaar in de jaren 2005-2010, terwijl Cyprus Airways een groei voorziet van 2,4 % per jaar, hetgeen tot een daling van het marktaandeel zou leiden van 26,6 % tot maximaal 23,2 % in dezelfde periode. De Commissie is het ermee eens dat een eventuele verdere inkrimping van de vloot of van het marktaandeel de kans op herstel van de onderneming, zonder aanzienlijke marktkansen voor de concurrenten te creëren, in gevaar zou brengen.

(130)

Bij de inleiding van de procedure verzocht de Commissie specifiek om opmerkingen van belanghebbenden terzake; er werden echter geen opmerkingen ontvangen.

(131)

Verder benadrukt de Commissie dat de R&H-richtsnoeren (punt 55) het volgende bepalen: „aangezien economische en sociale samenhang een prioritaire doelstelling is van de Gemeenschap… moet de Commissie bij de beoordeling van herstructureringssteun in steungebieden rekening houden met de behoeften inzake regionale ontwikkeling.” Verder wordt bepaald (punt 56): „in steungebieden kunnen... voor de goedkeuring van steun minder strenge voorwaarden worden gesteld ten aanzien van de tenuitvoerlegging van compenserende maatregelen en de omvang van de bijdrage van de begunstigde onderneming.”

(132)

In dit verband zij eraan herinnerd dat in de periode tussen 1 mei 2004 en 31 december 2006 (14) Cyprus als geheel in aanmerking kwam voor de uitzondering van artikel 87, lid 3, onder (c), van het EG-Verdrag. In de periode 2007-2013 komen waarschijnlijk twee regio's die tezamen 50 % van de Cypriotische bevolking bestrijken in aanmerking voor regionale investeringssteun ingevolge de uitzondering van artikel 87, lid 3, onder (c), van het EG-Verdrag met een steunintensiteit van 15 %. Verder heeft Cyprus een aantal territoriale, en derhalve permanente kenmerken die van invloed zijn op zijn sociaal-economische ontwikkeling. De geografische ligging van Cyprus in de zuidelijke periferie brengt rechtstreekse problemen met zich wat betreft de toegankelijkheid voor de rest van de Europese Unie, met het gevolg dat het land sterk afhankelijk is van lucht- en zeevervoer, maar met name van luchtvervoer. Dit is belangrijk omdat in het geval van Cyprus luchtvervoer de enige rendabele vervoerwijze van zakelijke passagiers is. Volgens de statistische gegevens van Eurostat voor 2003 die de zogenaamde „afhankelijkheid van luchtvervoer” van een economie meten, is Cyprus de meest van luchtvervoer afhankelijke lidstaat. (15)

(133)

Gezien het bovenstaade en gelet op de bijzondere kenmerken van de luchtvervoermarkt in Cyprus evenals op het feit dat Cyprus Airways haar vloot reeds heeft ingekrompen en dat haar voormalige dochteronderneming Eurocypria voortaan als een juridisch en financieel onafhankelijke onderneming zal opereren buiten de eigendom en zeggenschap van Cyprus Airways om, concludeert de Commissie dat de Cypriotische autoriteiten toereikende compenserende maatregelen hebben voorgesteld om de marktverstoringen die door de herstructurering zullen worden veroorzaakt, op te vangen.

(134)

Volgens de R&H-richtsnoeren (punt 43) moeten „het steunbedrag en de steunintensiteit tot het voor de uitvoering van de herstructurering strikt noodzakelijke minimum worden beperkt, in samenhang met de voorhanden zijnde financiële middelen van de onderneming, van haar aandeelhouders of van het concern waarvan zij deel uitmaakt. Bij deze beoordeling wordt eerder toegekende reddingssteun mede in aanmerking genomen.” De Commissie is van oordeel dat aan deze voorwaarde is voldaan.

(135)

Immers, enerzijds bedragen de herstructureringskosten, zoals hierboven is opgemerkt, 71,1 miljoen CYP. Anderzijds omvatten de inkomsten die gebruikt worden om de herstructurering te financieren de lening van 55 miljoen CYP (waarvoor gedeeltelijk een staatsgarantie is verleend), de verkoopopbrengst van Eurocypria van 13,425 miljoen CYP plus circa 8,5 miljoen CYP uit andere bronnen, met name de afstoting van verscheidene activa. De opbrengst van de voorgenomen kapitaalverhoging moet niet aan deze maatregelen worden toegevoegd, omdat deze volledig zal worden gebruikt om een deel van de lening van 55 miljoen CYP terug te betalen; deze opbrengst zal derhalve het totaalbedrag van de voor de herstructurering gebruikte middelen niet verhogen, maar slechts voor een dienovereenkomstig deel vervangen. De middelen bedragen derhalve in totaal circa 76,9 miljoen CYP. De Commissie acht dit bedrag aanvaardbaar, en concludeert dat er geen sprake is van buitensporige permanente middelen ten opzichte van de dienovereenkomstige kosten, omdat het grootste deel van de herstructureringsmiddelen bestaat uit een lening die door de onderneming uit de eigen resultaten zal moeten worden terugbetaald en die derhalve geen permanente financiering vormt, terwijl de onderneming wel definitieve herstructureringskosten zal moeten dragen.

(136)

Daarenboven merkt de Commissie op dat de toezegging van de Cypriotische autoriteiten om het gedeelte van de lening van 55 miljoen CYP waarvoor een staatsgarantie wordt toegekend te verlagen, betekent dat het staatssteunelement sterker wordt gereduceerd dan oorspronkelijk was voorzien.

(137)

Wat de hoogte van de eigen bijdrage betreft stellen de richtsnoeren (punt 43): „van de steun ontvangende ondernemingen wordt verwacht dat zij uit eigen middelen, zo nodig door de verkoop van activa die voor het voortbestaan van de onderneming niet onontbeerlijk zijn of door externe financiering tegen marktvoorwaarden, een belangrijke bijdrage aan het herstructureringsplan leveren. Deze bijdrage is een teken dat de markten er vertrouwen in hebben dat een herstel van de levensvatbaarheid haalbaar is. Zij moet reëel — dus actueel — zijn, onder uitsluiting van alle voor de toekomst verwachte winst- en kasstromen, en zij moet zo hoog mogelijk zijn.” De richtsnoeren geven vervolgens aan welk bijdrageniveau normaal als passend zou worden beschouwd; voor een onderneming van de grootte van Cyprus Airways zou deze bijdrage circa 50 % belopen.

(138)

De Commissie heeft vastgesteld dat de herstructureringskosten circa 71,1 miljoen CYP zullen bedragen.

(139)

De bedragen die als eigen bijdrage moeten worden beschouwd bestaan uit: een bedrag van ten minste 4,2 miljoen CYP dat overeenkomt met het gedeelte van de kapitaalverhoging van 14 miljoen CYP dat door de particuliere investeerders zal worden ingebracht; ten minste 10 miljoen CYP van de commerciële lening van 55 miljoen CYP die door de onderneming op de markten zal worden opgenomen zonder garantie of een andere vorm van overheidsinterventie; evenals een bedrag van 8,5 miljoen CYP (zoals uiteengezet in overweging 53) uit de verkoop van verschillende activa.

(140)

De Cypriotische autoriteiten betogen dat de opbrengst van de verkoop van Eurocypria eveneens als eigen bijdrage moet worden beschouwd. Volgens de vaste praktijk van de Commissie in dergelijke gevallen (16) is er, indien de verkoop plaatsvindt tegen de reële waarde van de activa (onafhankelijk van de aard van de koper), geen sprake van staatssteun aan de onderneming die de activa verkoopt. De opbrengst uit de verkoop van deze activa mag vervolgens worden gebruikt om de herstructurering te financieren en dient derhalve als eigen bijdrage te worden beschouwd. Dit betekent dat de opbrengst van de verkoop van Eurocypria van 13,425 miljoen CYP eveneens als eigen bijdrage moet worden beschouwd. Deze conclusie wordt in het onderhavige geval nog verder ondersteund door de toezegging van de Cypriotische autoriteiten en de door de Commissie opgelegde voorwaarde dat Eurocypria daadwerkelijk als een afzonderlijke entiteit wordt geleid en inderdaad met Cyprus Airways concurreert.

(141)

Dit brengt de totale eigen bijdrage op ten minste 36,2 miljoen CYP, ofwel 51 % van de herstructureringskosten. De Commissie concludeert derhalve dat in het onderhavige geval is voldaan aan het vereiste dat een passende eigen bijdrage aan de herstructureringskosten wordt verricht.

(142)

Verder benadrukt de Commissie dat de herstructureringskosten grotendeels worden gedekt door de lening van 55 miljoen CYP die, ook al wordt zij ten dele door de staat gegarandeerd, door de onderneming uit de eigen resultaten, en niet uit een steunbedrag van 55 miljoen CYP moet worden terugbetaald (17). De inspanning die de onderneming zal moeten leveren om op den duur de kosten van haar eigen herstructurering te dekken heeft hetzelfde effect als de financiering van de herstructurering uit eigen middelen, met als enig verschil dat deze inspanning over een aantal jaren kan worden gespreid dankzij de commerciële lening met staatsgarantie.

a)

de door Cyprus aan Cyprus Airways Public Ltd verleende garantie wordt beëindigd; of

b)

Cyprus geen rechtstreekse of indirecte meerderheidsdeelneming in en/of zeggenschap over het kapitaal van beide ondernemingen meer heeft.

a)

de kapitaalverhoging vindt niet plaats voordat een formele onvoorwaardelijke verbintenis om het succes van de transactie te garanderen door de hiertoe aangewezen commerciële bank is ondertekend, met uitzondering van de gebruikelijke voorwaarden inzake overmacht, oorlogshandelingen, terrorisme en andere soortgelijke gevallen;

b)

de staat kan slechts tot maximaal 70 % op de kapitaalverhoging intekenen;

c)

de staat tekent op de nieuw uitgegeven aandelen in op basis van dezelfde rechten, onder dezelfde voorwaarden en tegen dezelfde prijs als de particuliere investeerders, onverminderd het voorgenomen tijdschema voor de door de bank met het oog op een succesvolle uitvoering van de transactie te verlenen garantie;

d)

de transactie mag niet gepaard gaan met een bijkomende of impliciete overeenkomst waarbij de staat de bank zou ontheffen van haar verplichting indien er onvoldoende zou worden ingetekend op de herkapitalisatie, of de staat de bank een speciale korting zou verlenen op de emissieprijs.