2.4.2005   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

L 85/1

(1)

Bij brief van 12 augustus 2002, ingeschreven op 19 augustus (SG(2002) A/8328), stelde het Verenigd Koninkrijk overeenkomstig artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag de Commissie in kennis van de hervorming van de vennootschapsbelasting door de regering van Gibraltar (hierna „de hervorming”).

(2)

Op 16 oktober 2002 besloot de Commissie de procedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag in te leiden ten aanzien van deze hervorming (C(2002) 3734). Op 18 oktober 2002 stelde zij het Verenigd Koninkrijk van dit besluit in kennis (SG(2002) D/232221). Na een verlenging van de termijn antwoordde het Verenigd Koninkrijk bij brief van 16 december 2002 (A/39214).

(3)

Het besluit van de Commissie om de formele onderzoeksprocedure in te leiden, werd bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen, waarbij de Commissie belanghebbenden uitnodigde hun opmerkingen te maken (2). Opmerkingen werden ontvangen van het Spaanse verbond van bedrijfsorganisaties (Confederación Española de Organizaciones Empresariales) op 30 december 2002 (A/39469), van de regionale regering van Åland, Finland (Ålands Landskapsstyrelse) op 2 januari 2003 (A/30002), van de Spaanse regering op 2 en 3 januari 2003 (A/30003 en A/30018), en van de regering van Gibraltar op 3 januari 2003 (A/30011). Deze opmerkingen werden doorgestuurd aan het Verenigd Koninkrijk, dat reageerde bij brief van 13 februari 2003 (A/31313).

(4)

In onderstaande beschrijving zijn de wijzigingen die de regering van Gibraltar in de hervormingsvoorstellen heeft aangebracht naar aanleiding van de inleiding van de formele onderzoeksprocedure inzake staatssteun, in aanmerking genomen. Deze wijzigingen werden uiteengezet in de brief van het Verenigd Koninkrijk van 16 december 2002. Een samenvatting hiervan is opgenomen in de overwegingen 27-30.

(5)

Het opgegeven doel van de hervorming is om een nieuwe algemene vennootschapsbelastingregeling in te voeren die geen elementen van staatssteun omvat, om ondernemingen in Gibraltar rechtszekerheid te bieden, en om de regering van Gibraltar te verzekeren van voldoende inkomsten uit belastingen op ondernemingen. De hervorming is ook bedoeld om te voldoen aan de EU-gedragscode inzake de belastingregeling voor ondernemingen (3) (hierna „de gedragscode”) en aan het OESO-rapport over schadelijke belastingconcurrentie (4). Volgens de regering van Gibraltar is de kern van de hervorming dat de winstbelasting voor ondernemingen in principe wordt afgeschaft, afgezien van aanvullende heffingen voor nutsbedrijven en financiële dienstverleners. De hervormingsvoorstellen gaan uit van een volledige beëindiging van ieder onderscheid tussen wel en niet in het land gevestigde, oftewel binnenlandse en buitenlandse economische activiteiten. Dat houdt in dat de zogenoemde „ring-fencing”-bepalingen worden geschrapt. De wetgeving inzake vrijgestelde en gekwalificeerde vennootschappen wordt afgeschaft. Het formele onderscheid tussen de zogenoemde offshore- en onshore-economie komt dus te vervallen.

(6)

Het algemene belastingstelsel dat via de hervorming tot stand moet komen, omvat een loonbelasting, een onroerendgoedbelasting voor ondernemingen en een registratierecht, die alle drie op alle Gibraltarese ondernemingen van toepassing zijn. De regering van Gibraltar schat dat haar huidige zeer beperkte doch essentiële inkomsten uit vennootschapsbelastingen, namelijk 13,7 miljoen GBP (ongeveer 20 miljoen EUR) oftewel 9,25 % van de totale overheidsinkomsten, grotendeels gelijk zullen blijven onder het nieuwe stelsel met deze drie algemene belastingen voor alle Gibraltarese ondernemingen. Ter vergelijking: de persoonlijke inkomstenbelasting levert 53,6 miljoen GBP (ongeveer 77 miljoen EUR) op, oftewel 36,3 % van de overheidsinkomsten. De inkomsten uit de aanvullende heffing op financiële diensten en nutsvoorzieningen zullen beperkt zijn, maar zullen een eventueel tekort aan inkomsten uit het algemene stelsel van vennootschapsbelasting vermoedelijk compenseren.

(7)

De hervorming wordt geïmplementeerd door middel van de volgende verordeningen:

(8)

De wetgeving zal door de regering van Gibraltar ten uitvoer worden gelegd na goedkeuring door het Gibraltarese parlement (House of Assembly). Als onderdeel van de hervorming zullen de Companies Taxation and Concessions Ordinance (de verordening inzake de belastingvrijstelling voor ondernemingen) en de Income Tax (Qualifying Companies) Regulations (de voorschriften inzake de inkomstenbelasting voor gekwalificeerde vennootschappen) met onmiddellijke ingang worden ingetrokken. De verordening inkomstenbelasting zal in die zin worden gewijzigd dat alle bepalingen op grond waarvan ondernemingen inkomstenbelasting verschuldigd zijn, zullen worden ingetrokken of aangepast.

(9)

De regels zullen worden uitgevoerd door de ontvanger der inkomstenbelastingen (Commissioner for Income Tax) van Gibraltar. Alle ondernemingen in Gibraltar zullen verplicht worden hun jaarrekening in te dienen bij het handelsregister (Companies Registry) overeenkomstig de vierde en zevende vennootschapsrichtlijn van de EG. Alle belastingplichtige ondernemingen in Gibraltar zullen verplicht worden hun fiscale balans in te dienen bij de ontvanger. Er zullen strenge maatregelen worden getroffen om te zorgen dat deze verplichtingen worden nagekomen. Verder zal in Gibraltar voor het eerst een speciale rechtbank voor vennootschapsbelastingzaken (Companies Taxation of Designated Activities Tribunal) worden opgezet, die bevoegdheden krijgt met betrekking tot beroepszaken en andere kwesties die voortvloeien uit de nieuwe wetgeving. Daartoe behoort onder meer de bevoegdheid om een onderneming te verplichten om alle boeken, rekeningen, personeelsdossiers of andere documenten waarvan de rechtbank meent dat ze relevante inhoudelijke informatie bevatten of kunnen bevatten, aan de rechtbank ter beschikking te stellen voor onderzoek.

(10)

De belasting op winst zal worden vervangen door een algemene loonbelasting waarbij alle Gibraltarese ondernemingen jaarlijks een bedrag van 3 000 GBP per werknemer verschuldigd zijn. Iedere „werkgever” in Gibraltar zal loonbelasting moeten betalen voor al zijn fulltime en parttime „werknemers” die zijn „tewerkgesteld in Gibraltar”. De centrale begrippen worden als volgt gedefinieerd:

(11)

De regering van Gibraltar zal gedetailleerde regels tegen belastingontwijking invoeren om alle mogelijkheden tot misbruik te elimineren. Hiertoe behoren ook de invoering van het concept „persoon die wordt geacht een werknemer te zijn” en regels voor werknemers die soms buiten Gibraltar werkzaam zijn. De betekenis van de begrippen „werknemers” en „tewerkgesteld in Gibraltar” tezamen dekt in wezen alle werknemers die fysiek aanwezig zijn in Gibraltar. Van de in totaal 14 000 werknemers in Gibraltar zijn er volgens het Verenigd Koninkrijk 10 100 werkzaam in de particuliere sector.

(12)

Alle ondernemingen die in Gibraltar onroerend goed gebruiken voor zakelijke doeleinden, gaan een onroerendgoedbelasting voor ondernemingen betalen. Het tarief is een percentage van de algemene gebruikersbelasting op onroerend goed in Gibraltar (momenteel wordt uitgegaan van een tarief van 100 %).

(13)

De loonbelasting en de onroerendgoedbelasting voor ondernemingen zijn samen gebonden aan een bovengrens van 15 % van de winst. Ondernemingen hoeven de loonbelasting en de onroerendgoedbelasting voor ondernemingen dus alleen te betalen als zij winst maken, waarbij het bedrag nooit hoger kan zijn dan 15 % van de winst.

(14)

De overgrote meerderheid van de ondernemingen in Gibraltar zal alleen onderworpen zijn aan de loonbelasting en de onroerendgoedbelasting voor ondernemingen. Volgens de regering van Gibraltar is het niet mogelijk een schatting te maken van het aantal ondernemingen in Gibraltar waarvoor de verschuldigde loonbelasting en onroerendgoedbelasting voor ondernemingen samen op meer dan 15 % van de winst zullen uitkomen en waarvoor dus een belastingtarief zal gelden dat gelijk is aan 15 % van de winst, aangezien dit aantal van jaar tot jaar zal variëren en afhankelijk is van de individuele omstandigheden per onderneming.

(15)

De regering van Gibraltar zal het tarief dat ondernemingen in Gibraltar momenteel betalen (ongeveer 40 GBP per jaar) vervangen door een registratierecht dat voor alle Gibraltarese ondernemingen van toepassing is, te weten 150 GBP per jaar voor ondernemingen die geen inkomsten genereren en 300 GBP per jaar voor ondernemingen die wel inkomsten genereren.

(16)

Bepaalde aangewezen activiteiten, namelijk financiële diensten en nutsvoorzieningen, zullen worden onderworpen aan een aanvullende heffing of strafheffing op winst uit dergelijke activiteiten. De aanvullende heffingen gelden alleen voor winst die aan dergelijke aangewezen activiteiten kan worden toegeschreven. Het Verenigd Koninkrijk schat dat van de circa 29 000 ondernemingen in Gibraltar er 179 te maken zullen krijgen met de aanvullende heffing op financiële diensten en 23 met de aanvullende heffing op nutsvoorzieningen.

(17)

Onder de definitie van „financiële dienstverleners” vallen onder meer:

Onder de definitie van financiële dienstverleners vallen ook ondernemingen die advies of diensten verstrekken op financieel, juridisch, fiscaal of boekhoudkundig gebied.

(18)

De definitie van „nutsvoorzieningen” omvat de levering van diensten, uitrusting of onroerende zaken voor:

(19)

Financiële dienstverleners zijn, naast de loonbelasting en de onroerendgoedbelasting, een aanvullende heffing verschuldigd van 8 % van de winst die zij met hun financiële diensten behalen (berekend volgens internationaal aanvaarde boekhoudnormen). De totale loonbelasting, onroerendgoedbelasting voor ondernemingen en aanvullende heffing die financiële dienstverleners jaarlijks verschuldigd zijn, bedraagt maximaal 15 % van de winst.

(20)

Nutsbedrijven zijn, naast de loonbelasting en de onroerendgoedbelasting, een aanvullende heffing verschuldigd van 35 % van de winst die zij met het verstrekken van nutsvoorzieningen behalen (berekend volgens internationaal aanvaarde boekhoudnormen). Zij mogen de loonbelasting en de onroerendgoedbelasting voor ondernemingen aftrekken van de aanvullende heffing. Hoewel ook voor nutsbedrijven geldt dat het totale jaarlijkse verschuldigde bedrag aan loonbelasting en onroerendgoedbelasting voor ondernemingen is gebonden aan een limiet van 15 % van de winst, zorgt de aanvullende heffing voor nutsbedrijven ervoor dat deze bedrijven altijd een belasting betalen die overeenkomt met 35 % van de winst.

(21)

Of de aanvullende heffing verschuldigd is, wordt bepaald op basis van de relevante activiteiten. Voor financiële dienstverleners en nutsbedrijven gelden dezelfde regels. Voor „hybride” ondernemingen geldt het volgende:

(22)

Hetzelfde onderscheid wordt gemaakt voor vermogenswinst, met name winst die een hybride onderneming behaalt uit huurinkomsten, royalty's, sleutelgelden en andere winsten uit onroerend goed in Gibraltar, dividenden, renten en disconto's. Dergelijke vermogenswinsten worden belast tegen het 8 %- of 35 %-tarief naar evenredigheid van de verhouding tussen de winst uit de financiële diensten of nutsvoorzieningen en het totale bedrijfsresultaat van de onderneming.

(23)

Op grond van de Rates Ordinance zijn bepaalde onroerende goederen vrijgesteld, namelijk gerechtshoven, kerken, begraafplaatsen, parken, onbewoonbare militaire verdedigingswerken, civiele verdedigingsobjecten, vuurtorens en het Gibraltar-museum. Deze zijn dus vrijgesteld van de aanvullende onroerendgoedbelasting voor ondernemingen. Verder kan de overheid van Gibraltar verlaging of kwijtschelding van de algemene gebruikersbelasting op onroerend goed verlenen indien dit „in het belang van de ontwikkeling van Gibraltar” is.

(24)

Zowel de Companies (Payroll Tax) Ordinance als de Companies (Taxation of Designated Activities) Ordinance omvatten regels voor het berekenen van de winst. Deze regels zijn nodig om de limiet van 15 % van de winst te kunnen toepassen op de verschuldigde loonbelasting en om de eventueel verschuldigde aanvullende heffing op financiële diensten en activiteiten te kunnen vaststellen. Winsten worden berekend volgens de in het Verenigd Koninkrijk geldende boekhoudnormen, zoals aangepast voor gebruik in Gibraltar door de Gibraltarese vereniging van registeraccountants (Gibraltar Society of Chartered en Certified Accountancy Bodies).

(25)

Bij het vaststellen van de winst wordt vermogenswinst en vermogensverlies buiten beschouwing gelaten.

(26)

Bij het vaststellen van de winst zijn onder meer de volgende afschrijvingen aftrekbaar:

(27)

Naar aanleiding van de inleiding van de formele onderzoeksprocedure inzake staatssteun heeft de regering van Gibraltar de volgende wijzigingen aangebracht in de belastinghervormingsvoorstellen.

(28)

De bepalingen die de loonbelasting, onroerendgoedbelasting voor ondernemingen en eventuele aanvullende heffing van 8 % op financiële diensten samen aan een maximum van 500 000 GBP moesten binden, zijn geschrapt. Tegelijkertijd zal de aanvullende heffing voor financiële dienstverleners worden verlaagd van 8 % van de winst tot een vast maar nog niet vastgesteld tarief tussen 4 en 6 %.

(29)

De bepaling die bepaalde onroerende goederen op de Upper Rock moest vrijstellen van onroerendgoedbelasting (en dus ook van onroerendgoedbelasting voor ondernemingen) is geschrapt.

(30)

De bepalingen die de volgende soorten inkomsten buiten beschouwing moesten laten bij het vaststellen van de winst zijn geschrapt:

(31)

Na beoordeling van de door het Verenigd Koninkrijk bij de aanmelding verstrekte informatie was de Commissie van mening dat een aantal aspecten van de hervormingsvoorstellen zouden kunnen leiden tot bevoordeling van Gibraltarese ondernemingen. Met name:

(32)

De Commissie was ook van mening dat deze voordelen zouden worden bekostigd met staatsmiddelen, dat ze de handel tussen de lidstaten ongunstig zouden beïnvloeden en dat ze selectief zouden zijn. Voorts was de Commissie van mening dat geen van de uitzonderingen op het algemene verbod op staatssteun, zoals genoemd in de leden 2 en 3 van artikel 87 van het EG-Verdrag, van toepassing was. Om die redenen twijfelde de Commissie aan de verenigbaarheid van de maatregel met de gemeenschappelijke markt en besloot zij de formele onderzoeksprocedure in te leiden.

(33)

De opmerkingen van het Verenigd Koninkrijk kunnen als volgt worden samengevat.

(34)

De bezwaren van de Commissie tegen de hervormingsvoorstellen, zoals uiteengezet in de beschikking om de formele onderzoeksprocedure inzake staatssteun in te leiden, kunnen worden ingedeeld in zes groepen, die allemaal berusten op specificiteit:

(35)

De twijfels van de Commissie ten aanzien van het mogelijke staatssteunkarakter van bepaalde elementen van de hervormingen worden noch door het Verenigd Koninkrijk noch door de regering van Gibraltar gedeeld. Ongeacht echter of de oorspronkelijke hervormingsvoorstellen enig element van staatssteun omvatten, zal de regering van Gibraltar de volgende bepalingen schrappen uit de plannen voor het nieuwe belastingstelsel:

(36)

Voor de overige drie bezwaren geldt dat er geen sprake is van staatssteun.

(37)

Er is geen sprake van selectiviteit als er geen belasting wordt geheven in gevallen dat er geen winst wordt gemaakt. Een onderneming die geen winst maakt, is inderdaad noch loonbelasting noch onroerendgoedbelasting voor ondernemingen verschuldigd. Winst is een voorwaarde sine qua non voor belastingplichtigheid, maar vormt niet de belastinggrondslag. Winst is een van tevoren te vervullen voorwaarde om de desbetreffende belastingen te moeten betalen. Dat is normaal, omdat het belasten van een onderneming die geen winst maakt, een belasting op het kapitaal van de onderneming wordt. Anders dan de Commissie beweert, is winst niet het „ontstaansfeit” voor de loonbelasting en de onroerendgoedbelasting voor ondernemingen. De „ontstaansfeiten” zijn de winstgevende tewerkstelling van een werknemer en het winstgevende gebruik van onroerend goed. Het is niet zo dat het in dienst hebben van personeel of het gebruik van bedrijfsruimten secundaire factoren zijn. De logica achter de voorgestelde regeling is tweeledig: het in dienst hebben van personeel en het gebruik van onroerend goed vormen de belastinggrondslag, terwijl winstgevendheid een lagere kwantitatieve drempel voor belastingplichtigheid vormt. Zowel de belastinggrondslag als de kwantitatieve beperking zijn van algemene aard en gelden gelijkelijk voor alle ondernemingen, ongeacht hun omvang of de sector waarin zij actief zijn.

(38)

Zelfs als de kwantitatieve beperking wel selectief zou zijn, volgt uit de aard en de logica van de geplande vennootschapsbelastingregeling dat ondernemingen alleen worden belast als zij geld verdienen waarmee zij de belastingen kunnen betalen. In punt 25 van de mededeling van de Commissie over de toepassing van de regels betreffende steunmaatregelen van de staten op maatregelen op het gebied van de directe belastingen op ondernemingen (5) (hierna „de mededeling”) heeft de Commissie zelf toegegeven dat een dergelijke selectiviteit wordt gerechtvaardigd door de aard van het belastingstelsel. Dit geldt evenzeer voor een belastingstelsel dat uitgaat van het winstgevende gebruik van arbeid en onroerend goed als voor een „puur” winstgebonden systeem waarin ondernemingen die geen winst maken, niet worden belast. Er kan geen parallel worden getrokken met socialezekerheidsbijdragen omdat die een ander doel dienen, dat losstaat van het al dan niet winstgevend zijn van een onderneming.

(39)

De voorgestelde beperking is niet selectief. Wil er sprake zijn van staatssteun, dan moet een belastingmaatregel selectief zijn in die zin dat bepaalde ondernemingen en/of sectoren er meer van profiteren dan andere. De toepassing van de 15 %-limiet zal afhangen van de verhouding tussen de winst en het aantal werknemers in een bepaald jaar. Alle ondernemingen, groot of klein en in alle economische sectoren, die in een bepaald jaar dat winstniveau bereiken ten opzichte van het aantal werknemers, kunnen hier in principe van profiteren. Er is geen specifieke groep ondernemingen af te bakenen waarvoor deze beperking zal gelden, en deze groep zal hoe dan ook van jaar tot jaar verschillen. De regels zijn algemeen toepasselijk en beschikbaar voor alle Gibraltarese ondernemingen. In punt 14 van de mededeling legt de Commissie zelf uit dat het feit dat sommige ondernemingen of sectoren meer van een belastingmaatregel profiteren dan andere, niet noodzakelijk betekent dat de maatregel onder de staatssteunregels valt.

(40)

De regering van Gibraltar heeft een algemene belastingregeling bedacht die berust op de simpele factoren onroerend goed en personeel en daarnaast op het bestaan van winstgevendheid. Tegelijkertijd heeft zij besloten om deze regeling regressief toe te passen. In feite zijn er twee belastingschijven, waarbij wordt uitgegaan van de totale winst. Bedraagt de belastingaanslag minder dan 15 % van de totale winst, dan wordt de volledige belasting betaald. Bedraagt de aanslag meer dan 15 % van de totale winst, dan geldt voor het surplus een nultarief. Deze beslissing is ook volledig in overeenstemming met de vrijheid die de regering van Gibraltar heeft om haar belastingregime in te richten zonder zich bezig te houden met de staatssteunregels.

(41)

De regering van Gibraltar wil onder het nieuwe stelsel de maximale belastingaanslag voor ondernemingen limiteren. Als er verschillende belastingtarieven gelden binnen verschillende „schijven” (waarbij de hoogte van de belastinggrondslag verschilt), dan is het ene belastingtarief altijd lager dan het andere en verschaft dit in zekere zin een voordeel aan degenen die het geluk hebben — of die hun zaken zo regelen — dat zij het laagste tarief betalen. Dat is echter geen staatssteun.

(42)

Zelfs al zou de 15 %-limiet de betrokken ondernemingen specifiek bevoordelen, dan nog zou een dergelijke limiet worden gerechtvaardigd door de aard of de algemene opzet van het stelsel waarvan zij deel uitmaakt. Voor alle directe belastingen in Gibraltar geldt dat er een optimaal evenwicht moet worden gevonden tussen zo hoog mogelijke belastingopbrengsten en een beperking van de maximale belastingdruk voor individuele belastingbetalers zodat deze hun draagkracht niet te boven gaat. Daarom kan het nodig zijn om de directe belastingen op enig niveau regressief te maken. Enige beperking van deze aard is essentieel vanwege de specifieke omstandigheden van de Gibraltarese economie, zoals de beperkte geografie en arbeidsmarkt. De economie van Gibraltar is klein en kwetsbaarder dan de meeste andere voor schokken ten gevolge van de natuurlijke en billijke belastingconcurrentie tussen verschillende jurisdicties. Ondernemingen kunnen vermoedelijk minder gemakkelijk uit een grote lidstaat vertrekken dan uit een mini-economie als Gibraltar. Als de belastinggrondslag niet aan kwantitatieve beperkingen wordt gebonden, zou het voornaamste inherente doel van ieder belastingstelsel — zorgen voor de nodige inkomsten om de overheidsuitgaven te dekken — in gevaar kunnen komen door marktschommelingen.

(43)

Arbeid is een schaars belastbaar bedrijfsmiddel in Gibraltar. Een belasting op arbeid kan echter niet hetzelfde progressieve principe en dezelfde logica volgen als een belasting op winst. Een belasting op arbeid moet tegelijkertijd rekening houden met het vermogen van een onderneming om belastbare inkomsten te genereren en met de noodzaak om de nodige stabiliteit in het personeelsbestand te waarborgen. Gezien het cyclische karakter van de economie en van de winstgevendheid van het bedrijfsleven zou een belasting op arbeid die geen enkel regressief element omvat, in tijden van conjuncturele recessie of depressie kunnen leiden tot massaontslagen en instabiliteit. Willekeurige veranderingen ten gevolge van algemene economische schommelingen kunnen in een zeer kleine economie als die van Gibraltar naar verhouding veel grotere gevolgen hebben dan in een grotere economie. De innerlijke logica van het voorgestelde loonbelastingstelsel rechtvaardigt daarom een limitering van de loonbelasting ten opzichte van de winst.

(44)

Nutsbedrijven daarentegen zouden een vennootschapsbelasting van 35 % van de winst moeten gaan betalen. Dit wordt gerechtvaardigd door de aard en de logica van het stelsel, aangezien de stabiliteit in het personeelsbestand wordt gewaarborgd doordat nutsbedrijven nauw verbonden zijn met het gebied dat zij bedienen en doordat zij, als direct gevolg van de geringe omvang van de Gibraltarese markt, een natuurlijke (semi-)monopoliepositie innemen die hen zeer winstgevend maakt. Daarom hoeft de belasting op nutsbedrijven geen regressief element te omvatten.

(45)

Er is geen wettelijke basis voor de suggestie dat wanneer er binnen één lidstaat twee afzonderlijke, zuiver autonome belastingjurisdicties bestaan, de belastingtarieven van beide jurisdicties kunnen worden vergeleken en het laagste belastingtarief als steunmaatregel kan worden beschouwd, puur omdat het lager is dan het andere tarief. Dit zou betekenen dat, telkens wanneer een autonome regionale belastingautoriteit die verantwoordelijk is voor de overheidsuitgaven in de betrokken regio, op basis van democratisch naar voren gebrachte publieksvoorkeuren besluit om te bezuinigen en de belastingen te verlagen, er sprake zou zijn van staatssteun. Deze kwestie is besproken door de advocaat-generaal (6) maar is nooit door het Hof behandeld omdat de betrokken zaken werden ingetrokken. In één van een aantal recentere zaken betreffende de Baskische provincies stelde het Gerecht van eerste aanleg dat de bestreden beschikking op generlei wijze afdeed aan de bevoegdheid van Álava tot vaststelling van algemene belastingmaatregelen die op het gehele grondgebied van de betrokken regio van toepassing zijn (7).

(46)

Dergelijke regionale verschillen tussen autonome jurisdicties vormen geen staatssteun in de zin van artikel 87 van het EG-Verdrag. Er is alleen sprake van een steunmaatregel indien er staatsmiddelen worden gebruikt in de vorm van gederfde belastinginkomsten. Dit veronderstelt dat er in de hele lidstaat een bepaald belastingtarief geldt voor een bepaalde activiteit, wat bij territoriale autonomie op belastinggebied niet het geval is, in tegenstelling tot tarieven die op uniforme wijze worden vastgesteld en vervolgens naar locatie worden gedifferentieerd. De analyse dat er sprake zou zijn van een selectief voordeel berust eveneens op de veronderstelling dat er een bepaald belastingniveau bestaat dat anders van toepassing zou zijn op een bepaalde activiteit in het desbetreffende gebied.

(47)

De staatssteuncriteria gaan ervan uit dat de vermeende steun kan worden vergeleken met een standaard of normaal belastingtarief. Er kan alleen sprake zijn van een steunmaatregel als deze op de een of andere manier een uitzondering vormt op of een vrijstelling is van een norm die anders op de begunstigde onderneming van toepassing zou zijn. Een belastingtarief waaraan de ontvanger van de vermeende steun niet onderworpen zou zijn — ook niet als het huidige tarief dat als steun wordt bestempeld zou worden afgeschaft — kan geen geldige vergelijkingsstandaard zijn om te bepalen of er sprake is van „steun” of niet. De enige mogelijke vergelijkingsstandaard om te beoordelen of er sprake is van selectiviteit, is de belastingsituatie die anders van toepassing zou zijn in dezelfde belastingjurisdictie. Daar waar een dergelijk regime op lokaal niveau wordt ontworpen, zoals in Gibraltar, heeft dit geen zin.

(48)

Het standpunt van de Commissie lijkt het voor een belastingjurisdictie die niet de gehele lidstaat omvat, onmogelijk te maken om af te wijken van het belastingtarief dat in de andere belastingjurisdictie in de lidstaat geldt. Een lager tarief is niet mogelijk, omdat dat automatisch staatssteun zou betekenen, puur in vergelijking. Maar een hoger tarief is evenmin mogelijk, omdat dan het belastingtarief in de rest van de lidstaat automatisch staatssteun zou worden. Dit zou vrijwel iedere uitoefening van fiscale autonomie tot een steunmaatregel maken, hetzij in de jurisdictie in kwestie, hetzij — wat nog absurder is — elders in de lidstaat. Differentiaties in directe belastingen op ondernemingen komen binnen de lidstaten veelvuldig voor vanwege de diverse lagen van territoriale onderverdeling, zelfs op de laagste gemeentelijke niveaus. In dit verband kan een parallel worden getrokken met de Overeenkomst inzake subsidies en compenserende maatregelen van de WTO, waarin duidelijk staat dat „de vaststelling of wijziging van algemeen geldende belastingtarieven door alle overheidsinstanties die daartoe zijn gerechtigd, niet geacht wordt een specifieke subsidie te zijn” in de zin van de regels die het verlenen van dergelijke subsidies verbieden (artikel 2, lid 2).

(49)

Als het Verenigd Koninkrijk en Spanje een akkoord zouden bereiken over gedeelde soevereiniteit over Gibraltar, zou het standpunt van de Commissie inzake regionale specificiteit het onzinnige effect hebben dat het geldende belastingtarief in Gibraltar gelijk zou moeten zijn aan zowel het Britse als het Spaanse belastingtarief. Anders zou er sprake zijn van staatssteun in de jurisdictie die het laagste tarief hanteert.

(50)

De Commissie lijkt te suggereren dat bij belastingheffing in twee afzonderlijke belastingjurisdicties binnen dezelfde lidstaat (ook als het formele belastingpercentage hetzelfde is), de toepassing van verschillende vrijstellingen of aftrekposten zou betekenen dat de ondernemingen die de aftrek of vrijstelling krijgen, staatssteun zouden ontvangen inzien zij, bij voor het overige gelijke omstandigheden, in de andere jurisdictie een hoger belastingtarief zouden betalen. De theorie van de Commissie gaat echter niet op voor de feiten van de zaak Gibraltar. Het kan soms mogelijk zijn om de grondslag of de structuur van een ondernemingswinstbelasting te vergelijken met een ondernemingswinstbelasting in een andere jurisdictie. Maar het is gewoon onmogelijk om nuttige of zinvolle vergelijkingen te maken tussen belastingstelsels die volledig verschillend zijn omdat de belastinggrondslag niet hetzelfde is.

(51)

Indien de Commissie haar redenering ten aanzien van regionale specificiteit handhaaft, zou dit in strijd zijn met het subsidiariteitsbeginsel volgens de EU-wetgeving en zou er sprake kunnen zijn van misbruik van bevoegdheden. Als een lidstaat kan functioneren met twee of meer autonome belastingjurisdicties binnen zijn grondgebied die concurreren om vennootschapsbelastingopbrengsten zonder dat er significante concurrentieverstorende effecten optreden, is het krachtens het subsidiariteitsbeginsel in het EG-Verdrag geen taak van de Gemeenschap om te interveniëren in de grondwettelijke regelingen van die lidstaat. Eigenlijk lijkt het erop dat de Commissie de staatssteunregels wil gebruiken om belastinguniformiteit te creëren binnen de lidstaten.

(52)

De Commissie kan naar voren brengen dat een lidstaat zich niet op zijn eigen nationale wetgeving of zelfs staatsrecht kan beroepen om aan zijn verplichtingen krachtens de communautaire wetgeving te ontkomen. Maar dit principe is niet relevant als het om selectiviteit gaat. De kwestie van selectiviteit doet zich voor omdat gesuggereerd wordt dat een bepaalde belastingmaatregel gunstiger is dan een meer algemene belastingregel die anders van toepassing zou zijn. Dit verandert niets aan het fundamentele recht van een lidstaat om zijn belastingstelsel zo in te richten dat autonome belastingregio's op onafhankelijke en niet-discriminerende wijze de nodige inkomsten kunnen genereren om hun overheidstaken te financieren. Er kan geen sprake zijn van staatssteun op grond van regionale specificiteit in situaties waar, zoals in Gibraltar, een zuiver autonome belastingjurisdictie bestaat die onafhankelijk haar eigen belastingstelsel vaststelt en waar belastingen die door de andere belastingjurisdicties in de lidstaat worden geheven, niet hoeven te worden betaald.

(53)

Het standpunt van de Commissie zou ernstig interfereren met de mogelijkheden van de lidstaten om hun bevoegdheden te decentraliseren en daarmee de regio's de noodzakelijke fiscale autonomie te verlenen om de uitoefening van dergelijke gedecentraliseerde bevoegdheden te bekostigen. Voor een regio of belastingjurisdictie zou het onmogelijk worden om de belastingen te verhogen of te verlagen zonder een steunmaatregel te creëren, hetzij in de eigen regio (bij belastingverlaging) of elders (bij belastingverhoging). Het zou absurd zijn om te suggereren dat de staatssteunregels zo moeten worden geïnterpreteerd dat het voor lidstaten onmogelijk wordt om, bij een grondwetswijziging, hun fiscale bevoegdheden doeltreffend te decentraliseren.

(54)

De Commissie stelt dat als er geen specifiek vennootschapsbelastingregime zou zijn in Gibraltar, ondernemingen in Gibraltar onderworpen zouden zijn aan het normale Britse belastingregime. Hieruit blijkt een ernstige misvatting over de constitutionele positie van Gibraltar. Het normale Britse belastingregime geldt in het Verenigd Koninkrijk. Het geldt niet in andere belastingjurisdicties. Het is geen standaard- of basisregime dat van toepassing is bij afwezigheid van speciale regelingen. Het feit dat het Verenigd Koninkrijk verantwoordelijk is voor de buitenlandse betrekkingen van Gibraltar betekent niet dat Britse wettelijke bepalingen ooit automatisch in Gibraltar gelden.

(55)

Gibraltar is een overzees gebiedsdeel van het Verenigd Koninkrijk. Het behoort tot de Britse dominions, maar is geen deel van het Verenigd Koninkrijk. Gibraltar is in geen enkel opzicht een regio van het Verenigd Koninkrijk. Het heeft zijn eigen constitutionele orde, inclusief zijn eigen instellingen, die losstaan van de Britse. Gibraltar stelt ook zijn eigen wetgeving vast. Met betrekking tot vastomlijnde binnenlandse aangelegenheden bezit Gibraltar autonomie en zelfbestuur. Gibraltar is een economisch onafhankelijke, autonome belastingjurisdictie. Het ontvangt geen financiële steun van het Verenigd Koninkrijk en de Britse belastingwetten gelden niet voor Gibraltar. De regering van Gibraltar moet zelf voldoende belastinginkomsten genereren om haar uitgaven te financieren en mag vennootschapsbelastingwetten aan de wetgevende macht van Gibraltar voorleggen en binnen Gibraltar uitvoeren. De economieën van Gibraltar en het Verenigd Koninkrijk zijn twee volledig verschillende en op zichzelf staande economieën. Gibraltar staat dan ook in alle relevante opzichten geheel los van het Verenigd Koninkrijk, met name in constitutionele, politieke, wetgevende, economische, financiële, fiscale en geografische zin.

(56)

Zoals Gibraltar niet tot het Verenigd Koninkrijk behoort, is Gibraltar — juist om die reden — ook in de zin van het Gemeenschapsrecht geen deel van het Verenigd Koninkrijk. De communautaire wetgeving geldt voor Gibraltar krachtens lid 4 van artikel 299 van het EG-Verdrag en niet krachtens lid 1 daarvan. De volgende punten illustreren de speciale, afzonderlijke status van Gibraltar en het feit dat Gibraltar niet als een regio van het Verenigd Koninkrijk kan worden beschouwd als het om staatssteun gaat.

(57)

De Commissie lijkt te vrezen dat Gibraltars nieuwe vennootschapsbelastingstelsel zou kunnen leiden tot blijvende schadelijke belastingconcurrentie. Zowel de Britse als de Gibraltarese regering is van mening dat de voorgestelde belastinghervorming verenigbaar is met de gedragscode inzake de belastingregeling voor ondernemingen en met het OESO-rapport over schadelijke belastingconcurrentie. Schadelijke belastingmaatregelen kenmerken zich gewoonlijk door een gebrek aan transparantie, een gebrek aan informatie-uitwisseling en een gunstiger fiscale behandeling van niet in het land gevestigde ondernemingen dan van wel in het land gevestigde ondernemingen. Met de voorgestelde hervorming elimineert Gibraltar juist al dergelijke schadelijke aspecten van de huidige belastingregeling voor vrijgestelde en gekwalificeerde vennootschappen. Mocht Gibraltar al te beschouwen zijn als een gebied met een gunstig belastingklimaat, dan is dit niet te verhelpen door de staatssteunregels toe te passen als er geen sprake is van staatssteun.

(58)

Er zijn opmerkingen ontvangen van de regering van Gibraltar, Spanje, het Spaanse verbond van bedrijfsorganisaties en de regionale regering van Åland.

(59)

De regering van Gibraltar kent de argumenten van het Verenigd Koninkrijk en onderschrijft deze volledig (8). De aanvullende punten die de regering van Gibraltar in haar afzonderlijke opmerkingen naar voren heeft gebracht, kunnen als volgt worden samengevat.

(60)

De regering van Gibraltar mag geen belasting heffen op Britse ondernemingen. Evenzo mag de Britse regering geen Gibraltarese ondernemingen belasten. De belastingwetten van Gibraltar worden uitsluitend door de Gibraltarese autoriteiten uitgevoerd.

(61)

Het doel van de hervorming is om een vennootschapsbelastingregime in te voeren dat zowel aan de staatssteunregels als aan de gedragscode voldoet. De hervorming maakt tevens deel uit van de bredere doelstelling om naleving van de internationale normen inzake financiële regelgeving en financieel toezicht te waarborgen en een goede naam op te bouwen binnen de internationale financiële gemeenschap. Eerder was Gibraltar door het Internationaal Monetair Fonds (IMF), de Financial Action Task Force (FATF) en de OESO als „belastingparadijs” aangemerkt. De rapporten van het IMF en de FATF over Gibraltar (9) bevestigen dat Gibraltar aan de voornaamste internationale normen inzake financiële regelgeving en financieel toezicht voldoet. Met de toezegging van de regering van Gibraltar aan de OESO (10) is voldaan aan de eisen inzake informatie-uitwisseling en transparantie. Met de wijzigingen in de voorstellen voor de belastinghervorming voldoet Gibraltar feitelijk aan de EU-gedragscode. De hervorming zorgt ook voor naleving van de staatssteunregels. Officiële erkenning hiervan is het laatste wat nodig is om aan te tonen dat Gibraltar, zoals de internationale gemeenschap inclusief de Europese Unie heeft geëist, nu alle vermeende kwaden van een belastingparadijs heeft aangepakt.

(62)

Twee Gibraltarese maatregelen, te weten de regelingen inzake vrijgestelde en gekwalificeerde vennootschappen, behoorden tot de elf maatregelen waarnaar de Commissie op 11 juli 2001 een formeel staatssteunonderzoek heeft ingesteld. Deze behoorden alle elf tot het grote aantal fiscale maatregelen die door de Werkgroep Gedragscode als schadelijk waren aangemerkt (11). Deze was onder de bevoegdheid van de Commissie geselecteerd om de staatssteunregels ten uitvoer te leggen, soms door de toepassing van nieuwe interpretaties van het selectiviteitscriterium, dat essentieel is voor de notie van staatssteun. Het loutere feit dat een belastingregime uit hoofde van de gedragscode als schadelijk wordt gekwalificeerd, betekent echter niet noodzakelijkerwijs dat er sprake is van staatssteun (punt 30 van de mededeling). Door op deze manier te werk te gaan, heeft de Commissie zich op een pad begeven dat voor het mededingingsbeleid gemakkelijk het ongewenste gevolg zou kunnen hebben dat belastingmaatregelen die een aanzienlijke verstoring van de mededinging en dus van de werking van de interne markt betekenen, om politieke redenen intact worden gelaten — d.w.z. de Commissie neemt geen passende maatregelen in de zin van belastingharmonisatie — terwijl minder schadelijke belastingregelingen voortdurend door de Commissie worden betwist op een manier die geen recht doet aan het beginsel van gelijke behandeling. Als het doel is om in de hele Europese Unie tot één vennootschapsbelastingniveau te komen, moet de Commissie haar toevlucht nemen tot belastingharmonisatiemaatregelen. Anders kan er sprake zijn van misbruik van bevoegdheden. Punt 15 van de mededeling bevestigt dat de verschillen tussen belastingstelsels als zodanig niet worden gereguleerd door de staatssteunregels, maar moeten worden aangepakt op grond van de artikelen 95 tot en met 97 van het EG-Verdrag.

(63)

Het nieuwe systeem neemt de bezorgdheid ten aanzien van mogelijke schadelijke belastingconcurrentie weg. Ten eerste maakt de hervorming een einde aan ieder onderscheid tussen wel en niet in het land gevestigde ondernemingen („ring-fencing”), dat centraal stond in het gedragscodeproces, het OESO-rapport over schadelijke belastingconcurrentie en het selectiviteitsaspect van de wetgeving inzake vrijgestelde en gekwalificeerde vennootschappen. De hervorming is op uniforme wijze van toepassing op alle in Gibraltar geregistreerde ondernemingen. Ten tweede maakt de hervorming het stelsel transparant, omdat alle ondernemingen verplicht worden om een fiscale balans in te dienen. Tot slot worden financiële dienstverleners in Gibraltar niet vrijgesteld van belasting maar onderworpen aan een extra aanvullende heffing op winst die aan dergelijke activiteiten is toe te schrijven.

(64)

De limiet van 15 % van de winst en de niet-belasting van ondernemingen die geen winst maken, zijn algemeen van toepassing en houden geen materiële selectiviteit in. Het simpele feit dat de ene onderneming in een bepaald jaar kan profiteren van een algemene maatregel en een andere onderneming in dezelfde belastingjurisdictie niet, kan niet voldoende zijn om een steunmaatregel te vormen in de zin van het EG-Verdrag. Dit effect is klaarblijkelijk niet in aanmerking genomen in de punten 13 en 14 van de mededeling.

(65)

Er zou sprake kunnen zijn van regionale selectiviteit in het geval van een belasting die in de gehele lidstaat van toepassing is, waarbij regionale parlementen of autoriteiten echter de bevoegdheid hebben om in hun regio het tarief daarvan te verlagen (of vrijstellingen daarvan te verlenen). Er kunnen dus selectiviteitsproblemen ontstaan als de fiscale bevoegdheden van de regio die van steunverlening wordt beschuldigd, op de een of andere manier secundaire of aanvullende bevoegdheden zijn om een standaard- of basisregime te wijzigen. Dit kan wellicht het geval zijn in sommige andere lidstaten, maar dit is niet het geval in Gibraltar. De situatie is totaal anders wanneer de belastingjurisdictie die van steunverlening wordt beschuldigd, een zuiver autonome belastingjurisdictie is en altijd is geweest, die onafhankelijk en onder haar eigen budgettaire verantwoordelijkheid haar eigen belastingstelsel vaststelt, en waar geen belastingen verschuldigd zijn die door de andere belastingjurisdicties in de lidstaat worden geheven.

(66)

Ongeacht of algemeen toepasselijke afwijkingen van een nationale norm, die zijn vastgesteld door een volledig autonome regio (dus geen regio die op basis van ad hoc gedelegeerde bevoegdheden handelt) zonder enige relatie met de centrale begroting, staatssteun vormen of niet, is de Gibraltarese belastinghervorming ook in dat opzicht fundamenteel anders. Niet alleen bezit het gebied echte autonomie, sui generis, maar ook wordt deze autonomie gebruikt om onafhankelijk een geheel ander en op zichzelf staand systeem op te zetten dat op geen enkele manier op de Britse regeling of normen berust. Het is dus volledig misplaatst en irrelevant om de belastingregels van Gibraltar te vergelijken met de regels die zouden gelden als dezelfde belastingplichtige in het Verenigd Koninkrijk gevestigd zou zijn.

(67)

Het Gerecht van eerste aanleg heeft zich onlangs gebogen over de beschikkingen van de Commissie om formele procedures in te leiden met betrekking tot fiscale maatregelen die zijn vastgesteld op grond van enige mate van regionale autonomie die de Spaanse grondwet aan de Baskische provincies toekent. De Baskische provincies gebruikten hun fiscale bevoegdheden echter om af te wijken van het nationale belastingstelsel door belastingvoordelen te verlenen ten opzichte van algemeen toepasselijke regels. In haar voorlopige conclusie dat de desbetreffende belastingmaatregelen selectief waren en dat er sprake zou kunnen zijn van illegale staatssteun, baseerde de Commissie zich niet op het feit dat zij slechts voor een deel van het Spaanse grondgebied golden. In een van deze zaken (12) merkte het Gerecht van eerste aanleg specifiek op dat het besluit van de Commissie om procedures in te leiden „op generlei wijze afdoet aan de bevoegdheid van het Territorio Histórico de Álava tot vaststelling van algemene belastingmaatregelen die op het gehele grondgebied van de betrokken regio van toepassing zijn”.

(68)

De hervorming heeft geen regionale werkingssfeer in de zin van de staatssteunregels omdat de desbetreffende fiscale maatregelen, die het volledige en enige vennootschapsbelastingstelsel vormen, in deze hele belastingjurisdictie op dezelfde manier zouden gelden.

(69)

De opmerkingen van de regionale regering van Åland kunnen als volgt worden samengevat.

(70)

In haar beschikking dat de hervorming vermoedelijk staatssteun inhoudt, stelt de Commissie dat zij het mogelijke bestaan van regionale selectiviteit in aanmerking neemt in haar conclusies. De Commissie haalt eerdere beschikkingen aan, inclusief de beschikking om de formele onderzoeksprocedure in te leiden met betrekking tot captieve verzekeringsmaatschappijen op de Åland-eilanden. In de desbetreffende uitnodiging om opmerkingen te maken wordt verwezen naar het mogelijke bestaan van regionale specificiteit. In de uiteindelijke beschikking van de Commissie is deze verwijzing echter weggelaten. Daarom kan de zaak Åland niet als voorbeeld van regionale specificiteit of selectiviteit dienen. In een overzicht van soortgelijke zaken uit het verleden dient uitsluitend te worden verwezen naar de uiteindelijke beschikking van de Commissie.

(71)

Als een autonome regio exclusieve wetgevende bevoegdheid heeft met betrekking tot de directe vennootschapsbelasting, en die regio introduceert een belastingmaatregel, dan moet deze maatregel worden beoordeeld en goedgekeurd volgens dezelfde principes die zouden gelden wanneer de maatregel door een lidstaat zou worden genomen. Op die gebieden waar de wetgevende macht exclusief bij het wetgevende lichaam van de regio berust, moet de autonome regio als een op zichzelf staande jurisdictie worden beschouwd. Dit betekent dat de verenigbaarheid van een belastingmaatregel met de regels voor staatssteun altijd op dezelfde manier moet worden beoordeeld, of deze nu door een lidstaat of door een autonome regio wordt getroffen. Iedere andere conclusie zou het voor een regio met zelfbestuur onmogelijk maken om haar wetgevende macht uit te oefenen op een manier die afwijkt van de rest van de lidstaat. Een belastingmaatregel die zonder meer algemeen geldt binnen een autonome regio, is dan ook niet als selectief te beschouwen en vormt geen steunmaatregel in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag, voorzover de regio de exclusieve bevoegdheid heeft op belastinggebied, ongeacht of de geheven belasting afwijkt van die in de lidstaat waartoe de regio behoort. Iedere andere interpretatie zou de autoriteit van de regio op belastinggebied in gevaar brengen.

(72)

In essentie onderschrijft Spanje de voorlopige analyse van de hervorming die de Commissie in de uitnodiging om opmerkingen te maken (13) heeft gemaakt. De aanvullende opmerkingen van Spanje kunnen als volgt worden samengevat.

(73)

Gibraltars belastingstelsel is van buitengewoon belang voor Spanje vanwege de geografische belending van beide grondgebieden en de ernstige schade die de Spaanse overheidsfinanciën ervan ondervinden. De oneerlijke concurrentie vanuit Gibraltar is als schadelijk te omschrijven omdat zowel onder het huidige stelsel als onder de voorgestelde nieuwe regelingen de belastingdruk op ondernemingen daar veel lager is dan in Spanje. Na de hervorming zou de schade voor het Spaanse belastingstelsel blijven bestaan, omdat het belastingniveau in Gibraltar dan nog altijd aanzienlijk lager is dan in Spanje, waar het standaardtarief van de vennootschapsbelasting 35 % bedraagt, en omdat het stelsel sterk verschilt van het Britse, met het risico dat bedrijven naar Gibraltar worden verplaatst om te profiteren van de gunstigere belastingregelingen. Vermoedelijk zouden de meeste bedrijven in Gibraltar minder dan het maximum van 15 % betalen, dus ten minste 15 tot 20 procentpunten lager dan in Spanje of het Verenigd Koninkrijk.

(74)

Voor de 28 800 ondernemingen waarvoor de aanvullende heffing op nutsvoorzieningen en financiële diensten niet geldt, is het voorgestelde belastingstelsel in feite geen algemene vennootschapsbelasting op de ondernemingswinst maar een combinatie van diverse afzonderlijke belastingen met plafonds waardoor de verschuldigde belasting hetzij extreem laag hetzij non-existent is (in Gibraltar wordt de hervorming de „nultariefbelasting” genoemd). De meeste van deze ondernemingen kunnen worden aangemerkt als brievenbus- of vermogensbeheermaatschappijen en zouden, mits zij winst maken, 3 000 GBP per werknemer per jaar verschuldigd zijn. Aangezien de meeste slechts één werknemer hebben (een administrateur of accountant, gewoonlijk parttime), zouden zij slechts maximaal 3 000 GBP belasting per jaar betalen indien zij geen bedrijfspand hebben, wat doorgaans het geval is.

(75)

De invoering van het registratierecht zou een fiscale bevoordeling betekenen van ondernemingen die geen winst maken (150 GBP), zoals brievenbus- of vermogensbeheermaatschappijen, ten opzichte van actieve ondernemingen (300 GBP). Dit zou een duidelijk voorbeeld zijn van handhaving van de status-quo ten gunste van dat soort ondernemingen.

(76)

De financiële dienstensector is goed voor 30 % van het bruto binnenlands product. De belasting op de winst van financiële dienstverleners zou geen echte vennootschapsbelasting vormen omdat de totale belasting die deze bedrijven verschuldigd zijn in de vorm van loonbelasting, onroerendgoedbelasting voor ondernemingen en de aanvullende heffing, gebonden is aan een maximum van 15 % van hun winst of 500 000 GBP.

(77)

Offshore-bedrijven zouden buiten de werkingssfeer van twee van de nieuwe belastingen vallen: voor circa 8 000 ondernemingen zonder enige fysieke aanwezigheid in Gibraltar zou dit vrijstelling betekenen. De hervormingsplannen laten de belastingsituatie van bedrijven zonder personeel of bedrijfspand in Gibraltar onaangetast.

(78)

Gibraltar is een gebied dat beslist geen hulp of stimuleringsmaatregelen nodig heeft om de economische ontwikkeling te bevorderen en dat over een benijdenswaardige financiële gezondheid beschikt.

(79)

Wat het selectieve karakter van eventuele steun betreft, geldt dat de aanvullende heffing op de winst alleen zou worden geheven op ondernemingen die bepaalde financiële diensten en nutsvoorzieningen leveren. Een dergelijke specificiteit kan niet voortvloeien uit of gerechtvaardigd worden door de aard of de algemene opzet van het stelsel (14). Ondernemingen in sectoren waar kapitaal uiterst mobiel is, die zeer weinig personeel in dienst hebben, zouden in feite alleen de loonbelasting verschuldigd zijn, en als zodanig zou hun belastingplichtigheid aan een limiet gebonden zijn. Dit zou exclusief in het voordeel zijn van dergelijke bedrijven, want hun lasten zouden dalen en hun winstgevendheid zou stijgen ten opzichte van hun concurrenten.

(80)

De advocaat-generaal van het Europees Hof van Justitie heeft gesteld (15) dat alle maatregelen die een concurrentievoordeel — inclusief een financieel voordeel — inhouden dat is beperkt tot ondernemingen die in een bepaalde zone van die lidstaat investeren, aan de betrokken lidstaat worden toegerekend en bijgevolg per definitie binnen de opzet van het belastingstelsel van die staat niet kunnen worden aangemerkt als maatregelen van algemene aard. Hij was ook van mening dat het feit dat de litigieuze maatregelen waren vastgesteld door regionale overheden die krachtens nationaal recht exclusieve bevoegdheden hebben, in feite een zuiver formele omstandigheid was die niet volstaat om de voorkeursbehandeling voor de ondernemingen die binnen de werkingssfeer van de regionale regelingen vallen, te rechtvaardigen.

(81)

Hoewel het opgegeven doel van de geplande hervorming is om een nieuwe vennootschapsbelastingregeling in te voeren die geen elementen van staatssteun omvat, kan deze niet worden uitgezonderd van de werkingssfeer van artikel 87 op grond van het feit dat het een belastingmaatregel is of dat er vennootschapsrechtelijke doelen worden nagestreefd. De voornaamste effecten van de hervorming zouden zijn dat deze onmiddellijk de concurrentieverhoudingen in het gebied zou verstoren en een stimulans zou vormen om bedrijven te verplaatsen. In Gibraltar gevestigde bedrijven zouden aanzienlijk van de regeling profiteren omdat het effectieve belastingtarief daar veel lager (of zelfs non-existent) zou zijn dan in het Verenigd Koninkrijk. Door te zorgen voor een duidelijke verlaging van de belastingdruk voor de betrokken bedrijven, zou een dergelijke regionale selectiviteit de mededinging verstoren en de handel tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden.

(82)

Het technische mechanisme van de loonbelasting is te beschouwen als schadelijk in de zin van punt B van de gedragscode, naast het feit dat het belastingregime van Gibraltar zoals het er nu voorstaat een beduidend lagere belastingdruk oplevert dan normaal gesproken in het Verenigd Koninkrijk het geval is. De hervorming zou ontmoedigend werken op substantiële economische aanwezigheid in Gibraltar en zou dus vallen onder het criterium voor schadelijke belastingmaatregelen zoals uiteengezet in punt B.3 van de gedragscode. Het Verenigd Koninkrijk is zijn OESO-belofte om Gibraltar van de zwarte lijst van belastingparadijzen te verwijderen, tot dusver niet nagekomen.

(83)

Gibraltars economische aanpak is ook schadelijk voor Gibraltar zelf, omdat deze heeft geleid tot een economie zonder gezonde basis die op de middellange of lange termijn niet in stand te houden is. Daarnaast heeft deze aanpak de aangrenzende regio, Campo de Gibraltar, van potentiële ontwikkelingskansen beroofd. Campo de Gibraltar is momenteel een van de minst ontwikkelde regio's van Spanje. De relatieve welvaart van Gibraltar is grotendeels te danken aan de ontwikkelingsachterstand van het omringende gebied.

(84)

Dit belastingstelsel is niet alleen discriminerend en onbillijk, maar werkt ook belastingontduiking en het witwassen van geld in de hand. Belastingontduiking wordt gestimuleerd door de mogelijkheid om geld wit te wassen in Gibraltar, hetgeen ernstige schade oplevert voor de Spaanse overheidsfinanciën, terwijl deze witwasmogelijkheden gunstig zijn voor de activiteiten van georganiseerde criminele bendes. In het eerdergenoemde IMF-rapport wordt benadrukt dat Gibraltar geen dwingende regels kent voor de bestrijding van het witwassen van geld.

(85)

Het Spaanse verbond van bedrijfsorganisaties onderschrijft de voorlopige analyse van de hervorming die de Commissie heeft gemaakt in de uitnodiging om opmerkingen te maken en is van mening dat de hervorming de belangen van Spaanse bedrijven ernstig zou kunnen schaden. De aanvullende opmerkingen van het Spaanse verbond van bedrijfsorganisaties kunnen als volgt worden samengevat.

(86)

De belastingdruk zou veel lager zijn dan voor bedrijven in het Verenigd Koninkrijk en Spanje: de totale verschuldigde belasting in Gibraltar zou maximaal 15 % bedragen, terwijl het belastingtarief in het Verenigd Koninkrijk en in Spanje ten minste 30 % bedraagt en ook nog hoger kan zijn. Onder de nieuwe regeling zouden veel bedrijven in Gibraltar nauwelijks enige belasting betalen. Voor de begunstigde bedrijven zouden de lasten lager zijn dan voor hun concurrenten. Het veel lagere belastingniveau in Gibraltar is zeer discriminerend en maakt zowel Spaanse bedrijven in het gebied als Britse bedrijven minder concurrerend.

(87)

Verreweg de meeste in Gibraltar gevestigde bedrijven zijn zeer klein (gewoonlijk één persoon met een klein kantoor) en houden zich bezig met vermogensbeheer, zodat hun enige inkomsten bestaan uit vermogenswinst op het vermogen dat zij beheren. Aangezien de hervorming uitgaat van belastingheffing op grond van het aantal werknemers van een onderneming en het oppervlak van de bedrijfsruimte, en daarnaast van een vrijstelling van belasting op vermogenswinst, zouden de meeste in Gibraltar gevestigde bedrijven helemaal geen vennootschapsbelasting betalen.

(88)

Het Verenigd Koninkrijk onderschrijft de opmerkingen van de regionale regering van Åland. In zijn commentaar op de opmerkingen van de Spaanse regering en het Spaanse verbond van bedrijfsorganisaties herhaalt het Verenigd Koninkrijk bepaalde argumenten of refereert het aan argumenten die het naar aanleiding van de inleiding van de procedure al had aangevoerd. Het aanvullende commentaar van het Verenigd Koninkrijk kan als volgt worden samengevat.

(89)

De hervorming zal geen „ernstige schade” opleveren voor de Spaanse schatkist. De achterstand in Campo de Gibraltar is geen gevolg van het fiscale stelsel in Gibraltar. Het tegendeel is waar, want de regio dankt juist aanzienlijke inkomsten aan Gibraltar. De werkgelegenheidscijfers van januari 2003 laten bijvoorbeeld zien dat legaal in Gibraltar werkende Spaanse staatsburgers ongeveer 18 % van het totale aantal arbeidskrachten in Gibraltar uitmaken. Gibraltar vormt dus een substantiële bron van werkgelegenheid en inkomsten voor Spaanse werknemers uit het omringende gebied, en levert daarnaast voor Campo de Gibraltar aanzienlijke inkomsten op doordat Gibraltarezen geld uitgeven in deze regio. Verder is Spanje de op één na grootste exporteur naar Gibraltar. Gibraltar is niet zo rijk als wordt gesuggereerd en geldt voor het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling als doelstelling-2-gebied.

(90)

Verschillen in belastingtarieven en belastinggrondslagen tussen lidstaten en tussen autonome belastingregio's zijn een soevereine aangelegenheid die niet onder artikel 87 van het EG-Verdrag valt. Het doel van de staatssteunregels is het aanpakken van voordelen die door een staat of met behulp van staatsmiddelen aan bepaalde specifieke ondernemingen worden verleend. Lagere belastingtarieven die binnen een autonoom belastinggebied algemeen van toepassing zijn, voldoen niet aan deze eis van materiële specificiteit en vormen daarom geen staatssteun. Concurrentie tussen de belastingstelsels van autonome belastingregio's kan niet alleen ontstaan door verschillen in belastingtarieven, maar ook door verschillende methoden om de belastbare inkomsten te berekenen. Dergelijke verschillen in berekeningsmethoden vormen geen staatssteun indien het belastingstelsel binnen het autonome belastinggebied op een zuiver niet-discriminerende wijze wordt toegepast. Het is onduidelijk hoe de hervorming de Spaanse economie wezenlijk zou kunnen schaden door een verplaatsing van bedrijven naar Gibraltar teweeg te brengen. Het Verenigd Koninkrijk kent geen enkele Spaanse onderneming die naar Gibraltar is verhuisd om te profiteren van het vermeende „gunstige belastingstelsel” dat zou samenhangen met het huidige vennootschapsbelastingregime. Andere EU-landen zoals Griekenland en Ierland, en toetredende landen zoals Estland, Hongarije en Cyprus, kennen trouwens ook een relatief „laag” algemeen vennootschapsbelastingtarief.

(91)

De kritiek dat het stelsel een combinatie van diverse belastingen is, is een verkeerde voorstelling van zaken. De logica van het hervormde stelsel is dat de belastinggrondslag wordt gevormd door het in dienst hebben van personeel en het gebruik van onroerend goed, en dat winstgevendheid een lagere drempel voor belastingplichtigheid vormt. Het systeem gaat eenvoudig niet langer uit van winst als het belastbare feit voor ondernemingen. De criteria van personeel en onroerendgoedgebruik gelden horizontaal voor alle ondernemingen in alle sectoren. Grotere ondernemingen worden hierdoor niet bevoordeeld ten opzichte van kleinere ondernemingen of andersom. Door het schrappen van de belastinglimiet van 500 000 GBP vervalt iedere mogelijkheid dat de hervorming grotere ondernemingen zou kunnen bevoordelen ten opzichte van kleinere. Het feit dat het registratierecht 150 GBP bedraagt voor ondernemingen die geen winst maken en 300 GBP voor actieve ondernemingen, vormt geen staatssteun omdat het verschil van 150 GBP als „de minimis” te beschouwen is.

(92)

Hoewel het correct zou zijn om de hervorming als „nultariefwinstbelasting” te omschrijven (vanwege de keuze om niet winst als belastinggrondslag te nemen maar personeel en onroerendgoedgebruik), is het onjuist om van een „nultariefbelasting” te spreken. Waar het om gaat is dat de kern van de hervorming wordt gevormd door de algemene afschaffing van de belasting op ondernemingswinst (behalve een aanvullende heffing voor financiële dienstverleners en nutsbedrijven), die wordt vervangen door een aan alle ondernemingen opgelegde loonbelasting.

(93)

Geen van de aanvullende heffingen (voor financiële dienstverleners en nutsbedrijven) vormt staatssteun. Hoewel men naar voren zou kunnen brengen dat er sprake is van materiële selectiviteit, kunnen dergelijke heffingen volgens de definitie van steun niet worden aangemerkt als „voordelen” ten opzichte van de algemene norm; ze hebben juist het tegenovergestelde doel. De bewering dat niet-financiële dienstensectoren niet onder de aanvullende heffing vallen, is daarom ongegrond.

(94)

De suggestie dat de hervorming Gibraltarese ondernemingen bevoordeelt ten opzichte van Britse, is onjuist en duidt op een verkeerd begrip van het concept regionale specificiteit, van de constitutionele status van Gibraltar en van Gibraltars status in het kader van het EG-Verdrag. Aangenomen wordt dat de Spaanse regering niet zal willen vasthouden aan een dergelijk argument, omdat dit een decentralisatie van belastingbevoegdheden door de lidstaten feitelijk onmogelijk zou maken en onder meer de belastingautonomie van de Baskische provincies zou kunnen ondergraven. De zaken die door de Spaanse regering worden aangehaald (16) in verband met regionale specificiteit, zijn niet relevant omdat ze geen van beide betrekking hadden op situaties waarin de betrokken regio's autonomie hadden op de terreinen waar belastingvoordelen werden verleend ten opzichte van het algemene fiscale stelsel. De belastingautonomie waarnaar in bepaalde Baskische zaken (17) wordt verwezen, wordt gebruikt om belastingaftrek te verlenen ten opzichte van het algemene Spaanse belastingstelsel, terwijl de autonomie in het geval van Gibraltar wordt gebruikt om een belastingstelsel te creëren dat fundamenteel anders is dan het Britse.

(95)

De aantijgingen met betrekking tot onder meer belastingontduiking en het witwassen van geld zijn ongefundeerd en niet relevant voor deze staatssteunprocedure. Het is daarom niet nodig om deze tot in detail te weerleggen. Wel zij erop gewezen dat Gibraltar hoge normen in acht neemt op het gebied van financieel toezicht en financiële regelgeving, zowel in de publieke als in de particuliere sector. De Gibraltar Financial Services Commission is een onafhankelijk en gerespecteerd orgaan. Deze visie is bevestigd door diverse internationale instanties, die zich ook lovend hebben uitgelaten over Gibraltars maatregelen tegen het witwassen van geld. Gibraltar was een van de eerste jurisdicties in de EU die de EU-richtlijn inzake het witwassen van geld heeft geïmplementeerd voor alle delicten. In een rapport van de Financial Action Task Force (FATF) van november 2002 staat dat „Gibraltar beschikt over een krachtig arsenaal aan wetten, voorschriften en administratieve handelwijzen om het witwassen van geld tegen te gaan” en „in de buurt komt van volledige naleving van de 40 FATF-aanbevelingen” (18). Een IMF-rapport uit oktober 2001 oordeelde dat Gibraltar aan 66 van de 67 vastgestelde internationale normen inzake financiële regelgeving voldeed en concludeerde dat „het toezicht over het algemeen doeltreffend en grondig is… Gibraltar geldt als een goed ontwikkelde toezichthouder” (19). Volgens de OESO-regels is Gibraltar geclassificeerd als een coöperatieve belastingjurisdictie.

(96)

Om te worden aangemerkt als steunmaatregel in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag moet een maatregel aan de volgende vier criteria voldoen. Ten eerste moet de maatregel de begunstigden een voordeel verschaffen dat de lasten verlaagt die zij normaal bij de uitoefening van hun bedrijfsactiviteiten moeten dragen. Ten tweede moet het voordeel worden toegekend door de staat of met staatsmiddelen bekostigd worden. Ten derde moet de maatregel de mededinging en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden. Tot slot moet de maatregel specifiek of selectief zijn in die zin dat hij bepaalde ondernemingen of bepaalde producties begunstigt.

(97)

Volgens punt 16 van de mededeling is het voornaamste criterium voor de toepassing van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag op een belastingmaatregel dat deze „een uitzondering op de toepassing van het belastingstelsel ten gunste van bepaalde ondernemingen in die lidstaat behelst. Eerst moet derhalve worden vastgesteld welke algemene regeling van toepassing is.”. Aangezien er bij de hervorming echter sprake is van zowel materiële als regionale selectiviteit, gaat de Commissie nu eerst in op het aspect van regionale selectiviteit. De materiële selectiviteit van de verschillende elementen van de hervorming in Gibraltar wordt afzonderlijk besproken in de overwegingen 128-152.

(98)

In haar beschikking om de formele onderzoeksprocedure inzake staatssteun in te leiden (20) heeft de Commissie aangegeven op welke manieren Gibraltarese ondernemingen door de hervorming als geheel worden bevoordeeld ten opzichte van Britse. Omdat noch het Verenigd Koninkrijk noch de regering van Gibraltar de feitelijke basis van deze vergelijking heeft betwist, wordt deze hieronder herhaald en verder uitgewerkt.

(99)

Onder het Britse vennootschapsbelastingregime bedraagt het maximumtarief voor de vennootschapsbelasting 30 % van de ondernemingswinst. Onder het hervormde Gibraltarese stelsel daarentegen bedraagt het maximale vennootschapsbelastingtarief voor alle Gibraltarese ondernemingen behalve nutsbedrijven 15 %.

(100)

De verschillen tussen het Britse vennootschapsbelastingregime enerzijds en het met de hervorming beoogde Gibraltarese vennootschapsbelastingregime anderzijds hebben tot gevolg dat bedrijven in het Verenigd Koninkrijk zullen worden belast tegen een maximumtarief van 30 % van de winst, terwijl bedrijven in Gibraltar (uitgezonderd nutsbedrijven) zullen worden belast tegen een maximumtarief van 15 % van de winst. Daarnaast, zoals beschreven in de overwegingen 128-152 hieronder, zullen bepaalde soorten ondernemingen ofwel helemaal geen belasting hoeven te betalen ofwel worden belast tegen een tarief van 5 % van de winst. Deze verschillen in fiscale behandeling vormen een bevoordeling van in Gibraltar gevestigde ondernemingen — behalve nutsbedrijven — ten opzichte van in het Verenigd Koninkrijk gevestigde ondernemingen.

(101)

Andere verschillen in het belastingregime leveren voor ondernemingen in Gibraltar ook nog andere voordelen op vergeleken met ondernemingen in het Verenigd Koninkrijk. De Commissie wijst erop dat in het hervormde stelsel vermogenswinst buiten beschouwing wordt gelaten bij het berekenen van de winst. In het Verenigd Koninkrijk daarentegen is vermogenswinst over het algemeen wel onderworpen aan vennootschapsbelasting. Ook de verschillen in afschrijvingsregels leveren voordelen op. In tegenstelling tot de afschrijvingaftrek van 33 1/3 % voor kapitaaluitgaven aan machines en installaties kent het Britse belastingregime een afschrijving van 25 % op de boekwaarde en geen algemeen toepasselijke afschrijving voor het eerste jaar.

(102)

Zoals uit de voorgaande overwegingen blijkt, wordt de kern van het Commissiestandpunt ten aanzien van de regionale selectiviteit van de Gibraltarese belastinghervormingsplannen gevormd door het feit dat deze over het algemeen een lager belastingniveau inhouden dan in het Verenigd Koninkrijk van toepassing is en dat dit verschil neerkomt op een selectief voordeel voor ondernemingen in Gibraltar. Deze vooronderstelling komt overeen met punt 16 van de mededeling. Daarin staat dat het er „bij de toepassing van artikel 87, lid 1, op een belastingmaatregel in de eerste plaats om gaat dat deze maatregel een uitzondering op de toepassing van het belastingstelsel ten gunste van bepaalde ondernemingen in die lidstaat behelst”. Volgens punt 17 van de mededeling „blijkt uit de tot op heden door de Commissie genomen besluiten dat uitsluitend maatregelen die gelden voor het gehele grondgebied van de staat, buiten het bij artikel 87, lid 1, vastgestelde specificiteitscriterium vallen” en dat „maatregelen ter bevordering van de economische ontwikkeling van een regio door het Verdrag zelf als steunmaatregelen worden bestempeld” (21). Zelfs als zij automatisch en gelijkelijk zouden gelden voor alle economische actoren die belastingplichtig zijn in Gibraltar, zonder enig verschil in behandeling ten gunste van een of meerdere bedrijfstakken, wat hier dus niet het geval is, zijn bovengenoemde belastingverlagingen „uitsluitend bestemd voor ondernemingen die in een bepaalde streek van de betrokken lidstaat zijn gevestigd en vormen voor deze een voordeel waarvan ondernemingen die soortgelijke economische operaties in andere delen van dezelfde staat willen verrichten, niet kunnen genieten” (22). In dit geval begunstigen de bovengenoemde belastingverlagingen in feite bedrijven die in Gibraltar worden belast, in vergelijking met alle bedrijven die hun activiteiten in het Verenigd Koninkrijk ontplooien.

(103)

Het Verenigd Koninkrijk, de regering van Gibraltar en de regionale regering van Åland zijn het oneens met de stelling dat de maatregel selectief is, d.w.z. dat hij „bepaalde ondernemingen of bepaalde producties” begunstigt. Zij betogen dat er onderscheid moet worden gemaakt tussen gevallen waarin de staat belastingvoordelen toekent aan een bepaald deel van het nationale grondgebied, en gevallen waarin dergelijke voordelen door een regionale autoriteit worden toegekend voor het gedeelte van het grondgebied dat onder haar bevoegdheid valt: de eerste zijn selectieve maatregelen omdat hun werkingssfeer beperkt is tot een deel van de ondernemingen die onder de jurisdictie van de staat vallen, terwijl de laatste algemene maatregelen zijn omdat ze gelden voor alle ondernemingen die onder de jurisdictie van de regionale autoriteit vallen.

(104)

Ten eerste is de Commissie van oordeel dat het selectiviteitselement in het begrip „steun” berust op een vergelijking tussen de gunstige behandeling die aan bepaalde ondernemingen wordt verleend en de behandeling die voor andere ondernemingen in hetzelfde referentiekader geldt. Bij belastingmaatregelen krijgt de afbakening van dit kader extra belang aangezien het daadwerkelijke bestaan van een voordeel alleen kan worden vastgesteld ten opzichte van een als normaal gedefinieerde belasting. In theorie volgt zowel uit de algemene bepaling van het Verdrag, die betrekking heeft op door de staat verleende of met staatsmiddelen bekostigde steun, als uit de fundamentele rol die de centrale autoriteiten van de lidstaten vervullen bij het definiëren van het politieke en economische klimaat waarin ondernemingen actief zijn, dankzij de maatregelen die zij nemen, de diensten die zij verlenen en eventueel de financiële overdrachten die zij uitvoeren, dat het kader waarin een dergelijke vergelijking moet worden gemaakt de economie van de lidstaat is. In dit verband wordt in de tekst van het Verdrag zelf, waarin steunmaatregelen „ter bevordering van de economische ontwikkeling van een regio” (artikel 87, lid 3, onder a) en c)) worden aangemerkt als staatssteun die als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt zou kunnen worden beschouwd, aangegeven dat voordelen waarvan het toepassingsgebied beperkt is tot een gedeelte van het grondgebied van de staat waarop de regels inzake staatssteun van toepassing zijn, als selectieve voordelen kunnen worden aangemerkt. Het is duidelijk dat indien het referentiekader voor de beoordeling van de territoriale selectiviteit van een maatregel het grondgebied is waarvoor deze maatregel geldt, de maatregelen die aan alle ondernemingen in dat grondgebied ten goede zouden komen per definitie algemene maatregelen zijn. De vaste praktijk van de Commissie, die door het Hof van Justitie is bevestigd, bestaat er daarentegen in dat belastingregelingen die in bepaalde regio's of grondgebieden gelden en die gunstig zijn in vergelijking met het algemene stelsel van een lidstaat, als steun worden aangemerkt (23).

(105)

Ten tweede is het argument van het Verenigd Koninkrijk dat voordelen met een beperkte territoriale toepassing in de betrokken regio algemene maatregelen zouden worden, alleen omdat zij door de regionale en niet door de centrale autoriteit zijn vastgesteld, en dat zij van toepassing zijn in het gehele grondgebied dat onder de jurisdictie van de regio valt, niet verenigbaar met het begrip steun. Dit begrip is objectief en bestrijkt alle steunmaatregelen die, in verschillende vormen, de lasten verlichten die normaliter door een of verschillende ondernemingen worden gedragen, ongeacht het doel, de rechtvaardiging of de doelstelling ervan en de status van de autoriteit die deze heeft ingevoerd of uit wier begroting zij worden gefinancierd. Een onderscheid dat uitsluitend is gebaseerd op de entiteit die de maatregel vaststelt zou volledig afbreuk doen aan de effectiviteit van artikel 87 van het EG-Verdrag, dat uitsluitend is gericht op de gevolgen van de betrokken maatregelen voor de concurrentie en het communautaire handelsverkeer (24). Dit soort steun mag derhalve niet anders worden behandeld dan maatregelen die dezelfde doelstellingen hebben, dezelfde middelen gebruiken en dezelfde gevolgen voor het handelsverkeer en de concurrentie hebben, alleen op grond van het formele criterium van de mate van autonomie van de bevoegde autoriteit die deze heeft vastgesteld. Overeenkomstig de eerder genoemde conclusies van advocaat-generaal Saggio in de gevoegde zaken C-400/97, C-401/97 en C-402/97 is „het feit dat de litigieuze maatregelen zijn vastgesteld door territoriale overheden die krachtens nationaal recht exclusieve bevoegdheden hebben, in feite een zuiver formele omstandigheid die niet volstaat om de voorkeursbehandeling voor de ondernemingen die binnen de werkingssfeer van de provinciale regelingen vallen, te rechtvaardigen. Anders zou de staat gemakkelijk op een deel van zijn grondgebied de toepassing van de Gemeenschapsbepalingen inzake steunmaatregelen van de staten kunnen omzeilen door eenvoudig de interne bevoegdheidsverdeling op bepaalde terreinen te wijzigen, zodat voor dat deel van het grondgebied een beroep kan worden gedaan op de „algemene” aard van de betrokken maatregel.”.

(106)

De Commissie wijst erop dat het gebruik van een zuiver institutioneel criterium om onderscheid te maken tussen „steunmaatregelen” en „algemene maatregelen” onvermijdelijk zou leiden tot verschillen in behandeling bij de toepassing van de regels inzake staatssteun op de lidstaten, al naargelang deze een gecentraliseerd of een gedecentraliseerd model hebben om fiscale bevoegdheden (of andere bevoegdheden, zoals op het gebied van de sociale zekerheid) te verdelen. Zou het argument van het Verenigd Koninkrijk worden aanvaard, dan zouden lidstaten waar de interne bestuurlijke organisatie toestaat dat bepaalde regionale autoriteiten veranderingen aanbrengen in het algemene belastingstelsel in de vorm van belastingvoordelen voor ondernemingen in die regio, de regels inzake regionale steun met betrekking tot die regio's en maatregelen omzeilen.

(107)

De Commissie is van mening dat indien maatregelen die qua doelstellingen, techniek en werking volledig identiek zijn, niet aan dezelfde regels zouden zijn onderworpen, dit zou indruisen tegen het beginsel van gelijke behandeling en zou leiden tot ernstige verstoringen van de werking van de gemeenschappelijke markt. De toepassing van de steunregels op regionale belastingvoordelen moet berusten op objectieve criteria en mag niet worden bepaald door puur institutionele factoren, zoals het bestaan op enig moment van een meer of minder uitgebreide fiscale autonomie ten gunste van een subnationale autoriteit met een meer of minder ruime territoriale bevoegdheid. Veralgemening van deze techniek zou de gelijke behandeling bij de toepassing van de staatssteunregels ondermijnen en dus ook de doeltreffendheid ervan.

(108)

In de aanpak van de Commissie is de fiscale autonomie van de regionale autoriteit die de voordelen verleent, nooit beschouwd als een factor die het mogelijk zou maken om maatregelen niet als steun te beschouwen. In Beschikking 93/337/EEG (25) heeft de Commissie, ondanks de erkenning van het feit dat „de bevoegde instellingen van elk van de drie Baskische provincies onder bepaalde voorwaarden op hun grondgebied het belastingstelsel kunnen handhaven, vaststellen en regelen”, geconcludeerd dat de door de drie provincies ingevoerde belastingvoordelen onder artikel 87, lid 1, vielen en heeft zij deze onverenigbaar verklaard omdat zij inbreuk maakten op de regelingen inzake regionale en sectoriële steun (26). In andere zaken met betrekking tot maatregelen van de autoriteiten van de Baskische provincies werd besloten op grond van materiële selectiviteit (27). De kwestie van regionale selectiviteit werd door de Gemeenschapsrechter niet in aanmerking genomen bij het beoordelen van de rechtsgeldigheid van dergelijke besluiten (28) omdat de Commissie haar besluit niet op dit criterium had gebaseerd: de opmerkingen van het Verenigd Koninkrijk en de regering van Gibraltar met betrekking tot territoriale bevoegdheid zijn daarom niet relevant. In latere beschikkingen over door autonome belastingautoriteiten verleende belastingvrijstellingen heeft de Commissie, ofschoon zij de onderzochte maatregelen vanwege hun materiële selectiviteit als steunmaatregelen aanmerkte, nadrukkelijk de mogelijkheid opengelaten om de territoriale selectiviteit ervan te onderzoeken (29). In een recente beschikking betreffende door de autoriteiten van de Azoren verleende belastingvoordelen concludeerde de Commissie dat de desbetreffende maatregelen selectief waren ondanks dat ze voor alle ondernemingen in die regio golden (30).

(109)

Ten slotte wil de Commissie benadrukken dat het feit dat deze maatregelen als steun worden aangemerkt, niet wil zeggen dat de fiscale autonomie van Gibraltar zoals die voortvloeit uit de relevante grondwettelijke regelingen en praktijk, in twijfel wordt getrokken. Zij wenst er alleen op toe te zien dat, als Gibraltar zijn autonomie uitoefent door de op nationaal niveau geheven belastingen te verlagen, de doordoor verleende belastingvoordelen in overeenstemming zijn met de communautaire regels betreffende regionale steunmaatregelen en de overige kaderregelingen die volgens het gelijkheidsbeginsel overal in de Gemeenschap van toepassing zijn. Dit staat los van de mogelijkheid dat deze voordelen verenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt.

(110)

Verder wijst de Commissie erop dat zij ook niet van mening kan zijn dat de bovengenoemde belastingverlagingen worden gerechtvaardigd door de aard of de algemene opzet van het belastingstelsel of dat zij om economische redenen noodzakelijk of functioneel zijn voor de doeltreffendheid van dat stelsel. Met name kunnen deze verlagingen, voorzover zij niet voortvloeien uit de toepassing van beginselen zoals proportionaliteit of progressieve belastingheffing, omdat zij over het algemeen juist ondernemingen in een specifieke regio begunstigen ongeacht hun financiële situatie, niet als inherent aan het belastingstelsel worden beschouwd.

(111)

Het Verenigd Koninkrijk en de regering van Gibraltar voeren een aantal argumenten aan ter ondersteuning van hun visie dat het feit dat de voorgestelde hervorming over het algemeen in Gibraltar tot een lagere vennootschapsbelasting leidt dan in het Verenigd Koninkrijk, op zichzelf niet betekent dat er sprake is van staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag. Deze argumenten worden hieronder besproken.

(112)

De suggestie dat er alleen sprake is van staatssteun als er staatsmiddelen worden gebruikt in de vorm van gederfde belastinginkomsten, en dat er in het geval van Gibraltar geen belastinginkomsten worden gederfd omdat er voor een activiteit geen Brits belastingtarief is dat ook in Gibraltar zou gelden, is een argument dat betrekking heeft op de vorm van de maatregel. Even formalistisch, in de zin die advocaat-generaal Saggio eraan hecht, is het argument dat zelfs als de vermeende steunmaatregel zou worden afgeschaft, het standaard of normale Britse tarief niet van toepassing zou zijn en dat daarom een vergelijking geen zin heeft in dit verband wanneer het belastingstelsel op lokaal niveau wordt ontworpen. Aangezien hetzelfde resultaat langs andere juridische wegen kan worden bereikt — door het vaststellen van een expliciete afwijking van een stelsel dat anders zou gelden, of door het vaststellen van formeel afzonderlijke stelsels voor vergelijkbare situaties — kan de selectiviteit van een maatregel niet uitsluitend worden vastgesteld via een zogenoemde „but for”-test, waarbij de situatie die voortvloeit uit de betrokken maatregel wordt vergeleken met de situatie zoals die zou zijn zonder („but for”) die maatregel. Integendeel, het is juist noodzakelijk om de maatregel te vergelijken met andere maatregelen die voor vergelijkbare situaties gelden, in dit geval de vennootschapsbelasting in het Verenigd Koninkrijk. Hoewel de beoordeling van een maatregel op grond van de staatssteunregels niet afhankelijk is van de aard van de maatregelen die eerder van kracht waren, valt wel op te merken dat het huidige belastingstelsel in Gibraltar grotendeels overeenkomt met het Britse model, met uitzondering van de voordelen die de offshore-economie geniet.

(113)

Op dezelfde manier hebben de argumenten van de regering van Gibraltar waarin zij regionale (of secundaire) bevoegdheden tot het verlagen van een nationaal belastingtarief afzet tegen haar eigen onafhankelijke bevoegdheden over het hele belastingstelsel, betrekking op de interne bevoegdheden van het Verenigd Koninkrijk en zijn gebiedsdelen. In ieder geval kan de mate van fiscale autonomie die aan een bepaald gebied is verleend geen beslissende factor zijn, omdat dit een zaak van de lidstaten zelf is, omdat het onmogelijk zou zijn om duidelijk onderscheid te maken in dit opzicht en omdat dit zou leiden tot een ongelijke behandeling van vergelijkbare situaties. Een dergelijk gevolg zou ook indruisen tegen het beginsel dat, om het staatssteunkarakter van een bepaalde maatregel te beoordelen, de effecten ervan in aanmerking moeten worden genomen.

(114)

Het Verenigd Koninkrijk stelt dat er geen algemene referentieregeling is waaraan de Gibraltarese ondernemingen onderworpen zouden zijn in het geval dat de maatregel zou worden afgeschaft. Dit is een cirkelredenering, omdat het ontbreken van een algemene regeling het gevolg is van het verlenen van fiscale autonomie en omdat het bestaan van een eigen belastingjurisdictie in een bepaalde regio het gevolg is van een keuze van de betrokken lidstaat. Wanneer een centrale regering besluit afstand te doen van haar macht om een uniform belastingkader voor ondernemingen vast te stellen, en zij een subnationale entiteit toestaat om het belastingtarief te verlagen of een ander — gunstiger — belastingstelsel in te voeren, dan is het gevolg van deze decentralisatie van macht altijd een afwijking van een algemene referentieregeling. Of een belastingtarief nu rechtstreeks wordt verlaagd, of dat een gebiedsdeel een algemeen belastingtarief mag verlagen, of dat een gebiedsdeel wordt vrijgesteld van een algemene regeling en de bevoegdheid krijgt om een gunstiger belastingstelsel in te voeren, in feite is het resultaat steeds hetzelfde: ondernemingen in een bepaalde regio betalen minder belasting terwijl de staat inkomsten misloopt.

(115)

De Commissie kan de suggestie van het Verenigd Koninkrijk dat een belastingjurisdictie die niet de gehele lidstaat omvat, geen ander belastingtarief zou kunnen vaststellen dan het tarief dat in de andere belastingjurisdictie in die staat geldt, niet aanvaarden. Essentieel voor het bepalen van het staatssteunkarakter van belastingmaatregelen is, zoals gezegd, dat de algemeen geldende regeling moet worden vastgesteld, en in dit geval is dat het belastingstelsel van het Verenigd Koninkrijk. In dit verband zij erop gewezen dat deze beschikking geen betrekking heeft op een mechanisme dat alle plaatselijke autoriteiten op een bepaald niveau (regio's, districten of andere) de mogelijkheid zou geven plaatselijke belastingen in te voeren en te heffen. Integendeel, in het onderhavige geval gaat het om een verlaging die alleen in Gibraltar geldt. Het feit dat een fiscaal voordeel staatssteun vormt, betekent in ieder geval niet dat het niet verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kan worden geacht.

(116)

Het argument dat het hanteren van een hoger belastingtarief in een bepaalde regio automatisch zou betekenen dat de lagere belastingtarieven in de rest van de lidstaat staatssteun worden, heeft niets met deze zaak te maken, vloeit niet voort uit de redenering van de Commissie en is niet correct. In zo'n geval zou er sprake zijn van een algemene regeling die in alle regio's op één na wordt toegepast. Een dergelijke regeling zou per definitie geen staatssteun vormen. De afwijking ten gevolge van het hogere tarief dat in een bepaalde regio wordt toegepast, zou uiteraard geen voordeel vormen en zou daarom ook niet als staatssteun worden aangemerkt. Hieruit blijkt opnieuw dat het voor een lidstaat mogelijk blijft om bepaalde regio's fiscale autonomie te verlenen zonder noodzakelijkerwijs staatssteun te verlenen aan bepaalde ondernemingen.

(117)

De parallellen die het Verenigd Koninkrijk trekt met de WTO-overeenkomst inzake subsidies zijn niet relevant, omdat de rechtsorde in de Europese Unie volledig losstaat van iedere internationale wetgeving op grond van WTO-overeenkomsten, omdat de controle op staatssteun binnen een interne markt uiteraard strenger moet zijn dan de subsidieregels in een wereldwijde overeenkomst, en omdat het feit dat een maatregel op grond van de WTO-subsidieovereenkomst wellicht niet als „specifieke subsidie” wordt aangemerkt, de strekking van de definitie van het begrip steunmaatregelen in artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag niet beperkt (31).

(118)

De argumenten met betrekking tot de consequenties, in de zin van staatssteun, van een eventueel toekomstig besluit van het Verenigd Koninkrijk om de soevereiniteit over Gibraltar te delen met Spanje, zijn puur hypothetisch van aard en verwijzen naar een situatie waarin hoe dan ook specifieke regelingen zouden moeten worden getroffen voor de toepassing van de EG-wetgeving. De huidige feiten van de zaak stemmen niet overeen met de door het Verenigd Koninkrijk naar voren gebrachte hypothese en zijn daarom niet relevant voor de vraag naar het bestaan, of anderszins, van staatssteun.

(119)

Het Verenigd Koninkrijk heeft bezwaar tegen de vergelijking die de Commissie maakt tussen de diverse in Gibraltar geldende vrijstellingen en aftrekposten enerzijds en die in het Verenigd Koninkrijk anderzijds. De reden voor dit bezwaar is dat er geen zinvolle vergelijkingen zouden kunnen worden gemaakt als de belastingstelsels of de belastinggrondslagen van elkaar verschillen. In tegenstelling tot wat het Verenigd Koninkrijk beweert, kunnen er echter wel zinvolle vergelijkingen worden gemaakt, zoals uiteengezet in overweging 100 hierboven. De vastgestelde verschillen vormen verdere elementen van een analyse die aantoont dat, in vergelijking met het Britse belastingstelsel (de „algemeen geldende regeling”), ondernemingen in Gibraltar over het algemeen een lagere belastingdruk ondervinden.

(120)

Het Verenigd Koninkrijk beroept zich op het subsidiariteitsbeginsel om te betogen dat als een lidstaat kan functioneren met twee of meer autonome belastingjurisdicties binnen zijn grondgebied die concurreren om vennootschapsbelastingopbrengsten zonder dat er significante concurrentieverstorende effecten optreden, het krachtens het subsidiariteitsbeginsel in het EG-Verdrag geen taak van de Gemeenschap is om te interveniëren in de grondwettelijke regelingen van die lidstaat. Dit argument berust enerzijds op de onjuiste vooronderstelling dat er geen sprake is van significante concurrentieverstorende effecten (of dat deze volledig binnen het Verenigd Koninkrijk en Gibraltar blijven zonder „spillover”-effecten op andere lidstaten) en anderzijds op een verkeerd begrip van het subsidiariteitsbeginsel. Artikel 5 van het EG-Verdrag bepaalt expliciet dat het subsidiariteitsbeginsel alleen geldt op gebieden die niet onder de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap vallen. Aangezien de controle op staatssteun een gebied is dat onder de exclusieve bevoegdheid van de Commissie valt, is het subsidiariteitsbeginsel niet van toepassing. Met het onderzoeken van de hervormingsplannen, inclusief de kwestie van regionale selectiviteit, zoals bij ieder staatssteunonderzoek in verband met fiscale maatregelen, wil de Commissie geen belastinguniformiteit creëren maar vervult zij gewoon haar verdragverplichting om toezicht te houden op staatssteun.

(121)

Anders dan het Verenigd Koninkrijk beweert, is het beginsel dat een lidstaat zich niet op zijn eigen nationale wetgeving kan beroepen om aan zijn verplichtingen krachtens de communautaire wetgeving te ontkomen, wel relevant met betrekking tot selectiviteit. Zoals reeds is vastgesteld, is de wijze waarop een lidstaat in fiscaal opzicht is georganiseerd een vormkwestie: een lidstaat kan zich niet beroepen op het bestaan van autonome belastingregio's, hoe uitgebreid hun bevoegdheden ook zijn, om aan de toepassing van de regels inzake staatssteun te ontkomen. Dit staat de mogelijkheden van lidstaten om hun bevoegdheden te decentraliseren echter niet in de weg. Het gaat om de uitoefening van die gedecentraliseerde bevoegdheden. De lidstaten en de instanties waaraan die bevoegdheden zijn gedelegeerd, moeten ervoor zorgen dat het Gemeenschapsrecht, inclusief de regelgeving inzake staatssteun, wordt nageleefd. Meer concreet betekent dit dat als fiscale bevoegdheden zijn gedelegeerd terwijl er sprake blijft van een centrale referentieregeling, de lidstaten ervoor moeten zorgen dat belastingverlagingen, voorzover zij steunmaatregelen vormen, verenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt.

(122)

Het Verenigd Koninkrijk stelt onder meer dat Gibraltar geen deel uitmaakt van het Verenigd Koninkrijk; dat het zijn eigen, op zichzelf staande instellingen en constitutionele orde heeft; en dat het autonomie, zelfbestuur en economische onafhankelijkheid geniet.

(123)

De Commissie aanvaardt dat Gibraltar nationaalrechtelijk geen deel uitmaakt van het Verenigd Koninkrijk en dat het zijn eigen instellingen heeft, alhoewel de Britse autoriteiten bepaalde bevoegdheden en voorrechten behouden, waaronder de bevoegdheid om erop toe te zien dat Gibraltarese maatregelen inzake binnenlandse aangelegenheden niet strijdig zijn met de verplichtingen die het Verenigd Koninkrijk heeft in het kader van het EG-Verdrag. Evenals bij andere autonome regio's verandert dit feit echter niets aan de beoordeling van de maatregelen die de overheid van Gibraltar invoert. Gibraltar behoort tot de Gemeenschap vanwege zijn banden met het Verenigd Koninkrijk. Sinds het Verenigd Koninkrijk lid is van de EG en vanwege dit lidmaatschap gelden alle Gemeenschapsregels ook voor Gibraltar, zij het met de uitzonderingen die voortvloeien uit artikel 28 van de Toetredingsakte. Als gevolg hiervan zijn burgers van Britse afhankelijke gebieden die hun burgerschap ontlenen aan een binding met Gibraltar, ook burgers van de Unie. Deze burgers en ondernemingen die in Gibraltar zijn geregistreerd, genieten de door het Verdrag erkende rechten en vrijheden, waaronder de vrijheid om diensten te verrichten, de vrijheid van vestiging en de vrijheid van kapitaalverkeer, die relevant zijn voor de economische activiteiten van de begunstigden. Het Verenigd Koninkrijk heeft de verantwoordelijkheid ervoor te zorgen dat het Gemeenschapsrecht wordt nageleefd in Gibraltar, dat in dit verband wordt behandeld als een deel van het Britse grondgebied (32). Voor de toepassing van de regels inzake staatssteun, inclusief de toepassing van de artikelen 87 en 88 op fiscale maatregelen, moet Gibraltar daarom als onderdeel van het Verenigd Koninkrijk worden beschouwd.

(124)

Het mag waar zijn dat de communautaire wetgeving voor Gibraltar geldt krachtens lid 4 van artikel 299 van het EG-Verdrag en niet krachtens lid 1 daarvan, maar dit levert Gibraltar geen speciale status op voor de toepassing van de regels inzake staatssteun in het algemeen en die inzake regionale staatssteun in het bijzonder. De leden 1, 2 en 4 van artikel 299 bepalen allemaal dat de Verdragsbepalingen van toepassing zijn en er valt geen verschil te ontdekken tussen de wettelijke regimes van de verschillende grondgebieden die in de diverse leden worden genoemd, behoudens specifieke en uitdrukkelijke afwijkingen. Zoals hierboven al is uitgelegd, sluit de toetredingsakte Gibraltar niet uit van de toepassing van de staatssteunregels. De wijze waarop de EU-wetgeving in Gibraltar ten uitvoer wordt gelegd, inclusief de omzetting van richtlijnen en de instelling van bevoegde instanties, is niet relevant voor het beantwoorden van de vraag of de hervorming een steunmaatregel vormt of niet. De manier waarop een lidstaat de EU-wetgeving ten uitvoer legt, is puur een kwestie van interne verdeling van bevoegdheden binnen de staat. Het feit dat een maatregel op een subnationaal niveau wordt vastgesteld, heeft op geen enkele manier invloed op de toepassing van artikel 87 van het EG-Verdrag (33).

(125)

Tot slot is het feit dat een bepaald gebied een onafhankelijk begrotingsbeleid voert, niet onmiddellijk relevant voor de beoordeling van het staatssteunkarakter van de maatregelen die door de autoriteiten van dat gebied zijn vastgesteld. Een dergelijke beoordeling moet berusten op de gevolgen van de maatregelen voor de begunstigde ondernemingen en niet op de positie van de toekennende autoriteit. Juist vanwege de mogelijkheid om lagere belastingen te heffen en bedrijven aan te trekken, vooral offshore-activiteiten, kan een klein gebied als Gibraltar heel goed onafhankelijk functioneren. Hoe dan ook, men is het erover eens dat Gibraltar wel van het Verenigd Koninkrijk afhankelijk is voor onder meer zijn buitenlands beleid, inclusief het lidmaatschap van de Europese Unie, zijn defensiebeleid en zijn monetaire beleid. Het profiteert dus van een aantal diensten die door het Verenigd Koninkrijk worden geleverd. Daarnaast blijkt uit de geldende institutionele regelingen dat de financiële verantwoordelijkheid voor Gibraltar in laatste instantie bij het Verenigd Koninkrijk ligt.

(126)

Wat betreft de opmerkingen van de regionale regering van Åland dat een algemene belastingmaatregel binnen een autonome regio niet selectief is, merkt de Commissie op dat deze op soortgelijke argumenten berusten als die van het Verenigd Koninkrijk en de regering van Gibraltar. De Commissie verwijst naar de hierboven uiteengezette redenering, met name in de overwegingen 104 tot en met 109. Verder merkt de Commissie op dat zij in het geval van de captieve verzekeringsmaatschappijen op de Åland-eilanden de materiële selectiviteit van de maatregel kon vaststellen. Om een definitieve negatieve beschikking te geven over de maatregel was het dus niet nodig om uit te gaan van de regionale selectiviteit ervan.

(127)

De Commissie concludeert daarom dat de hervorming, omdat zij voorziet in een vennootschapsbelastingstelsel op grond waarvan ondernemingen in Gibraltar over het algemeen tegen een lager tarief worden belast dan in het Verenigd Koninkrijk, een selectief voordeel verschaft aan ondernemingen in Gibraltar.

(128)

Een van de gevolgen van het feit dat de loonbelasting en de onroerendgoedbelasting voor ondernemingen samen zijn gebonden aan een maximum van 15 % van de winst, is dat ondernemingen die geen winst maken niet worden belast, ongeacht hun personeelsbestand en hun gebruik van bedrijfsonroerendgoed. Dit fungeert in feite als een vrijstelling voor niet-winstgevende ondernemingen en vormt een voordeel dat dergelijke ondernemingen ontheft van de loonbelasting en onroerendgoedbelasting voor ondernemingen die zij normaal gesproken verschuldigd zouden zijn.

(129)

Deze vrijstelling van de loonbelasting en de onroerendgoedbelasting voor ondernemingen is selectief omdat zij alleen geldt voor die ondernemingen die geen winst maken. Naast ondernemingen in moeilijkheden en ondernemingen die hun inkomsten voornamelijk uit vermogenwinst halen, kan het hierbij in een bepaald jaar bijvoorbeeld gaan om ondernemingen die actief zijn in conjunctuurgevoelige sectoren, startende ondernemingen, en ondernemingen die de winst wegwerken door middel van extra uitkeringen aan werknemers-aandeelhouders of aan andere werknemers. Het argument van het Verenigd Koninkrijk dat de inherente kwantitatieve beperking in het systeem die niet-winstgevende ondernemingen vrijstelt, voor alle ondernemingen op dezelfde manier geldt ongeacht hun omvang of sector en daarom niet selectief is, kan door de Commissie niet worden aanvaard. Hoewel het een algemene regeling lijkt, is het mogelijk bepaalde definieerbare categorieën ondernemingen te identificeren die van de belastingvrijstelling profiteren. Dit zal verderop worden aangetoond.

(130)

Het argument van het Verenigd Koninkrijk dat zelfs als de vrijstelling voor niet-winstgevende ondernemingen selectief zou zijn, deze gerechtvaardigd zou worden door de aard of de opzet van het vennootschapsbelastingstelsel, kan door de Commissie evenmin worden aanvaard.

(131)

Hoewel de vrijstelling van niet-winstgevende ondernemingen een intrinsiek kenmerk is van een stelsel dat berust op belasting over de winst, geldt dit niet wanneer de belasting wordt geheven op grond van het aantal werknemers of het zakelijke gebruik van onroerend goed. Bij dergelijke stelsels worden vennootschappen belast op een geheel andere grondslag. Het ligt bijvoorbeeld in de logica van een loonbelastingstelsel dat er tegenover iedere werknemer een bijbehorende loonbelastingplicht staat voor de werkgevende onderneming. In die zin is de door de Commissie getrokken parallel met socialezekerheidsbijdragen geldig, ongeacht het feit, zoals het Verenigd Koninkrijk opmerkt, dat die een ander doel dienen dan een belastingmaatregel. Zelfs als een loonbelasting zou worden ingevoerd als volmacht voor een winstbelasting (dit is geen argument dat door het Verenigd Koninkrijk naar voren is gebracht), zou het nog altijd in de logica van een loonbelastingstelsel liggen dat niet-winstgevende ondernemingen deze belasting toch verschuldigd zijn. Het gebruik van personeel als volmacht voor winstgevendheid elimineert de noodzaak om winst te maken of ondervangt problemen met het maken van winst. Dit is niet de situatie in Gibraltar, waar het bepalen van de ondernemingswinst deel zou gaan uitmaken van de regels voor zowel de loonbelasting als de aanvullende heffing.

(132)

Het Verenigd Koninkrijk stelt dat het systeem berust op de winstgevende tewerkstelling van arbeidskrachten en als zodanig coherent is. Dit duidt op het bestaan van een hybride systeem, waar twee verschillende belastinggrondslagen worden gebruikt naargelang van de situatie van ondernemingen. Onder deze omstandigheden wordt het onmogelijk om de aard en de algemene opzet van het stelsel te ontdekken en deze rechtvaardiging toe te passen. Met name kan niet worden gesteld dat een bepaald aspect van een dergelijk systeem deel uitmaakt van de algemene regeling, omdat dit zou neerkomen op een automatische rechtvaardiging van een dergelijk systeem.

(133)

De Commissie concludeert daarom dat de vrijstelling van niet-winstgevende ondernemingen van loonbelasting en onroerendgoedbelasting voor ondernemingen door toepassing van de 15 %-limiet selectief is en, indien aan de overige voorwaarden is voldaan, staatssteun zou kunnen vormen voor die ondernemingen die ervan profiteren. Deze regeling kan niet worden gerechtvaardigd door de aard of de algemene opzet van het voorgestelde belastingstelsel. Dit staat los van de beoordeling van de verenigbaarheid van een dergelijke maatregel met de gemeenschappelijke markt.

(134)

Een tweede gevolg van het feit dat de loonbelasting en de onroerendgoedbelasting voor ondernemingen samen zijn gebonden aan een maximum van 15 % van de winst, is dat winstgevende ondernemingen waarvan de belasting boven deze drempel zou uitkomen, worden ontheven van de belasting die zij boven deze drempel zouden moeten betalen. Deze belastingverlaging bevoordeelt de betrokken ondernemingen omdat zij hierdoor worden ontheven van lasten die zij normaal gesproken zouden moeten dragen.

(135)

De 15 %-limiet is ook selectief omdat slechts een beperkt aantal ondernemingen hierdoor minder belasting zal hoeven betalen. Hoewel het Verenigd Koninkrijk en Gibraltar niet langer beweren dat slechts tien ondernemingen van deze limiet zullen profiteren, wordt hierdoor toch de toepassing van de loonbelasting en de onroerendgoedbelasting voor ondernemingen beperkt. De begunstigden zullen arbeidsintensieve ondernemingen zijn, dat wil zeggen ondernemingen die in het betrokken belastingjaar weinig winst maken in verhouding tot hun aantal werknemers en hun gebruik van bedrijfsonroerendgoed. De toepassing van een stelsel dat puur op loonbelasting en onroerendgoedbelasting voor ondernemingen berust, zou voor dergelijke ondernemingen een zeer hoog belastingniveau met zich mee kunnen brengen.

(136)

De Commissie neemt nota van de argumenten van het Verenigd Koninkrijk en Gibraltar dat er geen specifieke groep ondernemingen is af te bakenen en dat de regels algemeen toepasselijk zijn voor alle ondernemingen in Gibraltar. Dit voorkomt echter niet dat de 15 %-limiet feitelijk selectief is op de manier zoals in de voorgaande overweging is beschreven. Dat het Verenigd Koninkrijk en Gibraltar verwijzen naar punt 14 van de mededeling is in dit verband niet relevant, omdat dit niet uitsluit dat schijnbaar algemene maatregelen toch steunmaatregelen kunnen vormen. Met name heeft punt 14 bijvoorbeeld betrekking op fiscale stimulansen voor specifieke investeringen en op maatregelen ter verlichting van de belastingdruk op arbeid „die voor alle ondernemingen gelden”, wat bij de 15 %-limiet niet het geval is omdat alleen ondernemingen die ten opzichte van hun aantal werknemers relatief weinig winst maken hiervan profiteren. Daarnaast is de 15 %-limiet geen zuiver belastingtechnische maatregel in de zin van het eerste streepje van punt 13 van de mededeling. Terwijl in conventionele vennootschapsbelastingstelsels de hoogte van de belasting als percentage van de winst wordt beperkt via de belastingtarieven (schijvensystemen kennen een top- of maximumtarief), is de hiermee corresponderende technische maatregel in een loonbelastingstelsel het belastingtarief per werknemer — in het geval van Gibraltar vastgesteld op een uniform tarief van 3 000 GBP. Het invoeren in een loon- en onroerendgoedbelastingstelsel van een limiet die op een ander criterium berust, namelijk het winstniveau, kan niet worden vergeleken met het hanteren van variabele tarieven in een progressief stelsel van winstbelasting, dat wordt gerechtvaardigd door de aard en de algemene opzet van het stelsel (punt 24 van de mededeling). Evenmin is de 15 %-limiet een maatregel die is gericht op een doelstelling van algemeen economisch beleid in de zin van het tweede streepje van punt 13 van de mededeling, omdat deze niet de belastingdruk op bepaalde productiekosten voor de hele economie van Gibraltar verlicht, maar slechts aan een beperkt aantal ondernemingen ten goede komt. Verder hangt de limiet niet rechtstreeks samen met de arbeids- of onroerendgoedkosten, maar wel met de winstgevendheid van ondernemingen. Dat laatste is een element dat niet eigen is aan een loon- en onroerendgoedbelasting voor ondernemingen.

(137)

Het argument van het Verenigd Koninkrijk dat een eventuele selectiviteit van de 15 %-limiet wordt gerechtvaardigd door de aard en/of algemene opzet van het stelsel waarvan zij deel uitmaakt, kan door de Commissie niet worden aanvaard. Aan een stelsel waarin het winstgevende gebruik van arbeid en onroerend goed wordt belast, is op geen enkele manier inherent dat een limitering nodig is van het deel van de winst dat een onderneming moet betalen wegens het gebruik van die belastbare factoren. De inherente logica van een dergelijk stelsel is dat hoe meer werknemers een onderneming in dienst heeft en hoe meer onroerend goed zij gebruikt, hoe meer belasting zij betaalt. De argumenten die het Verenigd Koninkrijk aanvoert zijn in wezen economisch van aard. Ze houden geen verband met de innerlijke logica van het voorgestelde stelsel.

(138)

Het Verenigd Koninkrijk suggereert dat de economie van Gibraltar kwetsbaarder dan de meeste andere is voor schokken ten gevolge van belastingconcurrentie en dat ondernemingen vermoedelijk minder gemakkelijk uit een grote lidstaat vertrekken dan uit Gibraltar. De Commissie merkt echter op dat er weinig bewijsmateriaal is aangevoerd voor deze hypothese, die — indien zij juist is — suggereert dat de 15 %-limiet onderdeel is van een doelbewust beleid om mobiel kapitaal vast te houden of zelfs aan te trekken in Gibraltar. Gezien de fysische beperkingen van het grondgebied zal dat vermoedelijk gericht zijn op financiële en andere dienstverlening. Ook het argument dat een regressief element niet nodig is in de belasting op nutsbedrijven, die een (quasi-)monopoliepositie innemen in de Gibraltarese markt, duidt erop dat mobiel kapitaal het doel is van de 15 %-limiet.

(139)

Wat betreft de suggestie dat een belasting op arbeid die geen regressief element bevat, in tijden van conjuncturele marktschommelingen zou kunnen leiden tot massaontslagen en instabiliteit, wil de Commissie slechts opmerken dat dit inherent is aan een dergelijk stelsel. In ieder geval zou de loonbelasting van 3 000 GBP per werknemer slechts een klein deel vormen van de totale loonkosten per eenheid product (34). De neiging om personeel te ontslaan met het oog op kostenbeheersing zal daarom met of zonder loonbelasting in gelijke mate aanwezig zijn.

(140)

De Commissie wijst ook op het effect van de 15 %-limiet op de offshore- en onshore-sectoren van de Gibraltarese economie. De offshore-sector omvat vrijgestelde en gekwalificeerde vennootschappen, ten aanzien waarvan de bestaande wetgeving in het kader van de hervorming zal worden ingetrokken. Vrijgestelde ondernemingen hebben gewoonlijk geen fysieke aanwezigheid in Gibraltar (geen werknemers of bedrijfspand) en betalen een vaste belasting van tussen 200 en 300 GBP per jaar. Gekwalificeerde vennootschappen daarentegen hebben wel een fysieke aanwezigheid in Gibraltar (het zijn belangrijke werkgevers) en onderhandelen met de autoriteiten over hun belastingtarief. Verreweg de meeste gekwalificeerde vennootschappen betalen vennootschapsbelasting tegen een tarief van tussen 2 en 10 % van de winst. De eventuele verhoging die de hervorming voor gekwalificeerde vennootschappen met zich mee zou brengen, wordt door de 15 %-limiet dus aan een maximum gebonden. Voor de onshore-economie (afgezien van nutsbedrijven) zou het belastingtarief echter dalen ten opzichte van het huidige standaardvennootschapsbelastingtarief van 35 %. Verder lijkt de regering van Gibraltar toe te geven dat de hervorming als geheel (dus inclusief de 15 %-limiet) is bedoeld om in de specifieke fiscale „behoeften en voorkeuren” van sectoren in de offshore financiële dienstverlening te voorzien (35). Daarnaast merkt de Commissie op dat het Verenigd Koninkrijk bij het schrappen van het oorspronkelijke plan om de totale verschuldigde belasting aan een maximum van 500 000 GBP te binden, heeft aangegeven dat Gibraltar dan de aanvullende heffing voor financiële dienstverleners zal verlagen van 8 % naar 4-6 %. Dit suggereert dat het limiteren van de totale verschuldigde belasting is bedoeld als tegemoetkoming aan financiële dienstverleners, waarvan er veel tot de gekwalificeerde vennootschappen behoren — de voornaamste bron van werkgelegenheid in „financieel centrum Gibraltar”.

(141)

De Commissie concludeert daarom dat, onder de omstandigheden van de onderhavige zaak, de 15 %-limiet selectief is en, indien aan de overige voorwaarden is voldaan, staatssteun zou kunnen vormen voor die ondernemingen die profiteren van de toepassing ervan. Deze regeling kan niet worden gerechtvaardigd door de aard of de algemene opzet van het voorgestelde belastingstelsel. Dit staat los van de beoordeling van de verenigbaarheid van een dergelijke maatregel met de gemeenschappelijke markt.

(142)

Punt 13 van de mededeling bepaalt dat „belastingmaatregelen waarvan alle op het grondgebied van een lidstaat werkzame ondernemingen kunnen profiteren, in principe algemene maatregelen zijn. Tot dergelijke maatregelen moeten alle ondernemingen op voet van gelijkheid daadwerkelijk toegang hebben en de werkingssfeer ervan mag niet feitelijk zijn beperkt, bijvoorbeeld doordat de staat ze discretionair toekent of doordat andere elementen hun uitwerking in de praktijk beperken. Deze voorwaarde beperkt echter niet de bevoegdheid van de lidstaten om voor het economische beleid te kiezen dat zij het geschiktst achten en met name om de belastingdruk over de verschillende productiefactoren te verdelen zoals zij dat willen. Mits zij zonder onderscheid van toepassing zijn op alle ondernemingen en alle producties, vormen onderstaande maatregelen geen steunmaatregelen van de staten:

(143)

Onverminderd de overwegingen met betrekking tot de gevolgen van de hervormingsvoorstellen (als geheel) in de overwegingen 147 tot en met 152 of met betrekking tot regionale selectiviteit in de overwegingen 98 tot en met127, is een loonbelasting waarbij alle ondernemingen een vast bedrag per werknemer per jaar verschuldigd zijn, in ieder geval onder bepaalde omstandigheden als selectief te beschouwen wanneer zij wordt toegepast in afwezigheid en in plaats van een algemene ondernemingswinstbelasting. Dit is het geval wanneer men de specifieke kenmerken van de Gibraltarese economie in aanmerking neemt en met name het bestaan van een grote offshore-sector zonder enige fiscale aanwezigheid, die onder het loon- en onroerendgoedbelastingstelsel iedere belasting zouden ontlopen. Ofschoon een dergelijk stelsel formeel zonder onderscheid van toepassing is op alle ondernemingen, bevoordeelt het feitelijk de huidige „vrijgestelde ondernemingen”, die helemaal geen werknemers hebben in Gibraltar. Het verschaft een specifiek voordeel aan deze ondernemingen die geen echte aanwezigheid in Gibraltar hebben en als gevolg hiervan geen vennootschapsbelasting verschuldigd zijn. Dit voordeel is niet voor alle ondernemingen op voet van gelijkheid daadwerkelijk toegankelijk in de zin van de tweede volzin van punt 13 van de mededeling. In de praktijk beperkt de uitwerking van het voordeel zich tot bepaalde ondernemingen. Daarnaast vormt de door Gibraltar voorgestelde loonbelasting in wezen geen zuiver belastingtechnische maatregel in de zin van het eerste streepje van punt 13 van de mededeling, want het is geen technische aanpassing van een algemene regeling maar betreft de belastinggrondslag. In dit specifieke geval is de vrijstelling ook geen maatregel die is gericht op een doelstelling van algemeen economisch beleid, omdat deze geen productiekosten verlaagt maar eerder de arbeidskosten verhoogt. Deze redenering gaat evenzeer op voor een onroerendgoedbelasting voor ondernemingen die wordt toegepast in afwezigheid en in plaats van een algemene ondernemingswinstbelasting, waarbij de verschuldigde belasting voor iedere onderneming wordt vastgesteld op hetzelfde vaste percentage dat voor de algemene gebruikersbelasting geldt. Die maatregel bevoordeelt ook de huidige „vrijgestelde ondernemingen”, die gewoonlijk geen fysieke aanwezigheid in Gibraltar hebben. De Commissie concludeert daarom dat, onder de omstandigheden van de onderhavige zaak en rekening houdend met het bestaan van een grote offshore-economie in Gibraltar, het voorgestelde systeem materieel selectieve steun vormt.

(144)

Daarnaast heeft een dergelijk stelsel dat uitsluitend is gericht op het aantal werknemers of het commerciële gebruik van onroerend goed in een context waar veel ondernemingen helemaal geen werknemers en onroerend goed hebben, niet hetzelfde algemene karakter als een belasting op de ondernemingswinst, die erop gericht is het resultaat van de economische activiteit als geheel te belasten. Het is daarom als selectief te beschouwen, in ieder geval onder omstandigheden als in de onderhavige zaak. Deze situatie moet worden onderscheiden van een stelsel waarin een loonbelasting of een onroerendgoedbelasting voor ondernemingen wordt geheven bovenop een algemene winstbelasting; dat zorgt voor een brede belastingheffing over alle economische sectoren en vormt dus een minder belangrijk aspect van de heffing van belasting op ondernemingen.

(145)

Hoewel het zou kunnen zijn, zoals Spanje suggereert, dat bedrijven die geen inkomsten genereren positief worden gediscrimineerd door het registratierecht, is hier geen sprake van staatssteun. Zoals het Verenigd Koninkrijk naar voren brengt, ligt het verschil in registratierecht van 150 GBP (ongeveer 225 EUR) tussen beide groepen ondernemingen ruim onder het „de minimis”-plafond (36) van 100 000 EUR over een periode van drie jaar. Mits aan alle relevante voorwaarden is voldaan, is het verschil in registratierecht daarom „de minimis” en vormt het geen staatssteun.

(146)

Spanje suggereert dat het feit dat de aanvullende heffing niet voor andere sectoren dan financiële dienstverleners en nutsbedrijven geldt, een voordeel verschaft aan ondernemingen in die andere sectoren. De Commissie deelt deze opvatting niet. Hoewel er op het eerste gezicht misschien inderdaad sprake kan zijn van staatssteun wanneer de staat een voordeel verschaft aan een identificeerbare groep ondernemingen, gaat ditzelfde niet op wanneer de staat een nadeel creëert. Als de staat aan ondernemingen een bijzondere fiscale last, zoals een strafheffing, oplegt, kan er alleen sprake zijn van staatssteun als hierdoor een aantoonbaar voordeel ontstaat voor identificeerbare concurrenten van de ondernemingen die deze last moeten dragen. Anders dan het Verenigd Koninkrijk suggereert is het doel van de aanvullende heffing niet relevant voor het vaststellen van het staatssteunkarakter ervan. Niettemin concludeert de Commissie dat het onmiddellijke gevolg van de aanvullende heffing, op zichzelf beschouwd, is dat de betrokken ondernemingen worden benadeeld. Deze conclusie staat los van de beoordeling van deze aanvullende heffing als onderdeel van een stelsel dat feitelijk verschillende belastingtarieven voor verschillende soorten ondernemingen omvat.

(147)

Onderstaande tabel 1 bevat gegevens (37) over diverse categorieën ondernemingen in Gibraltar, waarbij hun huidige belastingniveau ten opzichte van de winst wordt vergeleken met de situatie na de voorgestelde hervorming. Hoewel in sommige gevallen de totale verschuldigde belasting van een bepaalde onderneming mede zal worden bepaald door het aantal werknemers of het commerciële gebruik van onroerend goed, komt het gecombineerde effect van de diverse limieten en aanvullende heffingen erop neer dat er voor verschillende economische sectoren verschillende algemene belastingniveaus worden gehanteerd in verhouding tot de winst.

Tabel 1: Gegevens over ondernemingen in Gibraltar

(148)

Tabel 1 laat zien hoe de hervorming de belastingtarieven voor bepaalde vastomlijnde sectoren in de economie van Gibraltar zou beïnvloeden. Hoewel de Commissie erkent dat het formele verschil tussen de offshore- en de onshore-economie in het kader van de hervorming zal worden afgeschaft, blijkt uit de vergelijking van belastingtarieven dat het voorgestelde belastingstelsel inherent selectief is. Verschillende soorten ondernemingen zullen aan verschillende belastingtarieven worden onderworpen, waardoor opnieuw wordt bevestigd dat het voorgestelde systeem selectieve voordelen met zich meebrengt voor die sectoren waarvoor lagere tarieven gelden.

(149)

Er lopen momenteel twee parallelle staatssteunonderzoeken naar de offshore-sector in Gibraltar, inzake de vrijgestelde en de gekwalificeerde vennootschappen. In dit verband was de Commissie van mening dat de overheid van Gibraltar de vrijgestelde ondernemingen staatssteun verleent door hen vrij te stellen van belastingen (43). In een op dezelfde dag gegeven beschikking stelde de Commissie tevens vast dat de overheid van Gibraltar de gekwalificeerde vennootschappen staatssteun verleent door een laag belastingtarief te hanteren in vergelijking met het standaardtarief voor de vennootschapsbelasting (44).

(150)

Uit tabel 1 blijkt dat, als de hervorming wordt doorgevoerd, voor vrijgestelde ondernemingen buiten de financiële dienstensector feitelijk een nultarief blijft gelden. De reden hiervoor is dat vrijgestelde ondernemingen gewoonlijk geen fysieke aanwezigheid hebben in Gibraltar. Ze hebben dus noch werknemers noch bedrijfsonroerendgoed in Gibraltar en zullen daarom noch de loonbelasting noch de onroerendgoedbelasting voor ondernemingen verschuldigd zijn. Bij de hervorming blijft hun bevoorrechte nultariefpositie in stand, zodat zij in feite staatssteun blijven ontvangen. Vrijgestelde ondernemingen in de financiële dienstensector zullen in het kader van de hervorming te maken krijgen met een belasting van 5 %. Maar zelfs als ze voor het eerst worden belast, zal hun bevoorrechte positie in de economie van Gibraltar grotendeels blijven bestaan omdat hun belastingniveau is gebonden aan een maximum van 5 % van de winst. Voor de rest van de economie van Gibraltar zal daarentegen een bovengrens van ofwel 15 % ofwel 35 % gaan gelden.

(151)

De Commissie concludeert dat de bestaande situatie waarin vrijgestelde ondernemingen worden begunstigd met staatssteun, door de hervorming wordt bestendigd. Meer in het algemeen voorziet het stelsel in verschillende niveaus van winstbelasting voor verschillende economische sectoren en verschaft het daarmee een selectief voordeel aan ondernemingen die behoren tot de sectoren waar lagere tarieven gelden. Ook om deze reden is het aangemelde stelsel materieel selectief.

(152)

Ten aanzien van de aangemelde maatregelen is daarom sprake van zowel regionale als materiële selectiviteit; het laatste volgt zowel uit een aantal specifieke kenmerken van het voorgestelde systeem als uit de analyse van dat systeem als geheel.

(153)

Het verlenen van de belastingvrijstellingen en -verlagingen die in de overwegingen 98 tot en met 152 in detail zijn geëvalueerd, betekent een verlies aan belastingopbrengsten dat volgens punt 10 van de mededeling op hetzelfde neerkomt als het verbruik van staatsmiddelen in de vorm van fiscale uitgaven. Zoals bevestigd door het Hof van Justitie geldt dit principe ook voor voordelen die door regionale of lokale lichamen van de lidstaten worden toegekend (45). Het argument dat er geen belastingopbrengsten zijn gederfd omdat Britse belastingen niet van toepassing zouden zijn op Gibraltar is hierboven reeds besproken. Het voordeel wordt derhalve door de staat toegekend en met staatsmiddelen bekostigd.

(154)

Gibraltar is een openmarkteconomie. Veel van de in Gibraltar gevestigde ondernemingen (en de groepen waartoe zij behoren) zijn vermoedelijk actief in sectoren waar sprake is van handel tussen de lidstaten. Dit geldt met name in de dienstensector, waar de desbetreffende bepalingen van het Gemeenschapsrecht volledig van toepassing zijn op Gibraltar. Het Hof van Justitie heeft herhaaldelijk bepaald dat wanneer door de staat verstrekte steun de positie van een onderneming ten opzichte van andere concurrerende ondernemingen in het intracommunautaire handelsverkeer versterkt, dit handelsverkeer moet worden geacht door die steun te worden beïnvloed. Het is daarbij niet noodzakelijk dat de begunstigde onderneming zelf aan de uitvoer deelneemt. Wanneer een lidstaat steun toekent aan een onderneming, kan de binnenlandse productie daardoor in stand blijven of stijgen, met als gevolg dat de kansen van in andere lidstaten gevestigde ondernemingen om hun producten naar de markt van die lidstaat uit te voeren, afnemen. Ook wanneer een lidstaat steun toekent aan ondernemingen in de diensten- en de distributiesector, is het, wil de steun de intracommunautaire handel beïnvloeden, niet noodzakelijk dat de begunstigde ondernemingen zelf hun activiteiten buiten deze lidstaat uitoefenen, vooral wanneer het gaat om ondernemingen die dichtbij de grens tussen twee lidstaten zijn gevestigd. De betrekkelijk geringe omvang van steun of de betrekkelijk geringe omvang van de betrokken onderneming sluit niet a priori de mogelijkheid uit dat het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig wordt beïnvloed (46). Voorzover deze vrijstelling ten goede komt aan Gibraltarese ondernemingen in sectoren waar sprake is van intracommunautaire handel, geldt derhalve dat de handel tussen lidstaten ongunstig wordt beïnvloed en dat de mededinging wordt of dreigt te worden verstoord.

(155)

Zowel het Verenigd Koninkrijk, de regering van Gibraltar als Spanje maakt opmerkingen over de verenigbaarheid van de hervorming met de criteria van de gedragscode en met andere internationale normen. Zoals opgemerkt door de regering van Gibraltar, is echter het feit dat een maatregel op grond van de gedragscode als schadelijk (of anderszins, zoals het geval is met de hervorming (47)) wordt aangemerkt, niet rechtstreeks van invloed op de beoordeling ervan als staatssteun op grond van artikel 87 van het EG-Verdrag. Ook de door Spanje ingebrachte en door het Verenigd Koninkrijk weerlegde beschuldigingen van belastingontduiking en het witwassen van geld zijn, zoals het Verenigd Koninkrijk naar voren brengt, niet relevant voor het staatssteunonderzoek.

(156)

De Commissie verwerpt de opmerking van de regering van Gibraltar dat de Commissie in staatssteunzaken het beginsel van gelijke behandeling niet in acht heeft genomen. Er zijn geen specifieke bewijzen aangevoerd voor deze suggestie. In ieder geval is de Commissie bij het onderzoeken van mogelijke staatssteun in de zin van artikel 87 van het EG-Verdrag verplicht om iedere maatregel uitsluitend op zijn eigen merites te beoordelen. Hoewel de regering van Gibraltar suggereert dat maatregelen op grond van de artikelen 95 tot en met 97 van het EG-Verdrag de aangewezen aanpak vormen, merkt de Commissie op dat punt 15 van de mededeling moet worden gelezen in samenhang met punt 6, waarin duidelijk wordt verwezen naar mogelijke actiemiddelen met betrekking tot de gevolgen van algemene belastingmaatregelen binnen de lidstaten. Impliciet suggereert Gibraltar dat het zou moeten worden behandeld alsof het zelf een lidstaat is, net zoals de regionale regering van Åland beweert dat maatregelen op het gebied van directe belastingen die door autonome regio's zijn ingevoerd, moeten worden beoordeeld alsof ze door een lidstaat zijn genomen. Daarvoor biedt het EG-Verdrag echter geen enkele basis.

(157)

Noch het Verenigd Koninkrijk noch de regering van Gibraltar heeft getracht te bewijzen dat als de hervorming een steunmaatregel vormt, zij toch als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kan worden beschouwd. De Commissie blijft daarom bij haar standpunt zoals zij bij de inleiding van de procedure heeft uiteengezet in haar beoordeling van de verenigbaarheid. Die beoordeling wordt hieronder herhaald en verder uitgewerkt.

(158)

Geen van de uitzonderingen op grond van artikel 87, lid 2, van het EG-Verdrag kan in dit geval worden toegepast omdat de hervorming niet op de in die bepaling genoemde doelstellingen is gericht.

(159)

Op grond van artikel 87, lid 3, onder a), wordt een steunmaatregel als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt beschouwd wanneer deze is bedoeld ter bevordering van de economische ontwikkeling van streken waar de levensstandaard abnormaal laag is of waar een ernstig gebrek aan werkgelegenheid heerst. Dergelijke gebieden zijn gepreciseerd in de regionalesteunkaart van het Verenigd Koninkrijk voor de periode 2000-2006, die is goedgekeurd door de Commissie onder steunmaatregel N 265/00 (48). Aangezien Gibraltar niet tot die gebieden behoort, is deze bepaling niet van toepassing.

(160)

Wat de uitzonderingen in artikel 87, lid 3, onder b) en d), betreft, geldt dat de hervorming niet is bedoeld om de verwezenlijking van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang te bevorderen of een ernstige verstoring in de economie van het Verenigd Koninkrijk op te heffen, noch om de cultuur of de instandhouding van het culturele erfgoed te bevorderen.

(161)

Tot slot moet worden nagegaan of de hervorming in aanmerking kan komen voor de uitzondering in artikel 87, lid 3, onder c), namelijk dat steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken, als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden beschouwd mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.

(162)

De onderdelen van de hervorming waarvan is vastgesteld dat ze een voordeel verschaffen, alsook de hervorming als geheel wanneer deze wordt vergeleken met het systeem van vennootschapsbelasting in het Verenigd Koninkrijk, ontheffen de betrokken ondernemingen van lasten die zij normaal bij de uitoefening van hun bedrijfsactiviteiten zouden moeten dragen. Deze ontheffing hangt niet samen met investeringen of het scheppen van werkgelegenheid en vormt daarom exploitatiesteun, waarvan de voordelen wegvallen zodra deze wordt ingetrokken. Volgens de vaste praktijk van de Commissie kan dergelijke steun niet worden geacht de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken. Bovendien is Gibraltar niet opgenomen in de regionalesteunkaart van het Verenigd Koninkrijk (49).

(163)

De Commissie concludeert dat de hervorming een steunregeling vormt in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag. Geen van de afwijkingen waarin de leden 2 en 3 van artikel 87 voorzien, is van toepassing. Het Verenigd Koninkrijk mag de hervorming derhalve niet ten uitvoer leggen,

2.4.2005   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

L 85/27

(1)

Bij arrest van het Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen van 28 februari 2002 (2) werd de laatste zin in artikel 1 van Beschikking 1999/133/EG van de Commissie van 10 juni 1998 betreffende staatssteun ten gunste van Coopérative d'exportation du livre français (CELF) (3) nietig verklaard. Het Gerecht bepaalde het volgende:

„De aan CELF toegekende steun voor de afhandeling van kleine bestellingen van Franstalige boeken is steun in de zin van artikel 92, lid 1, van het EG-Verdrag. Omdat de Franse regering verzuimd heeft deze steunmaatregel bij de Commissie aan te melden alvorens deze ten uitvoer te leggen, is de steun onwettig verleend. Deze steunmaatregel is evenwel verenigbaar met de gemeenschappelijke markt, omdat deze voldoet aan de voorwaarden voor de afwijking van artikel 92, lid 3, onder d), van het Verdrag.” (4).

(2)

Dit arrest volgt op een lange procedure waarvan de belangrijkste fasen hieronder worden beschreven.

(3)

Bij schrijven van 20 maart 1992 vestigde Société internationale de diffusion et d'édition (SIDE), dat zich presenteert als „een Frans bedrijf dat boeken exporteert en moet concurreren met een uitgeversvereniging die staatssteun geniet” (5), de aandacht van de Commissie op steunmaatregelen voor promotie, vervoer en marketing die de Franse autoriteiten aan CELF hebben verleend zonder deze vooraf te hebben aangemeld bij de diensten van de Commissie, zodat er sprake is van schending van artikel 93, lid 3, van het Verdrag (thans artikel 88, lid 3).

(4)

Bij schrijven van 2 april 1992 herinnerde de Commissie de Franse autoriteiten eraan dat elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen vooraf bij de diensten van de Commissie moet worden aangemeld. Derhalve verzocht zij de Franse autoriteiten om informatie over de aard en het doel van de door SIDE aangegeven steunmaatregelen.

(5)

Bij schrijven van 29 juni 1992 bevestigden de Franse autoriteiten aan de Commissie dat CELF wordt gesubsidieerd. Zij merkten op dat deze maatregelen erop waren gericht om de Franse literatuur en taal onder de aandacht te brengen in niet-Franstalige landen en dat aan CELF bovendien het beheer van drie specifieke steunregelingen was toevertrouwd om hiermee ook lezers in afgelegen gebieden toegang tot Franse boeken te bieden.

(6)

Bij schrijven van 7 augustus 1992 aan SIDE bevestigde de Commissie dat CELF inderdaad steun genoot, beschreef zij het doel hiervan en deelde zij mee dat de in het geding zijnde maatregelen niet waren aangemeld. Zij merkte evenwel op dat de betwiste subsidie de handel tussen lidstaten niet leek te beïnvloeden. In deze omstandigheden werd SIDE verzocht haar opmerkingen te overleggen.

(7)

Bij schrijven van 7 september 1992 liet SIDE de Commissie weten dat zij het discriminerende karakter (6) van de maatregelen en de hieruit voortvloeiende gevolgen voor de intracommunautaire handel aan de kaak wilde stellen, zonder echter vraagtekens te plaatsen bij de culturele doelstelling van het ministerie van Cultuur om de Franse taal en literatuur te verspreiden.

(8)

De Commissie heeft de betwiste maatregelen beoordeeld en heeft zich niet kunnen vinden in de bezwaren van SIDE. In haar beschikking van 18 mei 1993 (7) was zij van mening dat, gezien de bijzondere mededingingsverhoudingen in de boekensector en de culturele doelstelling van de in het geding zijnde steunregelingen, de afwijking van artikel 92, lid 3, onder c), van het Verdrag (thans artikel 87, lid 3, onder d)) hierop van toepassing was.

(9)

Bij verzoekschrift van 2 augustus 1993 heeft SIDE bij het Gerecht een beroep tot nietigverklaring van deze beschikking ingesteld. In zijn arrest van 18 september 1995 (8) heeft het Gerecht het verzoek van SIDE gedeeltelijk ingewilligd door de beschikking van de Commissie van 18 mei 1993 nietig te verklaren, maar dan enkel wat bepaalde maatregelen ten gunste van kleine bestellingen betreft.

(10)

Bovendien heeft het Gerecht de drie volgende door CELF in opdracht van de staat beheerde steunregelingen bekrachtigd:

(11)

Het Gerecht was van mening dat de Commissie voldoende informatie over deze drie regelingen had verzameld om te kunnen vaststellen dat het effect ervan op de mededingingsregels verwaarloosbaar was. Het Gerecht herinnerde er met name aan dat iedere onderneming die aan de specifieke voorwaarden van deze regelingen voldeed, een subsidieaanvraag bij CELF kon indienen. Het Gerecht bepaalde dat verzoekster op geen enkele wijze had aangetoond dat deze drie steunregelingen de handel tussen lidstaten konden beïnvloeden.

(12)

Het Gerecht concludeerde dat de Commissie een gunstige beschikking ten behoeve van deze door CELF beheerde steunregelingen kon geven en derhalve de argumenten van SIDE als ongegrond kon afwijzen.

(13)

Bovendien merkte het Gerecht het volgende op: „Aangaande het culturele doel van de omstreden steunmaatregelen is tussen partijen niet in het geding, dat de Franse regering daarmee de verbreiding van de Franse taal en literatuur nastreeft”. Het Gerecht stelde bovendien vast dat de gegevens waarover de Commissie beschikte bij het geven van haar beschikking van 18 mei 1993, waaronder de gegevens vervat in de brief van de advocaat van SIDE van 7 september 1992, voldoende steun boden voor haar bevinding en dat dit doel reëel en legitiem was. In die omstandigheden was het Gerecht van oordeel dat de beoordeling van het culturele doel van de omstreden steunmaatregelen de Commissie niet voor bijzondere problemen had gesteld en dat zij geen andere inlichtingen nodig had om de culturele aard van dat doel te erkennen.

(14)

Het Gerecht was echter wel van mening dat de Commissie, wat betreft de uitsluitend aan CELF toegekende steun voor kleine bestellingen, de mededingingsverhoudingen in de betrokken sector grondig had moeten onderzoeken alvorens uitspraak te doen over de verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt van die steunmaatregel.

(15)

Het Gerecht concludeerde in rechtsoverweging 76 van het arrest dat de Commissie de contradictoire procedure had moeten inleiden overeenkomstig artikel 93, lid 2, van het Verdrag (thans artikel 87, lid 2) en dat de beschikking van de Commissie van 18 mei 1993 derhalve nietig moest worden verklaard, „voorzover zij betrekking heeft op de steun die uitsluitend aan CELF wordt toegekend ter compensatie van de extra kosten van de uitvoering van kleine bestellingen van Franstalige boeken geplaatst door in het buitenland gevestigde boekhandels”.

(16)

In haar beschikking van 30 juli 1996 besloot de Commissie overeenkomstig het arrest van het Gerecht van 18 september 1995 om een formele onderzoeksprocedure betreffende de in het geding zijnde steunmaatregelen in te leiden. De beschikking tot inleiding van de procedure werd in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen gepubliceerd (10). De belanghebbenden, die waren verzocht hun opmerkingen te maken, deden deze aan de Commissie toekomen in december 1996 en januari 1997.

(17)

Na dit onderzoek heeft de Commissie een nieuwe, positieve beschikking gegeven, Beschikking 1999/133/EG.

(18)

In haar verzoekschrift van 28 september 1998 heeft SIDE bij het Gerecht een beroep ingesteld tot nietigverklaring van de laatste zin van artikel 1 van Beschikking 1999/133/EG.

(19)

SIDE heeft zeven rechtsgronden voor nietigverklaring aangevoerd:

(20)

In zijn arrest van 28 februari 2002 heeft het Gerecht de laatste zin van artikel 1 van de genoemde beschikking nietig verklaard op grond van de „kennelijke beoordelingsfout”, maar het Gerecht achtte het niet nodig zich te buigen over de overige rechtsgronden in het verzoekschrift.

(21)

Onder verwijzing naar de beginselen in de communautaire jurisprudentie betreffende de mate van substitueerbaarheid van producten was het Gerecht van mening dat de Commissie had moeten nagaan of zij de relevante inlichtingen kon verkrijgen om een onderscheid te maken tussen de markt voor de activiteit van exportagenten en de exportmarkt voor Franstalige boeken in het algemeen.

(22)

Het Gerecht stelde vast dat de Commissie, die dit onderzoek had nagelaten, een kennelijke beoordelingsfout had begaan door de exportmarkt voor Franstalige boeken in het algemeen aan te merken als relevante markt, terwijl er was vastgesteld dat de betwiste steun alleen was verleend aan exportagenten.

(23)

Het Gerecht concludeerde dat in die omstandigheden de Commissie niet de werkelijke invloed van de steunmaatregel op de relevante markt afdoende heeft kunnen beoordelen en verklaarde derhalve op grond hiervan de laatste zin van artikel 1 van Beschikking 1999/133/EG nietig.

(24)

Bovendien hebben de Franse autoriteiten op 8 september 1998 bij het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen een beroep tot nietigverklaring van Beschikking 1999/133/EG ingesteld, omdat zij in het onderhavige geval artikel 90, lid 2, van het Verdrag (thans artikel 86, lid 2) niet had toegepast. Volgens de Franse autoriteiten was de betwiste steunmaatregel namelijk bedoeld ter compensatie van de kosten voor een dienst van algemeen economisch belang die door het ministerie van Cultuur aan CELF was toevertrouwd.

(25)

De Franse autoriteiten beweerden dat uit artikel 92 en artikel 93, leden 2 en 3, van het Verdrag (thans artikel 87 en artikel 88, leden 2 en 3) volgde dat, in tegenstelling tot een bestaande steunmaatregel, een nieuwe steunmaatregel pas ten uitvoer kon worden gelegd als deze verenigbaar met de gemeenschappelijke markt was verklaard, tenzij de begunstigde onderneming kon profiteren van de afwijkingen waarin artikel 90, lid 2, van het Verdrag voorzag. De Franse autoriteiten verdedigden de stelling dat de verplichte opschorting niet van toepassing was op steunmaatregelen voor een onderneming waaraan het beheer van een dienst van algemeen economisch belang was toevertrouwd.

(26)

In zijn arrest van 22 juni 2000 (11) verwierp het Hof de Franse argumenten, zonder in te gaan op de kern van de zaak nadat het had gewezen op het belang van de vrijwaringsregeling in de laatste zin van artikel 93, lid 3, van het Verdrag (thans artikel 88, lid 3). Het Hof gaf aan dat ook al acht een lidstaat een steunmaatregel verenigbaar met de gemeenschappelijke markt, dit hem niet de bevoegdheid geeft „de duidelijke bepalingen van artikel 93 terzijde te stellen”.

(27)

Dientengevolge verwierp het Hof het beroep van Frankrijk en bevestigde dat de verplichting tot voorafgaande aanmelding en de opschortende werking die dit met zich brengt niet worden losgekoppeld. Het feit dat een steunmaatregel kan profiteren van de bepalingen van artikel 86 van het Verdrag doet geen afbreuk aan deze verplichting.

(28)

Tot slot diende SIDE op 5 oktober 1999 bij de Commissie een klacht tegen CELF in wegens kartelvorming en misbruik van de dominante marktpositie op grond van de bepalingen van de artikelen 81 en 82 van het Verdrag. SIDE wees ook op de verantwoordelijkheid van Frankrijk uit hoofde van artikel 10 van het Verdrag, omdat het voornoemde concurrentiebeperkende praktijken zou hebben gestimuleerd.

(29)

Dit dossier wordt apart behandeld door de bevoegde diensten van de Commissie.

(30)

Nadat Beschikking 1999/133/EG gedeeltelijk nietig was verklaard, heeft de Commissie de Franse autoriteiten en SIDE bij schrijven van 14 juni 2002 verzocht om nader in te gaan op de rechtsgronden voor de nietigverklaring van de beschikking en dan vooral op de gegevens met betrekking tot de in het geding zijnde markt.

(31)

De Franse autoriteiten werden met name verzocht te reageren op de specifieke kenmerken van de aanbieding van CELF in vergelijking met die van andere marktpartijen, zoals SIDE.

(32)

SIDE werd met name verzocht te reageren op het begrip „kleine bestellingen” en aan te geven waarin haar aanbieding zich specifiek onderscheidde van die van CELF en andere marktpartijen.

(33)

Bij schrijven van 8 juli 2002 verzocht SIDE om uitstel voor haar reactie, welke haar werd verleend bij schrijven van 25 juli 2002. De Franse autoriteiten, die op 17 juli 2002 zouden samenkomen met de diensten van de Commissie, verzochten ook om uitstel voor hun reactie bij schrijven van 10 juli 2002. Dit uitstel werd verleend bij schrijven van 1 augustus 2002.

(34)

SIDE deed de Commissie haar reactie toekomen bij schrijven van 12 augustus 2002. De Franse autoriteiten dienden hun reactie in bij schrijven van 17 september 2002.

(35)

Nadat de Commissie bij schrijven van 19 september 2002 aan SIDE had gevraagd of haar reactie vertrouwelijke informatie bevatte, waarop SIDE op 30 september 2002 ontkennend antwoordde, legde de Commissie bij schrijven van 17 oktober 2002 de reactie van SIDE inclusief bijlagen voor aan de Franse autoriteiten voor het maken van opmerkingen. In dit schrijven stelde de Commissie de Franse autoriteiten ook nog een aantal aanvullende vragen.

(36)

Bij schrijven van 30 oktober 2002 stelde de Commissie ook aan SIDE een aantal aanvullende vragen, waarop SIDE antwoordde bij schrijven van 31 oktober en 9 december 2002. Nadat de Commissie SIDE bij schrijven van 16 december 2002 had gevraagd of haar reacties vertrouwelijke informatie bevatte, liet SIDE haar bij schrijven van 23 december 2002 weten dat dit niet het geval was en dat de reacties voor opmerkingen aan de Franse autoriteiten konden worden toegezonden.

(37)

Omdat ondertussen de Franse autoriteiten nog niet hadden gereageerd binnen de gestelde termijn, zag de Commissie zich genoodzaakt een herinnering te sturen bij schrijven van 27 november 2002. Bij schrijven van 19 december 2002 verzochten de Franse autoriteiten de Commissie opnieuw om uitstel.

(38)

Op 9 januari 2003 legde de Commissie de reactie van SIDE van 23 december 2002 voor aan de Franse autoriteiten voor het maken van opmerkingen. Bij schrijven van 17 januari 2003 reageerden de Franse autoriteiten op de vragen van de Commissie van 17 oktober 2002.

(39)

Bij schrijven van 4 februari 2003 verzochten de Franse autoriteiten de Commissie wederom om uitstel (inzake haar verzoek om opmerkingen met betrekking tot de tweede reactie van SIDE van 23 december 2002). Dit uitstel werd door de Commissie gedeeltelijk verleend bij schrijven van 11 februari 2003. Bij schrijven van 11 maart 2003 deden de Franse autoriteiten hun reactie toekomen aan de Commissie.

(40)

Ondertussen had SIDE op haar verzoek op 4 maart 2003 een bespreking met de diensten van de Commissie, waarbij zij haar visie op de volledige zaak kon geven.

(41)

Overeenkomstig de richtsnoeren van het algemene beleid van de Franse regering betreffende de bevordering van de Franse taal en literatuur heeft het ministerie van Cultuur in 1980 besloten om steun te verlenen aan exportagenten die allerlei soorten bestellingen zouden accepteren, ongeacht het bedrag en de rentabiliteit ervan. Deze maatregelen waren ingevoerd om de lijdelijkheid van de markt te ondervangen en meer steun te verlenen aan de activiteit „onrendabele kleine bestellingen” op de markt voor de activiteit van exportagenten.

(42)

De Franse autoriteiten verklaren dat kleine bibliotheken in hoofdzakelijk niet-Franstalige, soms moeilijk bereikbare en/of afgelegen regio's met ernstige bevoorradingsproblemen werden geconfronteerd: aan hun vraag kon niet worden voldaan via traditionele distributienetwerken wanneer het bestelde aantal boeken te klein was of de prijs per besteld boek te laag was om deze op een rendabele manier te leveren.

(43)

De in het geding zijnde exploitatiesubsidies waren erop gericht om ondernemingen ertoe aan te zetten dergelijke klanten (de bibliotheken en niet de eindgebruiker) tegemoet te komen. Deze klanten zouden niet kunnen worden geholpen in het kader van een „normale”, louter op winst gebaseerde handelsbetrekking.

(44)

De in het geding zijnde steunmaatregelen waren dus bedoeld om exportagenten in staat te stellen alle bestellingen van buitenlandse bibliotheken in hoofdzakelijk niet-Franstalige regio's te accepteren, ongeacht het volume, de rentabiliteit en de bestemming van deze bestellingen. In het kader van het Franse beleid voor steun aan de culturele verscheidenheid werd hiermee beoogd een optimale distributie van Franstalige boeken te waarborgen en zodoende de verspreiding van de Franse literatuur in de gehele wereld te stimuleren.

(45)

De steunregeling van de Franse autoriteiten, die „Programme petites commandes” (programma voor kleine bestellingen) werd genoemd, bestond uit een exploitatiesubsidie ter compensatie van de extra kosten voor de afhandeling van kleine bestellingen van maximaal 500 FRF, ofwel ongeveer 76 EUR.

(46)

Er waren twee andere financieringsstelsels voorzien (directe steun aan bibliotheken of directe steun aan uitgeverijen), maar uiteindelijk zagen de Franse autoriteiten hiervan af omdat zij deze alternatieve oplossingen als minder efficiënt en duurder beschouwden. Het door SIDE betwiste stelsel vonden zij economisch gezien het meest rationele en het meest veilige wat de aanwending van overheidsmiddelen betrof.

(47)

Overeenkomstig het „Programme petites commandes” moesten gesubsidieerde ondernemingen alle informatie betreffende algemene bedrijfsactiviteiten (globale omzet, financiële rekeningen, voorbegrotingen, kopieën van accountantsverklaringen, indien van toepassing, verslag van de accountant en overzicht van de loonstructuur) en alle documenten betreffende de te subsidiëren activiteit, met name de rekening voor de aanwending van subsidies, doen toekomen aan de afdeling Literatuur en lectuur van het ministerie van Cultuur teneinde de geleverde diensten te verantwoorden waarvoor het voorgaande jaar subsidie was verleend.

(48)

In de praktijk profiteerde alleen CELF van het „Programme petites commandes”. De onderneming moest jaarlijks de extra kosten voor „kleine bestellingen” verantwoorden ter ondersteuning van haar subsidieaanvraag voor het volgende jaar (12).

(49)

Feitelijk werd een kwart van de in het voorgaande jaar toegekende subsidie uitgekeerd aan het begin van het jaar, waarna het restant volgde in het najaar, nadat de overheidsdiensten de voorbegroting van de begunstigde onderneming en schommelingen in het eerste gedeelte van het boekjaar hadden gecontroleerd.

(50)

Er was overeengekomen dat steunbedragen die niet volledig waren aangewend, in mindering werden gebracht op de subsidies voor het volgende jaar.

(51)

Opgemerkt zij dat de steunmaatregelen in 2002 zijn afgeschaft (zie in bijlage I de tabel betreffende de ontwikkeling van de steun (in EUR) aan CELF sinds 1980).

(52)

Krachtens artikel 2 van haar statuten beoogt SIDE (13) het volgende: „De verkoop in Frankrijk en in het buitenland van boeken, tijdschriften en alle culturele producten; uitgeversactiviteiten; de oprichting, aankoop en exploitatie van soortgelijke handelsfondsen, en meer in het algemeen alle industriële, commerciële of financiële activiteiten die direct of indirect verband kunnen houden met het bedrijfsdoel of die de uitbreiding of ontwikkeling hiervan kunnen stimuleren”.

(53)

Bij schrijven van 20 maart 1992 heeft SIDE bij de Commissie een klacht ingediend (14) nadat het ministerie van Cultuur had geweigerd haar de in deel II genoemde subsidies toe te kennen.

(54)

In hoofdzaak vraagt SIDE de Commissie een beschikking te geven waarmee een einde kan worden gemaakt aan de verstoring van de mededinging waarvan zij het slachtoffer is op de markt voor de export van Franstalige boeken doordat alleen CELF wordt gesubsidieerd.

(55)

SIDE geeft aan, de toewijzing van de betwiste steun te hebben geweigerd, die haar was voorgesteld door het ministerie van Cultuur tijdens een onderhoud op 26 september 1996. Zij legt uit dat zij niet akkoord kon gaan met dit verlate voorstel, dat op het juiste moment kwam na het arrest van het Gerecht van 18 september 1995 betreffende nietigverklaring. Zij merkt op dat zij niet wilde profiteren van een programma waarvan de Commissie de verenigbaarheid met de voorschriften van het Gemeenschapsrecht in twijfel zou kunnen trekken en dat bovendien dit voorstel alleen was gedaan om haar een einde te laten maken aan een procedure die zij zelf had ingeleid.

(56)

Daarnaast is SIDE ervan overtuigd dat de activiteit van een exportagent geen enkele steun behoeft. Zij plaatst derhalve vraagtekens bij het nut van het „Programme petites commandes”. Zij sluit evenwel niet uit dat zij in de toekomst van het programma gebruik zou kunnen maken, „zodat haar activiteiten plaatsvinden op een markt zonder concurrentievervalsing”, maar dan alleen als de Franse autoriteiten een regeling zouden goedkeuren die duidelijk verenigbaar is met de bepalingen in het Verdrag.

(57)

SIDE merkt op dat „op de markt voor de activiteit van exportagenten de partijen die hun omzet hoofdzakelijk realiseren via tussenhandelaren, zoals bibliotheken, en niet via eindgebruikers, als „allround”-exportagenten worden beschouwd”. Volgens haar zijn CELF en SIDE de enige allround-exportagenten. Zij geeft aan dat er bovendien exporterende bibliotheken zijn die direct boeken verkopen aan eindgebruikers.

(58)

SIDE heeft de Commissie tijdens een onderhoud op 4 maart 2003 laten weten dat zij zich hoofdzakelijk richt op West-Europa. Zij begeeft zich ook op markten in Oost-Europa, maar niet zoveel in het kader van het programma „A l'Est de l'Europe” (15), waarvan CELF profiteert. SIDE is ook actief in Noord-Amerika en zuidwest-Azië. Zij was ook actief in Argentinië, voordat aldaar de huidige crisis toesloeg. SIDE heeft aangegeven dat Afrika voor haar niet interessant is gezien het geringe aantal geïnteresseerde klanten, met name in zwart Afrika. Ook richt zij zich niet op regio's die niet onder de Coface (16) vallen.

(59)

SIDE bestrijdt de stelling van de Franse autoriteiten dat grote bestellingen rendabel zijn en „kleine bestellingen” niet, waardoor subsidies voor de levering van laatstgenoemde gerechtvaardigd zouden zijn, hetgeen zou rechtvaardigen dat ze worden gesubsidieerd. Tot slot voegt zij zelfs toe dat „kleine bestellingen” over het geheel genomen rendabeler kunnen worden afgehandeld dat grotere bestellingen.

(60)

Volgens SIDE worden de begrippen „kleine bestellingen” en „rentabiliteitsdrempels” door de Franse regering als argument gebruikt om de steun aan met name CELF te rechtvaardigen onder het mom van steun voor de afhandeling van kleine bestellingen van Franstalige boeken voor het buitenland, terwijl het eigenlijk gewoon productiesteun betreft.

(61)

SIDE bevestigt dat er geen rentabiliteitsdrempel bestaat voor de betrokken soort activiteit. Zij geeft aan dat schaalvoordelen zeker kunnen worden gerealiseerd wanneer meerdere boeken met dezelfde titel tegelijkertijd worden besteld. Daarom biedt SIDE een extra korting van 5 % voor bestellingen van minimaal tien boeken met dezelfde titel.

(62)

SIDE geeft aan dat de afhandelingskosten en rentabiliteit van alle bestellingen dezelfde zijn, aangezien alleen het aantal bestelposten dat iemand op één dag verwerkt, en het aantal boeken per bestelpost van belang zijn. Volgens haar zegt het totale factuurbedrag niets over de kosten voor de dienstverlening. Zij legt uit dat iemand die dagelijks 1 000 bestelposten verwerkt, vrijwel evenveel tijd kwijt is aan een bestelling van twee of van 100 posten. Het enige verschil is dat hij of zij in de gaten moet houden welke bestelling van welke klant afkomstig is, maar dit neemt slechts enkele seconden in beslag. De omzet gedurende een bepaalde periode is dus niet afhankelijk van het aantal klanten, maar alleen van het aantal bestelposten dat gedurende deze periode is verwerkt.

(63)

SIDE geeft ook aan dat zij net als CELF alle bestellingen accepteert, ongeacht het volume. Alleen de solvabiliteit van de klant vormt voor SIDE een selectiecriterium.

(64)

SIDE geeft evenwel aan dat bepaalde bestellingen betrekking kunnen hebben op titels die niet in haar computersysteem voorkomen en waarvoor zij speciaal onderzoek moet verrichten. Dergelijke bestellingen omvatten ongeveer 4,5 % van haar activiteiten.

(65)

SIDE is derhalve van mening dat CELF dankzij de steunmaatregelen voor de afhandeling van kleine bestellingen klanten bijzonder aantrekkelijke kortingen kan bieden, die zij zelf niet kan bieden.

(66)

SIDE betwist niet alleen het beginsel dat er extra kosten zijn waardoor de in het geding zijnde steun wordt gerechtvaardigd, maar wijst ook op enkele fouten in de cijfers van de analytische boekhouding van CELF, die door de Franse autoriteiten zijn opgesteld en door de Commissie zijn gebruikt ter ondersteuning van Beschikking 1999/133/EG. Zij weerlegt derhalve dat er extra kosten zijn verbonden aan de verzending van kleine bestellingen langs elektronische weg, zoals blijkt uit Beschikking 1999/133/EG. Ook merkt zij op dat bepaalde cijfers voor sociale lasten in de analytische boekhouding van CELF niet overeenkomen met de cijfers voor dezelfde post in de algemene boekhouding van de onderneming. Derhalve zijn de boekhoudkundige gegevens van CELF, die de Franse autoriteiten hebben overgelegd, niet relevant.

(67)

SIDE geeft aan dat zij ervoor heeft gekozen in haar aanbod alleen uitgeverijen op te nemen die de meest aantrekkelijke kortingen bieden. Zij voegt hieraan toe dat haar lijst met uitgeverijen veel korter is dan die van CELF, omdat zij geen interessante kortingen kan bieden voor alle uitgeverijen, terwijl CELF dat wel kan dankzij de ontvangen steun en bevoorrechte betrekkingen die zij met de uitgeverijen onderhoudt.

(68)

SIDE laat weten dat zij is benadeeld omdat zij enkele klanten heeft verloren aan CELF, die dankzij de ontvangen steun en de welwillendheid van de uitgeverijen bijzonder aantrekkelijke kortingen kan bieden (17). SIDE is van mening dat CELF daardoor een dominante positie op de markt voor de activiteit van exportagenten heeft verworven.

(69)

SIDE merkt op dat zij inmiddels een andere vorm van schade heeft geleden die is veroorzaakt door wijzigingen in het prijsbeleid van CELF, welke onderneming „sinds minstens twee jaar afschrikkende voorwaarden voor kleine aantallen bestellingen” (18)  (19) hanteert. Sinds CELF nog maar een symbolisch deel van de betwiste subsidies ontvangt en met name sinds deze subsidies in 2002 volledig zijn afgeschaft, doen klanten namelijk voor kleine bestellingen een beroep op de diensten van SIDE. Door deze nieuwe vraag lijdt SIDE opnieuw schade, „omdat de klanten die grote bestellingen plaatsen het meest interessant zijn”.

(70)

SIDE concludeert dat „dit beleid van CELF regelrecht indruist tegen haar bewering dat zij door haar vermeende openbarediensttaak, waardoor volgens haar en de Franse regering de ontvangen steun gerechtvaardigd is, alle bestellingen en alle klanten gelijk dient te behandelen”.

(71)

Ter ondersteuning van haar bezwaren verwijst SIDE naar twee externe verslagen van de Nationale Stichting voor Beleidswetenschappen en de Rekenkamer van 1996.

(72)

Het verslag „La diffusion assistée du Livre scientifique et universitaire français”, dat in november 1996 werd gepubliceerd door de Nationale Stichting voor Beleidswetenschappen, heeft betrekking op een specifiek marktsegment: de verspreiding van Franstalige wetenschappelijke en academische boeken. SIDE geeft aan dat dit document weliswaar buiten het kader van de huidige procedure valt, maar bijzonder veelzeggende informatie bevat waarmee de Commissie rekening had moeten houden bij haar Beschikking 1999/133/EG om de legaliteit van de in het geding zijnde steun te beoordelen.

(73)

SIDE wijst ook op een in oktober 1996 gepubliceerd verslag van de Rekenkamer, waarin globaal het subsidiebeleid van het ministerie van Cultuur wordt bekritiseerd en specifieker wordt ingegaan op bepaalde programma's die door dit ministerie worden gefinancierd, zoals het door CELF beheerde programma „Page à Page”.

(74)

SIDE brengt nog andere specifiekere kwesties ter sprake. Zij hekelt een herkapitalisering van CELF door de staat in 1980, die zij als een vorm van reddingssteun beschouwt. Zij is van mening dat CELF in 1993 heeft geprofiteerd van een tweede herkapitalisering, ook in de vorm van staatssteun, via „Association pour le developpement de l'édition française” (ADEF). Tot slot wijst SIDE op de voordelen die CELF zou genieten dankzij het „beheer van overheidsprogramma's” dat aan haar is toevertrouwd, alsmede een reeks specifieke voordelen in verband met de bevoorrechte betrekkingen die deze onderneming met de overheid onderhoudt.

(75)

Na de publicatie van de beschikking tot inleiding van de procedure van 30 juli 1996 in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen  (20) en ook vóór die tijd hebben meerdere belanghebbenden zich gemeld (21).

(76)

In zijn standpunt van 21 december 1996 stelt de heer Van Ginneken (22) in de hoedanigheid van expediteur van Franstalige boeken naar niet-Franstalige landen dat „CELF zich reeds zelf tot taak had gesteld (23) om een rendabele expediteur te worden, hetgeen in strijd is met de reden waarom de onderneming is opgericht, namelijk als dienstverlenend orgaan”.

(77)

De heer Van Ginneken wijst ook op de problematiek van een mogelijke afspraak tussen CELF en de uitgeverijen, waarvan sommige lid van CELF zijn (24). Hij stelt een „duidelijk onrechtvaardige” situatie aan de kaak waarbij het particulier initiatief van de expediteurs wordt belemmerd.

(78)

Hexalivre is exporteur van Franstalige boeken (25) en treedt als boekhandelaar op, ook onder leiding van de heer Van Ginneken (die voorzitter is). De klantenkring bestaat uit „instituten” in het buitenland. In haar standpunt van 23 december 1996 geeft zij aan dat de activiteit van CELF, die tot taak zou hebben om boekhandels in het buitenland te bevoorraden, in principe niet zou moeten botsen met haar eigen activiteiten. Hexalivre houdt vol dat de in het geding zijnde subsidie uiteindelijk een „particuliere onderneming die door de overheid wordt gesteund en zoveel mogelijk aanstuurt op een monopolie” bevoordeelt.

(79)

De heer Fenouil van Lavoisier Tec et Doc, voormalig lid van CELF en een in wetenschappelijke en technische werken gespecialiseerde uitgever, boekhandelaar en exporteur, betwist in een standpunt van 7 januari 1997 niet de rechtmatigheid van de subsidie die CELF sinds 1980 geniet, en spreekt zelfs van een „onvoorwaardelijke steun tot 1994” (26). Hij betwist echter de diversificatie van de activiteiten van CELF (27) die via de betwiste subsidies zou zijn gefinancierd. Ook merkt hij op dat 50 % van de door zijn onderneming afgehandelde bestellingen bestaat uit kleine bestellingen van minder dan 500 FRF. Tot slot wijst de heer Fenouil op „het herstel van een normale concurrentie op de exportmarkt door met name subsidies af te schaffen die niet zijn gebaseerd op een echte openbarediensttaak of op een onbetwistbare culturele doelstelling die niet kan worden bereikt met de huidige middelen”.

(80)

De heer De la Rochefoucauld van „Aux amateurs de Livres international” reageert in een standpunt van 2 januari 1997. Hij is het er niet mee eens en betreurt dat CELF aan buitenlandse bibliotheken en/of instituten kan leveren en tegelijkertijd subsidies ontvangt om aan de vraag van een andere markt te voldoen. Hij zou liever zien dat CELF de verkoop beperkt tot alleen buitenlandse boekhandels en niet aan andere klanten levert. Hij is van mening dat CELF klanten 3 procentpunten extra korting kon bieden dankzij de compenserende subsidie. Volgens hem „is de steun hypocriet” en hij „verbaast zich erover dat de steun meer dan 60 % van het totaal van de in het geding zijnde bestellingen kan bedragen”. Hij concludeert dat CELF de steun gebruikt om de handelsactiviteiten te ontwikkelen. Dientengevolge is hij van mening dat de steun zou moeten worden verdeeld „tussen de betrokken boekhandels in verhouding tot hun omzet voor derde landen” en dat het CELF verboden zou moeten worden om andere klanten dan buitenlandse boekhandels te bevoorraden.

(81)

Syndicat national des importateurs et exportateurs de livres (SNIEL) merkt in haar standpunt van 31 december 1996 op dat de beweringen van SIDE over CELF te ongeloofwaardig zijn, waardoor SNIEL zich niet aansluit bij haar rechtsvordering. SNIEL is het er evenwel niet mee eens dat CELF zich sinds 1996 heeft kunnen richten op „gebieden waarvoor zij oorspronkelijk niet was opgericht” (28) en is van oordeel dat CELF deze activiteiten heeft ontwikkeld dankzij de ontvangen compenserende subsidies, die SNIEL te hoog acht.

(82)

Op dezelfde manier geeft SIDE in haar standpunt van 6 januari 1997 aan dat „… gesteld dat het begrip kleine bestellingen een commerciële betekenis heeft, het zeer snel duidelijk is geworden dat CELF zich niet heeft beperkt tot deze zogenaamd onrendabele activiteit”.

(83)

CELF, die ook als derde partij optreedt, betwist de beweringen van verzoekster en wijst op meerdere brieven van uitgeverijen waaruit blijkt dat zij tevreden met haar diensten zijn.

(84)

De Franse autoriteiten geven aan dat kleine bestellingen van boeken reeds lange tijd werden afgehandeld door de firma's Hachette en Messageries du Livre. Deze ondernemingen fungeerden als distributeur voor allerlei uitgeverijen die niet beschikten over een distributienetwerk dat geschikt was voor specifieke kleine bestellingen en/of die een dergelijk netwerk niet wilden ontwikkelen.

(85)

CELF bestaat uit diverse uitgeverijen en werd in 1977 aanvankelijk opgericht als coöperatieve vereniging met veranderlijk kapitaal om het geconstateerde hiaat op de markt voor de activiteit van exportagenten op te vullen, op een moment waarop Hachette en Messageries du Livre hadden besloten om hun activiteiten als exportagent te beëindigen omdat deze niet rendabel waren (29). Het kapitaal van CELF, dat aanvankelijk 50 000 FRF bedroeg, werd later verhoogd tot 80 500 FRF. Vanaf 1979 kreeg CELF te kampen met aanzienlijke financiële problemen, die echter waren voorzien omdat de twee ondernemingen die tot dan toe de activiteit hadden beheerd, zich liever terugtrokken van een markt die zij als onrendabel beschouwden. De branche, de uitgeverijen, het „Syndicat national de l'édition” (SNE) en de overheid waren van mening dat de activiteit van CELF in ieder geval moest worden voortgezet om een optimale verspreiding van Franstalige boeken in het buitenland te waarborgen. Aangezien geen enkele onderneming bereid leek deze dienst op zich te nemen, werd in 1980 besloten om CELF te herstructureren en te herkapitaliseren.

(86)

De Franse autoriteiten geven aan dat CELF in die omstandigheden werd omgevormd tot een coöperatieve naamloze vennootschap met vast kapitaal. Het kapitaal werd verhoogd van 80 500 FRF naar 1 280 500 FRF. De herkapitalisering werd voor de helft gerealiseerd door de aandeelhouders en voor de helft door ADEF (30), een door de staat gefinancierde vereniging. ADEF werd ontbonden in 1994. De aandelen werden gratis overgedragen aan SNE, dat zelf lid van CELF is.

(87)

Frankrijk geeft aan dat CELF tot op heden een coöperatieve naamloze vennootschap is gebleven die functioneert op basis van eigen middelen. Frankrijk geeft aan dat deze structuur altijd voor iedereen heeft opengestaan: er werden geen eisen gesteld aan de nationaliteit van aandeelhouders en de enige verplichting is altijd geweest „een activiteit te beoefenen die op enigerlei wijze betrekking heeft op de export van Franstalige boeken”. Zodoende kunnen in een andere lidstaat gevestigde uitgeverijen van Franstalige boeken volledig lid worden van CELF en profiteren van haar bemiddeling (31).

(88)

Krachtens artikel 3 van haar statuten stelt CELF zich het volgende doel: „Bestellingen (32) uit het buitenland en uit de overzeese departementen en gebiedsdelen van boeken, brochures en alle andere informatiedragers rechtstreeks uit te voeren, en meer in het algemeen alles te doen wat de verbreiding van de Franse cultuur over de hele wereld met behulp van voornoemde informatiedragers bevordert. Met het oog op het bovenstaande zal de coöperatieve vereniging alle industriële, commerciële of financiële alsmede roerend en onroerend goed betreffende activiteiten uitvoeren teneinde de bedrijfsdoelstelling te realiseren. Gezien het specifieke doel van de coöperatieve vereniging zal een natuurlijk of rechtspersoon geen aandeelhouder kunnen worden of blijven als deze zich op enigerlei wijze bezighoudt met een activiteit op het gebied van de hierboven genoemde exportactiviteiten.”.

(89)

De Franse autoriteiten verklaren dat CELF op 6 november 2002 76 coöperatieve aandeelhouders (hoofdzakelijk uitgeverijen) telde. Elke aandeelhouder heeft één stem op de algemene vergadering, ongeacht het aantal aandelen dat hij in bezit heeft. De autoriteiten geven aan dat het beroepsoverschrijdende karakter van de vereniging de transparantie, de zorg voor het collectieve belang en het goede beheer van de verleende subsidie heeft gewaarborgd.

(90)

De belangrijkste partijen voor de verspreiding van boeken zijn:

(91)

De Franse autoriteiten vinden dat on-lineboekhandels voortaan tot de relevante marktpartijen moeten worden gerekend en dat zij ook moeten worden beschouwd als mogelijke concurrenten voor exportagenten. De Franse autoriteiten kunnen evenwel geen gegevens overleggen met betrekking tot het marktaandeel dat deze nieuwkomers in handen zouden hebben (33).

(92)

De Franse autoriteiten leggen uit dat boeken, gezien de verscheidenheid van de marktpartijen, moeten kunnen worden verspreid en bevorderd onder allerlei klanten, in principe ongeacht hun geografische locatie, omdat de tekortkomingen van het complexe systeem voor de verspreiding van boeken gedeeltelijk zijn opgelost dankzij het „Programme petites commandes”.

(93)

De Franse autoriteiten hebben bepaalde informatie overgelegd betreffende de wereldwijde exportmarkt voor Franstalige boeken. Hieruit blijkt dat het handelsbeleid van CELF overeenkomstig haar statuten en verplichtingen jegens de Franse autoriteiten vooral is gericht op regio's waar zich weinig uitgeverijen bevinden.

(94)

Zo blijkt uit tabel 1 dat CELF weinig actief is in regio's waar uitgeverijen bijzonder actief zijn en, omgekeerd, dat CELF bijzonder actief is in regio's waar zich weinig uitgeverijen bevinden.

Tabel 1

(95)

De Franse autoriteiten wijzen erop dat het „Programme petites commandes” niet is ingesteld als specifieke steunmaatregel ten gunste van CELF, maar als stelsel ter ondersteuning van de verspreiding van Franstalige boeken, waarbij gebruik kan worden gemaakt van het kanaal van andere exploitanten die dezelfde soort bestellingen zouden kunnen uitvoeren.

(96)

Zij leggen uit dat tegelijk met de structurele wijziging van CELF in 1980 een beslissing is genomen om haar steun te verlenen in het kader van het „Programme petites commandes”. Zij bevestigen dat CELF in de praktijk de enige allround-exportagent is geweest die de in het geding zijnde subsidies (34) heeft ontvangen, omdat geen enkele andere expediteur, met uitzondering van SIDE, een aanvraag heeft ingediend sinds het programma twaalf jaar geleden is gestart. Het programma is echter wel bekend in de branche.

(97)

De Franse autoriteiten betwisten niet dat het ministerie van Cultuur in 1991 steun aan SIDE (35) heeft geweigerd, omdat deze onderneming niet voldeed aan de vereiste voorwaarden ten aanzien van transparantie om in aanmerking te kunnen komen voor genoemde steunmaatregelen en zich niet wilde houden aan de verplichtingen die aan de subsidietoewijzing waren verbonden. Bovendien wijzen de Franse autoriteiten erop dat het ministerie van Cultuur in 1996 SIDE heeft benaderd om voornoemde steun aan te bieden, maar dat SIDE dit voorstel heeft geweigerd.

(98)

De Franse autoriteiten merken op dat het Franse cultuurbeleid onder andere tot doel heeft de wereldwijde verspreiding van Franstalige boeken te waarborgen. Deze doelstelling dient te worden gezien als openbarediensttaak. Daarom zijn de Franse autoriteiten van oordeel dat de Commissie de in het geding zijnde maatregelen moet onderzoeken in het licht van de bepalingen van artikel 86, lid 2, van het Verdrag.

(99)

De Franse autoriteiten wijzen erop dat CELF is opgericht en vervolgens de betwiste subsidies heeft ontvangen op een moment dat de economische actoren die deze activiteit tot dan toe hadden uitgevoerd, hadden besloten zich terug te trekken van de markt. Als de betwiste steunmaatregelen niet ten uitvoer zouden zijn gelegd, zou dit duidelijk ten koste zijn gegaan van de verspreiding van Franstalige boeken onder kleine boekhandels in vaak afgelegen regio's, waar de vraag laag is wat omzet en volume betreft.

(100)

Derhalve hebben de Franse autoriteiten besloten om het betwiste programma ten uitvoer te leggen, zodat alle bestellingen, dus ook de onrendabele bestellingen voor Franstalige boeken, zouden kunnen worden uitgevoerd onder dezelfde voorwaarden als grotere bestellingen.

(101)

De Franse autoriteiten wijzen erop dat het ministerie van Cultuur „steun verleende aan de operationele kosten voor de openbare dienst van CELF in verband met kleine bestellingen” en dat derhalve CELF een echte openbarediensttaak kreeg.

(102)

Ter onderbouwing van hun argumenten hebben de Franse autoriteiten de Commissie meerdere teksten voorgelegd:

(103)

De Franse autoriteiten merken op dat op basis van deze teksten de afdeling Literatuur en lectuur jaarlijks overeenkomsten heeft gesloten met de partners die waren belast met de tenuitvoerlegging van uit het cultuurbeleid van de regering voortvloeiende acties. In deze overeenkomsten werden de doelstellingen van de samenwerking tussen het ministerie en de gesubsidieerde instellingen alsmede de respectieve verplichtingen van de partijen vastgelegd.

(104)

De Franse autoriteiten lichten toe dat het ministerie van Cultuur jaarlijks een overeenkomst met CELF (36) heeft gesloten waarin zij werd belast met de openbarediensttaak om „elke bestelling voor Franstalige boeken van buitenlandse boekhandels te accepteren, ongeacht het bedrag ervan”.

(105)

Bovendien voeren de Franse autoriteiten aan dat SIDE en CELF niet met elkaar concurreren op het gebied van kleine bestellingen, ongeacht de vraag hoe de referentiemarkt wordt afgebakend.

(106)

Zij wijzen met name op het tegenargument van SIDE, die weliswaar bevestigt dat zij met hetzelfde soort klanten als CELF werkt en alle klanten op dezelfde manier van dienst is, „ongeacht het volume van hun bestellingen”, maar die op bestellingen van minder dan tien boeken een korting van minder dan 5 procentpunten geeft.

(107)

Zij zijn van mening dat deze aanzienlijke „boete” die SIDE toepast op bestellingen van minder dan tien boeken, duidelijk aantoont dat kleine bestellingen niet haar voorkeur genieten, in tegenstelling tot bestellingen waarmee zij grote schaalvoordelen kan behalen, zoals bestellingen van institutionele klanten, op wie SIDE zich het liefst richt.

(108)

Het fundamentele verschil in handelsstrategie blijkt vooral uit het gemiddelde aantal boeken per bestelpost en per factuur, dat voor SIDE duidelijk hoger ligt dan voor CELF.

(109)

De Franse autoriteiten geven aan dat CELF, in ruil voor de verleende steun en zelfs als de kosten niet als zodanig worden gecompenseerd door de subsidie uit hoofde van het „Programme petites commandes”, aan haar klanten een zeer groot aantal uiteenlopende uitgeverijen moet kunnen bieden, omdat het beleid van het ministerie van Cultuur is gericht op een zo breed mogelijke verspreiding van Franstalige boeken. Zij wijzen erop dat honderden van de door CELF aangeboden uitgeverijen eigenlijk zeer kleine, onbekende uitgeverijen, verenigingen of instellingen zijn (37) die door hun uitgeversactiviteiten geen grote, rendabele bestellingen kunnen binnenhalen. Door deze lange lijst met uitgeverijen stimuleert CELF de verscheidenheid. Hieruit volgt dat CELF inkopen moet plaatsen bij erg veel leveranciers tegen vaak zeer lage prijzen, waardoor zij ook zeer veel kleinschalige uitgeverijen moet beheren zonder dat dit wordt gecompenseerd door enige vorm van subsidie.

(110)

Kleinschalige uitgeverijen zijn economisch gezien minder rendabel, omdat hun verkoopvoorwaarden niet zo interessant zijn (in tegenstelling tot de voorwaarden van grote uitgeverijen). SIDE voert daarentegen een handelsbeleid waarbij de voorkeur uitgaat naar populairdere uitgeverijen die grote bestellingen kunnen plaatsen. De Franse autoriteiten voegen hieraan toe dat daarom een onderscheid dient te worden gemaakt tussen „kleinschalige klanten” en „kleine bestellingen”. Het begrip „kleine bestellingen” heeft weliswaar betrekking op de kwalificatie die aan het betwiste programma is gegeven, maar houdt onvoldoende rekening met de tegenhanger „kleinschalige klanten”, die „kleinschalige leveranciers” zijn.

(111)

De subsidie wordt weliswaar toegewezen op basis van de extra kosten die kleine bestellingen met zich brengen, maar de begunstigde instelling wordt ook voor verplichtingen gesteld die strikt genomen niet worden „gecompenseerd”.

(112)

De Franse autoriteiten geven aan dat de compenserende steun aan CELF werd toegewezen ter compensatie van de extra kosten voor kleine bestellingen, waarvoor de drempel empirisch was vastgesteld op 500 FRF. Deze drempel was ter referentie bedoeld en betekende niet dat elke bestelling tussen 0 en 500 FRF op de rentabiliteitsdrempel moest uitkomen. Bepaalde opdrachten van 500 FRF konden rendabel zijn en andere niet. Alles hing af van het aantal titels en boeken in de bestelling, de aard van deze boeken, de kwaliteit van de uitgevoerde bestelling, de vraag of de klant al dan niet door de Coface-garantie was gedekt, en de betalingsmethoden en -termijnen.

(113)

De Franse autoriteiten geven aan dat daarentegen met zekerheid kon worden gesteld dat bestellingen tussen 0 en 500 FRF in het algemeen niet rendabel waren en in principe niet zouden worden gedekt door een onderneming die alleen oog heeft voor economische criteria. Zij lichten dit laatste argument toe aan de hand van een kostenanalyse voor het referentiejaar 1994.

(114)

Zoals blijkt uit de tabellen 2a en 2b, geven de Franse autoriteiten aan dat CELF de afgelopen jaren, met name nadat zij zich financieel begon los te maken in 1996-1997, haar activiteiten heeft gediversifieerd door met name een rendabele klantenkring op te bouwen, bestaande uit grootschalige bibliotheken en instituten, zoals bibliotheken, universiteiten en culturele centra. Tegelijkertijd is de omzet van „kleinschalige klanten” gedaald en het aantal klanten afgenomen. Daarnaast is globaal de omzet van CELF toegenomen. De Franse autoriteiten geven toe dat in die omstandigheden de activiteit van CELF mede is afgeremd door de afhandeling van kleine bestellingen.

Samenstelling van de omzet van CELF

I.   Tabel 2a — Duitsland als voorbeeld

II.   Tabel 2b — Europese Gemeenschap

(115)

CELF en SIDE zijn twee concurrerende ondernemingen in Frankrijk die zich vooral richten op de internationale verzending van Franstalige boeken (38). Deze activiteit omvat de verspreiding (39) van Franstalige boeken op basis van bestellingen door kleine detailhandelaren (kleine boekhandels of instellingen, zoals bibliotheken en universiteiten), met name in niet-Franstalige landen en regio's. Voor regio's als Franstalig België, Canada of Zwitserland worden de boeken door de uitgeverijen zelf of via het distributienetwerk van de tussenpersoon verspreid, omdat het marktvolume zo groot is dat ondernemingen investeren in geïntegreerde distributienetwerken. Dankzij een dergelijke dienst kunnen veel boeken optimaal worden verspreid.

(116)

SIDE en de Franse autoriteiten voeren beide aan dat de exportagent in de praktijk meerdere kleine bestellingen samenvoegt, omdat de afhandeling hiervan te kostbaar zou worden voor de uitgeverijen en traditionele distributeurs. Dankzij deze dienst hoeven klanten als boekhandels en instituten zich niet tot allerlei verschillende leveranciers te richten.

(117)

Tegelijkertijd worden de bestellingen geplaatst bij de uitgeverijen en/of de distributeurs, die zodoende slechts op één punt hoeven te leveren: de exportagent. Dankzij dergelijke diensten besparen exportagenten ook tijd en geld omdat ze geen betrekkingen hoeven te onderhouden met allerlei klanten die in theorie geografisch zeer verspreid kunnen zijn.

(118)

Exportagenten zijn dus een onmisbare schakel in de export van boeken naar landen waar de vraag onregelmatig, gefragmenteerd en/of gering is. Kopers in een niet-Franstalig land (die nooit de eindgebruikers zijn) kunnen vaak dus alleen maar een beroep doen op de diensten van een exportagent om bestellingen te plaatsen en te ontvangen. Dankzij de dienst van de exportagent kunnen de vaste kosten voor de afhandeling van elke bestelling worden verlaagd.

(119)

In het onderhavige geval staat het vast dat de Franse autoriteiten het betwiste „Programme petites commandes” ten uitvoer hebben gelegd om op de markt voor de activiteit van exportagenten steun te verlenen aan kleine bestellingen van maximaal 500 FRF, die in principe als onrendabel worden beschouwd. Derhalve dient te worden nagegaan of dit „programma”, dat niet is aangemeld en waarvan in de praktijk alleen CELF heeft geprofiteerd, verenigbaar was met het Verdrag.

(120)

In artikel 87, lid 1, van het Verdrag wordt het volgende bepaald: „Behoudens de afwijkingen waarin dit Verdrag voorziet, zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt”.

(121)

De in het geding zijnde maatregel stelt CELF in het voordeel omdat deze een subsidie betreft om de kosten van kleine bestellingen te verlagen. Dit punt is overigens nooit in twijfel getrokken door de Franse autoriteiten.

(122)

De maatregel is gefinancierd via begrotingsmiddelen die door de afdeling Literatuur en lectuur van het ministerie van Cultuur worden beheerd, dus via overheidsmiddelen.

(123)

De maatregel is gericht op expediteurs van boeken, maar in de praktijk heeft alleen CELF hiervan geprofiteerd. De maatregel is dus selectief.

(124)

Wat de invloed op het handelsverkeer tussen lidstaten en de vervalsing van de mededinging als gevolg van de maatregel betreft, heeft de Commissie rekening gehouden met het volgende.

(125)

De steun wordt verleend aan Franse exportagenten die Franstalige boeken hoofdzakelijk naar niet-Franstalige landen exporteren. Deze Franse exportagenten concurreren dus, in ieder geval in potentie, met andere exportagenten die Franstalige boeken exporteren en in andere Franstalige landen van de Gemeenschap zijn gevestigd (hoofdzakelijk België en Luxemburg). Evenwel dient te worden opgemerkt dat de mededinging slechts in zeer beperkte mate wordt vervalst door de steunmaatregel voor de markt gezien het aanzienlijke verschil tussen het aantal Franstalige boeken dat naar niet-Franstalige landen wordt geëxporteerd vanuit Frankrijk enerzijds en België en Luxemburg anderzijds.

(126)

Met de steunmaatregel kan ook de mededinging worden vervalst en het handelsverkeer worden beïnvloed vanwege de invloed ervan op de overige activiteiten van CELF. Evenwel lijken deze activiteiten beperkt tot de verspreiding in het buitenland en op de website van CELF (40) wordt duidelijk vermeld dat CELF niet in Frankrijk of aan particulieren verkoopt. De in het geding zijnde steun is aan CELF verleend in het kader van het „Programme petites commandes”, dat erop was gericht te waarborgen dat alle bestellingen van kleine boekhandels in niet-Franstalige regio's werden uitgevoerd, ongeacht het bedrag. De Commissie wijst erop dat kopers en uitgeverijen van Franstalige boeken bij de betwiste regeling waren gebaat, aangezien kopers konden profiteren van lagere prijzen en de verkoop van uitgeverijen werd gestimuleerd. Een dergelijk effect op het handelsverkeer is evenwel in hoge mate indirect en zeer beperkt gezien de zeer geringe substitueerbaarheid tussen Franstalige boeken en boeken in andere talen.

(127)

In die omstandigheden vormt de aan CELF verleende subsidie staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag, aangezien zij beantwoordt aan de vier voorwaarden waaraan steun moet voldoen om als zodanig te worden aangemerkt. Evenwel zij opgemerkt dat de invloed op het handelsverkeer en de verstoring van de mededinging als gevolg van de maatregel verwaarloosbaar zijn.

(128)

Bovendien dient te worden opgemerkt dat de lidstaten - overeenkomstig artikel 88, lid 3, van het Verdrag - de Commissie tijdig dienen te informeren over plannen om steunmaatregelen in het leven te roepen.

(129)

De Franse regering heeft het in het geding zijnde programma en de steun ten gunste van CELF voor de afhandeling van kleine bestellingen niet aangemeld alvorens de steun te verlenen. De steun is dus onwettig toegekend.

(130)

Aangezien het Gerecht bovendien de beschikking van de Commissie van 18 mei 1993 gedeeltelijk nietig heeft verklaard en vervolgens Beschikking 1999/133/EG, volgens welke de steun ten gunste van CELF werd toegestaan, is de steun aan CELF voor de afhandeling van kleine bestellingen nog steeds onwettig.

(131)

Thans dient te worden nagegaan of een van de afwijkingen van artikel 87, leden 2 en 3, van toepassing was in het onderhavige geval zodat de in het geding zijnde maatregelen zouden kunnen worden vrijgesteld van het algemene verbod in lid 1 van voornoemd artikel.

(132)

De Commissie merkt op dat de afwijkingen in artikel 87, lid 2, van het Verdrag niet van toepassing zijn in het onderhavige geval, omdat de in het geding zijnde maatregelen niet duidelijk erop waren gericht om de in dit lid beschreven doelstellingen te bereiken. De steun voldoet ook niet aan de in artikel 87, lid 3, onder a), van het Verdrag genoemde voorwaarden voor afwijking, aangezien deze niet is aangewend voor de bevordering van de ontwikkeling van streken die van deze maatregel konden profiteren. De afwijking in artikel 87, lid 3, onder b), betreffende het bevorderen van de verwezenlijking van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang kan niet meer in onderhavig geval worden toegepast, omdat de in het geding zijnde maatregel niet erop is gericht om een dergelijk project te bevorderen. Aangezien de steun ook niet was bedoeld om een ernstige verstoring van de Franse economie op te heffen, is de afwijking in het tweede gedeelte van artikel 87, lid 3, onder b), ook niet van toepassing in het onderhavige geval. Tot slot kan geen beroep worden gedaan op artikel 87, lid 3, onder c), betreffende het vergemakkelijken van de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën, omdat de steun niet was gericht op regionale of horizontale doelstellingen. Derhalve is de Commissie van mening dat deze bepaling in het onderhavig geval niet kan worden toegepast op de gehele sector.

(133)

In artikel 87, lid 3, onder d), van het Verdrag wordt echter het volgende bepaald: „Als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden beschouwd […] steunmaatregelen om de cultuur en de instandhouding van het culturele erfgoed te bevorderen, wanneer door deze maatregelen de voorwaarden inzake het handelsverkeer en de mededingingsvoorwaarden in de Gemeenschap niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad”.

(134)

Vaststaat dat de culturele doelstelling van de in het geding zijnde steun, die in eerste instantie door verzoekster werd erkend (41), oorspronkelijk is erkend door de Commissie in haar beschikking van 18 mei 1993, vervolgens is bevestigd door het Gerecht in zijn arrest van 18 september 1995, opnieuw is bevestigd bij Beschikking 1999/133/EG en niet opnieuw ter discussie is gesteld in het arrest van het Gerecht van 28 februari 2002.

(135)

Deze doelstelling is duidelijk bevestigd door de Franse regering, die een voluntaristisch beleid heeft willen volgen om de wereldwijde verspreiding van Franstalige boeken te stimuleren. Deze bereidheid is het resultaat van een tendens waarbij de nadruk steeds meer ligt op de instandhouding en bevordering van de culturele verscheidenheid op internationaal niveau.

(136)

De Commissie heeft zich dienaangaande (42) reeds uitgesproken in haar mededeling aan de Raad en het Europees Parlement: „Naar een internationaal instrument inzake culturele verscheidenheid”. Zij is van mening dat de culturele verscheidenheid een belangrijk onderwerp is geworden in de internationale debatten binnen internationale en regionale organisaties. Hiermee kan een antwoord worden geboden op de toenemende zorg van maatschappelijke organisaties en regeringen ten aanzien van de instandhouding van culturele eigenheid als gemeenschappelijk erfgoed van de volkeren.

(137)

De instandhouding en de bevordering van de culturele verscheidenheid worden ook genoemd in de oprichtingsbeginselen van het Europese model. Zij zijn opgenomen in artikel 151, lid 1, van het Verdrag, waarin het volgende wordt bepaald: „De Gemeenschap draagt bij tot de ontplooiing van de culturen van de lidstaten onder eerbiediging van de nationale en regionale verscheidenheid van die culturen, maar tegelijk ook de nadruk leggend op het gemeenschappelijk cultureel erfgoed.”. Daarnaast wordt in artikel 151, lid 4, bepaald: „De Gemeenschap houdt bij haar optreden uit hoofde van andere bepalingen van dit Verdrag rekening met de culturele aspecten, met name om de culturele verscheidenheid te eerbiedigen en te bevorderen”.

(138)

Volgens het Verdrag dienen de Gemeenschap en haar lidstaten de culturele verscheidenheid in hun internationale betrekkingen te bevorderen door een bijdrage te leveren aan een wereldorde die op duurzame ontwikkeling, vreedzame coëxistentie en dialoog tussen de culturen is gebaseerd. De Franse autoriteiten, die de verspreiding van Franstalige boeken stimuleren en financieel steunen, hebben een cultureel beleid ten uitvoer gelegd dat aansluit bij de door het Verdrag vastgestelde doelstellingen.

(139)

In die omstandigheden is de Commissie van mening dat de steun die de Franse autoriteiten aan CELF hebben verleend teneinde de verspreiding van Franstalige boeken te waarborgen, ongeacht het bedrag van de bestelling, inderdaad een culturele doelstelling beoogde zoals is bedoeld in de bepalingen van het Verdrag.

(140)

Uit hoofde van artikel 87, lid 3, onder d), van het Verdrag kunnen steunmaatregelen om de cultuur en de instandhouding van het culturele erfgoed te bevorderen, verenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt wanneer door deze maatregelen de voorwaarden inzake het handelsverkeer en de mededingingsvoorwaarden niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.

(141)

De Commissie merkt op dat de derden die zich hebben gemeld na de publicatie van de beschikking tot inleiding van de procedure, zich niet presenteren als exportagenten (behalve SIDE en CELF), maar veeleer als gespecialiseerde „groothandels”. Geen enkele derde partij geeft aan bij het ministerie van Cultuur de in het geding zijnde steunmaatregelen te hebben aangevraagd.

(142)

Uit meerdere opmerkingen van derden blijkt dat de door de Franse autoriteiten ten uitvoer gelegde steunregeling in ieder geval in het begin niet werd betwist door de ondernemingen die zich hebben gemeld.

(143)

De Commissie heeft ook kunnen constateren dat verzoekster en derden niets wisten van de steunmaatregelen waarvan CELF sinds haar oprichting in 1980 had geprofiteerd. Pas in 1991 (43) heeft SIDE bij het ministerie van Cultuur een aanvraag voor de in het geding zijnde steunmaatregelen ingediend, waarvan de Commissie pas enkele maanden later, in maart 1992, op de hoogte werd gesteld.

(144)

De Commissie merkt op dat de derde partijen in hun standpunten grotendeels kritiek hebben op het beleid waarmee CELF haar activiteiten heeft gediversifieerd (44). Zij verwijten CELF dat zij zich in de loop der tijd, dankzij de connecties met uitgeverijen die haar preferentiële kortingen verleenden, op andere markten begaf dan de markt waarvoor zij oorspronkelijk was opgericht, namelijk kleine bestellingen.

(145)

Uit de overgelegde documenten blijkt dat op het moment van haar oprichting CELF feitelijk alleen zaken deed met boekhandels. Na enige tijd, in de jaren 1990, begon zij andere soorten klanten te werven. Toch wijst niets erop dat CELF de diversificatie van haar activiteiten heeft gefinancierd met de betwiste subsidies, integendeel juist. Zoals in overweging 198 en volgende zal worden aangetoond, werden deze enkel aangewend om de extra kosten voor kleine bestellingen te compenseren.

(146)

Sommige derde partijen, die zich presenteren als groothandelaars of exporterende boekhandels, wijzen erop dat de steunmaatregelen nutteloos waren om aan de vraag te voldoen. Zij hebben evenwel geen relevante gegevens overgelegd ter ondersteuning van deze beweringen.

(147)

Tot slot beweren sommige derde partijen dat CELF is bevoordeeld door de bevoorrechte betrekkingen met bepaalde overheidsinstellingen, zoals „France édition”. Met name Hexalivre heeft kritiek op de houding van „France édition”, die CELF zou hebben bevoorrecht door haar toegang te geven tot haar stand op internationale beurzen, terwijl Hexalivre deze toegang niet kreeg.

(148)

De Commissie heeft kunnen vaststellen, zoals blijkt uit de door de Franse autoriteiten overgelegde documenten, dat CELF, die lid van „France édition” is, heeft betaald voor de ruimte op de stand van „France édition” en voor de bij „France édition” bestelde catalogi. In geen geval betroffen dergelijke betrekkingen de overheid, zoals de Franse autoriteiten hebben opgemerkt.

(149)

Deze gegevens zijn evenwel buiten beschouwing gelaten bij de beschikking tot inleiding van de procedure van 30 juli 1996 en hebben niet betrekking op de problematiek rond „kleine bestellingen”. Derhalve zal de Commissie zich niet over deze kwestie uitspreken in het kader van de onderhavige procedure.

(150)

De Franse autoriteiten wordt ook verweten dat zij CELF begunstigen via overheidsopdrachten. Deze beweringen hebben vooral betrekking op de steun voor de tenuitvoerlegging van het programma „Nouveautés”, dat door het ministerie van Buitenlandse Zaken wordt beheerd, en op de rol van de bestellingen van instellingen die aan dit ministerie en het ministerie van Samenwerking zijn gerelateerd (zoals Association pour la diffusion de la pensée française (ADPF) en Association pour le développement de l'enseignement et de la culture en Afrique et à Madagascar (Audecam)).

(151)

Deze gegevens zijn evenwel buiten beschouwing gelaten bij de beschikking tot inleiding van de procedure van 30 juli 1996 en hebben niet betrekking op de problematiek rond kleine bestellingen. Derhalve zal de Commissie zich niet over deze kwestie uitspreken in het kader van de onderhavige procedure.

(152)

Tot slot protesteert SIDE tegen „het complexe geheel van steunmaatregelen waarvan niet alleen CELF profiteert, maar ook diverse organisaties waarvan totaal niet duidelijk is welke uitgeverijen, zoals zijzelf, en overheden ertoe behoren” en tegen het culturele beleid van de overheid in het algemeen.

(153)

Ter ondersteuning van haar argumenten wijst SIDE met name op een verslag van de Rekenkamer van november 1996. De Commissie merkt op dat dit verslag hoofdzakelijk algemene kritiek bevat op de manier waarop cultuur in Frankrijk wordt gesubsidieerd. Het bevat geen enkele informatie over de aan CELF verleende steun voor de afhandeling van kleine bestellingen. CELF wijst alleen, wat het „Programme page à page” en het „Programme plus” betreft, op de programma's die door het Gerecht zijn bekrachtigd in zijn arrest van 18 september 1995 (45).

(154)

In die omstandigheden is de Commissie van mening dat de conclusies van het verslag van de Rekenkamer niets bijdragen aan haar beoordeling in het kader van de onderhavige procedure. In ieder geval is de algemene kritiek van SIDE op het Franse beleid inzake cultuursubsidies buiten beschouwing gelaten in de beschikking ter inleiding van de procedure van 30 juli 1996 betreffende het „Programme petites commandes”. Dientengevolge zal de Commissie zich niet over deze kwestie uitspreken in het kader van de onderhavige procedure.

(155)

Tijdens de eerste fase van de onderzoeksprocedure heeft SIDE gewezen op enkele specifieke kwesties inzake de herkapitalisering van CELF en op de voordelen die zij zou genieten dankzij het „beheer van de overheidsprogramma's”. SIDE betwist ook een aantal specifieke voordelen in verband met de bevoorrechte betrekkingen die CELF zou onderhouden met de overheid.

(156)

Opgemerkt zij dat het kapitaal van CELF in 1980 is verhoogd van 80 500 FRF naar 1 280 500 FRF. De transactie is gefinancierd door enerzijds ADEF (ter hoogte van 50 %) en anderzijds door (particuliere) aandeelhouders van CELF (ter hoogte van 50 %).

(157)

De belangrijkste doelstelling van ADEF, die uit enkele uitgeverijen bestond, was om de aanwezigheid van Franstalige boeken in het buitenland te bevorderen en de investeringen door uitgeverijen of exporteurs in stand te houden. ADEF werd gesubsidieerd door het ministerie van Cultuur.

(158)

Nadat de Commissie de door de Franse autoriteiten overgelegde documentatie had geanalyseerd, is zij tot de conclusie gekomen dat de betwiste kapitaaluitbreiding geen staatssteun behelsde, maar eenvoudigweg de verwerving van een participatie was. Er valt namelijk niet te ontkennen, en het wordt ook niet ontkend, dat particuliere investeerders hebben deelgenomen aan de oprichting van het bedrijf in haar huidige vorm. Het ministerie van Cultuur heeft niet bijgedragen aan het kapitaal van CELF, en ADEF - die wel gedeeltelijk door de staat wordt gefinancierd - is daarentegen als particuliere investeerder opgetreden in een markteconomie. De intekening van ADEF sluit namelijk volledig aan bij punt 3.2, derde streepje, van de mededeling van de Commissie betreffende de toepassing van de artikelen 92 en 93 van het EG-Verdrag op het verwerven van participaties door de overheid (46). In die omstandigheden behelsde de transactie geen staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag.

(159)

Bovendien had deze herkapitalisering reeds meer dan tien jaar geleden plaatsgevonden toen SIDE haar eerste schrijven op 20 maart 1992 tot de Commissie richtte en toen de Commissie bij schrijven van 2 april 1992 de Franse autoriteiten om informatie verzocht. Overeenkomstig de bepalingen van artikel 15 van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (47), zou de Commissie de kapitaalverhoging derhalve niet kunnen terugvorderen, ook al ging het om staatssteun.

(160)

SIDE protesteert ook tegen een steunmaatregel die in 1993 aan CELF zou zijn verleend via een overdracht van aandelen van ADEF naar SNE, die lid van CELF is.

(161)

In haar opmerkingen van 5 december 2003 wijst SIDE de Commissie erop dat zij zich op grond van de documenten die SIDE tijdens het gesprek van 4 juli 2001 heeft overgelegd, dient uit te spreken over de steunmaatregelen die volgens haar aan CELF zouden zijn verleend tijdens de liquidatie van ADEF in juni 1993.

(162)

De Commissie merkt op dat dit punt buiten beschouwing is gelaten in de beschikking tot inleiding van de procedure van 30 juli 1996. Dientengevolge zal zij zich niet over deze kwestie uitspreken in het kader van de onderhavige procedure.

(163)

SIDE legt uit dat CELF haar aanwezigheid op de markt heeft kunnen handhaven en klanten dezelfde korting heeft kunnen blijven bieden na de opheffing van het „Programme petites commandes”, omdat zij nog steeds diverse overheidssubsidies ontvangt via programma's zoals „A l'Est de l'Europe”, dat is voortgekomen uit het programma „Page à page”, en het „Programme plus”, waaraan steeds meer middelen zouden worden toegewezen.

(164)

Er zij aan herinnerd dat deze programma's, die de Commissie reeds heeft goedgekeurd in haar beschikking van 18 mei 1993, ook zijn bekrachtigd door het Gerecht in zijn arrest van 18 september 1995 (48).

(165)

Hieruit volgt dat deze aspecten buiten beschouwing zijn gebleven in de beschikking tot inleiding van de procedure van 30 juli 1996. Dientengevolge zal de Commissie zich niet over deze kwestie uitspreken in het kader van de onderhavige procedure.

(166)

Het „Programme petites commandes” is ingesteld in 1980 door het ministerie van Cultuur, op een moment dat de branche („Groupe Hachette” en „Messageries du livre”) zich wilde terugtrekken van de markt voor de activiteit van exportagenten. De betwiste regeling is ingevoerd om ondernemingen te stimuleren op deze markt actief te blijven, zodat alle bestellingen van Franstalige boeken door boekhandels in niet-Franstalige regio's konden worden afgehandeld.

(167)

Overeenkomstig enkele standpunten die derden in het kader van de procedure kenbaar hebben gemaakt, merkt de Commissie in de eerste plaats op dat het „Programme petites commandes”, dat in feite een rol heeft gespeeld bij de oprichting van CELF in haar huidige vorm, bekend was bij ondernemingen, die het programma zeker in eerste instantie goed hebben ontvangen (49) of op zijn minst niet aan de kaak hebben gesteld, zonder zich evenwel af te vragen wat het nut ervan was.

(168)

SIDE houdt echter vol dat het „Programme petites commandes” enkel voor CELF was bestemd. Dit wordt volgens haar bevestigd doordat het ministerie van Cultuur de subsidieaanvraag van SIDE in 1991 afwees. Tegelijkertijd betwist SIDE niet dat deze afwijzing gerechtvaardigd was omdat zijzelf weigerde te voldoen aan de verplichting ten aanzien van transparantie, die is vereist om voor deze subsidie in aanmerking te komen.

(169)

Na de nietigverklaring van de beschikking van de Commissie van 18 mei 1993 heeft het ministerie van Cultuur, dat een einde aan de procedure wilde maken, bovendien SIDE in 1996 eraan herinnerd dat de steunregeling voor kleine bestellingen van nature niet was voorbehouden aan CELF. Het ministerie heeft haar bij schrijven van 3 september 1996 voorgesteld om samen te bespreken of SIDE onder dezelfde transparantievoorwaarden dezelfde diensten kon bieden als CELF.

(170)

Tijdens een onderhoud op 26 september 1996 hebben de bestuurders van SIDE het gedane voorstel geweigerd. Zij lieten het ministerie van Cultuur weten dat zij geen gebruik wilden maken van een programma waarvan de Commissie in twijfel kon trekken of het verenigbaar was met het Gemeenschapsrecht.

(171)

Ter ondersteuning van haar argumentatie legt SIDE een verslag over van de Nationale Stichting voor Beleidswetenschappen, waarin in wezen kritiek wordt geuit op de beslissing van de Franse autoriteiten om subsidies niet direct uit te betalen aan boekhandels. In dit verband herinnert de Commissie eraan dat de Franse autoriteiten zelf mogen bepalen hoe zij subsidie willen verlenen overeenkomstig de beoogde doelstellingen, zolang zij het relevante Gemeenschapsrecht maar respecteren, en neemt zij nota van de in dit verslag vermelde gegevens. Hoe dan ook wijst de Commissie erop dat het overgelegde document niet relevant is; overigens merkt zij op dat de samenstellers ervan zelf kritiek hebben op hun eigen evaluatie (50).

(172)

Tot slot houdt SIDE vol dat de steunmaatregelen zinloos waren. In dit verband wijst de Commissie erop dat de begunstigden van de steun alle bestellingen van minder dan 500 FRF in behandeling dienden te nemen, hetgeen garandeerde dat Franstalige boeken alle boekhandels konden bereiken, zelfs de kleinste boekhandels in afgelegen landen, ook al hadden zij slechts behoefte aan enkele boeken, die overigens vaak door verschillende uitgevers werden gepubliceerd. Dit werd niet gegarandeerd door SIDE, die overigens — zoals reeds is aangegeven — niet aan alle landen leverde.

(173)

Op grond van de voorgaande gegevens heeft de Commissie kunnen constateren dat het „Programme petites commandes” in principe toegankelijk was voor alle ondernemingen die hiervoor een aanvraag indienden, zolang zij de voorwaarden voor de toekenning van steun maar accepteerden. Ook merkt zij op dat SIDE vanaf 1996 duidelijk heeft aangegeven dat zij geen gebruik van het programma wilde maken. In die omstandigheden is de Commissie van mening dat de betwiste steunmaatregelen geen discriminerend karakter hadden en dat zij noodzakelijk waren om de door de Franse autoriteiten beoogde doelstellingen te bereiken.

(174)

Zelfs als er zou kunnen worden gesteld dat tot 1996 alleen CELF profiteerde van de in het geding zijnde steunmaatregelen, is de Commissie in ieder geval van mening dat de Franse autoriteiten zelf mochten bepalen welke maatregelen zij het meest geschikt en nuttig achtten om de beoogde doelstelling optimaal te bereiken, zolang de steunmaatregelen niet voorbijgingen aan hetgeen nodig was voor de verwezenlijking van deze doelstelling, zoals hieronder zal worden aangetoond.

(175)

In het kader van hun activiteit als exportagent distribueren CELF en SIDE boeken in niet-Franstalige landen en regio's. In Franstalige landen, zoals België, Canada en Zwitserland, wordt de markt namelijk gedekt door grote uitgeverijen via hun filialen of vertegenwoordigers.

(176)

De activiteit van exportagenten speelt dus slechts een zeer marginale rol in de belangrijkste afzetgebieden voor Franstalige boeken, namelijk de drie bovengenoemde landen.

(177)

Vaststaat dat CELF aan het einde van de jaren zeventig was opgericht om het hiaat op te vullen op een markt die vanwege de geringe rentabiliteit was verwaarloosd door ondernemingen, en dat de betwiste steun erop was gericht om een duidelijk onrendabel segment van de activiteit van exportagenten in stand te houden.

(178)

In haar Beschikking 1999/133/EG had de Commissie de markt waarvoor zij de effecten van de betwiste steun had onderzocht, afgebakend als zijnde een markt voor de export van Franstalige boeken „in het algemeen”. Het Gerecht, dat hierbij de argumentatie van SIDE heeft gevolgd, had deze analyse verworpen en was van mening dat de Commissie een duidelijke beoordelingsfout had gemaakt, aangezien de export van Franstalige boeken en de activiteit van exportagenten voor Franstalige boeken geen substitueerbare maar verschillende markten vormen, waarbij de tweede markt een submarkt van de eerste is.

(179)

De Commissie trekt de beoordeling van het Gerecht niet in twijfel en merkt op dat uit de documenten die tijdens het onderzoek van de zaak door zowel SIDE (51) als de Franse autoriteiten zijn overgelegd, blijkt dat de stelsels voor verspreiding van Franstalige boeken in het buitenland zeer divers (52), complementair en soms substitueerbaar zijn, waarbij de activiteit van exportagenten een van de vele bestaande stelsels vertegenwoordigt.

(180)

De Commissie merkt op dat zowel SIDE als de Franse autoriteiten lijken te erkennen dat het niet altijd eenvoudig is om de verschillende markten in de specifieke sector voor de verspreiding van boeken precies af te bakenen.

(181)

SIDE geeft in haar laatste opmerkingen aan dat op de in het geding zijnde nationale markt allround-exportagenten actief zijn, zoals zijzelf en CELF. Andere partijen, die zij nu eens als exportagenten en dan weer als exporterende boekhandels aanduidt (53), verkopen ook marginale hoeveelheden direct aan eindgebruikers en zouden in zeer bescheiden mate concurreren met de twee allround-exportagenten.

(182)

De Franse autoriteiten kunnen zich gedeeltelijk vinden in de analyse van SIDE, maar voegen hieraan toe dat de exporterende boekhandels waarnaar verzoekster verwijst, in werkelijkheid gespecialiseerde exportagenten zijn. Aan de lijst met mogelijke concurrenten voegen zij een aantal boekhandels toe die - zelfs incidenteel - bestellingen voor buitenlandse boekhandels afhandelen. De Franse autoriteiten geven aan dat on-lineboekhandels voortaan moeten worden beschouwd als concurrenten van allround-exportagenten, hetgeen de Commissie relevant acht, hoewel exacte volumegegevens nog niet beschikbaar zijn voor dit segment dat is ontstaan uit de toepassing van nieuwe technologieën.

(183)

Opgemerkt zij dat SIDE de Commissie bepaalde gegevens heeft doen toekomen om de „dominante positie” van CELF (54) op de betrokken submarkt aan te tonen.

(184)

Zoals reeds is opgemerkt in overweging 29, zal de Commissie zich in de onderhavige beschikking niet uitspreken over de klacht van SIDE die is gebaseerd op de artikelen 81 en 82 van het Verdrag. Deze kwestie zal het voorwerp van een ander onderzoek zijn. In dit opzicht dient te worden opgemerkt dat SIDE bij schrijven van 7 augustus 2003 op de hoogte is gesteld van de voorafgaande bedoeling van de Commissie om de klacht te verwerpen.

(185)

Zonder vooruit te lopen op het definitieve standpunt dat de Commissie geneigd zal zijn in te nemen in het andere onderdeel van het dossier, herinnert zij evenwel eraan dat CELF - een vennootschap met bedrijven uit verschillende branches - is opgericht om de hiaten op te vullen in een markt waaruit de branche zich heeft teruggetrokken, hetgeen met name niet wordt betwist in de standpunten van derden. Bovendien is het niet verbazingwekkend dat de marktsegmenten die deze onderneming in handen heeft, zeer belangrijk zijn.

(186)

De Commissie is van mening dat de positie van CELF op de in het geding zijnde markt evenwel geen direct verband houdt met de kwestie rond de toegewezen steunmaatregelen. Het is enkel de bedoeling van de Commissie na te gaan of de steun op de markt voor de activiteit van exportagenten verenigbaar is met artikel 87, lid 3, onder d), van het Verdrag.

(187)

Met de activiteit van exportagenten van boeken zijn zeer kleine bestellingen gemoeid. Aan het einde van de jaren zeventig hadden de uitgeverijen en traditionele distributeurs zich teruggetrokken uit deze markt omdat deze onvoldoende rendabel was. In ieder geval omvat de activiteit van exportagenten dus kleine bestellingen.

(188)

SIDE en de Franse autoriteiten zijn het eens over de definitie van de in het geding zijnde dienstverlening. Hun standpunten lopen echter uiteen over wat „minder belangrijke” bestellingen binnen de markt voor de activiteit van exportagenten nu precies zijn (zoals de bestelling van een goedkoop boek door een Afrikaanse boekhandel). Dergelijke bestellingen leiden tot extra kosten waardoor de verleende dienst niet rendabel zou zijn.

(189)

Het ministerie van Cultuur had het bedrag voor te subsidiëren „kleine bestellingen” vastgesteld op maximaal 500 FRF ((76,22 EUR). De Franse autoriteiten hebben altijd aangegeven dat bepaalde bestellingen van minder dan 500 FRF rendabel konden zijn, terwijl andere bestellingen boven dit bedrag dat niet hoefden te zijn. Het doel was een economisch aanvaardbare manier te vinden waarop ondernemingen toch bestellingen wilden accepteren die zij anders links lieten liggen omdat ze niet rendabel genoeg waren.

(190)

De Commissie heeft verzoekster en de Franse autoriteiten verzocht om uitleg over de problematiek rond de rentabiliteit van deze activiteit. Te dien einde heeft zij hun met name gevraagd welke taken nodig zijn voor deze dienstverlening, zodat zij zo nodig kon vaststellen waardoor de te compenseren extra kosten werden veroorzaakt.

(191)

De Franse autoriteiten en SIDE zijn het in grote lijnen eens over de procedure voor de afhandeling van bestellingen zoals door SIDE beschreven in bijlage III en welke niet door de Franse autoriteiten wordt betwist.

(192)

Hun opvattingen lopen derhalve met name uiteen met betrekking tot de rentabiliteit die aan de verleende diensten wordt toegekend. Volgens SIDE zijn alle bestellingen rendabel, ongeacht de aard ervan. Volgens de Franse autoriteiten zijn sommige bestellingen duidelijk niet rendabel, waardoor de toegekende steun is gerechtvaardigd.

(193)

De Commissie wijst in dit verband op enkele beweringen van SIDE die elkaar lijken tegen te spreken. Zo wordt het volgende beweerd: „Het meest interessant zijn klanten die grote bestellingen plaatsen” naast „Kleine bestellingen zijn over het geheel genomen rendabeler dan grotere bestellingen”.

(194)

De Commissie heeft kunnen constateren dat SIDE en CELF zich niet stelselmatig op hetzelfde soort klanten leken te richten. SIDE was namelijk vooral geïnteresseerd in instituten, terwijl CELF eerder de voorkeur gaf aan boekhandels. SIDE betwist dit laatste punt, maar heeft de Commissie ondanks haar verzoek geen nadere informatie over de samenstelling van haar klantenbestand willen verstrekken. Verzoekster heeft enkel in haar schriftelijke opmerkingen laten weten dat het aantal klanten 1 308 bedroeg tussen 1991 en 2002 en dat zij zich richtte op hetzelfde soort klanten als CELF.

(195)

Teneinde te bepalen of de overgelegde tegenstrijdige opmerkingen relevant waren, heeft de Commissie volgende vergelijkingstabellen 3a, 3b en 3c samengesteld op basis van de door SIDE en de Franse autoriteiten overgelegde gegevens.

Tabel 3a

Tabel 3b

Tabel 3c

(196)

De Commissie constateert dat uit de gegevens in de tabellen 3a, 3b en 3c blijkt dat, ook al verkoopt CELF - exclusief wat zij als „kleine bestellingen” beschouwt - gemiddeld evenveel boeken per factuur als SIDE (44 tegen 41 in 1999, 46 tegen 53 in 2000 en 48 tegen 48 in 2001), zij ook een groot aantal bijzonder kleine bestellingen accepteert (gemiddeld minder dan drie boeken en een gemiddelde waarde van ongeveer 35 EUR): 9 688 bestellingen in 1999, 8 763 in 2000 en 7 702 in 2001. Hieruit volgt dat globaal (kolom „CELF totaal”) het aantal boeken per bestelling netto lager is voor CELF dan voor SIDE: 28 tegen 41 in 1999, 28 tegen 53 in 2000 en 31 tegen 48 in 2001.

(197)

Uit het voorgaande blijkt dat de activiteit van CELF met name bestaat uit een groot aantal zeer kleine bestellingen (gemiddeld minder dan drie boeken en een waarde van ongeveer 35 EUR), hetgeen haar duidelijk onderscheidt van SIDE en de toewijzing van de in het geding zijnde steun zou kunnen rechtvaardigen.

(198)

Nadat de Commissie had vastgesteld dat het criterium „kleine bestellingen” relevant was als referentiegegeven voor de rechtvaardiging van de toegewezen steun, heeft de Commissie de door de Franse autoriteiten overgelegde gegevens van de analytische boekhouding bestudeerd. Deze boekhoudkundige gegevens rechtvaardigen de extra kosten van CELF voor het segment „kleine bestellingen”. De gegevens die de Franse autoriteiten aan de Commissie hebben doen toekomen, hebben betrekking op 1994, het jaar waarin CELF van het ministerie van Cultuur een subsidie van 2 000 000 FRF ((304 900 EUR) heeft ontvangen.

(199)

De verificatie van de Commissie is gericht op de boekhoudkundige gegevens betreffende de kosten voor kleine bestellingen van maximaal 500 FRF. De Commissie heeft goed nota genomen van de uitleg van de Franse autoriteiten, die aangeven dat de drempel van 500 FRF voor „kleine bestellingen” op empirische wijze is vastgesteld (56).

(200)

De Franse autoriteiten hebben een bewijs overgelegd waaruit blijkt dat de afhandeling van kleine bestellingen duidelijk extra kosten met zich brengt. Zij lichten dit laatste argument toe met een kostenanalyse die is gebaseerd op de basisgegevens in de volgende tabel 4 voor het referentiejaar 1994.

(201)

Zoals in detail wordt beschreven in bijlage III, moeten voor de afhandeling van een bestelling meerdere handelingen worden uitgevoerd:

(202)

Via een analytische aanpak van de boekhouding kunnen alle stromen met betrekking tot bovenstaande handelingen worden geregistreerd. Voor een factuur van 100 FRF moet in beginsel evenveel werk worden verricht als voor een factuur van 10 000 FRF.

(203)

Dankzij de toelichtingen van de Franse autoriteiten heeft de Commissie de kosten kunnen inschatten en toeschrijven aan de verschillende taken voor het afhandelen van een bestelling. De rentabiliteit van een bestelling hangt vooral af van het soort en aantal boeken, de accuratesse van de gegevens op de bestelbon en de vraag in hoeverre de bestelling moeilijk is uit te voeren — 20 % van de bestellingen van CELF en 4,5 % van de bestellingen van SIDE kunnen worden beschouwd als „moeilijk” uit te voeren (58). Bovendien worden bestellingen van minder dan 500 FRF in 67 % van de gevallen geplaatst door ambachtelijke uitgevershuizen (59). Kortom, voor de afhandeling van kleine bestellingen moet een groot aantal kleine rekeningen worden beheerd.

(204)

De kosten zullen hoger uitvallen voor kleine bestellingen, aangezien een onderneming voor elke bestelling, ongeacht het volume, dezelfde handelingen moet uitvoeren. Een onderneming die veel kleine bestellingen afhandelt, zal een structuur moeten opzetten waarmee de toename van de verschillende stappen in de afhandelingsprocedure en de hieruit voortvloeiende extra kosten worden ondervangen.

(205)

De Franse autoriteiten leggen uit dat een coëfficiënt is toegepast voor elke soort handeling. Te dien einde is rekening gehouden met de verschillende taken die worden uitgevoerd tijdens elke handeling, zoals wordt beschreven in bijlage IV.

(206)

Op grond van de door de Franse autoriteiten overgelegde informatie kan de Commissie concluderen dat de kosten voor de afhandeling van kleine bestellingen 4 446 706 FRF bedroegen in 1994. De omzet voor bestellingen van minder dan 500 FRF bedroeg 2 419 006 FRF. De steun in dat jaar lag rond 2 000 000 FRF. Deze cijfers geven een bedrijfsresultaat van — 27 700 FF.

(207)

De Commissie concludeert derhalve dat de kosten voor de afhandeling van kleine bestellingen niet zijn overgecompenseerd met de steun van 2 000 000 FRF.

(208)

Teneinde de relevantie van de voor het referentieboekjaar 1994 overgelegde gegevens te verifiëren, heeft de Commissie de Franse autoriteiten verzocht om aanvullende informatie over de activiteiten rond de afhandeling van kleine bestellingen door CELF in andere perioden. Uit de documenten en toelichtingen die Frankrijk voor andere boekjaren heeft doen toekomen, blijkt dat de structuur van kleine bestellingen (omzetcijfer ten opzichte van aantal kleine bestellingen, het aantal bestelde boeken, het aantal hiervoor uitgeschreven facturen, het aantal klanten en het aantal bestelposten) gedurende de jaren stabiel is gebleven. In die omstandigheden is de Commissie van mening dat de gegevens voor 1994 redelijkerwijs ter referentie kunnen dienen voor de beoordeling door de Commissie.

(209)

Op grond van de overgelegde overeenkomsten heeft de Commissie eveneens kunnen verifiëren dat elk eventueel teveel betaalde bedrag het jaar daarop in mindering is gebracht. Met de steun konden derhalve geen andere handelsactiviteiten van CELF worden gefinancierd, in tegenstelling tot hetgeen SIDE en diverse derden tijdens de procedure hebben beweerd.

(210)

De steun werd namelijk jaarlijks toegewezen op grond van de boekhoudgegevens die CELF overlegde, zoals rekeningen betreffende het gebruik van subsidies, waarmee de extra kosten van het „Programme petites commandes” werden gerechtvaardigd. De steun kon dus niet worden aangewend voor andere doeleinden dan waarvoor hij was toegewezen.

(211)

In haar laatste opmerkingen heeft SIDE de Commissie laten weten dat er fouten voorkwamen in de boekhoudkundige gegevens die de Franse autoriteiten aan de Commissie hebben overgelegd om het bestaan van extra kosten te rechtvaardigen, tijdens de tweede fase van de procedure. De Franse autoriteiten zijn hiervan op de hoogte gesteld en hebben de Commissie terzake doende toelichtingen verstrekt.

(212)

Volgens SIDE hadden de Franse autoriteiten de percentages voor bestellingen langs elektronische weg verward met die voor bestellingen op papier. De Commissie heeft kunnen vaststellen dat deze verwisseling een effect van 0,24 EUR per boek op de kosten voor een kleine bestelling had. Dit verschil is te klein om de door Frankrijk gepresenteerde compensatieregeling in twijfel te trekken.

(213)

Aangaande de omzetverschillen waarop SIDE heeft gewezen in de eerste boekhoudkundige gegevens die de Franse autoriteiten hebben overgelegd, bevestigt de Commissie dat de Franse autoriteiten zelf de benodigde correcties hebben doorgevoerd sinds de inleiding van de procedure in 1996. Derhalve zijn de beweringen in de laatste opmerkingen van SIDE ongegrond.

(214)

Het verschil tussen andere becijferde gegevens kan worden verklaard doordat in het ene geval wordt verwezen naar het resultaat uit de verkoop van alleen boeken ((2 284 536 FRF), terwijl in het andere geval het genoemde bedrag ((2 535 818 FRF) betrekking heeft op het resultaat uit boeken en bijkomende producten (verpakkingen, verzekeringen en vervoer).

(215)

SIDE heeft ook gemeend de aandacht te moeten vestigen op enkele verschillen tussen de algemene boekhouding en de analytische boekhouding wat de salarisgegevens betreft. De Franse autoriteiten merken op dat deze verschillen zijn veroorzaakt doordat bepaalde belastingen niet zijn meegerekend in de sociale lasten in het belastingspakket en toch direct zijn geboekt op de salarispost. De Commissie heeft kunnen vaststellen dat deze verklaring klopt ten aanzien van de overgelegde boekhoudkundige documenten.

(216)

Derhalve is de Commissie van mening dat de aanvullende opmerkingen van SIDE betreffende de onjuiste boekhoudkundige gegevens die de Franse autoriteiten tijdens de inleiding van de procedure in 1996 hebben doen toekomen, niets afdoen aan de beoordeling door de Commissie van de relevantie van de boekhoudkundige gegevens, waarmee de compensatie van de extra kosten voor kleine bestellingen wordt gerechtvaardigd.

(217)

Op grond van de analyse van de door verzoekster overgelegde documenten heeft de Commissie kunnen vaststellen dat het aanbod van CELF veel breder was dan dat van SIDE ((3 000 uitgeverijen door CELF tegenover 200 door SIDE).

(218)

De Commissie heeft nota genomen van dit gegeven (dat buiten beschouwing wordt gelaten bij de berekening van de extra kosten) en merkt op dat het brede aanbod van CELF aansluit bij de voorwaarden die het ministerie van Cultuur stelt ten aanzien van een zo groot mogelijke verspreiding van Franstalige boeken. SIDE, die evenwel aangeeft dat zij niet aan alle aanvragen kan voldoen, houdt met haar aanbod geen rekening met deze culturele doelstelling, hetgeen volstrekt legitiem lijkt.

(219)

De Franse autoriteiten voegen hieraan toe dat CELF vaak geneigd was financiële risico's te nemen. Zo is zij bijvoorbeeld haar diensten blijven verlenen aan bepaalde landen die in problemen verkeerden, zoals voorheen Algerije en meer recentelijk Argentinië. Ook heeft CELF geleverd aan bepaalde landen die niet onder de Coface-garantie vielen.

(220)

SIDE maakt volkomen legitiem zelf haar commerciële keuzen en geeft aan dat zij liever geen zakendoet met problematische regio's, zoals Afrika ten zuiden van de Sahara en landen die niet onder de Coface-garantie vallen. Zij geeft aan dat dergelijke beslissingen voortvloeien uit de commerciële ontwikkelingsstrategie van bedrijven en dat zij andere keuzen heeft gemaakt.

(221)

De Commissie heeft vastgesteld dat de beweringen van SIDE betreffende de migratie van klanten niet zijn gebaseerd op een analyse van de toelichtingen en documenten die SIDE zelf heeft overgelegd.

(222)

Derhalve heeft de Commissie SIDE verzocht aan te geven hoeveel klanten zij zou hebben verloren door de aantrekkelijke kortingen die „alleen CELF” kon bieden dankzij de ontvangen steun. Te dien einde heeft SIDE een zeer omvangrijk document (60) doen toekomen waarmee de Commissie in de huidige vorm niets kon doen, met name omdat absoluut niet duidelijk was hoeveel klanten zij verloren had. De Commissie heeft SIDE op dit punt om aanvullende toelichtingen verzocht. SIDE heeft met name (61) kunnen aangeven dat een van haar klanten, „Librairie Française de Milan”, in de loop van 1987-1988 steeds meer gebruik ging maken van de diensten van CELF dankzij aantrekkelijker kortingen.

(223)

De Franse autoriteiten hebben hierop geantwoord dat de Italiaanse markt bekendstond om haar concurrerende karakter en dat bovendien de desbetreffende boekhandel pas vanaf 1999 aanzienlijk meer bestellingen begon te plaatsen bij CELF, dus lang na de periode waarop SIDE doelt.

(224)

De Commissie heeft kunnen vaststellen dat de overige voorbeelden van SIDE evenmin relevant leken te zijn (62). Zo is een van de door SIDE genoemde boekhandels, „Grupodis de Madrid”, nooit een belangrijke klant van CELF geweest of zijn de genoemde Japanse boekhandels in feite grote rekeningklanten die niet onder het marktsegment „kleine bestellingen” vallen.

(225)

Bovendien blijkt uit de door SIDE overgelegde lijst met kortingen niet dat haar kortingen minder aantrekkelijk zouden zijn dan de door CELF geboden kortingen. Van de 28 uitgeverijen die SIDE heeft geselecteerd om haar gelijk aan te tonen, heeft de Commissie namelijk vastgesteld dat SIDE in 16 gevallen aantrekkelijker kortingen biedt en CELF in twaalf gevallen (63). Het verschil is nog groter als rekening wordt gehouden met de extra korting van 5 procentpunten die SIDE biedt voor bestellingen van meer dan tien exemplaren per titel, omdat in dit geval CELF slechts zes uitgeverijen grotere kortingen biedt tegenover 22 voor SIDE.

(226)

De Commissie is derhalve van mening dat niet is gebleken dat SIDE klanten heeft verloren aan CELF doordat CELF haar klanten aantrekkelijker kortingen heeft kunnen bieden dankzij de ontvangen steun.

(227)

Zoals is opgemerkt in overweging 69, beweert SIDE in een schrijven van 12 augustus 2002 aan de Commissie dat CELF sinds minstens twee jaar afschrikkende voorwaarden voor „kleine bestellingen” zou hanteren. SIDE vestigt er de aandacht op dat „dit beleid eveneens de door SIDE ondervonden mededingingsverstoring doet toenemen omdat onder die omstandigheden bepaalde oude klanten van CELF, die „kleinschalige klanten” zijn, zich nu tot SIDE richten (…). Voor SIDE is het evenwel overduidelijk dat de meest interessante klanten die zijn welke een groot aantal bestellingen plaatsen (…)”.

(228)

In de eerste plaats stelt de Commissie vast dat de betwiste prijsaanpassingen (64) hebben plaatsgevonden in een periode toen de in het geding zijnde steunmaatregelen waren opgeheven en/of aanzienlijk waren teruggebracht, dus vanaf het moment waarop CELF alternatieve oplossingen heeft moeten zoeken om kleine bestellingen die bij haar werden geplaatst, te kunnen blijven afhandelen.

(229)

De Commissie heeft de cijfers van de twee ondernemingen vergeleken (65) en stelt vast dat niets de beweringen van SIDE betreffende de door haar gehekelde recente migratie van klanten steunt. De Commissie stelt namelijk vast dat het aantal door SIDE uitgeschreven facturen niet is toegenomen. Het aantal klanten bedroeg 2 187 in 1999 en 2 137 in 2000. De Commissie herinnert eraan dat zij op dit punt geen vergelijking kan maken omdat zij de gegevens van SIDE niet heeft ontvangen.

(230)

De Commissie beschikt ook niet over aanwijzingen dat het aantal door SIDE afgehandelde „kleine bestellingen” zou zijn toegenomen nadat de steun aan CELF was stopgezet. Uit de door SIDE overgelegde cijfers blijkt juist dat het gemiddelde aantal boeken per factuur is toegenomen van 40,31 in 1999 tot 49,38 in 2001, terwijl de klantenverhouding tussen CELF en SIDE, als het bovenstaande zou kloppen, had moeten leiden tot een daling van het gemiddelde aantal boeken per factuur.

(231)

De Commissie merkt tot slot op dat het gemiddelde aantal door SIDE verkochte boeken per bestelpost nog steeds hoger is dan het gemiddelde voor CELF (voor alle activiteiten en niet alleen voor kleine bestellingen). Dientengevolge heeft de afschaffing van de steunmaatregelen niet ertoe geleid dat klanten zijn overgelopen van CELF naar SIDE.

(232)

Bij het onderzoek naar staatssteun zijn in ieder geval alleen de mededingingsverstoringen relevant die het gevolg van deze steunmaatregelen zijn, en niet de gevolgen van de vermindering en/of afschaffing van steunmaatregelen, die door SIDE als negatief worden beschouwd.

(233)

Gezien de door SIDE en de Franse autoriteiten overgelegde gegevens is de Commissie van mening dat de afschaffing van de steunmaatregelen voor CELF alleen zichtbaar heeft geleid tot een daling in de omzet uit kleine bestellingen en in een aanzienlijke afname van het aantal klanten (-17,34 % tussen 1999 en 2001), zoals blijkt uit tabel 5.

Tabel 5 — Ontwikkeling van de activiteit „kleine bestellingen en kleinschalige klanten”

Door de Franse autoriteiten verstrekte gegevens.

(234)

De Commissie is ook van mening dat SIDE met haar opmerkingen zichzelf tegenspreekt. Volgens deze beweringen zou alleen rekening moeten worden gehouden met het aantal door de dienstverlener ingevoerde bestelposten en zou het totaalbedrag van de bestelling niet van invloed zijn op de rentabiliteit. Als dit het geval zou zijn, zou SIDE geen enkele reden hebben om aan te nemen dat de door SIDE ondervonden mededingingsverstoring toeneemt omdat klanten van CELF naar haar waren overgelopen (hetgeen ook niet blijkt uit de overgelegde cijfers) (66). Bovendien merkt de Commissie op dat SIDE zichzelf ook lijkt tegen te spreken omdat zij in een notitie van 9 december 2002 aangeeft dat „… kleine bestelingen over het geheel genomen rendabeler zijn dan grote bestellingen”.

(235)

Uit tabel 6, die de Commissie heeft samengesteld op basis van door de Franse autoriteiten en SIDE overgelegde gegevens, blijkt dat er geen automatisch verband bestaat tussen de stijgingen en dalingen in het omzetcijfer van SIDE en de toename en afname van de verleende subsidies.

Tabel 6

(236)

Op basis van de door CELF en SIDE overgelegde cijfers heeft de Commissie kunnen vaststellen dat de hoogte van de aan CELF verleende steun geen automatisch effect heeft gehad op de activiteiten en resultaten van SIDE, de enige andere allround-exportagent op de markt (67). Zo nam gedurende verscheidene jaren de omzet van SIDE af zelfs indien de aan CELF toegekende steun afnam.

(237)

De Commissie heeft bovendien kunnen vaststellen dat de afschaffing van de steunmaatregelen voor CELF op de markt als merkbaar en significant effect heeft gehad dat haar omzet uit „kleine bestellingen” is gedaald en het aantal „kleinschalige klanten” is afgenomen.

(238)

Onder verwijzing naar de overgelegde cijfers stelt de Commissie vast dat zonder de steunmaatregelen aan een gedeelte van de vraag tegenwoordig niet meer door CELF lijkt worden voldaan, terwijl SIDE hiervan niet profiteert.

(239)

Daarnaast heeft de Commissie kunnen vaststellen dat de in de periode 1994-2001 verleende subsidies onvoldoende waren om alle tekorten uit hoofde van het „Programme petites commandes” te dekken en een relatief klein deel van het algehele omzetcijfer van CELF uitmaakte: van 3,95 % in 1994 tot 0,29 % in 2001 (68).

(240)

Op grond van alle geanalyseerde gegevens blijkt dat de betwiste steunmaatregelen slechts een zeer marginaal deel uitmaakten van de activiteiten van exportagenten, die duidelijk niet zouden zijn uitgevoerd zonder de in het geding zijnde steunmaatregelen. De Commissie heeft ook kunnen vaststellen dat de door de Franse autoriteiten verleende steun de kosten voor de in het geding zijnde activiteit niet had kunnen overcompenseren.

(241)

Eveneens herinnert de Commissie eraan, zoals zij reeds heeft opgemerkt in overweging 132 en volgende, dat de invloed op het handelsverkeer en de verstoring van de mededinging op communautair niveau in onderhavig geval zeer beperkt zijn. Hiermee dient de Commissie rekening te houden wanneer zij beoordeelt of de steunmaatregelen verenigbaar zijn met artikel 87, lid 3, van het Verdrag, zoals het Gerecht duidelijk heeft aangegeven in zijn arrest van 27 januari 1998 in de zaak-Ladbroke Racing Ltd/Commissie (69).

(242)

Derhalve werden door de steun die aan CELF is verleend in het kader van het „Programme petites commandes”, de mededinging en het handelsverkeer niet zodanig veranderd dat het gemeenschappelijk belang werd geschaad. De interventie van de Franse autoriteiten stond in verhouding tot de beoogde doelstelling: ze heeft het enkel mogelijk gemaakt dat aan een gedeelte van de vraag waaraan niet zou worden voldaan, kon worden tegemoetgekomen zonder dat de desbetreffende onderneming zich zorgen hoefde te maken over de rentabiliteit.

(243)

De Franse autoriteiten beweren, net als in 1998 (70), dat CELF een openbarediensttaak heeft en dat de in het geding zijnde maatregelen derhalve moeten worden beoordeeld in het licht van de bepalingen van artikel 86, lid 2, van het Verdrag, waarin het volgende wordt bepaald: „De ondernemingen belast met het beheer van diensten van algemeen economisch belang of die het karakter dragen van een fiscaal monopolie, vallen onder de regels van dit Verdrag, met name onder de mededingingsregels, voorzover de toepassing daarvan de vervulling, in feite of in rechte, van de hun toevertrouwde bijzondere taak niet verhindert. De ontwikkeling van het handelsverkeer mag niet worden beïnvloed in een mate die strijdig is met het belang van de Gemeenschap”.

(244)

In dit opzicht hebben de Franse autoriteiten verschillende teksten (71) overgelegd die volgens hen van dien aard zijn dat zij het karakter van dienst van algemeen economisch belang van de aan CELF toevertrouwde taak bevestigen.

(245)

Op basis van deze teksten hebben de Franse autoriteiten aangegeven dat de afdeling Literatuur en lectuur tot 2001 met CELF jaarlijkse overeenkomsten had gesloten waarin de doelstellingen voor de samenwerking tussen het ministerie en CELF werden vastgelegd, alsmede de respectieve verplichtingen van de partijen.

(246)

De Franse autoriteiten hebben verschillende van de overeenkomsten overgelegd. In de eerste overeenkomst van 25 april 1991 wordt in artikel 1 bepaald dat „het ministerie steun verleunt aan activiteiten van CELF die verband houden met het vergaren van kleine, voor het buitenland bestemde boekbestellingen …”. In een andere overeenkomst wordt, blijkbaar voor het eerst, vermeld dat „het ministerie steun verleunt voor de operationele kosten voor de door CELF verleend openbare dienst in verband met kleine bestellingen”. De overeenkomsten die daarna tot 2001 zijn gesloten, zijn identiek, behoudens het bedrag van de verleende steun.

(247)

In deze beschikking is de Commissie reeds tot de slotsom gekomen dat de aan CELF verleende steun staatssteun is in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag en dat deze verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt overeenkomstig artikel 87, lid 3, onder d), van het Verdrag. Derhalve dient de Commissie, overeenkomstig de jurisprudentie van het Hof (72), de gesubsidieerde activiteiten van CELF niet nader te toetsen aan artikel 86, lid 2, van het Verdrag. Dit standpunt is bevestigd door het Hof in zijn arrest van 22 juni 2000 (73), waarin het Hof tot de slotsom komt dat ook steun die is gebaseerd op artikel 86, lid 2, van het Verdrag, bij de Commissie moet worden aangemeld. Het is derhalve niet nodig vast te stellen of de aan CELF verleende steun eveneens gerechtvaardigd is uit hoofde van artikel 86, lid 2, van het Verdrag.

(248)

De Commissie merkt op dat het Hof inmiddels in het arrest-Altmark (74) van 24 juli 2003 heeft aangegeven onder welke voorwaarden een subsidie die is verleend aan een onderneming belast met het beheer van een dienst van algemeen economisch belang, geen staatssteun is. De Commissie constateert dat in de onderhavige zaak aan deze voorwaarden niet wordt voldaan. Allereerst is de Commissie van mening dat de in rechtsoverweging 89 van het arrest-Altmark niet is voldaan omdat de rechtsgrond van de steun niet uitdrukkelijk betrekking heeft op CELF. Vervolgens is de Commissie van mening dat rechtsoverweging 90 van genoemd arrest, dat betrekking heeft op het vooraf vaststellen van de parameters op basis waarvan de compensatie wordt berekend, evenmin is nagekomen, ook al heeft de steun in het algemeen niet het bedrag overschreden dat noodzakelijk is voor compensatie van de met de afhandeling van kleine bestellingen samenhangende kosten.

(249)

Uit het bovenstaande blijkt dat de in het geding zijnde steunmaatregelen voldoen aan de voorwaarden van artikel 87, lid 3, onder d), van het Verdrag, namelijk dat zij in verhouding staan tot de beoogde culturele doelstelling. De Commissie heeft namelijk vastgesteld dat zij het handelsverkeer en de mededinging in de Gemeenschap niet zodanig hebben veranderd dat het gemeenschappelijk belang is geschaad,

2.4.2005   

NL