I.

Wij hebben het volgende gecontroleerd:

II.

Naar ons oordeel geven de geconsolideerde rekeningen van de Europese Unie (EU) over het op 31 december 2016 afgesloten jaar op alle materiële punten een getrouw beeld van de financiële situatie van de Unie per 31 december 2016, van de resultaten van haar verrichtingen en kasstromen en van de veranderingen van de nettoactiva in het op die datum afgesloten jaar, overeenkomstig het Financieel Reglement en de boekhoudregels die berusten op internationaal aanvaarde boekhoudnormen voor de overheidssector.

III.

Naar ons oordeel zijn de onderliggende ontvangsten bij de rekeningen betreffende het per 31 december 2016 afgesloten begrotingsjaar op alle materiële punten wettig en regelmatig.

IV.

Naar ons oordeel zijn de onderliggende betalingen bij de rekeningen betreffende het per 31 december 2016 afgesloten begrotingsjaar, behoudens de gevolgen van de aangelegenheid die is beschreven in de grondslag voor een oordeel met beperking over de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende betalingen bij de rekeningen, op alle materiële punten wettig en regelmatig.

V.

Wij verrichtten onze controle overeenkomstig de internationale controlestandaarden (ISA) en de regels inzake beroepsethiek van IFAC en de internationale standaarden van hoge controle-instanties (ISSAI) van INTOSAI. Onze verantwoordelijkheden volgens die standaarden worden nader beschreven in het onderdeel van ons verslag over de verantwoordelijkheden van de controleur. We zijn onafhankelijk, zoals voorgeschreven in de Ethische Gedragscode voor professionele accountants (Code of Ethics for Professional Accountants) van de International Ethics Standards Board for Accountants („IESBA Code”) en de ethische vereisten die relevant zijn voor onze controle, en we hebben ons van onze andere ethische verantwoordelijkheden gekweten in overeenstemming met deze vereisten en de IESBA Code. We achten de verkregen controle-informatie toereikend en geschikt als grondslag voor ons oordeel.

VI.

In 2016 geboekte uitgaven die betrekking hebben op bestedingen op basis van een vergoedingsregeling (3), vertonen fouten van materieel belang. Ons geschatte foutenpercentage voor betalingen in het kader van een vergoedingsregeling is 4,8  %. Het door ons geschatte totale foutenpercentage (3,1  %) ligt nog steeds boven onze materialiteitsdrempel, maar is niet van diepgaande invloed. De betalingen op basis van rechten vertonen geen materieel foutenpercentage (4). Onze algemene conclusie wordt bevestigd door de analyse door de Commissie van de risicobedragen, zoals gepresenteerd in het jaarlijks beheers- en prestatieverslag voor de EU-begroting.

VII.

Essentiële controleaangelegenheden zijn aangelegenheden die naar ons professionele oordeel het belangrijkst waren bij onze controle van de geconsolideerde rekeningen van de huidige periode. Deze aangelegenheden werden behandeld in het kader van onze controle van de geconsolideerde rekeningen als geheel en bij het vormen van ons oordeel daarover, en we geven geen afzonderlijk oordeel af over deze aangelegenheden.

VIII.

De EU-balans omvatte eind 2016 pensioenen en andere personeelsbeloningen ten bedrage van 67,2  miljard euro. Dit is een van de belangrijkste verplichtingen in de balans, goed voor bijna een derde van de totale verplichtingen in 2016 (234,8  miljard euro).

IX.

Het grootste deel van deze voorziening voor pensioenen en andere personeelsbeloningen (58,7  miljard euro) houdt verband met de pensioenregeling van de ambtenaren en andere personeelsleden van de Europese Unie (de „pensioenregeling”). Deze pensioenverplichting dekt de „toegezegde uitkering” die in artikel 83 van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen (het „Statuut”) wordt gegarandeerd, evenals in artikel 4, lid 3, van het Verdrag betreffende de Europese Unie (het „VEU”). De in de rekeningen opgenomen verplichting weerspiegelt het bedrag dat in een pensioenfonds zou zijn opgenomen als er één zou zijn opgezet voor de betaling van de bestaande ouderdomspensioenverplichtingen (5). Naast ouderdomspensioenen dekt het bedrag invaliditeitspensioenen en pensioenen die worden betaald aan weduwen/weduwnaars/wezen van EU-ambtenaren. Krachtens artikel 83 van het Statuut komen de uitkeringen die worden uitbetaald in het kader van de pensioenregeling, ten laste van de EU-begroting; de lidstaten waarborgen gezamenlijk de uitbetaling van deze uitkeringen en de ambtenaren dragen voor een derde bij in de financiering van de regeling.

X.

De pensioenregeling is een verplichte bedrijfspensioenregeling voor EU-ambtenaren in het kader waarvan bijdragen van personeelsleden en van de instellingen en organen waarbij zij in dienst zijn, worden gebruikt om toekomstige pensioenen te financieren. De regeling is zo opgezet dat het actuariële evenwicht automatisch wordt gewaarborgd door aanpassing van het pensioenbijdragepercentage en de pensioengerechtigde leeftijd. Door het aantal en de diversiteit van de parameters die worden gebruikt voor een projectie van de pensioenkosten op de lange termijn, komt het actuariële karakter van deze berekening, die uiteindelijk jaarlijks door Eurostat wordt uitgevoerd, duidelijk naar voren.

XI.

In het kader van onze controle hebben we de actuariële veronderstellingen en de daarmee samenhangende waardering van de pensioenvoorziening geëvalueerd. We controleerden de numerieke gegevens, de actuariële parameters, de berekening van de voorziening alsmede de presentatie in het geconsolideerde balans en de toelichtingen bij de geconsolideerde financiële staten. Bij onze controle van de reële waarde van de voorziening ontdekten we dat de onderliggende primaire databank op enkele punten onvolledig en onjuist was, wat echter geen materiële invloed op de geconsolideerde rekeningen van de EU heeft. De Commissie zal, zoals opgemerkt in toelichting 2.9 bij de geconsolideerde financiële staten, nadere maatregelen treffen ter versterking van haar processen voor de berekening van de verplichting voor personeelsbeloningen, en wij zullen deze in het oog blijven houden.

XII.

Eind 2016 schatte de Commissie de subsidiabele gemaakte kosten die aan de begunstigden verschuldigd waren maar die nog niet waren gerapporteerd, op 102 miljard euro (eind 2015: 106 miljard euro). Zij boekte deze als te betalen kosten.

XIII.

Wij onderzochten de methodologieën en controlesystemen die in de belangrijkste directoraten-generaal werden toegepast voor de schattingen aan het einde van het jaar. We namen steekproeven van facturen en voorfinancieringsbetalingen en onderzochten deze elementen om het risico van onjuiste vermelding van de te betalen lasten te onderzoeken. We vroegen de accountantsdiensten van de Commissie om een nadere toelichting op de algemene toegepaste methoden en met name op de nieuwe methode die bij Cohesie wordt toegepast voor de programmeringsperiode 2014-2020.

XIV.

Op basis van de door ons verrichte werkzaamheden kunnen we concluderen dat de schatting van het totaalbedrag aan te betalen lasten in de geconsolideerde balans reëel is voor de belangrijkste directoraten-generaal. Bij een aantal kleinere directoraten-generaal troffen we echter systeemgebreken aan met betrekking tot de boekingen aan het einde van het jaar. De Commissie heeft in verband hiermee een actieplan ontwikkeld.

XV.

Autoriteiten in de lidstaten hevelen een deel van de door de Commissie voorgeschoten financiering over naar financieringsinstrumenten in de vorm van leningen, eigenvermogensinstrumenten of garanties.

XVI.

Voor het meerjarig financieel kader (MFK) 2007-2013 schreef de EU-wetgeving deze autoriteiten niet voor om met het oog op de voorbereiding van de rekeningen periodieke verslagen op te stellen over de bedragen die deze instrumenten bevatten. Daarom maakte de Commissie een schatting van het gebruik van de voorschotten op basis van het meest recente beschikbare verslag (in dit geval eind 2015) in de veronderstelling dat de middelen gedurende de looptijd (oorspronkelijk tot en met 31 december 2015, maar later verlengd tot 31 maart 2017) volledig en gelijkmatig gebruikt zouden worden. We merken op dat, hoewel we vinden dat het gebruik van de financieringsinstrumenten in 2016 buiten de subsidiabiliteitsperiode viel (zie hoofdstuk 6, de paragrafen 6.20 en 6.21), de Commissie niet probeert deze bedragen terug te vorderen. De presentatie in de balans en toelichting 2.5 bij de geconsolideerde financiële staten geeft dan ook dit standpunt van de Commissie weer.

XVII.

Voor het MFK 2014-2020 moeten de autoriteiten in elke kostendeclaratie informatie verschaffen over de aan financieringsinstrumenten betaalde voorschotten en de aan eindbegunstigden gedane betalingen hieruit. Op basis van deze informatie wordt een geschat bedrag berekend en opgenomen in de rekeningen voor de periode tussen de datum van de laatste ontvangen kostendeclaratie en het einde van het jaar.

XVIII.

We onderzochten de procedure voor het opnemen van de betreffende voorfinanciering en we achten het in de balans vermelde bedrag reëel.

XIX.

De leiding is verantwoordelijk voor de overige informatie. De overige informatie omvat de toelichting „Financiële staten — bespreking en analyse”, maar niet de geconsolideerde rekeningen en het verslag van onze controleurs daarover. Ons oordeel over de geconsolideerde rekeningen heeft geen betrekking op de overige informatie en we formuleren geen enkele conclusie over de betrouwbaarheid daarvan. In het kader van onze controle van de geconsolideerde rekeningen is het onze verantwoordelijkheid de overige informatie te lezen en daarbij na te gaan of die informatie in materieel opzicht inconsistent is met de geconsolideerde rekeningen of de kennis die we in de loop van de controle hebben opgedaan, of anderszins afwijkingen van materieel belang lijkt te bevatten. Wanneer we op basis van de door ons verrichte werkzaamheden concluderen dat er sprake is van een afwijking van materieel belang in deze overige informatie, moeten we dat feit melden. We hebben in dit verband niets te melden.

XX.

Overeenkomstig de artikelen 310-325 van het VWEU en het Financieel Reglement is de leiding verantwoordelijk voor het opstellen en weergeven van de geconsolideerde rekeningen van de Europese Unie op basis van de internationaal aanvaarde boekhoudnormen voor de overheidssector, alsmede voor de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen. Deze verantwoordelijkheid omvat het ontwerpen, invoeren en in stand houden van internebeheersingsmaatregelen die relevant zijn voor het opmaken en weergeven van financiële staten die geen afwijkingen van materieel belang als gevolg van fraude of fouten bevatten. De leiding dient er ook voor te zorgen dat de in de financiële staten weergegeven activiteiten, financiële verrichtingen en informatie in overeenstemming zijn met de voorschriften waar ze onder vallen. De Commissie draagt de eindverantwoordelijkheid voor de wettigheid en de regelmatigheid van de verrichtingen die ten grondslag liggen aan de rekeningen van de Europese Unie (artikel 317 van het VWEU).

XXI.

Bij het voorbereiden van de geconsolideerde rekeningen is de leiding verantwoordelijk voor het beoordelen van het vermogen van de EU om haar activiteiten voort te zetten, voor het in voorkomend geval melden van kwesties die verband houden met de bedrijfscontinuïteit en voor het hanteren van het continuïteitsbeginsel, tenzij de leiding voornemens is om de entiteit te liquideren of om haar activiteiten stop te zetten, of als er geen realistisch alternatief bestaat.

XXII.

De Commissie is verantwoordelijk voor de supervisie van het proces van financiële verslaglegging over de EU.

XXIII.

Onze doelstellingen bestaan erin redelijke zekerheid te verkrijgen over de vraag of de geconsolideerde rekeningen van de Europese Unie geen afwijkingen van materieel belang vertonen en of de onderliggende verrichtingen wettig en regelmatig zijn, alsmede op basis van onze controle het Europees Parlement en de Raad een betrouwbaarheidsverklaring voor te leggen over de betrouwbaarheid van de rekeningen en de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen. Redelijke zekerheid is een hoge mate van zekerheid, maar geen garantie dat bij een controle een bestaande materiële afwijking of niet-conformiteit altijd zal worden opgespoord. Deze kan voortkomen uit fraude of fouten en wordt van materieel belang geacht indien hiervan, afzonderlijk of geaggregeerd, redelijkerwijs zou kunnen worden verwacht dat deze een invloed heeft op de economische beslissingen die gebruikers op basis van deze geconsolideerde rekeningen nemen.

XXIV.

Ten aanzien van de ontvangsten nemen we bij onze controle van de eigen middelen op basis van de belasting over de toegevoegde waarde en het bruto nationaal inkomen als uitgangspunt de relevante macro-economische aggregaten die de basis vormen voor de berekening daarvan, en onderzoeken we de systemen van de Commissie voor de verwerking van de gegevens totdat de bijdragen van de lidstaten zijn ontvangen en opgenomen in de geconsolideerde rekeningen. Bij de traditionele eigen middelen onderzoeken we de rekeningen van de douaneautoriteiten en analyseren we de stroom van douanerechten totdat de bedragen zijn ontvangen door de Commissie en opgenomen in de rekeningen.

XXV.

Ten aanzien van de uitgaven onderzoeken we betalingsverrichtingen wanneer de uitgaven zijn gedaan, geboekt en goedgekeurd. Dit onderzoek betreft alle soorten betalingen (inclusief die voor de verwerving van activa) behalve voorschotten op het moment dat deze worden gedaan. Voorschotbetalingen worden onderzocht wanneer de ontvanger van de middelen het passende gebruik ervan aantoont en de instelling of het orgaan dit bewijs accepteert door het afwikkelen van de voorschotbetaling in hetzelfde jaar of later.

XXVI.

Als onderdeel van een controle in overeenstemming met de ISA's en ISSAI's passen we professionele oordeelsvorming toe en handhaven we gedurende de hele controle een professioneel-kritische instelling. Daarnaast:

XXVII.

Wij communiceren met de leiding onder meer over de geplande reikwijdte en timing van de controle en over significante controlebevindingen, waaronder eventuele significante tekortkomingen in de interne beheersing die we tijdens onze controle constateren.

XXVIII.

Wij bepalen welke van de punten die we met de Commissie en andere gecontroleerde entiteiten hebben besproken, het belangrijkst waren bij de controle van de geconsolideerde rekeningen van de huidige periode en dus de essentiële controleaangelegenheden vormen. We beschrijven deze aangelegenheden in ons verslag van de controleur, tenzij openbaringmaking ervan verboden is op grond van de wet- en regelgeving of we, in zeer uitzonderlijke omstandigheden, besluiten dat een aangelegenheid niet in ons verslag moet worden opgenomen omdat redelijkerwijs te verwachten is dat de negatieve gevolgen daarvan zwaarder wegen dan de voordelen van een dergelijke mededeling voor het algemeen belang.

1.1.

Wij zijn de onafhankelijke controleur van de EU. In overeenstemming met het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU):

1.2.

Onze werkzaamheden voor de betrouwbaarheidsverklaring (toegelicht in bijlage 1.1 ) voldoen rechtstreeks aan de eerste twee van deze doelstellingen. Wat betreft hoofdstuk 3 en bepaalde beleidsterreinen (7) zijn onze werkzaamheden voor het jaarverslag tevens gericht op de zuinigheid, efficiëntie of doeltreffendheid van de uitgaven. Onze controlewerkzaamheden vormen als geheel ook essentiële input voor onze adviezen over voorstellen voor financiële wetgeving.

1.3.

De uitgaven van de Europese Unie (EU) vormen een belangrijk — maar niet het enige — middel om de beleidsdoelstellingen te verwezenlijken. Andere belangrijke middelen omvatten gebruikmaking van wetgeving en het vrije verkeer van goederen, diensten, kapitaal en personen in de EU. De EU-uitgaven in 2016 bedroegen 136,4  miljard euro (8), hetgeen overeenkomt met 2,0  % van de totale overheidsuitgaven van de EU-lidstaten en 0,9  % van het bruto nationaal inkomen van de EU (zie tekstvak 1.1 ).

1.4.

Onze opmerkingen hebben betrekking op de geconsolideerde rekeningen (9) (de „rekeningen”) van de Europese Unie voor het begrotingsjaar 2016. We ontvingen deze, samen met de „representation letter” van de rekenplichtige, op 26 juni 2017. De rekeningen gaan vergezeld van een bespreking en analyse van de financiële staten („Financial Statement Discussion and Analysis” — FSDA) (10). Deze analyse valt niet onder ons controleoordeel. Overeenkomstig de controlenormen hebben we de analyse evenwel beoordeeld op haar consistentie met de informatie in de rekeningen.

1.5.

Uit de door de Commissie gepubliceerde rekeningen blijkt dat op 31 december 2016 de totale passiva 234,8  miljard euro bedroegen, en de totale activa 162,7  miljard euro. Het economisch resultaat voor 2016 bedroeg 1,7  miljard euro (11).

1.6.

Tijdens onze controle stelden we vast dat de rekeningen geen afwijkingen van materieel belang vertoonden. We presenteren onze opmerkingen over het begrotings- en financieel beheer van EU-middelen in hoofdstuk 2.

1.7.

Essentiële controleaangelegenheden (12) zijn kwesties die naar ons professionele oordeel het belangrijkst waren bij onze controle van de financiële staten van de huidige periode. Deze aangelegenheden werden behandeld in het kader van onze controle van de financiële staten als geheel en bij het vormen van ons oordeel daarover, maar we geven geen afzonderlijk oordeel af over deze aangelegenheden. In overeenstemming met internationale standaard van hoge controle-instanties (ISSAI) nr. 1701 brengen we als onderdeel van ons oordeel verslag uit over essentiële controleaangelegenheden (zie de paragrafen VII-XVIII van onze betrouwbaarheidsverklaring).

1.8.

Wij onderzoeken de ontvangsten en de uitgaven van de EU (13) om te beoordelen of deze in overeenstemming zijn met de van toepassing zijnde wetten en voorschriften. We presenteren onze controleresultaten voor de ontvangsten in hoofdstuk 4 en voor de uitgaven in de hoofdstukken 5-10 (zie tekstvak 1.2 ). Onze belangrijkste bevindingen waren de volgende:

1.8 en 1.9.

Wat betreft de financiële instrumenten voor het cohesiebeleid (waarnaar wordt verwezen in tekstvak 1.2), is de Commissie van mening dat de uitbetalingen die overeenkomstig haar afsluitingsrichtsnoeren tot eind maart 2017 aan eindontvangers zijn gedaan, binnen de subsidiabiliteitsperiode vallen (zie het antwoord van de Commissie op de paragrafen 6.20 en 6.21).

1.9.

Het door ons geschatte totale foutenpercentage is verbeterd ten opzichte van dat in de afgelopen jaren (zie tekstvak 1.3 ), maar het is nog altijd hoger dan onze benchmark voor materialiteit van 2 %. Niettemin vertoonde ongeveer de helft van de uitgaven in 2016 geen fouten van materieel belang (zie tekstvak 1.4 ).

1.10.

We schatten het foutenpercentage bij uitgaven in het kader van vergoedingen op 4,8  % (2015: 5,2  %), wat aanzienlijk hoger is dan de materialiteitsdrempel van 2 % (zie tekstvak 1.4 ). Bij dit soort uitgaven verzoeken begunstigden om EU-middelen voor subsidiabele kosten die ze hebben gemaakt. Dergelijke betalingen omvatten onderzoeksprojecten (hoofdstuk 5) en opleidingsprogramma’s (hoofdstuk 6), alsmede projecten op het gebied van regionale en plattelandsontwikkeling (hoofdstukken 6 en 7) en ontwikkelingsprojecten (hoofdstuk 9). Bij deze regelingen moeten de ontvangers informatie verstrekken om aan te tonen dat zij een subsidiabele activiteit uitoefenen en kosten hebben gemaakt die voor vergoeding in aanmerking komen. Daarbij moeten zij zich houden aan ingewikkelde regels met betrekking tot de vragen wat mag worden gedeclareerd (subsidiabiliteit) en hoe kosten naar behoren worden gemaakt (bijv. regels inzake het plaatsen van overheidsopdrachten of staatssteun). Dit leidt tot fouten die van invloed zijn op onze conclusie voor de MFK-rubrieken 1a „Concurrentievermogen” (zie de paragrafen 5.28 en 5.29), 1b „Cohesie” (zie de paragrafen 6.38 en 6.39), 2 „Natuurlijke hulpbronnen” (algemeen — de paragrafen 7.32 en 7.33) en 4 „Europa als wereldspeler” (zie de paragrafen 9.34 en 9.35).

1.10.

De Rekenkamer heeft bevestigd dat projecten waarvoor vereenvoudigde kostenopties (SCO’s) worden gebruikt, minder foutgevoelig zijn dan wanneer de reële kosten worden vergoed. Om deze reden heeft de Commissie zich de voorbije jaren actief ingezet voor het gebruik van SCO’s in het kader van het cohesiebeleid en de plattelandsontwikkeling. Bovendien zorgen SCO’s ervoor dat de administratieve lasten afnemen en dat de beheersautoriteiten, betaalorganen en begunstigden resultaatgerichter te werk gaan, met name wanneer de SCO’s gebaseerd zijn op de verwezenlijking van outputs of resultaten.

De regels inzake overheidsopdrachten en staatssteun gelden niet alleen voor de uitgaven van de EU. Om de problemen op dit vlak aan te pakken, legt de Commissie samen met de lidstaten actieplannen ten uitvoer (zie het antwoord van de Commissie op de paragrafen 6.15 en 6.18).

Op het gebied van de landbouw moet er nog steeds nauwlettend toezicht worden gehouden op de plattelandsontwikkeling, met name voor investeringsmaatregelen. De Commissie vraagt de lidstaten systematisch om corrigerende actieplannen uit te werken wanneer gebreken in de controle worden vastgesteld, en ze biedt ondersteuning bij de uitvoering van dergelijke plannen. Aangezien een evenwicht moet worden gevonden tussen wettigheid en regelmatigheid enerzijds en de verwezenlijking van de beleidsdoelstellingen anderzijds, daarbij rekening houdend met de beheers- en controlekosten, kan echter niet met enige zekerheid worden verwacht dat voor betalingen aan begunstigden met redelijke inspanningen een foutenpercentage van minder dan 2 % haalbaar zou zijn. Niettemin kan de Commissie zekerheid krijgen over de GLB-uitgaven dankzij het corrigerend vermogen van de terugvorderingen door de lidstaten en de financiële correcties van de Commissie in het jaar volgend op het jaar van de uitgaven.

Zie ook het antwoord van de Commissie op de paragrafen 1.12 en 6.7.

1.11.

We schatten het foutenpercentage bij op rechten gebaseerde uitgaven (met inbegrip van administratieve uitgaven) op 1,3  % (2015: 1,9  %, zie tekstvak 1.4 ). Bij dit soort uitgaven ontvangen begunstigden betalingen indien zij aan bepaalde voorwaarden voldoen. De desbetreffende betalingen omvatten studie- en onderzoeksbeurzen (hoofdstuk 5), rechtstreekse steun voor landbouwers en agromilieumaatregelen (hoofdstuk 7), en salarissen en pensioenen (hoofdstuk 10). We constateerden verbeteringen op alle terreinen waar sprake is van op rechten gebaseerde uitgaven en we stellen vast dat het geschatte foutenpercentage voor rechtstreekse steun voor landbouwers onder de materialiteitsdrempel lag.

1.11.

1.12.

Zoals uit tekstvak 1.5 blijkt, leverde „Cohesie” de grootste bijdrage aan het door ons geschatte foutenpercentage voor 2016, gevolgd door „Natuurlijke hulpbronnen”, „Concurrentievermogen” en „Europa als wereldspeler”. Deze verdeling komt overeen met onze bevindingen voor 2015.

1.12.

1.13.

„Concurrentievermogen” (hoofdstuk 5): het geschatte foutenpercentage is 4,1  %, wat een daling inhoudt ten opzichte van 2015 (4,4  %). Veel van de uitgaven worden gedaan op basis van kostenvergoedingen, en de fouten weerspiegelen hier voornamelijk verschillende categorieën niet-subsidiabele kosten (met name personeelskosten, overige directe kosten en indirecte kosten).

1.13.

1.14.

„Concurrentievermogen” (hoofdstuk 6): het geschatte foutenpercentage is 4,8  %, wat lager ligt dan het resultaat in 2015 (5,2  %). De uitgaven op dit terrein betreffen vooral kostenvergoedingen. Niet-subsidiabele kosten in uitgavendeclaraties en niet-subsidiabele projecten zijn goed voor 70 % van de fouten.

1.14.

1.15.

„Concurrentievermogen” (hoofdstuk 7): het geschatte foutenpercentage is 2,5  %, wat een daling inhoudt ten opzichte van 2015 (2,9  %). Het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) is goed voor meer dan driekwart van de uitgaven op dit terrein en vertoont geen fouten van materieel belang (1,7  %), terwijl we bij plattelandsontwikkeling nog steeds een hoog foutenpercentage (4,9  %) vaststellen, vooral met betrekking tot uitgaven voor vergoedingen. We troffen geen fouten van materieel belang aan in op rechten gebaseerde uitgaven voor rechtstreekse steun aan landbouwers, waarvoor vereenvoudigde regels voor de subsidiabiliteit van grond gelden en er een doeltreffend systeem voor controle vooraf bestaat (het GBCS) waarmee geautomatiseerde kruiscontroles tussen verschillende databanken kunnen worden uitgevoerd.

1.15.

Zie ook het antwoord van de Commissie op de paragrafen 1.10 en 1.12.

1.16.

„Europa als wereldspeler” (hoofdstuk 9): het geschatte foutenpercentage is 2,1  %, wat een daling inhoudt ten opzichte van de resultaten in 2015 (2,8  %). Ontbrekende essentiële bewijsstukken en te hoge tussentijdse (14) verrekening door de Commissie zijn goed voor twee derde van het totaal.

1.17.

„Administratie” (hoofdstuk 10): dit terrein vertoont geen materieel foutenpercentage. Het geschatte foutenpercentage is 0,2  %, wat een daling inhoudt ten opzichte van de resultaten in 2015 (0,6  %). Het merendeel van de uitgaven op dit terrein heeft betrekking op de door EU-instellingen en -organen betaalde salarissen, pensioenen en toelagen.

1.18.

We schatten geen foutenpercentages op andere uitgaventerreinen, met inbegrip van MFK-rubriek 3 (zie hoofdstuk 8). In totaal bedroegen de uitgaven waarop onze betrouwbaarheidsverklaring op deze terreinen betrekking heeft, 2,8  miljard euro (2,2  % van de door onze controle bestreken uitgaven). De werkzaamheden op deze terreinen dragen nog steeds bij tot onze algemene conclusies over 2016.

1.19.

Subsidiabiliteitsfouten bij kostenvergoedingsregelingen blijven het meest bijdragen aan het geschatte foutenpercentage:

1.19.

Vereenvoudiging is de doeltreffendste manier om het risico op fouten te verminderen en de kosten en de controlelast te verlagen. Voor deze programma’s met aanhoudend hoge foutenniveaus treft de Commissie voortdurend zowel preventieve als corrigerende maatregelen om de onderliggende oorzaken en de impact van deze fouten aan te pakken. Meer details staan in de mededeling van de Commissie „Onderliggende oorzaken van fouten en genomen maatregelen (Artikel 32, lid 5, van het Financieel Reglement)” — COM(2017) 124 final van 28.2.2017.

1.20.

Uit ons geschatte foutenpercentage op de verschillende uitgaventerreinen blijkt dat het verband met de betalingsgrondslag (te weten vergoeding of recht) veel sterker is dan met de beheerswijze (15). We stelden de hoogste foutenpercentages vast bij „Cohesie” (onder gedeeld beheer) en „Concurrentievermogen” (onder direct beheer van de Commissie en onder indirect beheer via met de uitvoering belaste entiteiten). Op deze beide terreinen vallen de uitgaven hoofdzakelijk onder vergoedingsregelingen (zie tekstvak 1.7 ).

1.21.

Voor 2016 bedraagt het geschatte foutenpercentage voor de uitgaven onder gedeeld beheer als geheel 3,3  % (2015: 4,3  %) en 3,3  % (2015: 4,2  %) voor alle andere vormen van operationele uitgaven (16). Het geschatte foutenniveau voor administratieve uitgaven bedraagt 0,2  % (2015: 0,6  %).

1.22.

Elk directoraat-generaal (DG) van de Commissie stelt een jaarlijks activiteitenverslag (JAV) op. Hierin is een verklaring opgenomen waarin de directeur-generaal zekerheid geeft dat het verslag een getrouw beeld geeft van de financiële informatie en dat de verrichtingen onder zijn/haar verantwoordelijkheid wettig en regelmatig zijn. Het verslag gaat ook in op de verwezenlijking van de belangrijkste beleidsdoelstellingen (besproken in de paragrafen 3.5 en 3.18-3.32) en een door de directeur-generaal opgesteld beheersverslag voor de commissarissen.

1.22.

1.23.

Dit jaar maakten alle DG’s voor het eerst een schatting van het foutenpercentage bij „relevante uitgaven”. De definitie van relevante uitgaven (17) sluit aan op onze definitie van onderliggende verrichtingen (zie bijlage 1.1 , paragraaf 10).

1.24.

Nadat het concept „risicobedrag bij afsluiting” in het jaarlijks beheers- en prestatieverslag 2015 was geïntroduceerd, namen de DG’s deze informatie op in hun JAV’s. De Commissie richtte zich op de impact van de meerjarige correctiemechanismen, die haar geschatte foutenpercentage zal doen dalen.

1.24.

1.25.

Wat betreft de indicatoren inzake de wettigheid en regelmatigheid komen de in de JAV’s vermelde cijfers voor de risicobedragen bij betaling, in de meeste gevallen, in grote lijnen overeen met onze schattingen van het foutenpercentage (zie tekstvak 1.8 ) (18).

1.25.

1.26.

Wij constateerden dat DG’s binnen dezelfde MFK-rubriek uiteenlopende benaderingen volgden bij de presentatie van foutenpercentages en risicobedragen (19). We constateerden tevens dat er methodologische risico’s bestonden met betrekking tot de werkzaamheden die auditautoriteiten hadden verricht ten aanzien van uitgaven voor de periode 2014-2020 (20). Ook stelden we vast dat de Commissie significante aanpassingen moest aanbrengen in de controlestatistieken die betaalorganen  (21) overlegden.

1.26.

Zie ook het antwoord van de Commissie op de paragrafen 6.33 en 6.34.

1.27.

Het globale foutenpercentage bij betaling dat de Commissie voor 2016 had berekend in het jaarlijks beheers- en prestatieverslag, was van materieel belang: 2,1  % tot 2,6  % (in 2015: 2,3  % tot 3,1  %). Het door ons geschatte foutenpercentage bedraagt 3,1  % (2015: 3,8  %).

1.27.

1.28.

In de FSDA van 2016 worden uitgevoerde financiële correcties en terugvorderingen gerapporteerd voor in totaal 3,4  miljard euro. In tekstvak 1.9 is aangegeven hoe de gerapporteerde bedragen zijn verdeeld over de uitgaventerreinen en in welke fase van de uitgavencyclus de Commissie de corrigerende maatregel nam (declaratie/aanvaarding van de uitgaven/betaling uit de begroting).

1.28.

1.29.

De Commissie rapporteerde voor 2016 een bedrag van 0,6  miljard euro aan correcties en terugvorderingen aan de bron voorafgaand aan de aanvaarding van de uitgaven. Deze vinden plaats in de vorm van inhouding van niet-subsidiabele bedragen op declaraties voordat de desbetreffende betalingen worden gedaan uit de EU-begroting (dat betekent dat de ingehouden bedragen vervolgens geen deel uitmaken van de door ons gecontroleerde populatie, aangezien we ter toetsing verrichtingen selecteren uit de door de Commissie aanvaarde betalingen). Dergelijke terugvorderingen (0,4  miljard euro) maakten in 2016 meer dan vier vijfde van alle corrigerende maatregelen op de terreinen onder direct en indirect beheer uit.

1.29.

1.30.

De resterende 2,8  miljard euro hield verband met declaraties die de Commissie al had aanvaard (en die dus waren opgenomen in de populatie betalingen die we controleerden). Van dit bedrag:

a)

had voor „Natuurlijke hulpbronnen” ongeveer 2 miljard euro betrekking op conformiteitsbeschikkingen op het gebied van landbouw die de Commissie als bestemmingsontvangsten had geboekt, beschikbaar voor de financiering van landbouwuitgaven;

b)

betrof voor „Cohesie” ongeveer 0,6  miljard euro intrekkingen door lidstaten van eerder aanvaarde declaraties ter vergoeding van projecten/uitgaven en de vervanging daarvan door nieuwe projecten/uitgaven. Dergelijke intrekkingen resulteren niet in de terugstorting van middelen in de EU-begroting (23);

b)

De wetgeving biedt de lidstaten de mogelijkheid om onregelmatige uitgaven te schrappen en te vervangen door nieuwe, regelmatige uitgaven. Dit beschermt de EU-begroting, in overeenstemming met het beginsel dat het de lidstaten zijn die bij gedeeld beheer in eerste instantie verantwoordelijk zijn voor het opsporen van onregelmatigheden en, waar nodig, het aanbrengen van financiële correcties.

c)

had voor terreinen onder direct en indirect beheer (met name „Concurrentievermogen” en „Europa als wereldspeler”) ongeveer 0,1  miljard euro betrekking op bedragen die waren teruggevorderd na betaling.

1.31.

De Commissie en de lidstaten kunnen correcties en terugvorderingen op verschillende wijzen toepassen, waarbij zij de in het Financieel Reglement bepaalde volgorde aanhouden (24):

a)

Ten onrechte uitgegeven geld: door correcties te baseren op de waarde van de foutieve verrichtingen (individuele correcties).

b)

Systematische fouten binnen een representatieve steekproef van verrichtingen: door de resultaten te extrapoleren naar de gehele populatie (geëxtrapoleerde correcties).

c)

Systeemgebreken waarbij het niet mogelijk is de financiële gevolgen voor de begroting nauwkeurig te berekenen: door de percentages toe te passen die in de sectorspecifieke richtsnoeren zijn vastgesteld voor de betreffende situatie („forfaitaire correcties”).

c)

Forfaitaire correcties worden toegepast wanneer er een gegrond risico bestaat dat de geconstateerde systeemgebreken een financiële impact hebben gehad op de EU-begroting, maar dat de financiële schade niet preciezer kan worden vastgesteld met een evenredige inspanning. Zij worden gebruikt om systeemgebreken en de daaraan verbonden risico’s voor de EU-begroting aan te pakken, en herstellen bijgevolg ook afzonderlijke onregelmatigheden.

1.32.

In onze schatting van het foutenpercentage worden veel situaties waarin de Commissie en lidstaten correcties en terugvorderingen toepassen en rapporteren, door ons niet als fout gekwantificeerd:

a)

Forfaitaire correcties worden toegepast om systeemgebreken aan te pakken en niet om individuele onregelmatigheden weg te werken. Systeemgebreken wijzen op een risico van onregelmatige uitgaven, maar het is niet altijd mogelijk om een verband vast te stellen tussen deze gebreken en eventuele onregelmatige betalingen die we aantreffen en kwantificeren bij onze schatting van het foutenpercentage.

a)

De Commissie beschermt de EU-begroting tegen uitgaven die in strijd met de wetgeving zijn. Indien de exacte bedragen niet met een evenredige inspanning nauwkeuriger kunnen worden vastgesteld, kan de Commissie geëxtrapoleerde of forfaitaire correcties toepassen om aan deze verplichting te voldoen. Forfaitaire correcties vormen voor de lidstaten een sterke stimulans om hun beheers- en controlesystemen te verbeteren.

b)

Sommige gevallen die de Commissie aanmerkt als fouten en waarin correcties worden toegepast, zien wij niet als (kwantificeerbare) fouten. Zo wordt in het door ons geschatte foutenpercentage geen rekening gehouden met overschreden termijnen, gebrekkige openbaarmaking en niet-naleving van de randvoorwaarden.

b)

De Commissie merkt op dat correcties als gevolg van niet-naleving van de randvoorwaarden niet in de raming van het corrigerend vermogen zijn opgenomen.

1.33.

We houden zo veel mogelijk rekening met corrigerende maatregelen door de lidstaten en de Commissie voor zover deze vóór ons onderzoek zijn getroffen. We gaan na of deze correcties (met inbegrip van de terugvordering van ten onrechte aan begunstigden betaald geld en correcties op projectniveau) zijn toegepast en passen de schatting van het foutenpercentage zo nodig aan. De impact van de corrigerende maatregelen varieert echter aanzienlijk tussen de verschillende uitgaventerreinen en tussen de verschillende corrigerende maatregelen.

1.34.

Voor 41 verrichtingen die in 2016 steekproefsgewijs werden gecontroleerd, hadden de Commissie en de autoriteiten van de lidstaten corrigerende maatregelen toegepast die rechtstreeks van invloed waren op de verrichting en van belang waren voor onze berekeningen. Deze maatregelen verminderden het door ons geschatte foutenpercentage met 1,2 procentpunt (2015: 0,5 procentpunt). Veranderingen in het aantal verrichtingen met fouten en de impact van de maatregelen op het door ons geschatte foutenpercentage duiden er niet op dat corrigerende maatregelen meer of minder doeltreffend zijn geworden, aangezien deze maatregelen betrekking hebben op een betrekkelijk klein deel van onze steekproef en te verwachten is dat van jaar tot jaar zekere schommelingen optreden.

1.34.

1.35.

We melden gevallen van vermoedelijke fraude — of deze nu ontdekt zijn tijdens onze controle (inclusief onze werkzaamheden met betrekking tot de prestaties) of bleken uit informatie die rechtstreeks aan ons is verstrekt — aan het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) voor een voorlopige analyse en eventueel onderzoek. We kunnen niet ingaan op afzonderlijke gevallen of op de reactie van OLAF hierop. In 2016:

—

beoordeelden we de wettigheid en regelmatigheid van circa 1 000 verrichtingen in het kader van onze controlewerkzaamheden voor het jaarverslag en stelden we daarnaast 36 speciale verslagen op;

—

meldden we 11 tijdens onze controles geconstateerde gevallen van vermoedelijke fraude aan OLAF (2015: 27), alsook 5 gevallen op basis van informatie die door het publiek is verstrekt (2015: 15);

—

betrof de vermoedelijke fraude meestal het kunstmatig scheppen van voorwaarden om aan subsidiabiliteitscriteria te voldoen, het niet leveren van goederen/diensten en de declaratie van kosten die niet voldeden aan de subsidiabiliteitscriteria, gevolgd door belangenconflicten en andere onregelmatigheden bij de aanbesteding.

1.36.

Per 31 december 2016 hadden de gevallen van vermoedelijke fraude die we tussen 2010 en 2016 hebben gemeld aan OLAF, geleid tot 67 onderzoeken, waarvan er 16 nog lopen. OLAF heeft ons geïnformeerd dat 28 van de 51 onderzoeken die het heeft afgerond en afgesloten, ofwel hadden geresulteerd in de aanbeveling geld terug te vorderen en gerechtelijke stappen te overwegen, ofwel waren afgesloten omdat de Commissie of nationale autoriteiten al maatregelen hadden getroffen. OLAF heeft laten weten dat het tot en met 31 december 2016 aanbevelingen heeft gedaan om in deze gevallen in totaal 247 miljoen euro terug te vorderen. In de gevallen waarin OLAF een zaak sloot zonder verdere maatregelen aan te bevelen, luidde zijn conclusie het vaakst dat er geen bewijs was van fraude die de financiële of andere belangen van de EU schaadt.

1.37.

Dit hoofdstuk dient hoofdzakelijk ter onderbouwing van het in de betrouwbaarheidsverklaring gegeven controleoordeel.

1.38.

Uit onze controleresultaten blijkt dat er de afgelopen jaren verbeteringen zijn opgetreden. We concluderen dat op rechten gebaseerde uitgaven geen materiële fouten bevatten en dat de uitgaven in het kader van vergoedingen materiële fouten vertonen. Op basis hiervan concluderen we dat de fouten niet van diepgaande invloed zijn.

2.1.

In dit hoofdstuk worden onze opmerkingen gepresenteerd over het begrotings- en financieel beleid van de EU in 2016 en worden een aantal belangrijke risico’s en uitdagingen voor toekomstige begrotingen vastgesteld.

2.2.

De begroting voor een bepaald jaar mag de maximumbedragen die in het meerjarig financieel kader (MFK)  (1) 2014-2020 voor vastleggings- en betalingskredieten zijn vastgelegd, niet overschrijden; in het MFK is bepaald dat de EU tussen 2014 en 2020, uitgedrukt in de huidige prijzen, maximaal 1 087,2  miljard euro kan vastleggen en voor maximaal 1 025,4  miljard euro aan betalingen kan verrichten (2). De vastleggings- en betalingskredieten (3) voor het jaar moeten onder de maximumbedragen liggen die bij het eigenmiddelenbesluit (EMB) zijn vastgesteld (4).

2.3.

De Commissie heeft een tussentijdse evaluatie van de uitvoering van het huidige MFK gepresenteerd, die vergezeld ging van wetgevingsvoorstellen. Een deel van dit hoofdstuk is gebaseerd op onze eerder te kennen gegeven standpunten ten aanzien van de wetgevingsvoorstellen die relevant zijn voor het voorstel voor het volgende MFK (5).

2.4.

De ten laste van de begrotingskredieten verrichte betalingen vielen 13,7  miljard euro lager uit dan de kredieten die in de oorspronkelijke vastgestelde begroting beschikbaar waren (130,2  miljard euro van potentieel 143,9  miljard euro (6), ofwel 90,5  % van het beschikbare totaalbedrag) (zie tekstvak 2.1 ).

2.5.

Het lage betalingsniveau was voornamelijk het gevolg van het feit dat autoriteiten in de lidstaten lagere declaraties indienden dan verwacht voor de Europese structuur- en investeringsfondsen (ESI-)fondsen. Dit werd veroorzaakt door vertragingen in de uitvoering van programma’s in de eerste jaren van het huidige MFK. De Commissie heeft de volgende verklaringen (7) gegeven voor deze vertragingen:

a)

aanzienlijke vertragingen in de uitvoering van de programma’s 2007-2013;

b)

de late vaststelling van de rechtsgrondslagen voor de programma’s 2014-2020 (8);

c)

vertragingen in de lidstaten bij de instelling van nationale autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor het beheer van EU-fondsen en de kennisgeving daarvan aan de EU;

d)

de tijd die nodig was om zich aan te passen aan wijzigingen in de regels voor programma’s en projecten voor de nieuwe periode;

e)

de toekenning van een extra jaar aan de lidstaten in de periode 2014-2020 om betalingen te verrichten ten laste van vastleggingen (de „n+3”-regel) (9).

2.6.

Zoals de Commissie heeft opgemerkt (10), waren de vertragingen in de uitvoering van programma’s in het kader van ESI-fondsen gedurende de eerste drie jaar van het MFK 2014-2020 groter dan die welke zich aan het begin van de periode 2007-2013 voordeden bij de programma’s in het kader van de structuurfondsen en het Cohesiefonds.

2.7.

Met het oog op het lage niveau van de in de loop van het jaar ontvangen betalingsverzoeken wijzigden de begrotingsautoriteiten de begroting van 2016 en verlaagden zij de betalingskredieten met 7,3  miljard euro (11). Zelfs met deze verlaging leidde het lage aantal betalingsverzoeken tot het hoogste overschot sinds 2002: 6,4  miljard euro (12) (2015: 1,3  miljard euro).

2.8.

Het MFK 2014-2020 is uitgerust met een aantal instrumenten om de uitvoering van de begroting te vergemakkelijken en middelen in reserve te houden. De belangrijkste daarvan zijn:

a)

de overkoepelende marge voor betalingen (OMB), zoals vastgesteld in artikel 5 van de MFK-verordening, waardoor ongebruikte betalingskredieten overgedragen kunnen worden naar toekomstige jaren, mits het MFK-maximum niet wordt overschreden. Zo kan de ongebruikte 13,7  miljard euro uit 2016 waarnaar in paragraaf 2.4 wordt verwezen, worden overgedragen en in de komende jaren worden gebruikt. Het in prijzen van 2011 uitgedrukte maximumbedrag waarin in het MFK voor de overdracht van ongebruikte betalingskredieten voor de jaren 2018-2020 is voorzien, is 31 miljard euro (2018: 7 miljard euro; 2019: 11 miljard euro; 2020: 13 miljard euro).

b)

vier „speciale instrumenten” (13) om te reageren op onvoorziene gebeurtenissen en veranderende prioriteiten. Volgens de tussentijdse evaluatie van de Commissie in 2016 (14) was het totale bedrag dat tot 2020 nog beschikbaar was, 7,4  miljard euro. Volgens een verklaring van de Raad (15) die werd gepubliceerd ten tijde van de tussentijdse evaluatie van het MFK, is het aan de begrotingsautoriteit om per geval te beslissen of betalingen met betrekking tot speciale instrumenten meetellen boven het betalingsmaximum.

c)

de marge voor onvoorziene uitgaven (16) van maximaal 0,03  % van het bni (ongeveer 4,5  miljard euro), waardoor het mogelijk wordt om in laatste instantie kredieten over te hevelen naar andere jaren en rubrieken in reactie op onvoorziene omstandigheden, mits de MFK-maximumbedragen niet worden overschreden. Deze marge werd gebruikt om betalingsvastleggingen in 2014 te verrekenen met die van 2017-2020. Voor vastleggingskredieten werd de marge voor onvoorziene uitgaven gebruikt om in 2016 en 2017 2,1  miljard euro van andere rubrieken over te hevelen naar de MFK-rubrieken 3 en 4 in reactie op de vluchtelingencrisis (17).

d)

de overkoepelende marge voor vastleggingen (GMC) (18), waardoor ongebruikte vastleggingskredieten kunnen worden overgedragen naar toekomstige jaren, maar alleen op voorwaarde dat ze zullen worden gebruikt voor groei en werkgelegenheid, met name jeugdwerkloosheid. Bijna de helft van de GMC voor 2014 en 2015 (1,8  miljard euro van de 2,0  miljard euro (19)) is aan het EFSI toegewezen.

2.9.

Deze instrumenten zijn ingesteld om het hoofd te bieden aan noodsituaties en bieden enige flexibiliteit in het kader van een EU-begrotingssysteem dat is opgezet om voorspelbare financiering te verschaffen voor EU-uitgavenprogramma’s op lange termijn. Omdat deze EU-uitgavenprogramma’s echter in de eerste jaren van het MFK 2014-2020 vertraging hebben opgelopen en naar verwachting pas in de jaren vóór 2020 goed op gang zullen zijn gekomen, is er binnen de grenzen van de MFK-maximumbedragen mogelijk niet voldoende flexibiliteit meer voor financiering van de respons van de EU op onverwachte gebeurtenissen die zich nog voor het eind van het huidige MFK kunnen voordoen.

2.9.

2.10.

Behalve door gebruikmaking van de hierboven beschreven marges kan de Raad door een unaniem besluit de maximumbedragen voor kredieten in de MFK-verordening zelf wijzigen (20).

2.11.

In 2016 legde de EU 155,2  miljard euro vast van een potentieel bedrag van 156,1  miljard euro, ofwel 99,4  % van het beschikbare totaalbedrag (21), exclusief bestemmingsontvangsten.

2.12.

Als gevolg van de vrijwel volledige benutting van vastleggingskredieten en de lager dan geplande betalingen daalden de niet-afgewikkelde vastleggingen eerst in 2014, waarna ze in 2015 en 2016 weer stegen tot een recordhoogte van 238,8  miljard euro (zie tekstvak 2.9 ). Naar verwachting zullen ze verder stijgen in 2017, omdat in de begroting van 2017 voor 157,9  miljard euro aan vastleggingskredieten is opgenomen en voor 134,4  miljard euro aan betalingskredieten, wat een stijging van de niet-afgewikkelde vastleggingen met een bedrag tot 23,5  miljard euro inhoudt.

2.13.

Deze nog betaalbaar te stellen vastleggingen komen overeen met het cumulatieve verschil tussen vastleggingen en de betalingen die tot dusver zijn gedaan, minus de vrijmakingen. Vrijmakingen vertegenwoordigden een relatief klein aandeel van de vastleggingen in de periode 2007-2016 (27 miljard euro van in totaal 1 446  miljard euro, ofwel 1,9  %).

2.14.

De overgrote meerderheid van niet-afgewikkelde vastleggingen betreft meerjarige uitgavenprogramma’s, waarbij er tussen een vastlegging en de daaruit voortvloeiende betaling meer dan een jaar kan liggen, vaak zelfs tot drie jaar. Ten opzichte van de cijfers van 2016 waren de niet-afgewikkelde vastleggingen aan het eind van het jaar 72 % hoger dan in 2007 en kwamen ze overeen met 2,9  jaar (22) aan betalingen, vergeleken met 2,2  jaar in 2007. Deze stijging van niet-afgewikkelde vastleggingen dreigt in de toekomst tot financieringsproblemen te leiden (zie de paragrafen 2.32-2.39).

2.14.

2.15.

Naast niet-afgewikkelde vastleggingen had de EU een aantal aanzienlijke passiva, garanties en juridische verbintenissen op lange termijn die eind 2016 nog niet waren afgewikkeld.

2.16.

De grootste langetermijnverplichting van de EU is 67,2  miljard euro voor pensioenen van haar personeel (2015: 63,8  miljard euro). Hoewel werknemers van de EU bijdragen aan hun pensioen, worden deze bijdragen behandeld als algemene ontvangsten in de EU-begroting en wordt deze verplichting door geen enkel specifiek activum gecompenseerd.

2.17.

De afgelopen jaren heeft de EU steeds meer gebruikgemaakt van de begroting als onderpand voor leningen en financieringsinstrumenten (zie tekstvak 2.2 ). Dit zijn voorwaardelijke verplichtingen die in de EU-rekeningen worden opgenomen (23). Er moet een marge in acht worden genomen tussen het niveau van de betalingskredieten in de begroting en het maximale niveau dat in het kader van het EMB is toegestaan om deze garanties te dekken, mocht dit nodig zijn.

(*)

De blootstelling op 31 december 2016 omvat alleen bedragen die aan eindbegunstigden werden betaald. Nog eens 17,5  miljard euro was gecontracteerd, maar eind 2016 nog niet uitbetaald (9,0  miljard euro in het kader van de garantie inzake het mandaat voor externe leningen, 6,9  miljard euro in het kader van de EFSI-garantie en 1,6  miljard euro in het kader van de financiële bijstand met betrekking tot MFB- en Euratom-leningen).

(1)

Zie toelichting 4.1.1 bij de „geconsolideerde jaarrekening van de EU — begrotingsjaar 2016” („jaarrekening 2016 van de EU”).

(2)

Zie toelichting 4.1.2 bij de jaarrekening 2016 van de EU.

(3)

Zie toelichting 4.1.3 bij de jaarrekening 2016 van de EU.

2.18.

Voor de EU-begroting zijn er twee fondsen die als onderpand voor begrotingsgaranties dienen: het garantiefonds voor extern optreden, dat een intrinsieke waarde heeft van 2,3  miljard euro, en het EFSI-garantiefonds, dat eind 2016 (24) een intrinsieke waarde van 1,0  miljard euro had, die tegen 2022 zal zijn gestegen tot 8 miljard euro. Ook omvat zij een voorziening voor verwachte verliezen op garanties, die eind 2016 0,9  miljard euro bedroeg (25) nadat er in de loop van het jaar voorzieningen ter hoogte van 0,5  miljard euro aan waren toegevoegd, waaronder leningen voor Syrië. Voor de garanties met betrekking tot financiële bijstand aan lidstaten kan iedere verplichting die ontstaat, worden gedekt door kredieten die boven het MFK-maximum liggen (26), maar moet deze via de EU-begroting worden betaald.

2.19.

De Commissie heeft voorgesteld een gemeenschappelijk voorzieningsfonds in te stellen om de financiële verplichtingen te dekken die voortvloeien uit financieringsinstrumenten, begrotingsgaranties en financiële bijstand (27).

2.20.

Er waren ook aanzienlijke juridische verbintenissen op lange termijn die niet werden gedekt door niet-afgewikkelde begrotingsvastleggingen en die aan het eind van het jaar 22 miljard euro (28) bedroegen (zie tekstvak 2.3 ); deze zullen worden betaald uit toekomstige jaarbegrotingen.

2.21.

Er wordt steeds meer gebruikgemaakt van financieringsinstrumenten waaraan EU-begrotingssteun is toegekend (zie tekstvak 2.4 ) en dit zal naar verwachting tot 2020 zo blijven. Zorgvuldig beheer is noodzakelijk om te waarborgen dat de beschikbare middelen doeltreffend, doelmatig en zuinig worden gebruikt en dat er geen wijzigingen worden doorgevoerd voordat er een zorgvuldige effectbeoordeling heeft plaatsgevonden.

2.21.

Wanneer er wijzigingen zijn gepland, moet in het kader van de ex-antebeoordeling een analyse worden gemaakt van de lessen die zijn getrokken bij vorige soortgelijke instrumenten.

Wat de centraal beheerde instrumenten betreft, voorzien de desbetreffende rechtsgrondslagen in tussentijdse evaluaties of toetsingen.

De Commissie zal ervoor zorgen dat bij alle toekomstige tussentijdse evaluaties van financiële instrumenten rekening wordt gehouden met de getrokken lessen en het effect van belangrijke sociaaleconomische veranderingen op de bestaansgrond van het instrument en de bijbehorende benodigde bijdrage uit de EU-begroting.

2.22.

Het EFSI zal blijven groeien en wordt een belangrijke financieringsbron (29). Eind 2016 had de EIB-groep contracten ondertekend ter waarde van 21,3  miljard euro voor het EFSI (30). De investeringsperiode van het EFSI is nog niet afgelopen; in tekstvak 2.5 is de verdeling van EFSI-financiering over de lidstaten tot eind 2016 weergegeven.

2.22.

2.23.

Het EFSI is een nieuw gecentraliseerd innovatief instrument voor de lidstaten om investeringen binnen de EU te ondersteunen. In het kader van de governanceregelingen van het EFSI worden de uitvoeringsbevoegdheden gedelegeerd aan de EIB; het publiek toezicht is beperkter dan voor andere instrumenten die worden ondersteund door de EU-begroting, zoals wordt geïllustreerd in tekstvak 2.8 .

2.23.

2.24.

Gezien het feit dat ESI-fondsen een aanzienlijk deel uitmaken van de overheidsuitgaven van sommige lidstaten, dient te worden opgemerkt dat in negen lidstaten de niet-afgewikkelde vastleggingen bij ESI-fondsen goed zijn voor meer dan 15 % van de overheidsuitgaven in 2016 (zie tekstvak 2.6 ).

2.25.

Gezien de aanzienlijke vastleggingskredieten die nog beschikbaar zijn binnen het MFK 2014-2020 kunnen lidstaten waar ESI-fondsen een aanzienlijk percentage van de overheidsuitgaven vertegenwoordigen, het lastig vinden om voldoende hoogwaardige projecten aan te wijzen waaraan ze de beschikbare EU-middelen kunnen besteden of om cofinanciering te verschaffen.

2.25.

2.26.

Ontvangsten uit de EU-begroting vormen een aanzienlijk deel van de kapitaalinvesteringen van sommige lidstaten in een bepaald jaar. Dit betekent dat de omvang en timing van dergelijke ontvangsten aanzienlijke macro-economische gevolgen kunnen hebben voor bijvoorbeeld investeringen, groei en banen, waarmee voldoende rekening dient te worden gehouden bij het plannen van toekomstige uitgaven in de EU-begroting (zie tekstvak 2.7 ) (31).

(***)

Kroatië is in 2013 lid geworden van de EU.

2.27.

Een belangrijke uitdaging op het gebied van financieel beheer in 2016 was de mobilisering van middelen om het hoofd te bieden aan de vluchtelingencrisis en de integratie van migranten, met inbegrip van noodhulp binnen de EU. De financiële inspanning van de EU in reactie hierop bestond in het verhogen van de financiering op bepaalde bestaande gebieden, het opzetten van nieuwe financieringsinstrumenten en het aanmoedigen van aanvullende bijdragen door derden (32).

2.28.

Het totaalbedrag van de middelen die voor de vluchtelingen- en migratiecrisis werden gemobiliseerd, heeft de Commissie in 2016 niet gerapporteerd en is moeilijk te schatten. Zoals in veel gevallen kunnen deze middelen slechts een deel vormen van de toegewezen begrotingskredieten op de betrokken beleidsterreinen. Hoewel de Commissie verslag uitbrengt over elk afzonderlijk instrument, moet zij een specifieke rapportagestructuur invoeren om het totaalbedrag te kunnen rapporteren.

2.28.

De Commissie zal nagaan of de bestaande rapportage geconsolideerd kan worden, zodat deze uitgebreide informatie verschaft over de uitgaven op het gebied van vluchtelingen en migratie.

2.29.

De EU-begroting heeft zich in de loop der jaren enorm ontwikkeld en er is een aantal andere mechanismen toegevoegd voor de financiering van EU-beleid. Deze ontwikkeling is ingegeven door de noodzaak om aanvullende middelen te vinden om het hoofd te bieden aan nieuwe uitdagingen, zoals de financiële crisis, klimaatactie, migratie en vluchtelingen, en om de beschikbare middelen doelmatiger en innovatiever aan te wenden, bijvoorbeeld voor leningen, garanties en eigenvermogensinvesteringen.

2.29-2.31.

Dankzij de huidige financiële architectuur van de EU is het mogelijk om middelen vrij te maken voor nieuwe prioriteiten en meer te doen met minder. De EU-begroting is niet het enige instrument voor de financiering van het EU-beleid. De rekeningen van de EU omvatten evenwel alle instrumenten en agentschappen die een impact hebben op de EU-begroting. De rekeningen van de EU worden gecontroleerd door de Rekenkamer. Een aantal mechanismen werd ingesteld als reactie op de crisis in de eurozone, en deze zijn intergouvernementeel van aard. Hierdoor vallen ze buiten het kader van de EU-begroting. Andere instrumenten, zoals het EFSI en het Europees Investeringsfonds, vormen een aanvulling op de traditionelere uitvoeringsmechanismen van de EU-begroting en vergroten de reikwijdte en de hefboomwerking ervan.

Wat de nieuwe financiële mechanismen betreft, dienen alle instanties die deze mechanismen beheren, jaarlijks een verantwoordingsverslag en een advies van een externe accountant in. Omwille van de verantwoordingsplicht en de transparantie wordt daarnaast specifiek verslag uitgebracht over onder meer financiële instrumenten, trustfondsen en de faciliteit voor vluchtelingen in Turkije.

De Commissie heeft een discussienota over de toekomst van de financiën van de EU aangenomen, waarin de huidige financiële architectuur van de EU wordt toegelicht. Dit thema zal een cruciaal element vormen in het volgende MFK.

2.30.

Als gevolg daarvan is het aantal entiteiten en instrumenten dat betrokken is bij de financiering van de uitvoering van EU-beleid aanzienlijk toegenomen, waardoor een complex netwerk van regelingen rondom de EU-begroting is ontstaan (zie tekstvak 2.8 ).

2.31.

De EU-begroting is een gemeenschappelijk mechanisme dat aan specifieke regels is onderworpen. Hierdoor kunnen we voor onze belanghebbenden, waaronder het Europees Parlement en de Raad, zorgen voor transparantie en verantwoording. Het toenemende gebruik van andere financiële mechanismen om EU-beleid uit te voeren ondermijnt, samen met de EU-begrotingsrisico’s, dit niveau van verantwoording en transparantie, omdat de regelingen inzake verslaglegging, controle en publiek toezicht niet op elkaar zijn afgestemd. Zo stellen wij controles in naar, en doen wij verslag van slechts enkele financiële mechanismen, hetgeen het publiek toezicht beperkt. Naar ons oordeel maken de huidige regelingen het moeilijk om op effectieve wijze te beheren, te controleren, toezicht te houden en te rapporteren, alsmede om een adequaat overzicht te verstrekken van de kosten en voordelen van de EU voor burgers.

(1)

Met inbegrip van juridische verbintenissen die niet onder vastleggingskredieten in de begroting vallen: financieringsfaciliteit voor Europese verbindingen (CEF), Copernicus, ITER, Galileo, visserijovereenkomsten en andere.

(2)

Mkb-initiatief, beheerd door de EIB namens de lidstaten via gedeeld beheer met de Commissie; andere financieringsinstrumenten die namens de Commissie door de EIB als met de uitvoering belaste entiteit worden beheerd.

(3)

Raad van beheer/bestuur met leden uit elke lidstaat als besluitvormingsorgaan.

(4)

Namens de Commissie beheerd door de EIB als met de uitvoering belaste entiteit.

(5)

De middelen en activiteiten worden uitgevoerd door de lidstaten.

(6)

Raad van beheer/bestuur met leden uit de lidstaten en andere belanghebbenden als besluitvormingsorgaan. Niet alle leden zijn vertegenwoordigd in elke raad.

(7)

De begrotingsautoriteiten verlenen slechts kwijting voor het deel van de blendinginstrumenten dat uit de algemene begroting wordt gefinancierd.

(8)

Instrumenten voor ontwikkelingssamenwerking (DCI): Investeringsfaciliteit voor het nabuurschapsbeleid (NIF); investeringsfaciliteit voor Centraal-Azië (IFCA) en Aziatische investeringsfaciliteit (AIF); investeringsfaciliteit voor Latijns-Amerika (LAIF).

(9)

Gefinancierd door commerciële banken. De raad van bestuur bestaat uit leden van elke lidstaat.

(10)

De ERK controleert slechts verrichtingen die worden gegarandeerd door de algemene begroting van de EU.

(11)

Verslag over de uitvoering van de begroting wordt naar de Raad verzonden — Kwijting door de raden van bestuur van de agentschappen. De Commissie kan namens de EU deelnemen aan projecten van de agentschappen. De lidstaten van elk agentschap verstrekken financiering. De hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid is verantwoordelijk voor de algemene organisatie en werking van de agentschappen.

(12)

Intergouvernementele entiteit.

(13)

De controlebevoegdheden van de ERK zijn beperkt tot het onderzoeken van de operationele doelmatigheid van het bestuur bij de ECB.

(14)

De Europese Rekenkamer controleert alleen het EU-mandaat van de EIB. Het EIF is onderdeel van de EIB-groep.

(15)

Belanghebbenden zijn de lidstaten van de EU, andere landen, de EU en de EIB.

2.32.

Er bestaat een risico dat er in de laatste jaren van het huidige MFK en de eerste jaren van het volgende MFK een achterstand van onbetaalde declaraties ontstaat die vergelijkbaar is met die in 2013-2015. Dit komt doordat de binnen het huidige MFK goedgekeurde betalingskredieten mogelijk niet toereikend zijn om tot 2020 alle ingediende declaraties te betalen (33).

2.32.

2.33.

In de tussentijdse evaluatie (34) concludeerde de Commissie in haar prognose voor de periode tot eind 2020 dat de totale maxima voor betalingen in het MFK 2014-2020 net zouden moeten volstaan, waardoor een abnormale achterstand van onbetaalde declaraties aan het einde van de periode zou worden vermeden. Dit was echter op voorwaarde dat speciale instrumenten buiten de MFK-maxima zouden vallen en dat de maximumbedragen voor gebruikmaking van de in de MFK-verordening vastgestelde overkoepelende marge voor betalingen in 2018-2020 verwijderd zouden worden. Na de herziening van de MFK-verordening (35) is het niet zeker of speciale instrumenten werkelijk buiten de maximumbedragen zullen vallen (zie paragraaf 2.8, onder b)) en of er maximumbedragen voor de overkoepelende marge voor betalingen zullen blijven bestaan (zie paragraaf 2.8, onder a)). Bovendien kan het zo zijn dat de lidstaten een hoger dan verwacht bedrag aan betalingsaanvragen indienen.

2.33.

2.34.

Indien bestaande trends doorzetten (36), bereiken de niet-afgewikkelde vastleggingen volgens onze projectie (zie tekstvak 2.9 ) in 2020 een recordhoogte van 262 miljard euro, een bedrag dat dicht bij de projectie van de Commissie in de tussentijdse evaluatie (37) ligt.

2.35.

Deze niet-afgewikkelde vastleggingen moeten met betalingskredieten uit het volgende MFK worden verrekend, voornamelijk gedurende de eerste drie jaar van het volgende MFK.

2.36.

De toename van niet-afgewikkelde vastleggingen kan worden weggewerkt en de extra blootstelling aan en het risico op het ontstaan van achterstanden kunnen worden aangepakt door voldoende aanvullende betalingskredieten op te nemen naast die welke vereist zijn voor nieuwe programma’s van het volgende MFK en/of door vastleggingskredieten voor nieuwe programma’s in het volgende MFK te verlagen zodat er voldoende betalingskredieten overblijven ter dekking van deze niet-afgewikkelde vastleggingen.

2.37.

Dit verdient de voorkeur boven het gebruik van vertragingen in de uitvoering van programma’s die onder het nieuwe MFK vallen om voldoende betalingskredieten te genereren ter dekking van de niet-afgewikkelde vastleggingen, zoals onbedoeld is gebeurd in de eerste jaren van het huidige MFK, omdat het probleem zich dan gewoon later opnieuw zou voordoen.

2.38.

Artikel 323 van het VWEU bepaalt het volgende: „Het Europees Parlement, de Raad en de Commissie zien erop toe dat de Unie beschikt over de financiële middelen waarmee de Unie haar juridische verplichtingen jegens derden kan voldoen”. Het eigenmiddelenbesluit van de Raad (38) schrijft het volgende voor: „Er wordt een gepaste verhouding tussen vastleggingskredieten en betalingskredieten in acht genomen om ervoor te zorgen dat zij verenigbaar zijn […]”.

2.39.

De Commissie zal dit probleem kunnen aanpakken wanneer zij haar voorstellen voor het nieuwe MFK (39) presenteert op basis van een raming van de uitgavenbehoeften in de periode na 2020 (40), zoals aanbevolen in onze jaarverslagen van de afgelopen jaren (41).

2.40.

De vertragingen in de uitvoering van programma’s in de eerste drie jaar van het huidige MFK leidden tot de overdracht van vastleggingskredieten van 2014 naar voornamelijk 2015 en 2016 en lage betalingen in 2016 (paragrafen 2.4-2.10).

2.41.

Er werd uitgebreid gebruikgemaakt van speciale instrumenten en marges, maar de overgebleven bedragen zijn mogelijk niet toereikend om onverwachte gebeurtenissen te financieren die zich vóór 2020 nog kunnen voordoen (paragrafen 2.8-2.10).

2.41.

2.42.

Er is een recordomvang aan niet-afgewikkelde vastleggingen gecreëerd; deze is namelijk 72 % hoger dan in 2007. Hierdoor zijn de bedragen die de EU verschuldigd is, gestegen en dus ook de risico's waaraan de EU-begroting is blootgesteld (paragrafen 2.11-2.14). De algehele financiële blootstelling van de EU-begroting is toegenomen in verband met aanzienlijke passiva, garanties en juridische verbintenissen op lange termijn (paragrafen 2.15-2.20), wat inhoudt dat er in de toekomst sprake moet zijn van zorgvuldig beheer.

2.42.

2.43.

De EU maakt steeds meer gebruik van financieringsinstrumenten. Bij de oprichting van het EFSI zijn nieuwe governanceregelingen opgezet waarbij een beperktere rol is weggelegd voor publiek toezicht dan bij andere instrumenten die door de EU-begroting worden ondersteund (paragrafen 2.21-2.23).

2.43.

2.44.

De EU-middelen vertegenwoordigen een aanzienlijk deel van de uitgaven van sommige lidstaten en de hoeveelheid middelen en de timing van de ontvangst ervan kunnen een aanzienlijke macro-economische impact hebben op bijvoorbeeld investeringen, groei en banen (paragrafen 2.24-2.26).

2.45.

De Commissie heeft verschillende middelen gemobiliseerd om het hoofd te bieden aan de vluchtelingen- en migratiecrisis, maar zij heeft geen rapportagestructuur ingevoerd om uitgebreid te kunnen rapporteren over de gebruikmaking van de betrokken fondsen (paragrafen 2.27 en 2.28).

2.45.

De Commissie zal nagaan of de bestaande rapportage geconsolideerd kan worden, zodat deze uitgebreide informatie verschaft over de uitgaven op het gebied van vluchtelingen en migratie.

2.46.

De mechanismen voor de financiering van EU-beleid zijn steeds complexer geworden, wat ten koste van de verantwoordingsplicht en transparantie dreigt te gaan (paragrafen 2.29-2.31).

2.46.

2.47.

Tegen het einde van het huidige MFK en in de eerste jaren van het volgende MFK kan er een achterstand in de betalingen ontstaan en voor de financiering van het nieuwe MFK zullen realistische begrotingskredieten nodig zijn ter dekking van de verwachte niet-afgewikkelde vastleggingen (paragrafen 2.32-2.39).

2.47.

2.48.

We bevelen aan dat de Commissie:

—

Aanbeveling 1: rekening houdt met de toename van de niet-afgewikkelde vastleggingen in haar raming van de betalingskredieten voor het volgende MFK om te helpen zorgen voor een passend evenwicht tussen vastleggings- en betalingskredieten.

—

Aanbeveling 2: samen met het Europees Parlement en de Raad zorgt voor een consistente aanpak van de kwestie van het al dan niet meetellen van speciale instrumenten in de maxima voor betalingskredieten in het MFK.

—

Aanbeveling 3: voor beheer- en rapportagedoeleinden een manier vindt om EU-begrotingsuitgaven zodanig te registreren dat alle financiering met betrekking tot de vluchtelingen- en migratiecrisis kan worden gerapporteerd.

—

Aanbeveling 4: het Europees Parlement en de Raad uitnodigt om, in de context van het debat over de toekomst van Europa, na te denken over de vraag hoe het EU-begrotingsstelsel kan worden hervormd om een beter evenwicht te vinden tussen voorspelbaarheid en reactievermogen, en hoe het best kan worden gewaarborgd dat de algehele financieringsregelingen niet complexer zijn dan nodig om de EU-beleidsdoelstellingen te verwezenlijken en om verantwoording, transparantie en controleerbaarheid te garanderen.

3.1.

Elk jaar analyseren we in dit hoofdstuk een aantal aspecten in verband met de prestaties: de resultaten die zijn behaald met de EU-begroting, die de Commissie in samenwerking met de lidstaten uitvoert (1). Dit jaar hebben we bijzondere aandacht geschonken aan:

3.2.

De meeste grote en complexe organisaties beschikken over procedures voor prestatiemeting en -verslaglegging om een indicatie te geven van het succes van de activiteiten en om aan te wijzen waar verbeteringen moeten worden aangebracht. In de paragrafen 3.3-3.12 geven we een overzicht van het kader voor de verslaglegging over prestaties. In de paragrafen 3.13-3.51 vergelijken we dat met elders toegepaste normen en goede praktijken.

3.3.

De Commissie heeft de afgelopen jaren op dit gebied diverse wijzigingen aangebracht, met name door middel van het initiatief van de „resultaatgerichte begroting” (BFOR) (2). De verslaglegging over prestaties is de kern van dit initiatief, dat is gericht op het ontwikkelen van mogelijkheden ter verbetering van de transparantie, tijdigheid en doelmatigheid van de communicatie over de resultaten van de EU-begroting.

3.3.

3.4.

Tekstvak 3.1 geeft een overzicht van het kader voor de verslaglegging over prestaties. Het weerspiegelt het door de Commissie gemaakte onderscheid tussen haar eigen prestaties en die van de EU-begroting. In deze afdeling beschrijven we de belangrijkste verslagen die zijn weergegeven in het tekstvak.

3.4.

3.5.

Het Financieel Reglement vereist dat de Commissie „programmaverklaringen” (3) opstelt ter rechtvaardiging van de financiering voor EU-programma’s waar in de ontwerpbegroting om wordt gevraagd. Voor elk programma bevatten de verklaringen geactualiseerde informatie over de uitvoering, samen met belangrijke financiële en prestatiegegevens (4), waarbij indicatoren worden gebruikt die van toepassing zullen zijn gedurende de looptijd van zeven jaar van het meerjarig financieel kader (zie tekstvak 3.2 ). Deze aanpak stelt de begrotingsautoriteit in staat om gedurende de begrotingsprocedure rekening te houden met de prestaties.

3.5.

3.6.

Voor sommige uitgaventerreinen vereist het VWEU, het Financieel Reglement of sectorspecifieke regelgeving dat de Commissie sectorale verslagen opstelt. Aangezien het doel, de structuur en de inhoud van deze verslagen variëren naargelang de verschillende eisen, verschilt de focus op prestatieaspecten daarvan ook. Een aantal sectorale verslagen bevatten uitvoerige gekwantificeerde informatie over prestaties. De Commissie monitort een aantal sectorspecifieke prestatiegegevens online en werkt informatie regelmatig bij.

3.7.

De directoraten-generaal (DG’s) van de Commissie hebben meerjarige (2016-2020) „strategische plannen” opgesteld, waarin doelstellingen zijn vastgelegd die op middellange termijn richting geven aan operationele activiteiten. In de beheersplannen splitsen de DG’s hun meerjarige strategie en doelstellingen uit in jaarlijkse output, acties en interventies. In elk jaarlijks activiteitenverslag (JAV) van een DG worden de resultaten gepresenteerd aan de hand van de gestelde doelen en een beoordeling van de mate waarin de operationele uitgaven hebben bijgedragen aan de beleidsresultaten (6). De JAV’s hebben ook betrekking op financiële en beheersinformatie, zoals de resultaten van de controles inzake wettigheid en regelmatigheid.

3.8.

In de richtsnoeren voor betere regelgeving (BRG’s) (7) definieert de Commissie een evaluatie als een op feiten gebaseerd oordeel over de mate waarin een interventie:

3.9.

Door middel van de BRG’s verbindt de Commissie zich ertoe om alle EU-uitgaven en begrotingsneutrale activiteiten die sociale of economische effecten moeten hebben, op evenredige wijze te evalueren. Elk directoraat-generaal is verantwoordelijk voor het evalueren van de eigen activiteiten. Evaluaties kunnen volledig in een horizontale eenheid worden gecentraliseerd, volledig aan operationele eenheden worden gedelegeerd of, in een hybride model, voor operationeel beheer worden gedecentraliseerd, maar dan ondersteund door een centrale evaluatie-eenheid.

3.10.

Tot het einde van 2015 hield de Commissie een evaluatiedatabank (8) bij met gegevens van bijna 1 600 evaluaties die waren uitgevoerd tussen 1999 en 2015, dus gemiddeld 100 per jaar (zie tekstvak 3.3 ). In totaal bedroegen de kosten van de evaluaties in 2016 meer dan 60 miljoen euro (210 miljoen euro als studies (9) worden meegeteld). De Commissie is sindsdien gestopt met het bijhouden van de openbare evaluatiedatabank en heeft een „studiedatabank” geïntroduceerd. Volgens de Commissie is het belangrijkste doel van de studiedatabank om evaluatiebevindingen te kunnen delen tussen de verschillende EU-instellingen, terwijl de EU Bookshop het publieke platform voor het delen van alle evaluaties en studie-informatie is.

3.11.

Het AMPR vormt een reactie op de vereisten in artikel 318 VWEU (van een op resultaten gebaseerde evaluatie van de EU-financiën) en artikel 66, lid 9, van het Financieel Reglement (van een samenvatting van de jaarlijkse activiteitenverslagen). Door twee voorheen afzonderlijke verslagen te combineren, beoogde de Commissie slechts één document te produceren voor de kwijtingverlenende autoriteit, met betrekking tot zowel het beheer van de EU-begroting als haar beoordeling van de behaalde resultaten.

3.11.

3.12.

Er bestaan nog andere verslagen van de Commissie, zowel reguliere als incidentele, met informatie over doelstellingen en prestatie-indicatoren, en over de voordelen of resultaten van projecten.

i)

Het in maart gepubliceerde jaarlijkse Algemeen verslag over de werkzaamheden van de Europese Unie (10) bevat nadere gegevens over de grote evenementen, initiatieven en besluiten van het voorgaande jaar rond de tien prioriteiten van de Commissie.

ii)

Het jaarlijks financieel verslag van de EU-begroting (11), dat in juli wordt gepubliceerd als onderdeel van het geïntegreerde financiële verslagleggingspakket van de Commissie, heeft betrekking op het begrotingsbeheer in het voorgaande jaar.

iii)

Het verslag „The Juncker Commission two years on” (12) omvatte een reeks in november 2016 gepubliceerde presentaties die een overzicht geven van de vooruitgang op het gebied van de tien prioriteiten van de Commissie in de twee jaar sinds haar aantreden.

iv)

De jaarlijkse rede van de voorzitter, de „Staat van de Unie” (13), voor het Europees Parlement in september, waarvoor ondersteunende documenten worden gepubliceerd.

v)

De webtool „EU Results” (14) omvat een onlineverzameling van door de EU gefinancierde projecten, elk met verklaringen met betrekking tot de resultaten en, in sommige gevallen, numerieke gegevens.

3.13.

Om goede praktijken op het gebied van verslaglegging over prestaties in kaart te brengen, hebben wij:

i)

relevante internationale normen geraadpleegd, zoals „IPSASB Recommended Practice Guideline 3 — Reporting Service Performance Information” (15);

ii)

een enquête over de verslaglegging over prestaties gehouden; naast een uitvoerig antwoord van de Commissie, hebben wij 17 antwoorden van de EU-lidstaten, andere nationale regeringen en andere internationale organisaties bekeken;

iii)

openbaar beschikbare informatie over prestaties onderzocht voor een selectie van 14 regeringen en internationale organisaties (16);

iv)

de beoordelingsverslagen onderzocht die tussen 2011 en 2016 zijn gepubliceerd door het „Multilateral Organisation Performance Assessment Network” (MOPAN) (17), aangezien deze altijd elementen bevatten van de verslaglegging over prestaties door organisaties.

3.14.

Hoewel er belangrijke verschillen zijn tussen de EU en andere internationale organisaties en regeringen, moeten deze ook aan wettelijke eisen voldoen en zijn zij in hun functioneren ook gebonden aan specifieke beperkingen. Voor andere internationale organisaties is het net zo lastig om een verband te leggen tussen hun activiteiten en de uiteindelijke effecten/resultaten. We hebben zes gebieden geïdentificeerd (B tot en met G hieronder) waarop de door ons waargenomen goede praktijken de Commissie kunnen helpen om haar verslaglegging over prestaties verder te ontwikkelen.

3.14.

3.15.

In Australië produceren regeringsdepartementen drie essentiële documenten als onderdeel van het prestatiekader: begrotingsverklaringen van de portfolio's waarin programmabegrotingen worden gekwantificeerd, bedrijfsplannen waarin de doelstellingen en activiteiten van openbare instanties worden uiteengezet, en jaarverslagen met feedback over de resultaten. De entiteiten moeten ervoor zorgen dat deze documenten onderling samenhangend („duidelijk leesbaar”) zijn (18). De prestatiecriteria in elk document moeten gezamenlijk in één jaarlijkse verklaring over de prestaties worden gerapporteerd (in de jaarverslagen aan het eind van het begrotingsjaar).

3.16.

In Frankrijk is de staatsbegroting onderverdeeld in „missions”. Elk van de 31 „missions” in de begroting omvat meerdere programma’s (118 in 2017). Elk programma heeft een strategie, doelstellingen en gekwantificeerde prestatie-indicatoren, en de belangrijkste indicatoren zijn ook aangewezen als „mission”-indicatoren. Het gebruik van identieke indicatoren zorgt voor samenhang tussen „missions” en programma’s. De indicatoren hebben betrekking op zowel de programmaprestatie als de prestatie van regeringsdepartementen.

3.17.

In Canada moeten alle federale organisaties die begrotingskredieten ontvangen, hun activiteiten plannen en beheren en verslag uitbrengen over hun prestaties aan de hand van een reeks van 16 resultaatgebieden die voor de gehele regering gelden. Dit kader bevat een duidelijk en helder verband tussen financiële toewijzingen, programma-activiteiten en nationale resultaten.

3.18.

Vóór het begin van het meerjarig financieel kader 2014-2020 heeft de Commissie haar diensten opgedragen om „het prestatiekader te versterken” (19). Om dit te bereiken, heeft zij de interne regel (20) ingesteld dat de nieuwe programmadoelstellingen en -indicatoren duidelijk moeten worden gepresenteerd in de programmaverklaringen, beheersplannen en jaarlijkse activiteitenverslagen. Dit gebeurde voor het eerst in 2014, waardoor de Commissie een samenhangend verhaal over prestaties kon presenteren: streefdoelen waaraan in de begroting middelen waren toegewezen, werden onderdeel van het planningsproces in het beheersplan van het betreffende DG, en de resultaten werden gerapporteerd in het jaarlijkse activiteitenverslag daarvan.

3.18.

3.19.

Sinds 2016 past de Commissie deze benadering echter niet meer toe. In plaats daarvan heeft zij een nieuw planningsdocument opgesteld (het strategisch vijfjarenplan) waarin de DG’s nieuwe organisatorische doelstellingen en indicatoren die overeenkomen met de prioriteiten van de Commissie, moeten vaststellen, maar die verschillen van de doelstellingen en indicatoren die reeds voor programma’s bestaan. In de JAV’s wordt nu verslag uitgebracht over het prestatiekader zoals dat is geformuleerd in de strategische en beheersplannen en de informatie daarin zou betrekking moeten hebben op de programmaverklaringen voor de resultaten van programma’s. Slechts in een van de zes door ons onderzochte JAV’s over 2016 werd echter gebruikgemaakt van kruisverwijzingen naar de prestaties die waren vermeld in de programmaverklaringen. Dit belemmert de vergelijkbaarheid tussen de verschillende soorten prestatiedocumenten en weerspiegelt niet het feit dat de Commissie de eindverantwoordelijke is voor de uitvoering van de begroting met betrekking tot de beginselen van goed financieel beheer.

3.19.

Om die reden is afstemming van doelstellingen en indicatoren in het prestatiekader van de diensten van de Commissie met die welke zijn vastgelegd in de rechtsgrondslagen van de programma’s, niet langer vereist. De diensten van de Commissie wordt evenwel verzocht naar programmaverklaringen te verwijzen bij de beschrijving van hun activiteiten met betrekking tot de programma’s. Dit helpt overlapping van informatie te beperken en te zorgen voor samenhang van de gegevens en zal in de toekomst worden versterkt.

De Commissie is van mening dat haar verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de begroting duidelijk is. Elke directeur-generaal ondertekent in zijn/haar jaarverslag een betrouwbaarheidsverklaring waarin wordt verklaard dat de middelen zijn gebruikt voor het beoogde doel en overeenkomstig het beginsel van goed financieel beheer, en dat de onderliggende verrichtingen wettig en regelmatig zijn. Op het niveau van de instelling neemt het college de algemene politieke verantwoordelijkheid voor het beheer van de EU-begroting door elk jaar het jaarlijkse beheers- en prestatieverslag voor de EU-begroting vast te stellen.

3.20.

De Commissie hanteert in de verslaglegging een andere uitsplitsing voor de uitgaven dan voor de prestaties. In de JAV’s van de DG’s wordt verslag uitgebracht over de jaarlijkse betalingen per type activiteit/uitgavenprogramma, maar de prestaties worden gerapporteerd aan de hand van de verwezenlijking van algemene en specifieke doelstellingen, zonder indicatie van de bijbehorende uitgaven. Bijgevolg is het niet mogelijk om te beoordelen hoeveel er was uitgegeven om de doelstellingen te verwezenlijken. Het AMPR bevat evenmin kostengegevens met betrekking tot de prestaties van programma’s die zijn uitgesplitst naar algemene en specifieke doelstellingen.

3.20.

3.21.

In 2016 heeft de OESO in de OESO-landen en bij de Commissie een enquête gehouden over prestatiegericht begroten. In de grafiek in tekstvak 3.4 worden het bestaan, het gebruik en de gevolgen (21) van de prestatiekaders van de verschillende rechtsgebieden met elkaar vergeleken. De OESO was van mening dat het prestatiekader van de Commissie het meest uitgebreid was, wat wellicht deels kan worden verklaard door de omvang van de wettelijke vereisten in de EU. Uit de grafiek van de OESO blijkt echter dat dit hogere niveau aan specificering niet tot uitdrukking komt in het gebruik en de gevolgen van het kader voor de besluitvorming.

3.21.

De prestatiesgegevens van de uitgavenprogramma’s worden door de Commissie gebruikt voor a) toezicht op de voortgang van programma’s, b) verantwoording en transparantie, c) onderbouwing van de besluitvorming over het beheer van een programma, d) toewijzing van middelen rechtvaardigen voor de begrotingsautoriteiten, of aanpassingen daarvan voorstellen, en e) ontwikkelen van voorstellen voor wijzigingen van de wettelijke basis of voor toekomstige programma’s.

De Commissie merkt evenwel op dat, hoewel in het kader van de jaarlijkse begrotingsprocedure rekening wordt gehouden met de prestatiegegevens, dat niet de enige factor is op basis waarvan de begrotingsbesluiten worden genomen.

3.22.

Sommige landen hebben de complexiteit van hun prestatiekader en het aantal doelstellingen en indicatoren geleidelijk verminderd.

i)

In augustus 2001 heeft het Franse parlement een wet (22) aangenomen tot vaststelling van nieuwe voorschriften voor de opstelling en uitvoering van de staatsbegroting. Het ministerie van Economische Zaken en Financiën heeft in het kader daarvan tussen 2014 en 2017 het aantal doelstellingen en indicatoren met respectievelijk 20 % en 24 % verminderd.

ii)

In 2012 en 2013 is in Nederland een hervorming doorgevoerd naar „verantwoord begroten”, met strengere voorwaarden voor het gebruik van beleidsinformatie door de overheid (prestatie-indicatoren en teksten waarin de beleidsdoelstellingen worden uiteengezet). Het aantal prestatie-indicatoren in begrotingsdocumenten werd gehalveerd.

3.23.

De programmaverklaringen voor het ontwerp van algemene begroting voor de EU 2017 bevat 294 doelstellingen en 709 indicatoren (zie tekstvak 3.2 ). Er is vooral een hoge concentratie te vinden in de MFK-rubrieken 1a, 3 en 4. In het kader van het BFOR-initiatief is de Commissie momenteel bezig met een evaluatie van haar indicatoren om input te leveren voor de volgende generatie van uitgavenprogramma’s. In tekstvak 3.5 worden de vorderingen geïllustreerd die door de Commissie zou kunnen worden nagestreefd, waarbij echter ook rekening moet worden gehouden met bepaalde factoren die specifiek zijn voor de instelling.

3.23.

In de vergelijking die de Rekenkamer maakt, wordt geen rekening gehouden met belangrijke contextuele factoren zoals het aantal en de aard van de interventies, de bestreken beleidsterreinen of de uitvoeringswijze, en daarin wordt ook niet de kwaliteit of de relevantie van de indicatoren gemeten.

De Commissie merkt ook op dat het aantal doelstellingen en indicatoren van de strategische plannen voor de diensten van de Commissie aanzienlijk is verminderd door de recente hervorming. Het aantal algemene doelstellingen is teruggebracht van 84 tot 11, het aantal impactindicatoren van 187 tot 37, het aantal specifieke doelstellingen van 426 tot 386 en het aantal resultaatindicatoren van 969 tot 825.

3.24.

Andere regeringen en internationale organisaties hebben maatregelen genomen om te zorgen voor evenwichtige verslaglegging over prestaties, zoals wordt aanbevolen in internationale normen (23).

i)

In de VS moeten jaarlijkse voortgangsverslagen een duidelijk beeld geven van de prestaties, de trends in de tijd laten zien, naar de bron van de informatie verwijzen en de vorderingen en tekortkomingen bespreken.

ii)

De beoordeling door de WHO aan het einde van tweejarige periode 2014-2015 omvatte een overzicht van de belangrijkste verwezenlijkingen en uitdagingen voor elk programmeringsterrein (24). In het voorwoord van het belangrijkste prestatieverslag voor de periode 2014-2015 (25) van de WHO wees de directeur-generaal op de openlijke presentatie daarin van gebreken en successen. In het verlengde hiervan werden in de tekst de uitdagingen op systematische wijze samen met de resultaten beschreven.

iii)

De Wereldbank heeft een beoordeling (26) gemaakt van de toereikendheid van haar monitoring en evaluatie om input te leveren voor de lopende inspanningen ter verbetering van haar doeltreffendheid en ter bevordering van een cultuur voor de ontwikkeling van oplossingen en empirisch onderbouwde besluitvorming. Hierin stelde zij aanzienlijke tekortkomingen vast in het ontwerp en het gebruik van haar systemen.

iv)

In de beoordeling 2015-2016 van de Inter-Amerikaanse Ontwikkelingsbank door MOPAN (27) wordt gewezen op een nieuwe afdeling in het „Development Effectiveness Overview” van de bank, genaamd „learning from failure” (leren van fouten).

3.25.

Hoewel evenwichtige verslaglegging niet expliciet wordt genoemd in de JAV-instructies voor 2016 (28), staat daarin wel dat de belangrijkste boodschappen, voor zover deze beleidsresultaten betreffen, en de conclusies inzake financieel beheer en interne controle in een realistisch perspectief aan elkaar moeten worden gekoppeld in de samenvatting.

3.25.

3.26.

Desondanks bevatten de door ons onderzochte JAV’s beperkte informatie over de punten waarop de prestaties tekortschieten, en over de uitdagingen met betrekking tot de doelstellingen van de DG’s. Het is ook moeilijk om deze tekortkomingen en uitdagingen te identificeren omdat daar geen ruimte voor is gereserveerd in de JAV’s.

3.26.

3.27.

Met het AMPR 2015 streeft de Commissie ernaar om een volledig beeld te schetsen van de prestaties op basis van een op resultaten gerichte EU-begroting. De prestaties werden echter niet volledig gedekt in het AMPR en het verslag was te positief, daar uitvoeringsvertragingen de enige tekortkomingen waren waaraan werd gerefereerd. Het was ook zo dat het verslag:

3.27.

In het jaarlijkse beheers- en prestatieverslag over 2015 worden een aantal tekortkomingen en problemen genoemd die moeten worden aangepakt. Deel 1 van dat verslag heeft niet alleen betrekking op problemen waardoor de tijdige uitvoering van programma’s gevaar loopt, maar schetst ook de beperkingen van de evaluatie van de prestaties van de programma’s (bv. wordt er verwezen naar de evaluaties van het gezondheidsprogramma 2007-2013 en programma’s van begrotingslijn 4 die wijzen op problemen bij de beoordeling van de algemene prestaties van deze programma’s).

—

een beperkt inzicht bood in de resultaten van de Europa 2020-strategie, hoewel het Europees Parlement daarom had verzocht in zijn kwijtingsbesluit over 2014;

—

Het jaarlijkse beheers- en prestatieverslag is geen specifiek verslag over Europa 2020 (30). Niettemin bevat het verslag een samenvatting van de vooruitgang met de Europa 2020-kerndoelen en relevante indicatoren en heeft het betrekking op zowel de stand van de uitvoering van de programma’s over de periode 2014-2020 als de resultaten van de programma’s over de periode 2007-2013, die zijn opgebouwd rond de prioriteiten van Europa-2020, nl. slimme, duurzame en inclusieve groei.

De Commissie houdt via het Europees semester toezicht op en rapporteert over de Europa 2020-strategie. In de landenspecifieke aanbevelingen in het kader van het Europees semester is een gedetailleerde en uitvoerige rapportage over de prestaties van de lidstaten ten opzichte van hun nationale doelstellingen van de Europa 2020-strategie opgenomen, alsmede de jaarlijkse actualiseringen van de door Eurostat gepubliceerde indicatoren voor Europa 2020. De programmaverklaringen zorgen ook voor een verbinding tussen de uitgaven en de Europa 2020-strategie. Zij laten zien wat de geraamde bijdrage van de programma’s aan het behalen van de kerndoelen (theoretische link) en aan het uitvoeren van de prioriteiten van Europa 2020 zijn.

—

niet altijd een duidelijke uitleg bevatte over de invloed van externe factoren op resultaten;

—

In het jaarlijkse beheers- en prestatieverslag 2015 wordt de context waarin wordt geopereerd, beschreven door in de inleiding te verwijzen naar de belangrijkste politieke en economische uitdagingen van het jaar. In dat document wordt duidelijk gemaakt dat de EU-begroting slechts een middel is dat in combinatie met andere middelen wordt gebruikt (d.w.z. de nationale begrotingen en andere beleids- en regelgevingsinstrumenten op EU- en lidstaatniveau) om tot beleidsresultaten te komen, en dat 80 % van de EU-begroting in de lidstaten wordt uitgegeven. In deel 1 van dat verslag wordt over prestaties en resultaten het volgende geconcludeerd: „[…] Er zijn beperkingen in de mate waarin prestaties met indicatoren in kaart kunnen worden gebracht […]. Daarnaast worden de eindresultaten in hoge mate beïnvloed door contextfactoren, en deze factoren kunnen niet uit indicatoren worden weggelaten of worden gecorrigeerd. […] Dit betekent dat prestatie een gedeelde verantwoordelijkheid is: de verantwoordelijkheid voor het behalen van resultaten met de Europa 2020-strategie en het verwezenlijken van de doelstellingen van de financiële kaders wordt in grote mate gedeeld met lidstaten.”

—

te laat werd gepubliceerd om te worden geëvalueerd in ons jaarverslag (31).

—

Op grond van het Financieel Reglement is de termijn voor de vaststelling van het verslag 15 juni. De Commissie baseert zich op de financiële gegevens van de lidstaten met betrekking tot de programma’s onder gedeeld beheer die pas in de loop van de maand maart beschikbaar komen. Het is derhalve niet mogelijk om het verslag veel eerder goed te keuren.

3.28.

In Nederland is de meting van en verslaglegging over indicatoren onderworpen aan een controle. Jaarlijkse ministeriële verslagen bevatten een verplicht deel met feedback over de betrouwbaarheid van de informatie over prestaties.

3.29.

In de VS publiceren alle regeringsinstanties een „Fiscal Year Annual Performance Report” en een „Fiscal Year n+2 Annual Performance Plan”. In deze documenten wordt beschreven hoe de instanties zullen zorgen voor de nauwkeurigheid en betrouwbaarheid van de gegevens die worden gebruikt voor het meten van de vooruitgang in de richting van hun prestatiedoelstellingen.

3.30.

In Australië wordt in het „2017 Report on Government Services” het gebruik van onvolledige gegevens gesteund in het belang van een uitgebreidere verslaglegging (32). Om deze tekortkoming te compenseren, bevat elke indicator in het verslag een beoordeling van de vergelijkbaarheid en de volledigheid van de onderliggende cijfers.

3.31.

Een ander aspect van de kwaliteit van de gegevens is de tijdigheid. In recente MOPAN-evaluatieverslagen worden interessante trends beschreven op het gebied van realtimeverslaglegging bij de Vaccine Alliance, UNAIDS en de Wereldbank. Uit onze enquête (33) bleek ook dat bijna de helft van de respondenten vaker dan eenmaal per jaar verslag uitbrengt over de prestaties (zie tekstvak 3.6 ).

3.32.

In de huidige prestatiedocumenten van de Commissie wordt de kwaliteit van de gebruikte gegevens niet op systematische wijze geëvalueerd. Tekortkomingen in de kwaliteit van de gegevens kunnen worden blootgelegd, maar dit is geen verplichting. De verslagen over prestaties bevatten informatie over de gegevensbronnen, maar geen specifieke afdeling waarin kwesties inzake nauwkeurigheid en betrouwbaarheid openbaar worden gemaakt. Volgens de Better Regulation toolbox (34) kunnen externe beoordelaars worden gevraagd zich uit te spreken over de kwaliteit van de gegevens en om aanbevelingen te doen over de wijze waarop betere gegevens kunnen worden verkregen, maar dit is geen verplichting.

3.32.

Wat evaluaties betreft, is in de toolbox voor betere regelgeving bepaald dat werkdocumenten van de diensten van de Commissie betreffende evaluaties aan het eind van de evaluatie een duidelijke samenvatting moeten bevatten van eventuele tekortkomingen in de gegevens die zijn gebruikt ter onderbouwing van de conclusies en de robuustheid van de resultaten. Bovendien is in de richtsnoeren voor betere regelgeving bepaald dat de beperkingen van de gebruikte gegevens en de gehanteerde methodologie, met name wat betreft hun vermogen om steun te geven aan deze conclusies, duidelijk moeten worden beschreven in de evaluatieverslagen. Dit wordt verder versterkt in de herziene richtsnoeren/toolbox voor betere regelgeving (SWD(2017) 350 final van 7.7.2017).

3.33.

Hieronder worden goede praktijken in Australië, in Frankrijk en bij de Wereldbank weergegeven.

Tekstvak 3.7 —

3.34.

De Commissie gebruikt kwantitatieve en kwalitatieve gegevens om prestatiegegevens weer te geven door middel van een combinatie van afbeeldingen en narratieve beschrijvingen. Uit tekstvak 3.10 blijkt voor een selectie van verslagen dat, hoewel grafieken en tabellen gebruikelijk zijn, informatie in het merendeel van de gevallen in tekstvorm wordt gepresenteerd. De „Better Regulation toolbox” bevat een afdeling over het gebruik van visuele hulpmiddelen, maar deze is beperkt tot drie soorten (boomdiagrammen voor problemen of doelstellingen, en diagrammen voor interventielogica). Andere, meer algemene instrumenten ter versterking van de visuele presentatie, zoals kleurcodering of infographics, worden niet besproken.

3.34.

De toolbox betere regelgeving bevat een speciaal instrument betreffende visuele hulpmiddelen. Deze toolbox is erop gericht enkele voorbeelden te geven van instrumenten die als bijzonder relevant voor beleidsinterventies worden beschouwd, om zo de diensten van de Commissie bewust te maken van de toegevoegde waarde van dergelijke hulpmiddelen. Het is geenszins bedoeld om alle bestaande visuele hulpmiddelen bijeen te brengen.

3.35.

Navigatiehulpmiddelen, bijvoorbeeld glossaria, afkortingenlijsten en alfabetische registers, worden vrijwel nooit gebruikt. De Commissie is niet overgegaan tot de praktijk van interactieve onlineversies van de belangrijkste prestatieverslagen.

3.36.

In de door ons geëvalueerde Unesco-evaluaties werden aanbevelingen gedaan en „te overwegen strategische opties” gegeven. Alle aanbevelingen volgen hetzelfde patroon: er wordt bepaald wat het doel is en welke middelen er nodig zijn voor de verwezenlijking ervan, waarna een lijst volgt met werkbare suggesties voor de uitvoering.

3.37.

Een recente WHO-evaluatie (37) bevat een beoordeling van het bereik, het nut en het gebruik van een steekproef van ongeveer 15 000  publicaties over een periode van 10 jaar. In de evaluatie worden zes strategische aanbevelingen gedaan en, naast de tekst van elke aanbeveling, specifieke acties gepresenteerd om uit te leggen wat zij inhouden, en om follow-up aan te moedigen.

3.38.

Volgens de BRG’s zijn beoordelaars niet verplicht om aanbevelingen aan de Commissie te doen; wij zijn van oordeel dat dit de basis moet zijn voor een goed functionerend follow-upsysteem met actieplannen om tekortkomingen aan te pakken. De wijze waarop aanbevelingen werden gedaan, verschilde tussen de twaalf door ons onderzochte evaluaties: