Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over “Hoe de markttoegang voor voedingssupplementen in de EU te harmoniseren: oplossingen en beste praktijken”

(Verkennend advies)

(2021/C 286/07)

Rapporteur:

Veselin MITOV

Raadpleging	Portugees EU-voorzitterschap, 26.10.2020
Rechtsgrondslag	Artikel 304 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
Bevoegde afdeling	Landbouw, Plattelandsontwikkeling en Milieu
Goedkeuring door de afdeling	15.4.2021
Goedkeuring door de voltallige vergadering	27.4.2021
Zitting nr.	560
Stemuitslag (voor/tegen/onthoudingen)	245/0/5

1.   Conclusies en aanbevelingen

1.1.

De Europese markt voor voedingssupplementen neemt in omvang toe. Voedingssupplementen vallen onder de voorschriften van Richtlijn 2002/46/EG (1), die niet op een homogene manier in de EU wordt toegepast. Nochtans is een uniforme toepassing van de wetgeving van essentieel belang voor de goede werking van de interne markt van de EU, aangezien die het vrije verkeer van veilige producten mogelijk maakt.

1.2.

Het EESC schaart zich achter een herziening van die wetgeving, met name met behulp van een actualisering van de definitie van voedingssupplementen, de invoering van een verplichting op het gebied van kennisgeving en onderzoek van administratieve dossiers en de totstandbrenging van een systeem voor voedingswaakzaamheid waarbij bijwerkingen worden geregistreerd en de volksgezondheid dus beter wordt beschermd.

1.3.

De veiligheid van producten en ingrediënten moet vooropstaan. Die veiligheid moet dan ook op wetenschappelijke basis worden vastgesteld. Het EESC beveelt aan maximumhoeveelheden vast te stellen voor vitaminen en mineralen, en positieve en negatieve lijsten op te stellen voor ingrediënten, met inbegrip van planten.

1.4.

De aan consumenten verstrekte informatie moet hen in staat stellen de producten in alle veiligheid te consumeren. Het EESC beveelt aan communicatiemaatregelen en maatregelen voor de voorlichting van consumenten vast te stellen, met name voor onlineverkoop.

1.5.

Het EESC moedigt autoriteiten aan de controle en analyse van en het toezicht op producten te versterken teneinde consumenten en marktdeelnemers te beschermen door niet-conforme producten uit de handel te nemen. Die controles moeten ook oneerlijke concurrentie tussen marktdeelnemers vermijden (gebruik van niet-toegestane claims, niet-conforme producten met name uit derde landen).

1.6.

Het EESC verzoekt derhalve alle belanghebbenden het regelgevingskader met betrekking tot voedingssupplementen te harmoniseren en toe te passen met het oog op een eerlijkere economie en producten die veiliger zijn voor de volksgezondheid.

2.   Inleiding

2.1.

Dit advies wordt opgesteld op verzoek van het Portugese voorzitterschap van de Raad, teneinde oplossingen en goede praktijken in kaart te brengen voor een harmonisering van de markttoegang voor voedingssupplementen in de EU. Het advies van het EESC zal kunnen bijdragen aan de werkzaamheden van het voorzitterschap op dat gebied, met name door middel van een conferentie die zal worden georganiseerd in de eerste helft van dit jaar en via werkgroepen binnen de Raad. Het EESC heeft positief gereageerd op die vraag, die betrekking heeft op een onderdeel van de levensmiddelensector dat tot nog toe weinig is onderzocht.

2.2.

Het EESC is van mening dat dit onderwerp goed aansluit op de “één gezondheid”-benadering van de Wereldgezondheidsorganisatie en op de Europese “van boer tot bord”-strategie, waarin wordt gepleit voor gezonde en duurzame voeding en betere voorlichting van de consument, in combinatie met het waarborgen van billijke handel tussen marktdeelnemers (2). Het EESC is van mening dat gezonde, duurzame voeding een cruciale “pijler” is van een alomvattend EU-voedselbeleid, aangezien we onze voedingsgewoonten dringend moeten aanpassen om de gezondheid van zowel ecosystemen als de bevolking te verbeteren in plaats van te schaden. (3)

2.3.

Het EESC is altijd voorstander geweest van een EU-beleid ter bescherming van de gezondheid in de hele voedselketen, met het oog op de bevordering van veiligheid en hygiëne en van duidelijke, transparante en veilige productinformatie (4). Het is ook van mening dat voedselveiligheid gebaseerd moet blijven op een robuust systeem en een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (EFSA), met transparante procedures voor de beoordeling van de veiligheid van nieuwe producten die in de voedselketen terechtkomen, volledige traceerbaarheid en adequate risicocommunicatie (5).

3.   Naar een harmonisatie op het gebied van voedingssupplementen

3.1.   Een regelgevingskader dat verbetering behoeft

3.1.1.

Voedingssupplementen vallen specifiek onder de voorschriften van Richtlijn 2002/46/EG, die sinds de publicatie ervan vrijwel niet meer is gewijzigd.

3.1.2.

De definitie van voedingssupplementen is ondanks de innovatie in de sector en de nieuwe consumptiepatronen niet aangepast. De definitie is niet nauwkeurig genoeg en voor verschillende interpretaties vatbaar. Het begrip “afgemeten kleine eenheidshoeveelheden” verschilt bijvoorbeeld van land tot land (de hoeveelheid is niet gepreciseerd). Die interpretaties kunnen leiden tot verschillen tussen lidstaten wat de status van voedingssupplementen en de resultaten van controles betreft. Die definitie moet worden uitgebreid en preciezer worden geformuleerd.

3.1.3.

Het EESC stelt voor dat de wetgeving wordt geactualiseerd teneinde de markt van voedingssupplementen beter te harmoniseren en rekening te houden met nieuwe elementen.

3.2.   Doeltreffendere kennisgevingen

3.2.1.

De richtlijn biedt de mogelijkheid van kennisgevingen. Die verklaringen nemen de vorm aan van een administratieve registratie van producten voordat zij in de handel worden gebracht. Het betreft geen vergunning voor het in de handel brengen, noch een bewijs van conformiteit of veiligheid. Elke lidstaat (24/27) kan beslissen over de inhoud van de kennisgeving en over de procedure voor de behandeling van de verstrekte gegevens (van eenvoudige bewaring tot een diepgaand onderzoek).

3.2.2.

De informatie in de kennisgeving maakt het voor bevoegde autoriteiten mogelijk een beter inzicht te krijgen in de markt, en dankzij de verwerking van de gegevens wordt de verkoop van niet-conforme producten (volgens nationale en Europese wetgeving) vermeden en kunnen de controles gemakkelijker worden uitgevoerd.

3.2.3.

Het EESC stelt voor dat de nationale systemen beter worden geharmoniseerd en beveelt aan dat in de wetgeving verplichtingen worden opgenomen omtrent de minimaal te verstrekken inlichtingen (kwalitatieve en kwantitatieve samenstelling, etikettering enz.), die bij voorkeur digitaal moeten worden verstrekt, teneinde het administratief werk voor de marktdeelnemers te beperken en tegelijkertijd de hoogst mogelijke normen te waarborgen. Het EESC stelt voor dat er, indien dit haalbaar is, een meertalig Europees portaal wordt opgezet, waarbij de lidstaten kunnen beslissen over de inhoud ervan. Aangezien er weinig harmonisatie is op het gebied van de samenstelling (zie hieronder), kan dit vraagstuk alleen op nationaal niveau worden behandeld.

3.2.4.

Het EESC is van mening dat, met het oog op de bescherming van de consument, de kennisgeving verplicht moet worden gemaakt. Die praktijk maakt het mogelijk veiligere producten op de markt te brengen en vergemakkelijkt eveneens de controle en het markttoezicht. De lijst van producten waarover een kennisgeving is ingediend en de daarmee verband houdende conclusies moeten ter beschikking van de consument worden gesteld. Consumenten zouden niet moeten aarzelen informatie in te winnen en een klacht in te dienen bij de controleautoriteiten indien zij een inbreuk ontdekken.

3.3.   De vaststelling van maximumwaarden voor nutriënten: een wetgevingsprioriteit

3.3.1.

Vitaminen en mineralen zijn de bekendste ingrediënten van voedingssupplementen. Nutriënten en hun chemische vormen werden voor het eerst gereguleerd en geïnventariseerd in Verordening (EG) nr. 1170/2009 (6) na veiligheidsbeoordelingen door de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (EFSA). Momenteel worden de maximumhoeveelheden vastgesteld op nationaal niveau, op basis van de nuttige dosis of op basis van de giftigheid (7). Sommige landen hebben geen wettelijke grenswaarden voorgeschreven. De EFSA heeft in verschillende adviezen drempelwaarden voor toxiciteit vastgesteld. Die waarden hebben betrekking op de blootstelling in het kader van het globale voedingspatroon (8) en mogen niet worden geëxtrapoleerd naar individuele voedingssupplementen.

3.3.2.

Het EESC beveelt de Commissie aan EFSA snel een mandaat te verlenen teneinde maximumhoeveelheden voor nutriënten vast te stellen, alsmede zuiverheidseisen voor voedingssupplementen. Gezien de omvang van het Europese grondgebied en de verschillende voedingsgewoonten (consumptie van groenten, vis en vlees, samenstelling van leidingwater enz.) kan het zijn dat één maximumhoeveelheid niet mogelijk is, maar dat er per gebied of groep landen grenswaarden moeten worden vastgesteld. Bij voorkeur zouden er eveneens grenswaarden moeten worden vastgesteld voor kwetsbare groepen, zoals kinderen en zwangere vrouwen.

3.3.3.

Alle belanghebbenden zouden baat hebben bij die Europese harmonisering: voor de consument zou de veiligheid worden vergroot en het risico op overdoses worden verkleind, en het vrije verkeer van producten zou voordelen opleveren voor zowel marktdeelnemers, die hun producten op meer markten zouden kunnen aanbieden, als consumenten, die toegang zouden hebben tot een ruimere keuze.

3.3.4.

Hoewel de harmonisering van nutriënten op de eerste plaats komt, zouden ook andere in producten gebruikte ingrediënten moeten worden geharmoniseerd. Dat zou de handel ten goede komen en het mogelijk maken de veiligheid ervan aan te tonen op basis van een wetenschappelijke beoordeling. Sommige landen (België, Frankrijk en Italië en meer recent ook Duitsland, Zwitserland en Oostenrijk) hebben met name getracht hun wetgeving inzake producten met plantaardige stoffen op elkaar af te stemmen, met behulp van gemeenschappelijke lijsten. Er moet eveneens specifieke aandacht worden besteed aan ingrediënten afkomstig van de biotechnologie, zoals micro-organismen (probiotica, gist).

3.3.5.

Het EESC beveelt de Commissie eveneens aan na te denken over de vaststelling van positieve en negatieve lijsten met betrekking tot andere stoffen, zowel voor de identiteit en de hoeveelheid ervan als voor de gebruiksvoorwaarden, zoals zij dat ook doet in het kader van Verordening (EU) 2015/2283 (9) betreffende nieuwe voedingsmiddelen.

3.4.   Voedingsclaims: een keuze-instrument voor de consument

3.4.1.

Informatie voor de consument wordt in het algemeen verstrekt op de etiketten van producten (ingrediëntenlijst, allergenen enz.) en valt onder het toepassingsgebied van Verordening (EU) nr. 1169/2011 (10) (11). Nochtans had 58 % van de inbreuken die werden vastgesteld tijdens controles in 2018 betrekking op de etikettering (12). Het EESC is ingenomen met de door de Unie geleverde inspanningen in het kader van de werkzaamheden van de Raad op het gebied van de etikettering van levensmiddelen, maar stelt vast dat er nog een aantal problemen zijn.

3.4.2.

De eigenschappen van het product worden omschreven in de op het etiket weergegeven claims, maar ook in reclame in tijdschriften, op televisie, op het internet enz. De reclame kan aanzetten tot het kopen van bepaalde producten. Verordening (EG) nr. 1924/2006 (13) voorzag in positieve lijsten van voedings- en gezondheidsclaims. De claims met betrekking tot vitaminen en mineralen zijn reeds beoordeeld door de EFSA en gepubliceerd, maar claims met betrekking tot planten en andere stoffen zijn nog steeds niet bestudeerd. Dat betekent dat die claims zijn onderworpen aan nationale regels, indien die bestaan, en dat er op de markt allerlei soorten niet-geverifieerde claims worden geuit, hetgeen een verstoring van de markt met zich meebrengt.

3.4.3.

Het EESC pleit er derhalve voor dat de Commissie een goede werkwijze vindt waarbij de EFSA de evaluatie van voedings- en gezondheidsclaims van producten die nog op een evaluatie wachten — in de eerste plaats plantaardige producten — kan voortzetten en voorwaarden kan vaststellen met het oog op de veiligheid van die producten.

3.5.   Grensproducten: niet zonder risico

3.5.1.

Het gebeurt eveneens dat de presentatie van en reclame voor voedingssupplementen verwarring wekken omtrent de status van producten. Sommige marktdeelnemers aarzelen niet om aan producten therapeutische of profylactische eigenschappen toe te kennen, om ze aan te bieden ter vervanging van geneesmiddelen en ze “nutraceutica” te noemen (een samentrekking van de woorden “nutriënt” en “farmaceutica”). Een specifieke controlecampagne heeft aangetoond dat dergelijke misleidende claims zijn gebruikt met betrekking tot de preventie of beheersing van COVID-19 (14). Consumenten kunnen door die valse beloftes worden beïnvloed.

3.5.2.

Die producten, waarvan de status niet duidelijk is (15), worden “grensproducten” genoemd. Deze grijze zone heeft te maken met de plaats waar de producten worden verkocht, met de vorm ervan en met het feit dat bepaalde ingrediënten zowel in levensmiddelen als in geneesmiddelen kunnen worden gebruikt, maar dan in verschillende doses.

3.5.3.

Het EESC beveelt de Commissie aan een werkgroep inzake “grensproducten” op te richten, bijvoorbeeld binnen de deskundigengroep van het Permanent Comité voor planten, dieren, levensmiddelen en diervoeders (PAFF-comité), zoals er ook werkgroepen bestaan voor geneesmiddelen, medische hulpmiddelen, cosmetica en biociden, die documenten publiceren die autoriteiten en marktdeelnemers helpen om de status van producten te verduidelijken. De oprichting van een Europese werkgroep betekent niet dat er op nationaal niveau geen gemengde comités kunnen worden opgezet voor de vaststelling van de status van producten.

3.5.4.

Het EESC raadt de autoriteiten met klem aan controles uit te voeren die specifiek op die producten zijn gericht, teneinde ze uit de handel te halen. De aanwezigheid van die producten vormt oneerlijke concurrentie ten aanzien van farmaceutische ondernemingen die vergunningen moeten verkrijgen om geneesmiddelen in de handel te brengen. Als die controles worden gepubliceerd, zouden consumenten zich kunnen vergewissen van het risico dat die producten vormen.

3.6.   De opkomst van onlineverkoop: bron van keuzemogelijkheden, maar ook van ongelijkheden

3.6.1.

De verkoop op afstand van levensmiddelen is ten gevolge van de COVID-19-pandemie toegenomen. Voedingssupplementen zijn producten die over het algemeen een lange houdbaarheidsdatum hebben en die gemakkelijk kunnen worden vervoerd.

3.6.2.

Helaas voldoen een aantal van die producten, voornamelijk producten van buiten Europa, wat samenstelling en claims betreft niet aan de regels, hetgeen leidt tot oneerlijke concurrentie ten opzichte van Europese marktdeelnemers die de regels volgen. Bovendien hebben lidstaten in bepaalde producten de aanwezigheid vastgesteld van verboden en gevaarlijke stoffen (amfetaminen in supplementen voor sporters, geneesmiddelen enz.), hetgeen consumenten in gevaar brengt.

3.6.3.

Het EESC verzoekt de Commissie en de lidstaten het toezicht op en de controles van platforms en websites voor elektronische handel op te voeren, monsters te nemen en die te analyseren en inbreukmakende producten te registreren in het systeem voor snelle waarschuwingen voor levensmiddelen en diervoeders (RASFF — Rapid Alert System for Food and Feed).

3.6.4.

Het EESC is eveneens van mening dat de voorlichting en bewustmaking van consumenten en gezondheidswerkers moeten worden versterkt teneinde veiligere aankopen op het internet te waarborgen. Hoewel levensmiddelen veilig moeten zijn om te worden verkocht, moeten consumenten zich ervan bewust zijn dat sommige online aangeboden producten een risico voor hun gezondheid kunnen vormen.

3.7.   Voedingswaakzaamheid: een waarschuwingsinstrument

3.7.1.

Sommige ingrediënten kunnen bijwerkingen veroorzaken, zelfs indien de producten wettelijk volgens de regels zijn. De veiligheid wordt niet voor elk product of voor elk ingrediënt beoordeeld en de wisselwerking van producten met andere producten zoals geneesmiddelen wordt evenmin geëvalueerd.

3.7.2.

Er zijn maar heel weinig lidstaten die beschikken over een gestructureerd systeem voor het registreren van bijwerkingen (voedingswaakzaamheid) en een en ander in de gaten houden. De landen die wel beschikken over een dergelijk systeem zijn Italië, Frankrijk, Denemarken, Portugal, de Tsjechische Republiek, Slovenië en Kroatië.

3.7.3.

Het EESC pleit voor een nationale voedingswaakzaamheid om de veiligheid van producten te bevorderen en een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid te waarborgen met een vroegtijdige opsporing van signalen, waarmee gezondheidsproblemen worden voorkomen. Dat systeem moet het mogelijk maken bijwerkingen, ongeacht de ernst ervan, te registreren en zo de veiligheidsbeoordeling van producten te ondersteunen, noodmaatregelen te nemen of indien nodig de wetgeving aan te passen en marktdeelnemers in staat te stellen veiligere producten te ontwikkelen door de informatie te verwerken in hun kwaliteitscontrole. Op productieniveau gelden voor voedingssupplementen dezelfde veiligheidsvoorschriften als voor andere producten van de agrovoedingssector (HACCP (16) enz.). Er is geen specifiek risico vastgesteld voor de werknemers van de sector.

3.7.4.

Het EESC stelt verder voor dat er op Europees niveau voor de lidstaten een werkgroep wordt opgericht, onder toezicht van de EFSA, om de uitwisseling van informatie tussen lidstaten mogelijk te maken, alsmede het delen van goede praktijken voor homogene evaluaties, de uitwisseling van wetenschappelijke kennis en indien nodig de opname ervan in de Europese wetgeving.

---

(1)  PB L 183 van 12.7.2002, blz. 51.

(2)  PB C 429 van 11.12.2020, blz. 268.

(3)  PB C 190 van 5.6.2019, blz. 9.

(4)  PB C 440 van 6.12.2018, blz. 158.

(5)  PB C 268 van 14.8.2015, blz. 1

(6)  PB L 314 van 1.12.2009, blz. 36.

(7)  Arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie in zaak C-672/15.

(8)  Overeenkomstig artikel 6 van Verordening (EG) nr. 1925/2006 betreffende de toevoeging van vitaminen en mineralen had de Commissie uiterlijk 19 januari 2009 maximumhoeveelheden voor nutriënten moeten vaststellen voor levensmiddelen (los van voedingssupplementen).

(9)  PB L 327 van 11.12.2015, blz. 1.

(10)  PB L 304 van 22.11.2011, blz. 18.

(11)  De Raad buigt zich momenteel over een routekaart voor de herziening van de regels inzake de aan de consument te verstrekken informatie over de oorsprong van ingrediënten en de vervaldatum. Die routekaart heeft beperkte gevolgen voor voedingssupplementen.

(12)  Europees netwerk voor de bestrijding van fraude met levensmiddelen (EU Food Fraud Network) en het systeem voor administratieve bijstand en samenwerking — jaarverslag 2018.

(13)  PB L 404 van 30.12.2006, blz. 9.

(14)  De resultaten van die controles zijn hier beschikbaar.

(15)  Overeenkomstig een arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie valt de status van producten onder de bevoegdheid van de nationale autoriteiten en kan de status van voedingssupplementen verschillen al naargelang het land: gevoegde zaken C-211/03, C-299/03, C-316/03, C-317/03 en C-318/03.

(16)  Hazard Analysis and Critical Control Points (risicoanalyse en kritische controlepunten)