31.8.2017   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 288/1

Rapporteur:

Catelijne MULLER

1.1.

Artificiële intelligentie (AI) maakt op dit moment een aantal belangrijke ontwikkelingen door en vindt in snel tempo toepassingen in de maatschappij. De omvang van de markt voor AI bedraagt circa 664 miljoen USD en zal naar verwachting toenemen tot 38,8 miljard USD in 2025. Omdat AI zowel een positieve als een negatieve impact op de maatschappij kan hebben, heeft het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC) zich voorgenomen om de ontwikkelingen rondom AI nadrukkelijk te volgen, niet alleen vanuit technisch maar uitdrukkelijk ook vanuit ethisch, veiligheids- en maatschappelijk oogpunt.

1.2.

Het EESC zal, als vertegenwoordiger van het Europees maatschappelijk middenveld het maatschappelijk debat rondom AI in de komende periode vormgeven, centraliseren en aanjagen en daarbij alle relevante stakeholders betrekken: beleidsmakers, de industrie, sociale partners, consumenten, ngo's, onderwijs- en zorginstellingen, experts en academici vanuit diverse disciplines (waaronder AI, veiligheid, ethiek, economie, arbeidswetenschappen, rechtswetenschappen, gedragswetenschappen, psychologie, filosofie).

1.3.

Hoewel belangrijk, domineert de discussie over superintelligentie op dit moment en overschaduwt deze het debat over de impact van de huidige toepassingen van AI. Taak en doelstelling van dit proces zal daarom onder meer zijn om kennis over AI te vergroten en verbreden en zo bij te dragen aan een geïnformeerd en gebalanceerd debat zonder doemscenario's of extreme relativering. Het EESC zal zich daarbij inzetten voor de bevordering van de ontwikkeling van AI ten goede van de mensheid. Niettemin zal een belangrijke taak en doelstelling van dit proces ook zijn om disruptieve ontwikkeling in en rondom de ontwikkeling van AI te herkennen, benoemen, en monitoren, teneinde deze adequaat en tijdig te kunnen adresseren. Dit zal leiden tot groter(e) maatschappelijk(e) betrokkenheid, vertrouwen, en draagvlak ten aanzien van de verdere duurzame ontwikkeling en inzet van AI.

1.4.

De impact van AI is grensoverschrijdend, dus zullen ook supra-nationaal beleidskaders moeten worden vastgesteld. Het EESC beveelt aan dat de EU mondiaal een voortrekkersrol neemt in de vaststelling van wereldwijde, eenduidige beleidskaders voor AI, in lijn met Europese waarden en fundamentele rechten. Het EESC kan en wil daaraan haar bijdrage leveren.

1.5.

Het EESC signaleert op dit moment elf domeinen waarbinnen AI voor maatschappelijke uitdagingen zorgt: ethiek; veiligheid; privacy; transparantie en verklaarbaarheid; arbeid; educatie en vaardigheden; (on)gelijkheid en inclusiviteit; wet- en regelgeving; bestuur en democratie; oorlogsvoering; superintelligentie. Het EESC geeft de volgende aanbevelingen.

1.6.

Het EESC pleit voor een human-in-command benadering van AI met als randvoorwaarden de verantwoordelijke, veilige en nuttige ontwikkeling van AI, waarbij machines machines blijven en mensen te allen tijde de controle over deze machines zullen behouden.

1.7.

Het EESC pleit voor een ethische code voor de ontwikkeling, inzet en het gebruik van AI, zodat AI-systemen gedurende hun gehele operationele proces compatibel zijn met de beginselen van menselijke waardigheid, integriteit, vrijheid, privacy en culturele- en genderdiversiteit en met de fundamentele mensenrechten.

1.8.

Het EESC pleit voor de ontwikkeling van een normeringssysteem ter verificatie, validatie en controle van AI-systemen, op basis van een breed spectrum aan standaarden op het gebied van veiligheid, transparantie, begrijpelijkheid, verklaarbaarheid en ethische waarden.

1.9.

Het EESC pleit voor een Europese AI-infrastructuur, bestaande uit open source en privacy respecterende leeromgevingen, real life testomgevingen en datasets van hoge kwaliteit voor ontwikkeling en training van AI-systemen. Het EESC wijst op het (concurrentie)voordeel dat de EU kan behalen op de mondiale markt, door de ontwikkeling en promotie van „Europees verantwoorde AI-systemen”, voorzien van Europese AI-certificering en labelling.

1.10.

De EU, nationale overheden, en sociale partners moeten gezamenlijk in kaart brengen welke arbeidsmarktsectoren in welke mate en op welke termijn beinvloed zullen worden door AI en oplossingen zoeken om de gevolgen voor de werkgelegenheid, de inhoud van het werk, sociale stelsels en (on)gelijkheid te adresseren. Daarnaast dient geïnvesteerd te worden in arbeidsmarktsectoren waarop AI weinig tot geen invloed heeft.

1.11.

Het EESC beveelt deze stakeholders aan om gezamenlijk in te zetten op complementaire AI-systemen en co-creatie daarvan op de werkplek, zoals mens-machineteams, waarbij AI de prestaties van de mens aanvult en verbetert. Ook moeten de stakeholders investeren in formeel en informeel leren, onderwijs, en opleidingen voor iedereen om te kunnen werken met AI, maar ook om vaardigheden te ontwikkelen die niet door AI zullen of kunnen worden overgenomen.

1.12.

Een concrete beoordeling van de EU wet- en regelgeving binnen de 6 door STOA (Scientific Foresight Unit) benoemde aandachtsgebieden die mogelijk herzien of aangepast moeten worden, is nu al noodzakelijk. Het EESC kan en wil bij dit beoordelingsproces een rol spelen. Het EESC is tegen invoering van een vorm van rechtspersoonlijkheid voor robots of AI. De preventief corrigerende werking van het aansprakelijkheidsrecht wordt daarmee uitgehold, er ontstaat een moreel risico bij zowel de ontwikkeling als het gebruik van AI en het biedt mogelijkheden tot misbruik.

1.13.

Ontwikkeling van AI-toepassingen die de maatschappij dienen, inclusiviteit bevorderen en het leven van mensen verbeteren, moet actief bevorderd en gepromoot worden, zowel publiek als privaat. De Europese Commissie dient binnen haar programma's onderzoek te financieren naar de maatschappelijke impact van AI alsmede van door de EU gefinancierde AI-innovaties.

1.14.

Het EESC ondersteunt de oproep van Human Rights Watch c.s. tot een verbod op autonome wapensystemen. Het EESC is ingenomen met het aangekondigde overleg hierover in de VN, maar meent dat ook de toepassingen van AI in cyberoorlogsvoering onderwerp van dit VN-overleg dienen te zijn.

2.1.

Er is geen eenduidig geaccepteerde, vastomlijnde definitie van AI. AI is een containerbegrip voor een groot aantal (sub)domeinen zoals: cognitive computing (algoritmes die redeneren en begrijpen op een hoger (menselijker) niveau), machine learning (algoritmes die zichzelf taken aanleren), augmented intelligence (samenwerking tussen mens en machine), AI-robotica (AI ingebed in robots). Het centrale doel van AI-onderzoek en -ontwikkeling is echter de automatisering van intelligent gedrag, zoals redeneren, informatie vergaren, plannen, leren, communiceren, manipuleren, signaleren en zelfs creëren, dromen en percipiëren.

2.2.

AI valt grofweg te onderscheiden in narrow AI en general AI. Narrow AI is in staat specifieke taken te verrichten. General AI is in staat iedere intellectuele taak te verrichten die een mens kan verrichten.

2.3.

Op het gebied van narrow AI is de afgelopen tijd grote vooruitgang geboekt, met name door de groei van computer processing power, de beschikbaarheid van grote hoeveelheden data en de ontwikkeling van machine learning (ML). ML behelst algoritmes die zichzelf specifieke taken kunnen aanleren, zonder daarvoor geprogrammeerd te zijn. Deze methode berust op het verwerken van „trainingsdata” op basis waarvan het algoritme leert patronen te herkennen en regels op te stellen. Deep learning (DL), een vorm van ML, gebruikt structuren (neural networks) die losjes gebaseerd zijn op het menselijk brein, en die leren door middel van oefening en feedback. Het resultaat van deze ontwikkelingen is dat AI-systemen (door middel van algoritmes) inmiddels zelflerend, autonoom en adaptief kunnen zijn.

2.4.

De belangrijkste focus van onderzoek en ontwikkeling in AI ligt al enige tijd op de elementen redeneren, kennisvergaring, planning, communicatie en perceptie (visueel, auditief en sensorisch). Dit heeft geleid tot een groot aantal AI-toepassingen: virtuele assistenten, zelfrijdende auto's, automatische nieuwsaggregatie, spraakherkenning, vertaalprogramma's, text-to-speak programma's, geautomatiseerde financiële handel, juridische e-discovery etc.

2.5.

Het EESC signaleert dat het aantal toepassingen en investeringen in AI recent exponentieel is gestegen. De omvang van de markt voor AI bedraagt op dit moment circa 664 miljoen USD en zal naar verwachting toenemen tot 38,8 miljard USD in 2025.

3.1.

Dat AI grote maatschappelijke voordelen kan hebben is vrijwel onbetwist: denk aan toepassingen voor duurzame landbouw, veiliger verkeer, een veiliger financieel systeem, milieuvriendelijkere productieprocessen, betere geneeskunde, veiliger werk, persoonlijker onderwijs, betere rechtspraak, een veiliger maatschappij. Het kan mogelijk zelfs bijdragen aan de uitbanning van ziekte en armoede. Ook kan AI een belangrijke bijdrage leveren aan de groei van de industrie en de verbetering van de concurrentiekracht van de EU.

3.2.

Zoals met elke disruptieve technologie, brengt AI echter ook risico's en complexe beleidsuitdagingen met zich mee op gebieden als veiligheid en controleerbaarheid, sociaaleconomische aspecten, ethiek en privacy, betrouwbaarheid, etc.

3.3.

We staan op een cruciaal punt voor het bepalen van de (rand)voorwaarden voor de huidige en verdere ontwikkeling en inzet van AI. Deze voordelen van AI kunnen alleen duurzaam worden bereikt als ook de uitdagingen rondom AI adequaat worden geadresseerd. Hiervoor dienen politieke keuzes te worden gemaakt.

a)

Ethiek

3.4.

De ontwikkeling van AI roept veel ethische vragen op. Wat is de invloed van autonome (zelflerende) AI op onze persoonlijke integriteit, autonomie, waardigheid, zelfstandigheid, gelijkheid, veiligheid, keuzevrijheid? Hoe zorgen we ervoor dat onze fundamentele normen, waarden en mensenrechten geëerbiedigd en gewaarborgd blijven?

3.5.

Daar komt bij dat de ontwikkeling van AI op dit moment plaatsvindt binnen een homogene omgeving van voornamelijk jonge, blanke mannen, waardoor (al dan niet bewust) cultuur- en genderdispariteiten in AI worden ingebed, onder meer omdat AI-systemen leren op basis van trainingsdata. Deze data dienen juist te zijn en daarnaast van goede kwaliteit, gevarieerd, voldoende diepgaand en onbevooroordeeld te zijn. Er is een algemene tendens om te geloven dat data per definitie objectief zijn, maar dat is een misvatting. Data zijn makkelijk te manipuleren, kunnen biased zijn, culturele, gender en andere vooroordelen en voorkeuren weerspiegelen en fouten bevatten.

3.6.

De AI-systemen die nu worden ontwikkeld bevatten geen ethische waarden. Wij mensen moeten de AI-systemen en de omgeving waarin zij worden ingezet daarvan voorzien. Ontwikkeling, inzet en gebruik van AI-systemen (zowel publiek als commercieel) dient plaats te vinden binnen de grenzen van onze fundamentele normen, waarden, vrijheden en mensenrechten. Het EESC roept daarom op tot de ontwikkeling en vaststelliong van een uniforme globale ethische code voor de ontwikkeling, de inzet en het gebruik van AI.

b)

Veiligheid

3.7.

Het gebruik van AI in de fysieke wereld leidt onbetwist tot veiligheidsvraagstukken. Een onderscheid kan worden gemaakt tussen interne en externe veiligheid.

3.8.

Het EESC vindt dat AI systemen alleen in gebruik mogen worden genomen indien deze voldoen aan specifieke eisen voor interne en externe veiligheid. Deze eisen dienen door beleidsmakers, AI- en veiligheidsspecialisten, bedrijven en maatschappelijke organisaties gezamenlijk te worden bepaald.

c)

Transparantie, begrijpelijkheid, controleerbaarheid, verklaarbaarheid

3.9.

Acceptatie en duurzame ontwikkeling en toepassing van AI hangt samen met de mogelijkheid om de werking, acties en beslissingen van AI-systemen te begrijpen, controleren en verklaren, met name ook achteraf.

3.10.

Acties en beslissingen van AI-systemen (door slimme algoritmes) grijpen in toenemende mate in het leven van mensen. Voorbeelden zijn het gebruik van AI bij informatiegestuurd politiewerk, bij de beoordeling van hypotheekaanvragen of bij het toelatingsproces tot verzekeringen. Begrijpelijkheid, controleerbaarheid en verklaarbaarheid van het beslisproces van een AI-systeem is hierbij cruciaal.

3.11.

Op dit moment zijn veel AI-systemen al zeer moeilijk te doorgronden voor gebruikers. In toenemende mate geldt dit echter ook voor de makers van de systemen. Met name neural networks zijn vaak „black boxes” waarbinnen (beslis)processen plaatsvinden die niet langer kunnen worden doorgrond, en waarvoor geen uitlegmechanismes bestaan.

3.12.

Het EESC pleit voor transparante, begrijpelijke en controleerbare AI-systemen waarvan de werking ook achteraf verklaarbaar is. Daarnaast moet worden vastgesteld welke beslisprocessen aan AI systemen kunnen worden overgelaten en welke niet en wanneer menselijke interventie gewenst of vereist zou moeten zijn.

d)

Privacy

3.13.

De privacy van AI-systemen is een onderwerp van zorg. Veel (consumenten)producten beschikken nu al over ingebedde AI: huishoudelijke apparaten, kinderspeelgoed, auto's, gezondheidstrackers, smartphones. Al deze producten communiceren (vaak persoonlijke) data met de cloudplatforms van de producenten. Zeker nu de handel in data booming is, wat betekent dat de gegenereerde data niet bij de producent blijven, maar worden doorverkocht aan derden, is een punt van zorg of privacy wel voldoende gewaarborgd blijft.

3.14.

AI is bovendien in staat om, door middel van analyse van zeer veel (vaak) persoonlijke data, de keuzes van mensen op vele terreinen (van commerciele beslissingen tot verkiezingen en referenda) te beïnvloeden. Een bijzonder kwetsbare groep zijn kinderen. Het EESC is bezorgd over AI toepassingen die zich expliciet richten op beinvloeding van het gedrag en de wensen van kinderen.

3.15.

Voorkomen moet worden dat de toepassing van AI op persoonlijke data de werkelijke of gepercipieerde vrijheid van mensen inperkt. De EU General Data Protection Regulation (GDPR) voorziet in belangrijke mate in de privacybescherming van digitaal aangeleverde persoonsinformatie. Of het recht van mensen op geinformeerde instemming en keuzevrijheid bij afgifte van data, maar ook op toegang tot, aanpassing van en controle van afgegeven data in de praktijk voldoende is gewaarborgd moet, in het licht van de ontwikkelingen van AI, goed worden gemonitord.

e)

Normen, standaarden en infrastructuur

3.16.

Nieuwe normeringssystemen ter verificatie en validatie van AI-systemen, op basis van een breed spectrum aan standaarden dienen te worden ontwikkeld om de veiligheid, transparantie, begrijpelijkheid, verklaarbaarheid en ethische verantwoordelijkheid van AI-systemen te kunnen beoordelen en controleren.

3.17.

Het EESC pleit ervoor dat de EU een eigen AI-infrastructuur ontwikkelt, bestaande uit open source en privacy respecterende leeromgevingen en datasets van hoge kwaliteit voor ontwikkeling en training van AI-systemen. De EU kan hier bovendien een (concurrentie)voordeel behalen op de mondiale markt, door het promoten van Europese verantwoorde AI-systemen'. Het EESC beveelt aan daarbij de mogelijkheden van Europese AI-certificering en labelling te onderzoeken.

f)

Impact op werk, werkgelegenheid, arbeidsomstandigheden en sociale stelsels

3.18.

Over de snelheid waarmee en de mate waarin dit het geval zal zijn verschillen de meningen, maar het is evident dat AI impact zal hebben op de omvang van de werkgelegenheid en op de aard en het karakter van veel werk en daarmee ook op sociale stelsels.

3.19.

Brynjolfsson en McAfee van MIT noemen de huidige technologische ontwikkelingen (waaronder AI) het tweede machinetijdperk. Er zijn echter twee belangrijke verschillen: i) de „oude” machines vervingen voornamelijk spierkracht, terwijl de nieuwe machines denkkracht en cognitieve vaardigheden vervangen, waardoor niet alleen laaggeschoolden (blue collar workers) middelbaar- en hooggeschoolden (white collar workers) getroffen worden en ii) AI is een general purpose technology, die impact heeft op vrijwel alle sectoren tegelijkertijd.

3.20.

AI kan grote voordelen hebben wanneer het wordt ingezet bij gevaarlijk, zwaar, uitputtend, vuil, onaangenaam, repetitief of saai werk. Maar ook routiniseerbaar werk en dataverwerking en -analyse of werk waarbij planning of predictie een grote rol speelt, werk dat vaak door hooggeschoolden wordt gedaan, kan in toenemende mate door AI-systemen worden verricht.

3.21.

De meeste banen bestaan echter uit diverse werkzaamheden. De kans dat alle werkzaamheden die iemand vervult door AI of robots worden overgenomen, lijkt klein. Vrijwel iedereen zal echter geconfronteerd worden met de automatisering van delen van zijn functie. De tijd die daarmee vrijkomt kan gebruikt worden voor andere taken, mits daarop door overheden en sociale partners wordt ingezet. Het is noodzakelijk daarbij oog te hebben de impact die deze ontwikkelingen op professionals en managers kunnen hebben en hun betrokkenheid daarbij te promoten, zodat zij de ontwikkelingen de baas blijven en geen slachtoffer ervan worden.

3.22.

Daarnaast zullen er, ook nieuwe banen bijkomen. Niemand kan echter voorspellen welke dat zijn, hoeveel dat er zijn en hoe snel dit gebeurt. Bedrijven zoals Google en Facebook slagen erin om een gigantische waarde te ontwikkelen met een relatief klein aantal werknemers. Bovendien zijn de nieuwe banen niet altijd goede banen. Zorg is dat met de verdere ontwikkeling van AI er straks alleen nog laagbetaalde mini-taken overblijven voor een groeiende groep flexwerkers.

3.23.

AI zal niet alleen gevolgen hebben voor de hoeveelheid beschikbaar werk, maar ook voor de aard van het bestaande werk. AI-systemen bieden steeds meer mogelijkheden tot het volgen en monitoren van werkers, waardoor de autonomie en privacy in het geding komen. Werk wordt nu al vaak bepaald en verdeeld door algoritmes, zonder menselijke tussenkomst, wat de aard van het werk en de werkomstandigheden beïnvloedt. En er bestaat het risico op verschraling van de werkzaamheden en het verleren van belangrijke vaardigheden bij gebruik van AI-systemen.

3.24.

Feit blijft echter dat technologie ons niet „overkomt”. Overheden en sociale partners hebben de mogelijkheid om de manier waarop AI verder wordt ontwikkeld en wordt toegepast in het arbeidsproces te bepalen en moeten deze mogelijkheid ook met beide handen aanpakken. Het is daarbij belangrijk om niet alleen te focussen op waar AI toe in staat is, maar juist ook op waar mensen toe in staat zijn (creativiteit, empathie, samenwerken), op wat we willen dat mensen blijven doen en om te zoeken naar mogelijkheden om mens en machine beter samen te laten werken (complementariteit).

3.25.

Augmented intelligence (complementariteit), waarbij mens en machine samenwerken en elkaar versterken, is de interessantste toepassing van AI omdat het gaat om mens mét machine, in tegenstelling tot mens in plaats van machine. Co-creatie is echter van groot belang: werkers moeten bij de ontwikkeling van dergelijke complementaire AI-systemen worden betrokken om ervoor te zorgen dat de AI-systemen bruikbaar zijn en dat de werker voldoende autonomie en controle (human-in-command), voldoening en plezier in het werk behoudt.

g)

Educatie en vaardigheden

3.26.

Het bijhouden of aanleren van digitale vaardigheden is nodig om mensen de mogelijkheid te geven om zich aan de snelle ontwikkelingen op het gebied van AI aan te passen. De Europese Commissie zet sterk in op de ontwikkeling van digitale vaardigheden met haar Digital Skills and Jobs Coalition. Niet iedereen zal echter in staat of geïnteresseerd zijn om te coderen en programmeur te worden. Beleid en financiële middelen zullen daarom ook gericht moeten worden op educatie en ontwikkeling van vaardigheden op terreinen die niet door AI-systemen zullen worden bedreigd (denk aan taken waarbij menselijke interactie voorop staat, waarbij mens en machine samenwerken, of waarvan we willen dat mensen die blijven doen).

3.27.

Wanneer wordt ingezet op complementariteit van mens en AI (augmented intelligence) zal voor iedereen en vanaf jonge leeftijd educatie in de omgang en het werken met AI-systemen noodzakelijk zijn om te zorgen dat mensen autonomie en controle kunnen behouden in hun werk (human-in-command). Daarbij is met name ook onderwijs in ethiek en privacy van belang, omdat AI op die terreinen grote impact heeft.

h)

Toegankelijkheid, maatschappelijke (on)gelijkheid, inclusiviteit, verdeling

3.28.

Het overgrote deel van de ontwikkeling van AI en alle daarbij behorende elementen (ontwikkelplatforms, data, kennis, expertise) is in handen van de 5 grote technologiebedrijven (Amazon, Apple, Facebook, Google, Microsoft). Hoewel deze bedrijven voorstander zijn van de open ontwikkeling van AI, en sommigen hun AI-ontwikkelplatforms als open-source aanbieden, is de volledige toegankelijkheid van AI-systemen hiermee niet gewaarborgd. De EU, internationale beleidsmakers en maatschapplijke organisaties hebben hier een belangrijke rol te vervullen door ervoor te zorgen dat AI-systemen voor iedereen toegankelijk zijn, maar ook dat de ontwikkeling ervan in een open omgeving plaatsvindt.

3.29.

Kapitaal bevoordelende technologische veranderingen, waarbij innovaties vooral voordelen bieden aan de eigenaars van die innovatie, verslechtert de positie van arbeid ten opzichte van die van kapitaal. Technologische veranderingen kunnen ook leiden tot (inkomens)ongelijkheid tussen mensen (zowel lokaal als regionaal en mondiaal). AI kan deze trends verder versterken.

3.30.

Belangrijk is om deze trends nadrukkelijk te volgen en adequaat te addresseren. Er wordt al gepleit voor een AI-belasting, AI-dividend of gedeeld eigendom van AI-systemen door werkernemers en werkgevers. Ook wordt meer en meer gesproken over de noodzaak van een onconditioneel basisinkomen.

3.31.

Het EESC heeft in een eerdere opinie (1) de mogelijkheid van een digitaal dividend en de gelijke verdeling ervan teneinde positive groeieffecten te bereiken benoemd. Het EESC hecht belang aan onderzoek naar al deze oplossingen, waarbij een juiste balans moet worden gevonden tussen de ontwikkeling van AI die de mens ten goede komt en eventuele belemmerende effecten als gevolg van die oplossingen. Ook moet het morele risico, waarbij de verantwoordelijkheid voor AI-systemen wordt afgeschoven op een entiteit die niet effectief verantwoordelijk kan worden gehouden, worden voorkomen.

i)

Wet- en regelgeving

3.32.

De implicaties van AI voor bestaande wet- en regelgeving zijn groot. De STOA van het Europees Parlement heeft in juni 2016 een overzicht uitgebracht van de Europese wet- en regelgeving die geraakt zal worden door de ontwikkelingen op het gebied van robotica, cyber-physical systems en AI. Het STOA benoemt 6 aandachtsgebieden — transport, dual-use systemen, burgerlijke vrijheden, veiligheid, gezondheid, energie — waarbinnen maar liefst 39 EU-verordeningen, -richtlijnen, -verklaringen, -mededelingen en het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie mogelijk herzien of aangepast moeten worden. Deze evaluatie dient snel en voortvarend te worden opgepakt en het EESC kan en wil bij dit proces een rol spelen.

3.33.

Er is veel discussie over de vraag wie aansprakelijk kan worden gehouden wanneer een AI-systeem schade veroorzaakt. Zeker wanneer het AI-systeem zelflerend is en na ingebruikname verder leert. Het Europees Parlement heeft aanbevelingen opgesteld voor burgerlijke wetgeving voor robotica, met daarin het voorstel om een zogenaamde „e-personality” voor robots, inhoudende dat deze civielrechtelijk aansprakelijk kunnen worden gehouden voor schade die zij veroorzaken, te onderzoeken. Het EESC is tegen een vorm van rechtspersoonlijkheid voor robots of AI(-systemen), omdat dit een onaanvaardbaar moreel risico in zich draagt. Van het aansprakelijkheidsrecht gaat een preventieve gedragscorrigerende werking uit, welke kan verdwijnen zodra de maker niet langer het aansprakelijkheidsrisico draagt, omdat dit is verlegd naar de robot (of het AI-systeem). Bovendien is er risico op oneigenlijke toepassing en misbruik van een dergelijke rechtsvorm. De vergelijking met de beperkte aansprakelijkheid van vennootschappen gaat hierbij mank, omdat daarbij altijd een natuurlijk persoon de ultieme aansprakelijke is. Onderzocht moet in dit verband worden in hoeverre de huidige nationale en EU wet- en regelgeving en jurisprudentie op het gebied van (product- en risico-)aansprakelijkheid en eigen schuld voldoende antwoord op deze vraag geven en zo niet, welke juridische oplossingen dan geboden zijn.

3.34.

Voor een juiste benadering van wet- en regelgeving in het kader van AI, zal bovendien een goed begrip van wat AI kan, niet kan, en op korte, middellange en lange termijn mogelijk zal kunnen, cruciaal zijn.

3.35.

AI bepert zich niet tot grenzen. Daarom is het belangrijk om de noodzaak van mondiale regelgeving te onderzoeken, omdat regionale regelgeving onvoldoende zal zijn en zelfs onwenselijke effecten zal hebben. Gezien haar beproefde stelsel van product- en veiligheidsnormen, de hang naar protectionisme op andere continenten, het hoge niveau van kennis binnen Europa, het stelsel van Europese fundamentele rechten en sociale waarden en de sociale dialoog, beveelt het EESC de EU aan een voortrekkersrol te nemen in de vaststelling van wereldwijde, eenduidige beleidskaders voor AI, en dit proces mondiaal aan te jagen.

j)

Bestuur en democratie

3.36.

AI toepassingen kunnen een bijdrage leveren aan betere betrokkenheid van mensen bij overheidsbeleid en transparantere bestuurlijke besluitvorming. Het EESC roept de EU en nationale overheden op om AI hiervoor in te zetten.

3.37.

Het EESC is bezorgd over het gericht gebruik van AI-systemen (in de vorm van slimme algoritmes) voor nieuwsaggregatie op bijvoorbeeld social media, welke tot vernauwing van informtie en verdere splijting van de maatschappij lijken te hebben geleid (denk aan „filter bubbles” en „nepnieuws” op Twitter en Facebook tijdens de Amerikaanse verkiezingen).

3.38.

Het EESC is ook bezorgd over de signalen dat AI-systemen zouden zijn ingezet om het (stem)gedrag van mensen te beinvloeden. Door middel van slimme algoritmes zouden voorkeuren en gedrag van mensen zijn voorspeld en gericht beïnvloed. Dit is een bedreiging voor een eerlijke en open democratie. In het huidige tijdperk van polarisering en ontmanteling van international instituties, kan de precisie en kracht van dergelijke propagandatechnologie snel voor verder ontwrichting van de maatschappij zorgen. Dit is een van de redenen waarom standaarden ten aanzien van transparantie en controleerbaarheid van (slimme) algoritmes noodzakelijk zijn.

k)

Oorlogsvoering

3.39.

De United Nations Convention on Conventional Weapons heeft besloten om in 2017 experts met elkaar te laten spreken over de implicaties van autonome wapens. Het EESC is hiermee ingenomen en ondersteunt de oproep van Human Rights Watch c.s. tot een verbod op autonome wapensystemen. Het EESC is van mening dat een dergelijk verbod serieus moet worden onderzocht en overwogen. Dit is echter niet voldoende om de mogelijkheden van AI in oorlogs- en conflictsituaties adequaat te adresseren. Ook de toepassingen van AI in cyberoorlogsvoering dienen onderwerp van dit VN-overleg te zijn.

3.40.

Daarnaast dient voorkomen te worden dat AI in handen valt van mensen of regimes, die als doel hebben het in te zetten voor terroristische activititeiten.

l)

Superintelligentie

3.41.

Tot slot is de vraag aan de orde wat de mogelijkheden en risico's zijn van de ontwikkeling van superintelligentie. Volgens Stephen Hawking zal de ontwikkeling van general AI al het eind van de mensheid betekenen. Op dat moment zal AI zich verder ontwikkelen in een tempo dat voor mensen niet is bij te houden, aldus Hawking. Er zijn daarom deskundigen die opteren voor een zgn. „kill-switch” of „reset-button”, waarmee we een op hol geslagen of superintelligent AI-systeem kunnen deactiveren of resetten.

3.42.

Het EESC pleit voor een human-in-command benadering met als randvoorwaarden de verantwoordelijke en veilige ontwikkeling en inzet van AI, waarbij machines machines blijven en mensen te allen tijde de controle over deze machines zullen kunnen blijven behouden. De discussie over superintelligentie is daarbij belangrijk, maar overschaduwt op dit moment het debat over de impact van de huidige toepassingen van AI.

4.1.

Grote commerciële partijen hebben inmiddels diverse initiatieven ontplooid voor de open, veilige en maatschappelijk verantwoorde ontwikkeling van AI (zoals OpenAI). Beleidsmakers kunnen dit echter niet aan bedrijven overlaten en hebben hier een rol te vervullen. Gerichte maatregelen en steun voor onderzoek naar maatschappelijke uitdagingen rondom AI en naar de ontwikkeling van veilige en robuuste AI-systemen zijn noodzakelijk.

4.2.

EU-programma's, waaronder Horizon 2020 zijn bij uitstek geschikt om deze uitdaging te adresseren. Het EESC heeft geconstateerd dat financiering onder met name de pijler Societal Challenges van Horizon2020 „achterblijft” op die onder de twee andere pijlers Excellent Science en Industrial Leadership en wordt teruggeschroefd. Het EESC dringt erop aan dat onderzoek naar de brede maatschappelijke uitdagingen, alsmede naar de maatschappelijke toepassingen van AI binnen de pijler Societal Challenges een belangrijke plaats krijgt.

4.3.

Ook moeten mogelijke cross-cutting-effecten van AI worden geadresseerd. Gelijktijdig met financiering van de ontwikkeling van disruptieve AI-innovaties dient financiering plaats te vinden van onderzoek naar en adressering van de maatschappelijke impact van die innovaties.

4.4.

Onderzoek en ontwikkeling van AI ten dienste van de mensheid vereist bovendien een variëteit aan hooggekwalificeerde openlijk beschikbare trainings- en testdata en real life testomgevingen. Tot nu toe is de AI-infrastructuur en veel gekwalificeerde data alleen beschikbaar bij en voor een beperkt aantal private partijen en zijn er obstakels om AI in de openbare ruimte te testen, waardoor de toepassing van AI op andere terreinen wordt belemmerd. Ontwikkeling van openlijk beschikbare hooggekwalificeerde data en een Europese AI-infrastructuur zijn cruciaal om tot veilige, robuuste en nuttige AI te komen.

5.1.

De brede maatschappelijke impact van AI kan nog niet volledig worden overzien. Dat de impact groot zal zijn is echter onbetwist. De ontwikkelingen op het gebied van AI volgen elkaar op dit moment in snel tempo op, wat vraagt om kritische monitoring vanuit een breed perspectief om belangrijke en disruptieve ontwikkelingen, zowel technische als maatschappelijke, in en rondom AI („gamechangers”) adequaat en tijdig te kunnen adresseren.

5.2.

Bij technische gamechangers kan gedacht worden aan opvallende of significante sprongen in de ontwikkeling van AI-vaardigheden, die een voorbode kunnen zijn van het bereiken van general AI. Bij maatschappelijke gamechangers kan gedacht worden aan aanzienlijk baanverlies zonder zicht op vervangende banen, onveilige situaties, systeemfalen, onverwachte internationtale ontwikkelingen, etc.

5.3.

Beleidsmakers, de industrie, sociale partners, consumenten, ngo's, onderwijs- en zorginstellingen en academici en specialisten uit diverse disciplines (waaronder (toegepaste) AI, ethiek, veiligheid, economie, arbeidswetenschappen, rechtswetenschappen, gedragswetenschappen, psychologie, filosofie) dienen gezamenlijk de ontwikkelingen rondom AI nauwgezet te volgen en deze gamechangers in kaart te brengen en up-to-date te houden, om zo op het juiste moment de juiste maatregelen te kunnen nemen, in de vorm van beleid, wet- en regelgeving, zelfregulering en sociale dialoog.

5.4.

Het EESC zal, als vertegenwoordiger van het Europees maatschappelijk middenveld dit multistakeholderdebat rondom AI in de komende periode vormgeven, centraliseren en aanjagen.

31.8.2017   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 288/10

Rapporteur:

John BRYAN

1.1.

Het EESC beschouwt het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) als een cruciaal EU-beleidsterrein dat de Europese burgers en de landbouwsector een daadwerkelijk gemeenschappelijk beleid moet bieden en dat resultaten heeft opgeleverd wat betreft zijn voornaamste doelstellingen zoals die in het Verdrag van Rome staan vermeld. In de aanvraag voor een verkennend advies ging het er weliswaar om het GLB een nieuwe vorm te geven, maar het EESC wijst erop dat het zijns inziens zaak is om het GLB in het belang van de betrokkenen op behoedzame en natuurlijke wijze verder te ontwikkelen. De verdere ontwikkeling van het GLB moet positief worden benaderd en het GLB-budget moet toereikend zijn om aan de bestaande en nieuwe vragen te voldoen, wat betreft zowel de landbouweconomie als sociale en milieucriteria.

1.2.

Een hervormd GLB moet een antwoord helpen bieden op de nieuwe uitdagingen waar de EU voor staat, waarbij gedacht moet worden aan de EU-toezeggingen in het kader van de duurzameontwikkelingsdoelstellingen van de Verenigde Naties, de klimaatverbintenissen van de 21e Conferentie van Partijen (COP21), bilaterale handelsakkoorden en de volatiliteit van de markt.

1.3.

Het GLB moet een sterke bijdrage leveren aan het Europese landbouwmodel, dat gekenmerkt wordt door traditionele familiebedrijven, landbouwcoöperaties en vennootschappen, en moet de grote inkomensongelijkheid tussen landelijke en stedelijke gebieden en binnen de landbouw aanpakken, samen met agrarische brancheorganisaties.

1.4.

Het GLB vertegenwoordigt een exportwaarde van 131 miljard EUR, wat neerkomt op 7,5 % van de totale uitvoer van de EU. In het GLB-budget, dat 38 % van de totale EU-begroting uitmaakt, moet een evenwichtige prijs-kwaliteitverhouding gevonden worden, omdat het ruim 500 miljoen EU-burgers duurzaam voorziet van veilige levensmiddelen van goede kwaliteit. De toekomstige financiering moet voldoende zijn om de extra financiële lasten die de brexit met zich mee zal brengen, de druk op landbouwinkomens en de grotere vraag naar publieke goederen het hoofd te bieden.

1.5.

Het EESC is er voorstander van om aan het tweepijlermodel van het GLB vast te houden. Rechtstreekse betalingen in pijler 1 moeten de landbouwinkomens ondersteunen, marktbeheersmaatregelen financieren en een uitgebreidere levering van publieke goederen dienen. Betalingen voor plattelandsontwikkeling in pijler 2 moeten worden toegespitst op economische, sociale en milieuprogramma's aan de hand van de doelstellingen van de Cork 2.0-verklaring om kwetsbare regio's en sectoren te ondersteunen en de levering van publieke goederen doelgericht aan te pakken.

1.6.

De waardevolle bijdrage van de landbouw aan het milieu wordt onderschat. De koolstofputten in graslanden, bossen, veengebieden en hagen zouden in de betalingen uit hoofde van zowel de eerste als de tweede pijler van het GLB in aanmerking genomen en beschermd en versterkt moeten worden.

1.7.

Om de belangrijke kwestie van de generatieopvolging in de landbouw aan te pakken, moeten specifieke programma's ter ondersteuning van jonge landbouwers, met name vrouwen, en de pensionering van oudere landbouwers ten uitvoer worden gelegd. Bovendien moeten er programma's worden ingevoerd om in de landbouw de rol van vrouwen in het algemeen te versterken.

1.8.

Vereenvoudiging zou een belangrijk onderdeel van een hervormd GLB moeten vormen. Er moet moderne technologie worden ingezet om de almaar toenemende bureaucratische lasten voor landbouwers te vereenvoudigen en te verminderen. Het audit- en inspectieproces zou moeten worden verbeterd door de invoering van een model voor het wegwerken van tekortkomingen, het gelekaartsysteem, verlaagde eisen ten aanzien van de naleving van randvoorwaarden, en hogere toleranties, allemaal gericht op vereenvoudiging en een betere uitvoering van de betalingen.

1.9.

In een hervormd GLB moet worden vastgehouden aan het beginsel van communautaire preferentie en territoriaal evenwichtige voedselsoevereiniteit, met EU-voedsel voor EU-burgers. Het landbouwpotentieel moet in bilaterale en multilaterale handelsakkoorden onderstreept worden, zonder dat de sector wordt opgeofferd om voordelen op andere terreinen te behalen. Alle levensmiddelen die in de EU worden ingevoerd, moeten — met inachtneming van het conformiteitsbeginsel — volledig voldoen aan de sanitaire, fytosanitaire, arbeids- en milieunormen van de EU.

1.10.

De positie van landbouwers in de voedselvoorzieningsketen moet worden versterkt. De positieve aanbevelingen van de EU-taskforce Landbouwmarkten zouden goedgekeurd en uitgevoerd moeten worden. Het is van vitaal belang om sectorale en regionale samenwerking tussen producenten en met name kleine, bestaande coöperaties en producentenorganisaties verder en sterker te stimuleren. Speciale nadruk moet daarbij liggen op sectoren en regio’s waar de samenwerking nog op een laag pitje staat.

1.11.

Zowel een sterke eerste als een sterke tweede pijler is essentieel voor een hervormd GLB waarin flexibele programma's voor plattelandsontwikkeling beschikbaar zijn in alle EU-lidstaten, met inbegrip van gebieden met natuurlijke beperkingen (GNB's), waarbij het gaat om kwetsbare regio's en sectoren.

1.12.

De hoogte van de aan landbouwers betaalde rechtstreekse steun in de verschillende lidstaten moet verder worden geharmoniseerd om voor landbouwers in alle lidstaten gelijke concurrentievoorwaarden te creëren en om voor een evenwichtige ontwikkeling van plattelandsgebieden in de hele EU te zorgen.

2.1.

Geen enkele bedrijfstak in de EU is zo geïntegreerd als de landbouw. De landbouw is de enige grote sector met een gemeenschappelijk beleid dat centraal wordt gefinancierd uit de EU-begroting. De landbouw- en agrofoodsector is een zeer belangrijke werkgever in de EU-economie, met 11 miljoen landbouwers, 22 miljoen agrarische werknemers in de landbouw en nog eens 22 miljoen indirecte banen in de voedselverwerkingsindustrie, de voedseldetailhandel en de dienstensector (1). Veel van deze banen zijn te vinden in armere plattelandsregio's. De landbouw draagt in elke lidstaat en in alle regio's bij tot de economische bedrijvigheid. De afgelopen tien jaar is de exportwaarde van de agrofoodsector van de EU (voedsel en drank) met gemiddeld 8 % per jaar gegroeid, tot 131 miljard EUR in 2016 (2).

2.2.

Het GLB is een essentieel EU-beleid dat 500 miljoen EU-burgers duurzaam voorziet van veilig en betaalbaar voedsel van goede kwaliteit. Ook moet het GLB a) een redelijk inkomen voor EU-landbouwers waarborgen, en b) voor de ontwikkeling van landelijke gebieden in sociaal, economisch en milieu-opzicht zorgen. Land- en bosbouwers beheren meer dan 82 % van het EU-landoppervlak (3) en vormen dus een essentieel onderdeel van een duurzame landbouweconomie, die multifunctioneel van aard moet zijn.

2.3.

Met een begroting van 59 miljard EUR biedt het GLB landbouwers en hun bedrijven vitale ondersteuning in de vorm van rechtstreekse betalingen, marktondersteuningsmaatregelen en plattelandsontwikkelingsprogramma's. Daarbij zij aangetekend dat de GLB-steun verband houdt met de levering van publieke goederen en de inachtneming van hogere Europese normen. Deze rechtstreekse betalingen in de eerste pijler, die weliswaar gekoppeld zijn aan de naleving van randvoorwaarden en uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen op het gebied van voedselveiligheid, dier- en plantgezondheid, dierenwelzijn en milieubescherming, zijn van essentieel belang om landbouwers te helpen bij het stabiliseren van inkomens en het omgaan met marktvolatiliteit. Momenteel is 30 % van de rechtstreekse betalingen gekoppeld aan vergroeningseisen, met de nadruk op bodemkwaliteit, biodiversiteit en koolstofvastlegging; toch zijn er nog steeds ecologische en sociale problemen die opgelost moeten worden. Marktmaatregelen zijn bij de vorige hervorming van het GLB sterk uitgehold, maar zijn nog steeds belangrijk, met name in tijden van marktcrisis. Nieuwe maatregelen zijn nodig om de volatiliteit aan te pakken. Het medegefinancierde plattelandsontwikkelingsprogramma is een belangrijk tweedepijlerfonds voor economische, sociale en milieuprogramma's die zowel op het niveau van individuele landbouwbedrijven als op het niveau van plattelandsgebieden ten uitvoer worden gelegd.

2.4.

In de afgelopen zes decennia heeft het GLB, ondanks alle tekortkomingen, aanzienlijke resultaten opgeleverd voor burgers, producenten, consumenten en belastingbetalers in de EU, en voor de EU-samenleving als geheel. In sommige gebieden hebben we echter te maken met problemen op het vlak van biodiversiteit, milieu en landschap die aangepakt moeten worden. Gebleken is dat het GLB flexibel is en kan worden aangepast aan de eisen van de tijd. De unieke tweepijlerstructuur van het GLB heeft het mogelijk gemaakt om het beleid te veranderen en op verschillende doelstellingen te richten, maar met behoud van het algemene streven om het Europese landbouwmodel en agrarische familiebedrijven kracht bij te zetten.

2.5.

De compensatiebetalingen in het kader van het GLB zijn in de loop der jaren ingrijpend van aard veranderd, van voornamelijk markt- en prijsondersteuning tot ontkoppelde steun met een substantieel milieuelement. De tweede pijler is ingevoerd om kwetsbare regio's en sectoren te ondersteunen. Met de tweede pijler wordt ervoor gezorgd dat slimme en duurzame plattelandsontwikkeling centraal staat in het landbouwbeleid van de EU. De landbouw kan niet zonder een geïntegreerd plattelandsontwikkelingsbeleid.

2.6.

De landbouw moet binnen een op positieve wijze hervormd, d.w.z. gemoderniseerd en vereenvoudigd GLB een essentiële rol spelen bij het verwezenlijken van de Europese doelstellingen inzake duurzaamheid, milieu en natuur, concurrentievermogen, investeringen, groei en werkgelegenheid.

2.7.

Een hervormd GLB moet de goede onderdelen van het huidige beleid behouden en daarnaast nieuwe maatregelen omvatten om het hoofd te bieden aan de nieuwe uitdagingen, zoals de maatschappelijke vraag naar de levering van publieke goederen, de EU-verbintenissen uit hoofde van de VN-doelstellingen voor duurzame ontwikkeling, de toezeggingen op het gebied van klimaatverandering in het kader van de COP21, bilaterale handelsakkoorden en marktvolatiliteit. In een hervormd GLB moet ook een goed evenwicht worden gevonden tussen de behoeften van consumenten, belastingbetalers en producenten.

2.8.

In een hervormd GLB moet de EU het Europees landbouwmodel met duurzame gezinslandbouwbedrijven krachtig blijven ondersteunen, als tegenpool van het industriële landbouwproductiemodel dat wordt gehanteerd in andere delen van de wereld, zoals de Mercosur, de VS en Oceanië. Speciale aandacht moet uitgaan naar kleine en middelgrote landbouwbedrijven. Op het gebied van voedselveiligheid passen Europese landbouwers het voorzorgsbeginsel toe, waardoor ze in de internationale handel in basislandbouwproducten en levensmiddelen een concurrentienadeel hebben ten opzichte van landbouwers in Noord- en Zuid-Amerika, Oceanië en andere gebieden die gebruikmaken van stoffen als hormonen en beta-agonisten, die in de EU allemaal verboden zijn.

2.9.

Het Europese landbouwmodel komt neer op een sociaal contract tussen EU-landbouwers en de samenleving, waarbij landbouwers op duurzame wijze kwalitatief hoogwaardig voedsel en andere publieke goederen produceren en tegelijkertijd aan milieubescherming en landschapsbeheer doen. In ruil daarvoor zou uit hoofde van het GLB steun moeten worden verleend om familiebedrijven, coöperaties en ondernemingen met duurzame landbouwmodellen en landelijke gebieden in stand te houden. Dit model levert de Europese samenleving uitermate waardevolle goederen doordat het gevarieerd, gezond, veilig, betaalbaar en kwalitatief hoogwaardig voedsel verschaft, bijdraagt aan een territoriaal evenwicht, het platteland in stand houdt en milieu en landschap helpt beschermen.

2.10.

Wel moet de EU er meer voor ijveren dat het GLB en de voordelen ervan goed worden begrepen en gesteund door landbouwers en EU-burgers.

3.1.

Het GLB is de EU en de EU-burgers de afgelopen zestig jaar goed van dienst geweest door substantiële baten te genereren voor de landbouwsector en de belastingbetalers waar voor hun geld te geven. In veel EU-lidstaten valt echter op dat de inkomensongelijkheid tussen landelijke en stedelijke gebieden, alsook binnen de landbouw, toeneemt. In de meeste lidstaten zijn de landbouwinkomens niet toereikend en liggen ze substantieel onder het nationale of regionale gemiddelde. De landbouwprijzen zijn niet evenredig meegestegen met de inflatie en de prijzen van grondstoffen, zoals meststoffen en energie. In de voorbije jaren heeft de prijsvolatiliteit de landbouwinkomens onder druk gezet.

3.2.

Het huidige plattelandsontwikkelingsbeleid is met zijn waaier van flexibele instrumenten essentieel gebleken om plattelandsgebieden en in het bijzonder gebieden met natuurlijke beperkingen te ondersteunen. Het robuuste plattelandsontwikkelingsplan dat is opgesteld in het kader van de Cork 2.0-verklaring „A Better Life in Rural Areas” moet voor het hervormde GLB een topprioriteit zijn. Investeringen in de levensvatbaarheid en vitaliteit van plattelandsgebieden, verbetering van de werkgelegenheid in economisch kwetsbare en afgelegen gebieden en ondersteuning van diversifiëring in de landbouw, zijn voor een hervormd GLB belangrijke uitdagingen (4).

3.3.

In de jaren tachtig ging 65 tot 75 % van de EU-begroting naar het GLB. Dit percentage is gedaald naar 38 % nu. Van de landbouw wordt echter verwacht dat ze betaalbaar voedsel van hoge kwaliteit produceert en ook nog eens een steeds grotere bijdrage levert aan het halen van de EU-streefcijfers in het kader van de COP21 en de doelstellingen voor duurzame ontwikkeling. Het vertrek van het Verenigd Koninkrijk uit de EU vormt een grote uitdaging voor de toekomstige financiering van het GLB.

3.4.

Aangezien de wereldbevolking naar verwachting zal groeien van 7 miljard nu tot 9,5 miljard in 2050, is het dringend zaak om de mondiale voedselproductie de komende jaren aanzienlijk te verhogen. Het is een van de belangrijkste VN-doelstellingen voor duurzame ontwikkeling om ondervoeding drastisch terug te dringen. In studies van de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) wordt geschat dat momenteel een op de zeven personen wereldwijd aan ondervoeding lijdt. Het is duidelijk dat de mondiale voedselproductie duurzaam zal moeten groeien om aan deze toenemende vraag naar voedsel te kunnen voldoen en bij te dragen tot het uitbannen van honger. De EU, dat zich als wereldmacht op dit gebied verantwoordelijk moet opstellen, en een hervormd GLB hebben in de voedselproductie een belangrijke rol te spelen. Het GLB moet ook verantwoord zijn waar het gaat om export, en moet ontwikkelingslanden blijven aanmoedigen om de binnenlandse productie te verbeteren.

3.5.

De EU-landbouw en het GLB zijn van essentieel belang om de EU-verbintenissen uit hoofde van de VN-doelstellingen voor duurzame ontwikkeling na te komen en de ambitieuze streefcijfers van de EU in het kader van de wereldwijde COP21-klimaatovereenkomst te halen. De CO2-uitstoot door de EU-landbouw is sinds 1990 met 23 % gedaald en de concentratie nitraat in rivieren is ten opzichte van 1992 met 17,7 % afgenomen (5). De milieuprestaties van het GLB zijn dus flink verbeterd, maar er staan nieuwe uitdagingen voor de deur. Zo moet er bij de hervorming van het GLB voor gezorgd worden dat de landbouw meer zoden aan de dijk kan zetten en een cruciale rol kan vervullen om Europa te helpen zijn streefcijfers in het kader van de COP21 en de doelstellingen voor duurzame ontwikkeling te halen.

3.6.

De landbouwsector levert fundamentele ecosysteemdiensten, draagt bij aan het beheer van habitats, het behoud van biodiversiteit, dierenwelzijn, de schoonheid van het landschap en de bescherming van de bodem- en waterkwaliteit. Ook dient te worden erkend dat de landbouwsector op het vlak van biodiversiteit, milieu en landschap een grotere bijdrage zou moeten leveren. Een aanzienlijke hoeveelheid EU-voedsel wordt geproduceerd met gebruikmaking van natuurlijk water, dat anders verspild zou worden. Ook heeft een groot deel van de EU-landbouw betrekking op graslanden, bossen en veengebieden, die allemaal waardevolle koolstofputten vormen. Al deze vitale ecosysteemdiensten van de landbouw moeten in een hervormd GLB een plaats krijgen en worden bevorderd.

3.7.

Dankzij het GLB genieten EU-burgers van een hoge mate van voedselzekerheid en een zeer ruim aanbod aan betaalbare, veilige levensmiddelen. Het percentage van het inkomen dat EU-burgers aan voedsel besteden is afgenomen van 50 % in de periode na de Tweede Wereldoorlog tot 10 % nu, ondanks de aanzienlijke stijging van de productiekosten. Een hervormd GLB moet ervoor zorgen dat consumenten toegang blijven houden tot betaalbaar en veilig voedsel van hoge kwaliteit dat is geproduceerd overeenkomstig de Europese normen.

3.8.

De meeste landbouwers zijn ouder dan 55 jaar. De generatievernieuwing vormt een belangrijk probleem, want het is geen sinecure om jongeren warm te maken voor een loopbaan als landbouwer. Praktische problemen voor jongeren zijn er in dit verband op het gebied van de toegang tot financiering en grond, lage inkomens, kennisoverdracht en de toegang tot opleiding. De lage landbouwinkomens verhinderen bovendien dat landbouwers kunnen sparen voor hun pensioen. In sommige regio's neemt het opgeven van landbouwgrond toe, met alle sociale en milieugevolgen van dien, vooral in afgelegen gebieden. Het is dan ook van essentieel belang om in een hervormd GLB veel nadruk te leggen op generatievernieuwing, m.i.v. jonge landbouwers, starters en gekwalificeerde agrarische arbeidskrachten, met name degenen die al op het landbouwbedrijf werken, en op het faciliteren van pensionering.

3.9.

Vrouwen spelen een bijzonder belangrijke rol in de landbouw: zij doen veel werk op de boerderij en dragen een steeds groter deel van de bureaucratische lasten. In de eigendomsstructuur van landbouwbedrijven zijn vrouwen veelal ondervertegenwoordigd. Via het inkomen dat vrouwen buiten de boerderij verdienen als werkneemster of zelfstandige, zijn zij ook enorm belangrijk voor de levensvatbaarheid van het landbouwbedrijf. Indien beide echtgenoten voltijds op het bedrijf werken, moet deze bijdrage tot uiting komen en gewaardeerd worden in de eigendomsverhouding van het landbouwbedrijf.

3.10.

De landbouw en de agrofoodsector kunnen een belangrijke rol spelen door immigranten te helpen bij hun integratie op de arbeidsmarkt en door kansarme groepen te ondersteunen via sociale programma's.

3.11.

Modernisering en vereenvoudiging van het GLB zijn met het oog op de toekomst broodnodig. Bij eerdere hervormingen is er wel op gewezen dat vereenvoudiging noodzakelijk is, maar de realiteit gebiedt te zeggen dat het GLB voor de landbouwbedrijven veel ingewikkelder en bureaucratischer is geworden. Dat geldt met name voor het inspectie- en auditproces, de toepassing van de subsidiabiliteitscriteria en de naleving van voorschriften betreffende een goede landbouw- en milieuconditie (GLMC) overeenkomstig de uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen.

3.12.

Het EESC erkent dat de handel in en de uitvoer van landbouwproducten veel voordelen en arbeidsplaatsen oplevert. Uitdagingen die met de mondialisering en handelsakkoorden samenhangen zouden de landbouw echter ernstig kunnen schaden en een bedreiging kunnen vormen voor het hoge niveau van voedselveiligheid en de hoge kwaliteitsnormen in de EU. Het is essentieel dat er een goede balans wordt gevonden tussen het openen van nieuwe markten en het creëren van nieuwe kansen enerzijds en de bescherming van kwetsbare sectoren en gebieden en EU-normen anderzijds. Voorts moet bij het beginsel van communautaire preferentie en voedselsoevereiniteit een territoriaal evenwicht in stand worden gehouden (6).

3.13.

In de voedselvoorzieningsketen is er een zeer onevenwichtige machtsverhouding tussen grote retailers en voedselverwerkers enerzijds en landbouwers anderzijds, wat resulteert in een neerwaartse druk op de prijzen, vaak tot onder de kostprijs. De positie van landbouwers in de voedselvoorzieningsketen moet worden versterkt via goed functionerende afzetcoöperaties. Er moet een Europees rechtskader tot stand worden gebracht om op te treden tegen oneerlijke handelspraktijken van voedings- en detailhandelketens. Doordat de EU haar marktondersteuning heeft teruggeschroefd en doordat ze sterker de gevolgen ondervindt van de wereldmarkten en geopolitieke crises zoals het Russische invoerverbod, zijn prijs- en inkomensschommelingen bovendien een aanzienlijk probleem voor EU-landbouwers geworden. De werkzaamheden van de taskforce Landbouwmarkten op dit gebied zijn lovenswaardig en moeten worden gecontinueerd. Oneerlijke handelspraktijken en verkoop onder de kostprijs moeten worden aangepakt.

3.14.

Land- en bosbouw zijn voor de economische en sociale ontwikkeling in landelijke gebieden van fundamentele betekenis. Ook zijn ze belangrijk voor andere plattelandsgerelateerde economische bedrijvigheid en diensten, zoals toerisme, werkgelegenheid of culturele activiteiten. Een hervormd GLB met een sterke tweedepijlercomponent is onontbeerlijk om de plattelandsontwikkelingsproblemen van landelijke gebieden aan te pakken en in alle EU-regio's een sterke landbouw te behouden. Het doel moet zijn zo veel mogelijk landbouwers aan de slag te houden.

4.1.

Een hervormd GLB dat het Europese landbouwmodel sterk ondersteunt, moet trouw blijven aan de kerndoelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid zoals vastgelegd in het Verdrag van Rome van 1957. Er zouden nieuwe doelen in moeten worden opgenomen, zoals de verbintenissen die zijn aangegaan in het kader van de duurzameontwikkelingsdoelstellingen en de COP21. Op grond van artikel 39 VWEU wordt met het GLB specifiek beoogd:

4.2.

In een hervormd GLB moet ook plaats worden ingeruimd voor cruciale uitdagingen zoals milieubescherming, beperking van de gevolgen van de klimaatverandering en behoud van biodiversiteit.

4.3.

Deze essentiële doelstellingen kunnen het best worden verwezenlijkt door vast te houden aan de huidige tweepijlerstructuur van het GLB. Pijler 1 is gebaseerd op rechtstreekse betalingen aan actieve landbouwers, ondersteund door marktbeheersmaatregelen. Pijler 2 is gebaseerd op plattelandsontwikkelingsmaatregelen, waarbij de nieuwe vereisten in verband met de levering van publieke goederen in het beleid moeten worden geïntegreerd. De rechtstreekse betalingen in de eerste pijler zijn essentieel om de landbouwinkomens te ondersteunen en de volatiliteit te beperken; voorwaarde is wel dat wordt voldaan aan een aantal randvoorwaarden op het gebied van voedselveiligheid, dier- en plantgezondheid, dierenwelzijn en milieucontroles. De maatregelen binnen de tweede pijler van het GLB zorgen voor belangrijke aanvullende steunprogramma's op economisch, sociaal en milieugebied.

4.4.

De GLB-begroting voor de periode na 2020 moet toereikend zijn om de extra financiële lasten die het brexitbesluit met zich meebrengt, de druk op de agrarische inkomens en de grotere vraag naar publieke goederen te dekken.

4.5.

Met betrekking tot de basisbetalingsregeling wordt voorgesteld dat lidstaten die voor een ander model dan het forfaitaire basisbetalingssysteem hebben gekozen omdat dat beter past bij hun specifieke omstandigheden, dit model na 2020 mogen behouden. In het model met forfaitaire betalingen komen verschillen op het vlak van investeringen, landbouwactiviteiten en de levering van publieke goederen in sommige landen niet tot uiting.

4.6.

De hoogte van de aan landbouwers betaalde rechtstreekse steun in de verschillende lidstaten moet verder worden geharmoniseerd om verschillen in omstandigheden in aanmerking te nemen en op die manier voor landbouwers in alle lidstaten gelijke concurrentievoorwaarden te creëren en om voor een evenwichtige ontwikkeling van plattelandsgebieden in de hele EU te zorgen.

4.7.

Voor rechtstreekse betalingen zouden alleen actieve landbouwers in aanmerking moeten komen die publieke goederen en publieke diensten leveren.

4.8.

Ter ondersteuning en bescherming van rechtstreekse betalingen aan landbouwers uit hoofde van een sterke eerste pijler zouden actieve landbouwers in het kader van een hervormd GLB moeten werken aan een jaarprogramma of meerjarenprogramma waarbij aandacht wordt geschonken aan het milieu, de klimaatverandering en de biodiversiteit, en waarvan ook een „carbon navigator” en een nutriëntenbeheersplan deel zouden kunnen uitmaken. Dit jaar- of meerjarenprogramma zou ook gericht moeten zijn op de meetbare levering van publieke goederen en zou landbouwers meer flexibiliteit moeten bieden. Meetbaarheid moet steunen op objectieve en gestandaardiseerde criteria op EU-niveau.

4.9.

Voor de rechtstreekse betalingen van de eerste pijler zou een rechtvaardig en redelijk maximum voor individuele landbouwers moeten worden vastgesteld (bijv. ter hoogte van het vergelijkbare inkomen van een geschoolde arbeider). Aanpassingen zouden mogelijk moeten zijn en er zou rekening moeten worden gehouden met partnerschapsverbanden, coöperaties, vennootschappen en het aantal werknemers dat moet worden verzekerd.

4.10.

Gekoppelde rechtstreekse betalingen moeten zijn toegespitst op kwetsbare sectoren en regio's. Ze dienen het opgeven van land te voorkomen en de biodiversiteit te beschermen, vooral door de veeteelt in stand te houden en achterstandsregio's te ondersteunen.

4.11.

In het huidige GLB is 30 % van de betaling in het kader van de eerste pijler gekoppeld aan vergroening en 70 % aan 15 uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen en 5 normen inzake een goede landbouw- en milieuconditie waaraan moet worden voldaan om voor steun in aanmerking te komen. Om een echte vereenvoudiging van het GLB te faciliteren zou het beter zijn om de totale betalingen van de eerste pijler te koppelen aan de levering van publieke goederen. Om dit doel te bereiken zouden de vergroening en de uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen goed moeten worden geëvalueerd, teneinde de meest doeltreffende en haalbare maatregelen in stand te houden en ook nieuwe doelstellingen in te voeren, bijv. op het gebied van klimaatverandering en koolstofvastlegging in de bodem.

4.12.

In het kader van deze uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen met randvoorwaarden zouden, op basis van de mate waarin momenteel aan de betrokken randvoorwaarden wordt voldaan, meetbare doelen op het gebied van milieubescherming, beperking van de klimaatverandering en behoud van diversiteit moeten worden vastgesteld.

4.13.

Een hervormd GLB zou het concept „slimme landbouw” moeten omarmen, waarbij het mes aan twee kanten snijdt: hogere landbouwopbrengsten en betere milieubescherming. Daarbij gaat het ook om kennisoverdracht en de inzet van technologie om precisielandbouw te ondersteunen, zodat er minder water, energie, industriële meststoffen en middelen zoals pesticiden, met name fungiciden en insecticiden, worden gebruikt.

4.14.

Marktmaatregelen, waaronder interventies en steun voor particuliere opslag, zouden moeten worden behouden. De drempels voor de toepassing deze steunmaatregelen moeten worden vastgesteld op een realistisch niveau, zodat waar nodig betekenisvolle inkomenssteun aan producenten kan worden verstrekt.

4.15.

Gegarandeerde en toereikende rechtstreekse betalingen via de eerste pijler vormen samen met marktbeheersinstrumenten de meest effectieve bescherming tegen inkomensschommelingen. In tijden van extreme prijsschommelingen dient echter ook het gebruik van andere instrumenten te worden overwogen, zoals productiebeperkingsregelingen. Het gebruik van tweedepijlermiddelen voor maatregelen als vrijwillige verzekeringsregelingen zou gemakkelijker moeten worden gemaakt.

4.16.

Producentencoöperaties laten al 140 jaar duidelijk zien dat ze beter bestand zijn tegen schokken op de landbouwmarkten en delokalisatie van de voedselproductie helpen voorkomen. Het is dan ook van vitaal belang om sectorale en regionale samenwerking tussen producenten en met name de kleine, bestaande coöperaties en producentenorganisaties verder en sterker te stimuleren. Speciale nadruk moet daarbij liggen op sectoren en regio's waar de samenwerking nog op een laag pitje staat.

4.17.

De voornaamste door de taskforce Landbouwmarkten geïdentificeerde elementen voor het verbeteren van de positie van landbouwers in de voedselvoorzieningsketen, te weten grotere transparantie, verplichte prijsrapportage, risicobeheersmaatregelen en het aanpakken van oneerlijke handelspraktijken en andere problemen, moeten allemaal worden bevorderd. Het is zaak om op deze gebieden regelgeving vast te stellen, die dan volledig moet worden geïntegreerd in een hervormd GLB. Voorgesteld wordt om krachtigere regelgeving vast te stellen om oneerlijke handelspraktijken uit te bannen, verkoop onder de kostprijs te verbieden en verplichte prijsrapportage in te voeren voor producenten, verwerkende bedrijven en retailers. Daarnaast moet de positie van landbouwers kracht worden bijgezet door de oprichting van sterke producentenorganisaties te ondersteunen.

4.18.

In een hervormd GLB-beleid moet de handhaving van een doeltreffende en goed werkende interne markt centraal staan. De recente trend van hernationalisering binnen de interne markt vormt een punt van grote zorg en resulteert in grotere prijs- en marktdivergenties. Voorts is het van essentieel belang dat er regels worden ingevoerd — voor zover die nog niet bestaan — op grond waarvan het verplicht is om de oorsprong van landbouwproducten en levensmiddelen op het etiket te vermelden, zodat misleiding wordt voorkomen en de burgers bewuste keuzes kunnen maken. Zulke regels mogen het vrije verkeer van goederen in de interne markt van de EU niet ondergraven of belemmeren.

4.19.

De brexit is een belangrijke bedreiging voor de EU en zal grote gevolgen hebben voor het GLB en de interne markt. Het wegvallen van het Britse deel van de financiering van het GLB zal volledig moeten worden opgevangen door de lidstaten. Bovendien is het van essentieel belang dat de tariefvrije handel in landbouw- en voedselproducten tussen de EU en het VK wordt gehandhaafd, dat er in de EU en het VK gelijkwaardige normen voor dierengezondheid en -welzijn en milieunormen van kracht blijven en dat het gemeenschappelijke buitentarief voor invoer van toepassing blijft op zowel de EU als het VK.

4.20.

Communautaire preferentie, met EU-voedsel voor EU-burgers, moet een fundamentele doelstelling van het GLB zijn. Een kernbeginsel van dit beleid moet de handhaving en bescherming van EU-normen inzake traceerbaarheid, voedselveiligheid, dier- en plantgezondheid en milieubescherming zijn, evenals de volledige bescherming van beschermde geografische aanduidingen. Bij besprekingen op het vlak van handelsbeleid is het voor EU-consumenten van groot belang dat de EU vereist dat al het ingevoerde voedsel aan dezelfde normen voldoet. Bovendien moet de EU in onderhandelingen over toekomstige handelsakkoorden vasthouden aan een sterke en toereikende tariefbescherming van gevoelige sectoren en kwetsbare gebieden.

4.21.

Generatievernieuwing moet in een hervormd GLB een belangrijk punt zijn. Voorgesteld wordt om de bestaande toename van de eerstepijlerbetalingen aan landbouwers jonger dan veertig jaar te handhaven. Ook wordt voorgesteld de vijfjarenregel opnieuw tegen het licht te houden om een eind te maken aan het gebrek aan flexibiliteit dat de toegang van jonge landbouwers tot hogere betalingsniveaus verhindert. Een ander voorstel is om in het kader van het algemene plattelandsontwikkelingsprogramma hogere betalingen aan jonge landbouwers toe te kennen. De betalingsniveaus voor structurele subsidieprogramma's ten behoeve van jonge landbouwers zouden met 70 % moeten worden verhoogd. Een dergelijke ondersteuning zou ook mogelijk moeten zijn voor jonge landbouwers en jonge professionals in partnerschapsverbanden, coöperaties en vennootschappen. Een effectieve nationale reserve die jonge boeren en nieuwkomers op doorlopende basis toegang tot ondersteuning geeft, is van groot belang. De tweede pijler zou moeten voorzien in de mogelijkheid om een doeltreffend pensioneringsprogramma ten uitvoer te leggen. De lidstaten zouden de flexibiliteit moeten hebben om aanvullende maatregelen voor jonge landbouwers, met name vrouwen, in te voeren. Het komt erop aan om sterk de nadruk te leggen op onderwijs en verbetering van vaardigheden. Ter versterking van de positie van vrouwen in de landbouw zouden er voor hen stimulansen beschikbaar moeten zijn die vergelijkbaar zijn met die voor jonge landbouwers, teneinde vrouwen gelijke toegang te geven tot land, krediet, training en status.

4.22.

De nalevingseisen inzake een goede landbouw- en milieuconditie (GLMC) en uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen voor landbouwers zouden op positieve wijze kunnen worden vereenvoudigd door geleidelijk afscheid te nemen van de audit- of inspectieaanpak en meer in te zetten op technologische oplossingen. Het systeem zou een checklist met positieve en negatieve punten voor de gerealiseerde naleving moeten omvatten. Aanvragers die aan de belangrijkste vereisten voldoen en voldoende punten scoren om de drempel te halen, zouden zonder meer in aanmerking moeten komen voor betaling. Hiermee zou de reeds ingevoerde gelekaartbenadering worden uitgebreid. Het aantal na te leven randvoorwaarden en uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen zou moeten worden verminderd door enkele maatregelen op dit gebied die niet langer passend of relevant zijn af te schaffen. Zo zou het bijvoorbeeld goed zijn om een eind te maken aan de verplichting dat de identificatie van dieren moet worden gecontroleerd op landbouwbedrijven, en om deze controles, met behulp van technologische middelen, uit te voeren op verkooplocaties, zoals vleesbedrijven, verzamelpunten en veemarkten.

4.23.

De regeling voor het toezicht op de naleving van de randvoorwaarden zou ook een recht moeten omvatten om binnen een bepaalde termijn, zonder sanctie, tekortkomingen te corrigeren. Wat sancties en toleranties aangaat, zou er een aanpak moeten worden gehanteerd die proportioneler en eerlijker is. Vereenvoudiging mag er niet toe leiden dat de lat minder hoog wordt gelegd, vooral niet op het gebied van milieubescherming (vergroening) of sanitaire en fytosanitaire normen.

4.24.

Inspecties zouden betalingen niet moeten ophouden en het beleid zou moeten zijn om sancties in het volgende jaar toe te passen voor alle subsidiabiliteits- en nalevingsvereisten en uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen.

4.25.

Een versterkte en efficiëntere tweede pijler die inspeelt op de economische, ecologische en sociale behoeften van regio's, is van kapitaal belang voor een hervormd GLB dat zich concentreert op de levensvatbaarheid en vitaliteit van en de werkgelegenheid in plattelandsgebieden. Dit zou moeten worden gebaseerd op de doelstellingen van de Cork 2.0-verklaring. Daarnaast is het belangrijk dat de lidstaten alle maatregelen van de plattelandsontwikkelingsprogramma's op toereikende wijze cofinancieren, met inbegrip van de betalingen voor gebieden met natuurlijke beperkingen.

4.26.

De EU-verbintenissen in het kader van de VN-doelstellingen voor duurzame ontwikkeling en de COP21 impliceren dat er nog meer van het GLB wordt gevraagd. Het is dan ook zaak dat de milieumaatregelen in de tweede pijler verruimd en beter toegespitst worden en dat hiervoor de nodige middelen worden uitgetrokken. Om dit mogelijk te maken is het, zonder afbreuk te doen aan de huidige toewijzing van middelen in de tweede pijler, belangrijk dat de toekomstige verdeling van middelen tussen de lidstaten overeenkomt met dit ambitieniveau.

4.27.

In de tweede pijler zouden versterkte milieu-, klimaat- en biodiversiteitsmaatregelen en betalingen gericht kunnen worden op de levering van uitgebreidere ecosysteemdiensten door landbouwers, met de nadruk op:

4.28.

Betalingen in het kader van de regeling voor gebieden met natuurlijke beperkingen zijn uitermate belangrijk voor boeren in de armere en meer afgelegen EU-regio's.

4.29.

Verstrekking van goedkope financiering is essentieel voor het stimuleren van de groei in de landbouwsector en met name voor de ondersteuning van jonge landbouwers die onmisbaar zijn voor de generatievernieuwing.

4.30.

Een hervormd GLB moet een aanvulling vormen op een breed opgezet voedselbeleid dat maatregelen omvat op gebieden als duurzame landbouw, evenwichtige territoriale ontwikkeling, gezonde eetpatronen, werkgelegenheid en handel. Het belang van gezonde voeding voor consumenten en de daarmee verbonden maatschappelijke voordelen in de vorm van een betere levenskwaliteit, gezonde levensstijlen, bestrijding van obesitas en lagere zorgkosten kan niet genoeg worden benadrukt. Om de consument van deze boodschap te doordringen, zijn er meer middelen en programma's nodig, samen met programma's om voedselverspilling uit te bannen en recycling te bevorderen.

4.31.

Voor het verwezenlijken van de EU-doelstelling om het aandeel van hernieuwbare energie tegen 2030 tot minstens 27 % te verhogen, zijn maatregelen nodig om de stabiliteit en de rechtszekerheid te waarborgen. Er moeten betalingen komen ter ondersteuning van investeringen in zonne-, biomassa- en windenergie en programma's voor energie-efficiëntie en energiebesparing.

4.32.

Om het concurrentievermogen in stand te houden, is het van vitaal belang dat de landbouwsector kan beschikken over de meest recente onderzoeks- en innovatieresultaten en dat deze ook voor de individuele landbouwbedrijven ter beschikking worden gesteld. Doeltreffende kennisoverdracht, onderwijs, beste praktijken en adviesprogramma's en -diensten moeten beschikbaar zijn en ondersteund worden.

4.33.

Met het toegenomen gebruik van technologie in de landbouw, en met name voor slimme landbouw en vereenvoudiging, is breedbanddekking van levensbelang voor alle plattelandsgebieden.

4.34.

In de nieuwe slimme landbouweconomie, waarin meer gebruik wordt gemaakt van technologie, zijn bescherming van de individuele gegevens van landbouwers en vertrouwelijkheid zeer belangrijk. Daarnaast is het essentieel dat landbouwers volledige zeggenschap blijven houden over alle individuele gegevens die in verband met hun bedrijf worden vastgelegd.

4.35.

De circulaire economie kan een belangrijke rol spelen bij het terugdringen van afval in alle sectoren. Traditionele landbouwmodellen zijn de belichaming van afvalloze, hulpbronnenefficiënte circulaire economieën. De landbouw heeft een positieve rol te spelen in de hergebruik- en recyclingsector, met inbegrip van een behoedzaam beheer van bodem, water en lucht.

4.36.

Er is behoefte aan een redelijke overgangsperiode vanaf 2020 voor de invoering van een nieuw, hervormd GLB, vooral om rekening te houden met begrotingskwesties i.v.m. de brexit en andere politieke besluiten (7).

31.8.2017   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 288/20

Rapporteur:

Erik SVENSSON

Corapporteur:

Ariane RODERT

1.1.

Het EESC is ingenomen met het starters- en opschalingsinitiatief van de Europese Commissie en de voorgestelde maatregelen om belangrijke obstakels weg te nemen, maar benadrukt dat niet alle snelgroeiende ondernemingen hightechbedrijven zijn en er ook in andere sectoren behoefte is aan maatregelen.

1.2.

Het EESC is van mening dat het relevanter zou zijn om de Small Business Act bij te werken en nieuw leven in te blazen, waarmee alle initiatieven in één agenda zouden worden ondergebracht en de zichtbaarheid en consistentie zouden verbeteren.

1.3.

Het EESC pleit voor een gecoördineerde beleidsaanpak ten aanzien van startups en scale-ups die rekening houdt met de verscheidenheid aan ondernemingsmodellen. Het is ingenomen met de specifieke maatregelen voor ondernemingen in de sociale economie. Elk initiatief zou echter moeten bijdragen aan een algehele verbetering van het ondernemingsklimaat en in het innovatieproces ruimte moeten bieden voor experimenten en het nemen van risico's.

1.4.

Administratieve lasten en rompslomp blijven voor startups en scale-ups grote obstakels vormen. Het EESC roept de Commissie dan ook op de initiatieven voor de aanpak daarvan volledig ten uitvoer te leggen.

1.5.

Het EESC vindt het van groot belang ervoor te zorgen dat de sociale partners structureel bij dit initiatief worden betrokken en de EU-regels inzake werkomstandigheden, arbeidswetgeving en collectieve overeenkomsten worden nageleefd.

1.6.

Het EESC is ingenomen met de voorgestelde maatregelen op het gebied van innovatie, maar roept op tot vereenvoudiging van de regels en voorwaarden, omdat de middelen van micro-, kleine en middelgrote ondernemingen beperkt zijn.

1.7.

Versterking van partnerschappen en de opbouw van middelengemeenschappen zijn een belangrijke factor voor succes. De Commissie zou netwerkvorming moeten stimuleren, waaronder de vorming van intermediairs, facilitators, accelerators en incubators.

1.8.

Om het groeipotentieel van startups en scale-ups aan te boren, dienen op maat gesneden financieringsoplossingen te worden ontwikkeld (waarbij zowel gebruik kan worden gemaakt van eigen als vreemd vermogen), overheidsopdrachten bereikbaar te zijn en dient het belastingklimaat te worden verbeterd. Het EESC heeft in zijn adviezen passende maatregelen besproken.

1.9.

De ontwikkeling van vaardigheden is essentieel. Daarom moet in het onderwijs al vroegtijdig de nadruk liggen op educatieve ondernemerschapsprogramma's voor alle niveaus. Verder dienen praktijkopleiding en begeleidings-, informele en niet-formele leerprogramma's te worden aangemoedigd en bevorderd.

1.10.

Er zijn maatregelen nodig om de momenteel hoge risicoaversie in de EU aan te pakken. Daartoe moet het tweedekansbeginsel worden herzien en ontwikkelingssteun worden verleend ter bevordering van bijvoorbeeld financiële geletterdheid en vaardigheden.

1.11.

Het EESC roept de Commissie op alle bestaande en nieuwe initiatieven ter ondersteuning van ondernemingen in de sociale economie onder te brengen in een mededeling met een actieplan voor de sociale economie. Dit sluit aan op de conclusies van de Raad over „De bevordering van de sociale economie als belangrijkste motor van economische en sociale ontwikkeling in Europa” (7 december 2015).

2.1.

In de mededeling over De toekomstige leiders van Europa: het starters- en opschalingsinitiatief staat:

2.2.

De Commissie stelt in haar mededeling een aantal maatregelen voor om deze obstakels te verminderen en/of weg te nemen.

2.2.1.

Obstakels wegnemen:

2.2.2.

Contacten leggen met de juiste partners:

2.2.3.

Toegang tot financiering:

3.1.

Dit advies betreft de mededeling van de Europese Commissie over „De toekomstige leiders van Europa: het starters- en opschalingsinitiatief”, waarin maatregelen worden voorgesteld om het potentieel van snelgroeiende ondernemingen ten volle te benutten. Het EESC heeft echter voor een bredere benadering gekozen en belicht die maatregelen vanuit het perspectief van alle soorten startups, waaronder potentiële startups en scale-ups.

3.2.

Het EESC is ingenomen met het initiatief van de Commissie en het streven naar het wegnemen van belangrijke obstakels. Het zou willen wijzen op eerdere adviezen waarin het uitgebreid is ingegaan op het verbeteren van het klimaat voor verschillende soorten ondernemingen in de EU (3), en herinnert aan zijn eerdere oproep tot meer actie ten behoeve van ondernemingen (4).

3.3.

Aangezien het starters- en opschalingsinitiatief een verdere ontwikkeling en uitbreiding van de Small Business Act vormt, is het EESC van mening dat het meer zoden aan de dijk zou zetten om die bij te werken en nieuw leven in te blazen dan afzonderlijke maatregelen te blijven nemen. Het spreekt zijn waardering en steun uit voor dit initiatief en andere initiatieven ter ondersteuning van startups en scale-ups, maar vindt het lastig een volledig beeld te krijgen omdat de diverse initiatieven niet in een gezamenlijke en alomvattende beleidsagenda zijn ondergebracht.

3.4.

Het EESC benadrukt dat een algemeen, doeltreffend beleidspakket nodig is dat rekening houdt met de verscheidenheid aan ondernemingen. Het steunt dan ook het streven van de Commissie naar een gecoördineerde aanpak voor al het EU-beleid.

3.5.

Het EESC wijst de Commissie erop dat het momenteel een advies opstelt met een reeks voor startups en scale-ups zeer relevante aanbevelingen:

3.6.

In een advies uit december 2016 (5) spoort het EESC de Commissie bovendien aan om snelgroeiende ondernemingen te stimuleren door:

3.7.

Het is vooral belangrijk dat het grote potentieel van bestaande microbedrijven, die in veel gevallen familiebedrijven zijn, wordt erkend en dat de ontwikkelingskansen van ondernemingen in de sociale economie aandacht krijgen. Verder dient de Commissie er rekening mee te houden dat niet alle snelgroeiende ondernemingen hightechbedrijven zijn en sectoren als de dienstensector, mode-industrie en elektronische handel ook maatregelen en steun nodig hebben.

3.8.

Het EESC verzoekt de Commissie ook met klem om ervoor te zorgen dat er in alle initiatieven mede rekening wordt gehouden met nieuwe economische ontwikkelingen, zoals de opkomst van de deeleconomie (6). Alle voornoemde bedrijven stuiten op vergelijkbare en bijkomende obstakels wanneer ze starten en als ze willen groeien op de eengemaakte markt.

3.9.

Het EESC staat achter het plan om één digitale toegangspoort in te voeren om informatie toegankelijker te maken, maar is van mening dat dit instrument van beperkte invloed zal zijn op het verminderen van de omslachtige wet- en regelgeving. Het stelt voor dat deze digitale toegangspoort ook een internetportaal voor onderzoek en ontwikkeling omvat. Structurele samenwerking met intermediaire organisaties is heel doeltreffend om de informatie voor startups te verbeteren.

3.10.

De Commissie pakt enkele van de meest dringende obstakels aan, met name op het gebied van regelgeving, belastingen en administratieve lasten. Het EESC wenst te beklemtonen dat kleine en middelgrote ondernemingen — waaronder micro-ondernemingen, familiebedrijven en ondernemingen in de sociale economie — vaak weinig tot geen expertise in huis hebben om zich een weg te banen door de zeer ingewikkelde en bureaucratische regelgeving en administratieve rompslomp. Daarom is vereenvoudiging essentieel.

3.11.

Het EESC staat achter de voorgestelde peer reviews om goede praktijkvoorbeelden te delen en verschillen tussen lidstaten bloot te leggen, zodat initiatieven beter op elkaar kunnen worden afgestemd. Om doeltreffend te kunnen zijn moeten de bevindingen van de peer reviews transparant zijn en worden verspreid onder de belanghebbenden.

3.12.

Het EESC steunt het besluit van de Commissie om de adviesdienst van het Enterprise Europe Network (EEN) uit te breiden met gespecialiseerde startup- en scale-upadviseurs die informatie geven over nationale en Europese regels, financieringsmogelijkheden, partnerschappen en toegang tot grensoverschrijdende overheidsopdrachten. Ook hier wijst het op het belang en de voordelen van meer structurele samenwerking met intermediairs en betrokken organisaties, onder meer in de sociale economie.

3.13.

Het EESC onderschrijft het voornemen van de Commissie om startups en scale-ups op te nemen in internationale handelsovereenkomsten, aangezien een toenemend aantal startende en groeiende bedrijven snel een mondiale markt moet kunnen bereiken (vaak in een erg beperkt segment).

3.14.

Het EESC waardeert en steunt de door de Commissie in dit initiatief gedane toezegging om ervoor te zorgen dat de EU-regels inzake werkomstandigheden, arbeidswetgeving en collectieve overeenkomsten worden nageleefd, en om te streven naar kwaliteitsvolle banen.

3.15.

Het EESC vestigt de aandacht op de volgende formulering uit de Commissiemededeling: „scale-ups kunnen sociale voordelen bieden, zoals flexibelere en modernere arbeidsregelingen”. Die zou aanleiding kunnen geven tot misverstanden en potentieel misbruik.

3.16.

Het is cruciaal de sociale partners structureel bij dit initiatief te betrekken. Dit moet worden aangemoedigd om eerlijke concurrentie tussen ondernemingen te waarborgen en het risico op sociale dumping te voorkomen, waarop het EESC in meerdere adviezen heeft gewezen (7).

3.17.

Het EESC wil graag de aandacht vestigen op wat er gaande is op het gebied van geoblocking (8). Dat zou een groot nieuw obstakel kunnen zijn voor startups en scale-ups die niet over de capaciteit beschikken om in verschillende landen met verschillende talen tegelijk actief te worden. Communicatie over het verschil tussen actieve en passieve verkoop is cruciaal! Naleving van nationale wetgeving geldt alleen voor de landen die actief worden benaderd.

3.18.

Het EESC steunt het voorstel om de toegang van kleine en middelgrote ondernemingen, met name scale-ups, tot de Horizon 2020-programma's te verbeteren. De Europese innovatieraad en de Innovatieradar kunnen effectieve instrumenten zijn, mits ze gepaard gaan met weinig rompslomp, en kunnen de beoogde doelen voor kleine en middelgrote ondernemingen inderdaad helpen bereiken. In het kader van deze initiatieven moet verder speciale aandacht worden besteed aan sociale innovatie, waarop nieuwe ondernemingsmodellen vaak gestoeld zijn.

3.19.

Het EESC juicht toe dat specifiek melding wordt gemaakt van maatregelen voor startups en scale-ups in de sociale economie, een onderwerp waar het veel van af weet en waarover het adviezen heeft uitgebracht (9).

3.20.

Het EESC constateert tot zijn tevredenheid dat de Commissie erkent dat kleine en middelgrote ondernemingen grote problemen hebben met het verdedigen van hun intellectuele eigendomsrechten. De kosten daarvan zijn buitengewoon hoog voor een klein bedrijf en ook de handhavingskosten zijn hoog, met als gevolg dat bijna geen enkele startup of scale-up zich dit kan permitteren. De Commissie zou een passende oplossing moeten vinden om deze problemen aan te pakken.

4.1.1.

Een gunstig ondernemingsklimaat is de hoeksteen voor groei en innovatie. Het EESC meent dat dit initiatief alleen maar kans van slagen heeft als het bijdraagt aan een algehele verbetering van het ondernemingsklimaat en in het innovatieproces ruimte biedt voor experimenten en het nemen van risico's.

4.1.2.

Het EESC deelt de mening van de Commissie dat het heel belangrijk is voor startups en met name scale-ups om contact te leggen met de juiste partners. Aangezien de Europese markt in het algemeen terughoudender staat tegenover het nemen van risico's en primair nationaal georiënteerd is, moet er op twee fronten actie worden ondernomen:

4.1.3.

Het EESC steunt het plan van de Commissie om het huidige Startup Europe-initiatief te versterken en de werkzaamheden van de EU om clusters en ecosystemen in Europa met elkaar te verbinden, te coördineren.

4.1.4.

Het EESC vindt het een goede zaak dat de Commissie de nadruk legt op de oprichting van „gemeenschappen”, met partnerschappen en specifieke ecosystemen als sleutelfactoren voor succesvolle startups en scale-ups. In dit verband is het ermee ingenomen dat de Commissie speciale aandacht besteedt aan ondernemingen in de sociale economie door te wijzen op hun specifieke kenmerken en bijdragen aan de Europese samenleving. Het wil de Commissie dan ook nogmaals (10) met klem verzoeken alle bestaande en nieuwe initiatieven onder te brengen in een EU-actieplan voor de sociale economie, om de bekendheid ervan te vergroten en de samenhang tussen de verschillende initiatieven te verbeteren.

4.2.1.

Het EESC staat vierkant achter het voornemen van de Commissie om de kansen van startups en scale-ups op het binnenhalen van overheidsopdrachten te vergroten. Naast de voorgestelde maatregelen zou de Commissie nauwlettend moeten toezien op de omzetting en toepassing van de richtlijn voor overheidsopdrachten in de lidstaten. Dit is van essentieel belang om ervoor te zorgen dat de lidstaten volledig gebruik maken van alle mogelijkheden die er zijn om kleine en middelgrote ondernemingen, waaronder ondernemingen in de sociale economie, betere kansen te bieden op het gebied van overheidsopdrachten. Het EESC verwijst naar zijn eerdere advies ter zake (11).

4.2.2.

Het EESC juicht toe dat er in de mededeling specifiek aandacht wordt besteed aan overheidsopdrachten voor innovatie en aan innovatiepartnerschappen. Maar daarvoor is vereenvoudigde regelgeving vereist. Innovatieaanbestedingen, zoals omschreven in de richtlijn, lijken meer iets voor grote bedrijven. Voor deelname aan een innovatiepartnerschap is een aparte afdeling vereist en daarom komen startups en scale-ups niet gauw in aanmerking omdat zij meestal geen afdeling hebben die zich hier specifiek mee bezighoudt.

4.2.3.

Het EESC wil erop wijzen dat het Uniform Europees Aanbestedingsdocument (UEA), dat de Commissie heeft ingevoerd om kleine en middelgrote ondernemingen te helpen overheidsopdrachten binnen te halen, in veel gevallen het tegenovergestelde effect heeft gehad en wordt gezien als een belemmering voor de deelname aan aanbestedingen. Startups en scale-ups hebben de grootste moeite om alle noodzakelijke informatie en formulieren te verzamelen. Daarom zou ondersteuning moeten worden geboden door intermediaire organisaties (organisaties van kleine en middelgrote ondernemingen en soortgelijke instanties).

4.3.1.

Het EESC beaamt dat de Nieuwe agenda voor vaardigheden voor Europa, die focust op zowel de kwaliteit van vaardigheden als hun relevantie voor de arbeidsmarkt, het hoofd biedt aan een aantal van de grootste uitdagingen. Die agenda kan echter alleen succesvol en doeltreffend zijn als de initiatieven de belangrijkste doelgroepen bereiken en daarvoor is een goede uitvoering, monitoring en follow-up nodig.

4.3.2.

Het EESC onderstreept dat de Nieuwe agenda voor vaardigheden voor Europa en met name het geplande initiatief voor een coalitie voor digitale vaardigheden en banen buitengewoon belangrijk zijn en een hoeksteen voor de toekomst kunnen vormen.

4.3.3.

Ondernemingen in de sociale economie ontwikkelen antwoorden op nieuwe sociale behoeften of behoeften waarmee onvoldoende rekening wordt gehouden. Ze zijn pioniers op het gebied van sociale innovatie. Daarom pleiten (onder andere) ondernemers in de sociale economie, ter aanvulling van initiatieven met betrekking tot digitale vaardigheden, voor actie op andere vaardigheidsgebieden, zoals bedrijfsontwikkeling en bereidheid tot investeren. Deze vaardigheden zijn even belangrijk voor een succesvolle startup.

4.3.4.

Het EESC dringt er bij de Commissie op aan de lidstaten te stimuleren educatieve ondernemersprogramma's op te zetten, hen daarbij te assisteren en de uitwisseling van goede praktijkvoorbeelden tussen lidstaten en stakeholders te faciliteren. Het raadt aan dergelijke programma's al vroegtijdig in het onderwijs te integreren omdat gebleken is dat dit meer effect heeft.

4.3.5.

Daarnaast zijn incubators en one-stop-shop-diensten (zoals ontwikkeling, mentoring en financiële ondersteuning) vaak cruciaal in de begin- en opschalingsfase. De Commissie moet goede praktijkvoorbeelden op dit gebied bekendmaken en delen.

4.4.1.

Het EESC vreest net als de Commissie dat belastingheffing een flink obstakel kan vormen voor startups en scale-ups. Een belangrijk knelpunt dat moet worden aangepakt zijn de hoge nalevingskosten, met name die ten gevolge van uiteenlopende nationale belastingregelingen.

4.4.2.

Het EESC vraagt de Commissie om te kijken naar de mogelijkheid van het qua tijd en omvang onbeperkt doorschuiven van de verliezen die worden gemaakt tijdens het opstarten en opschalen van ondernemingen.

4.4.3.

Het EESC is ermee ingenomen dat kleine en middelgrote ondernemingen kunnen kiezen voor deelname aan het systeem van een gemeenschappelijke geconsolideerde heffingsgrondslag, zoals uiteengezet in de mededeling van de Commissie.

4.4.4.

Verder is verbruiksbelasting binnen het btw-stelsel een zeer complexe aangelegenheid voor kleine en middelgrote ondernemingen. Ook is het een extra belasting voor startups wanneer zij voor elk product of elke dienst in een lidstaat moeten nagaan welk btw-tarief van toepassing is. Dit ontneemt hun de lust tot grensoverschrijdend zakendoen. Het EESC staat daarom achter het voornemen van de Commissie om één btw-ruimte te creëren, en steunt het btw-vereenvoudigingspakket voor kleine en middelgrote ondernemingen, waaronder startups, waarmee een grote belemmering voor micro-ondernemingen zal worden aangepakt.

4.4.5.

Belastingheffing op individuele beleggingsinkomsten heeft in veel lidstaten een ontmoedigend effect op investeringen in startups en scale-ups, vooral als er minder of helemaal geen belasting hoeft te worden betaald over andere investeringen. De fiscale behandeling van aandelenopties verdient in dit verband wellicht speciale aandacht. Het EESC is dan ook blij met de permanente monitoring door de Commissie van de nationale belastingregels/fiscale prikkels voor investeringen in startups/scale-ups.

4.4.6.

Ondernemingen in de sociale economie moeten kunnen profiteren van een belastingregeling die hen in staat stelt hun economische potentieel volledig te benutten, rekening houdend met hun sociale en milieudoelen en de beginselen van vrije concurrentie. Er zijn verschillende maatregelen denkbaar:

4.5.1.

Het is essentieel dat startups en scale-ups gebruik kunnen maken van eigen en vreemd vermogen. Het EESC heeft in eerdere adviezen (12) opgemerkt dat in de VS aanzienlijk meer durfkapitaal wordt verstrekt dan in de EU. De belangrijkste reden hiervoor is de zeer gefragmenteerde durfkapitaalsector in de EU (die in bepaalde lidstaten is geconcentreerd). De Commissie heeft zich op deze kwestie toegelegd door een pan-Europees paraplufonds voor durfkapitaal op te richten. Het EESC verzoekt haar om zijn voorstellen (13) ter zake in aanmerking te nemen en om na te gaan of van dit fonds gebruik gemaakt wordt en wat het effect ervan is.

4.5.2.

Het EESC heeft in voornoemd advies ook gewezen op de ontoereikende betrokkenheid van particuliere beleggers en aangeraden om publiek-private partnerschappen te stimuleren, eventueel via asymmetrische fondsen (deze bestaan al in Finland, het VK, Griekenland en Nederland). Het is voorstander van een soortgelijke oplossing die nu wordt aangedragen, waarbij particuliere beleggingsfondsen kunnen profiteren van overheidsgaranties op investeringen in startups en scale-ups.

4.5.3.

Het EESC is ingenomen met het voorstel tot verhoging van het budget van het EFSI en Cosme, om extra financiële middelen vrij te maken voor een doeltreffend beleid voor startups en scale-ups, rekening houdend met hun diversiteit.

4.5.4.

Er zij echter op gewezen dat de meeste startups worden gefinancierd met leningen bij banken, waarvoor ondernemers zelf en/of familieleden garant staan. Dergelijke leningen zijn de realiteit, maar eigen vermogen zou ook als financieel instrument ingezet moeten worden. Dat gebeurt in Europa onvoldoende ten gevolge van punitieve belastingregels, het ontbreken van een eigen-vermogenscultuur, lage financiële geletterdheid en versnipperde insolventieregelingen.

4.5.5.

Het EESC moedigt de lidstaten aan om met steun van de Commissie te zoeken naar en bekendheid te geven aan alternatieve rechtsvormen voor ondernemingen, bijvoorbeeld de gewone naamloze vennootschap, die over een hoog innovatief groeipotentieel beschikt, wat kenmerkend is voor startups (Frankrijk en Slowakije).

4.5.6.

Het EESC dringt er bij de lidstaten ook op aan om met steun van de Commissie de faillissementswetgeving te vereenvoudigen en te harmoniseren en onder meer het „tweedekansbeginsel” toe te passen, wat het al heeft voorgesteld in zijn advies over insolventie van ondernemingen (14).

4.5.7.

In de insolventieprocedure en -wetgeving komt het erop aan om de activa van falende startups op hun juiste waarde te schatten. Het EESC heeft er eerder op gewezen (15) dat in veel gevallen hun knowhow veel meer waard is dan hun vaste activa.

4.5.8.

In eerdere adviezen heeft het EESC zich uitgebreid gebogen over het vereiste financiële ecosysteem (16) voor ondernemingen in de sociale economie. Net als voor andere startups moeten er gemengde kapitaaloplossingen met een garantieonderdeel worden gevonden, evenals innovatieve instrumenten voor financiering in een tweede fase. Verder moeten financiële vaardigheden worden getraind, waaronder de bereidheid tot investeren. Een belangrijk kenmerk van investeringen in en financiering van ondernemingen in de sociale economie is dat er ook op sociaal vlak rendement wordt behaald. De Commissie moet samenwerkingsverbanden in deze richting in de lidstaten bevorderen.

5.1.

Het EESC constateert met genoegen dat de Commissie uitgebreid stilstaat bij specifieke actie voor sociale ondernemingen en zich ook buigt over verdere maatregelen voor opkomende ondernemingsmodellen.

5.2.

In dit verband is het cruciaal om te wijzen op het verband tussen sociale innovatie, het oprichten van ondernemingen in de sociale economie en nieuwe ondernemingsmodellen, waarnaar het EESC eerder onderzoek heeft gedaan (17). Begrip voor het feit dat sociale innovatie tot stand komt via een ander innovatieproces, dat uitgaat van specifieke criteria en beginselen, staat daarbij centraal. Bij maatregelen ter ondersteuning van startups in de sociale economie en nieuwe ondernemingsmodellen moet derhalve rekening worden gehouden met de belangrijkste onderliggende waarden zoals het meten van de sociale en milieu-impact, gedeelde waarde en open source-aspecten in verband met sociale innovatie (18). Alleen dan kunnen ondernemingen in de sociale economie en nieuwe opkomende vormen van sociaal ondernemerschap baat hebben bij steunmaatregelen, duurzaam zijn en succesvol opschalen.

5.3.

Het is ook belangrijk te begrijpen hoe en of ondernemingen in de sociale economie en nieuwe ondernemingsvormen opschalen (misschien kiezen ze ervoor om een goed idee te delen in plaats van zichzelf op te schalen). Zoals het EESC eerder heeft beklemtoond, is het zaak om de logica van de verschillende ondernemingsmodellen te verwerken in starters- en opschalingsinitiatieven en steuninstrumenten hierop adequaat af te stemmen. Steunmechanismen zijn vaak gebaseerd op het traditionele bedrijfsmodel, dat nu de norm is, in plaats van op modellen uit de sociale economie of nieuwe opkomende economische modellen.

6.1.

Het EESC heeft steeds de nadruk gelegd op de behoefte aan zichtbaarheid, erkenning en bevordering van verschillende ondernemingsvormen. Dit betekent ook betere vergaring van statistische gegevens en onderzoek naar de verschillende ondernemingsmodellen die momenteel in de EU bestaan en hun specifieke logica.

6.2.

Heel nuttig zou een databank kunnen zijn met goede praktijkvoorbeelden van stimuleringsmaatregelen voor startups en scale-ups in al hun diversiteit. De Commissie is bij uitstek in staat om de uitwisseling van die goede praktijkvoorbeelden te faciliteren.

6.3.

Er moet bekendheid worden gegeven aan de waarden, beginselen en bestaansredenen van ondernemingen in de sociale economie, omdat ze een inspiratiebron kunnen zijn voor ondernemers. Ervaringen en methoden uit de sociale economie kunnen gemakkelijk worden overgedragen op andere ondernemingsmodellen, zoals de beginselen van partnerschap en verwantschap op basis van cocreatie tussen sectoren en belanghebbenden, licentieovereenkomsten, capaciteitsopbouw, „meeliften” waardoor andere bedrijven kunnen opschalen, open source voor de snelle verspreiding van oplossingen, slimme netwerkvorming op basis van gedeelde en collectieve waarden en het vaststellen van nieuwe normen via bijvoorbeeld handelingen gericht op beleidswijzigingen. Een voorbeeld van dit laatste is dat sociale innovatie gewoonlijk leidt tot innovatie op het gebied van sociaal beleid. Evenzo kunnen conventionele ondernemingen een inspiratiebron zijn voor ondernemers in de sociale economie, onder meer op het vlak van marketing, verkoop en bedrijfsvoering. Ook hieruit blijkt hoe waardevol het uitwisselen van goede praktijkvoorbeelden is.

6.4.

Het EESC is, als vertegenwoordiger van het Europees maatschappelijk middenveld, bij uitstek geschikt om actief deel te nemen aan de bevordering van ondernemerschap in de EU ten gunste van werkgelegenheid, sociaal welzijn en groei. Daarom biedt het de Commissie zijn capaciteit en kennis aan bij het ontplooien van verdere initiatieven voor kleine en middelgrote ondernemingen, waaronder ondernemingen in de sociale economie.

31.8.2017   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 288/29

Rapporteur:

Jorge PEGADO LIZ

1.1.

Het EESC betreurt dat de Commissie zijn eerdere adviezen niet heeft opgevolgd en dat zij de onderhandelingen over de aanpassing van een aantal rechtshandelingen die verwijzen naar de regelgevingsprocedure met toetsing (RPT) aan de artikelen 290 en 291 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) heeft moeten hervatten.

1.2.

Het EESC herinnert eraan dat het in zijn eerdere adviezen heeft aangegeven welke weg moet worden bewandeld om de fundamentele waarden die hier in het geding zijn — rechtszekerheid, inachtneming van de grondrechten en doeltreffende, evenwichtig en democratische uitoefening van de bevoegdheden van de instellingen — te beschermen.

1.3.

Deze beginselen zouden als leidraad moeten dienen voor de nieuwe poging tot aanpassing van de rechtshandelingen die nog verwijzen naar de RTP aan de nieuwe regeling van gedelegeerde handelingen en uitvoeringshandelingen volgens de artikelen 290 en 291 van het VWEU.

1.4.

Zonder vooruit te lopen op een grondiger analyse van elke handeling waarover het later wordt geraadpleegd geeft het EESC hier in het kort zijn mening over elk wetgevingsvoorstel dat in het voorstel van de Commissie wordt genoemd.

2.1.

In haar voorstel stelt de Commissie vast dat een aanzienlijk aantal basishandelingen die onder Besluit 2006/512/EG van de Raad („comitologiebesluit”) vallen nog moet worden aangepast aan de artikelen 290 en 291 VWEU krachtens Verordening (EU) nr. 182/2011 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van de algemene voorschriften en beginselen die van toepassing zijn op de wijze waarop de lidstaten de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden door de Commissie controleren („de comitologieverordening”).

2.2.

De Commissie had zich ertoe verbonden om deze voor 2013 aan te passen en had daartoe in 2013 drie wetgevingsvoorstellen voor horizontale aanpassing ingediend („Omnibus I, II en III”).

2.3.

Na een lange discussie met het EP en talrijke amendementen op die voorstellen kon de Raad er niet mee instemmen dat alle zogeheten RTP-handelingen automatisch en in één keer zouden worden aangepast zolang niet beter werd gewaarborgd dat de deskundigen van de lidstaten stelselmatig worden geraadpleegd bij de voorbereiding van gedelegeerde handelingen. Als gevolg van de daaruit voortvloeiende institutionele impasse trok de Commissie haar voorstellen in.

2.4.

Naar aanleiding van de herziening van het Interinstitutioneel Akkoord „Beter wetgeven” (IIA) en de goedkeuring van het bijbehorende „Gezamenlijk Akkoord over gedelegeerde handelingen” heeft de Commissie een nieuw voorstel ingediend dat tegemoetkomt aan de bezwaren van de Raad. In dit nieuwe voorstel wordt rekening gehouden met de wijzigingen die middels het nieuwe Interinstitutioneel Akkoord zijn aangebracht voor wat betreft de raadpleging van deskundigen van de lidstaten bij de voorbereiding van gedelegeerde handelingen en de gelijktijdige raadpleging van het EP.

2.5.

Het voorstel bevat een bijlage die is onderverdeeld in 13 hoofdstukken waarin de 168 handelingen in chronologische volgorde zijn opgenomen. Deze handelingen worden door de Commissie ingedeeld in 4 tabellen:

Tabel 1: Overzicht van handelingen waarvoor met betrekking tot bepaalde bevoegdheidsdelegaties een aanpassing door middel van uitvoeringshandelingen wordt voorgesteld

Tabel 2: Overzicht van handelingen waarvoor schrapping van bepaalde bevoegdheidsdelegaties wordt voorgesteld

Tabel 3: Door de Commissie vastgestelde voorstellen

Tabel 4: Handelingen waarvoor voorstellen zijn gepland

3.1.

Het EESC heeft in juli 2013 een zeer gedetailleerd informatief rapport uitgebracht met als doel „de praktijk in verband met de bij het Verdrag van Lissabon ingevoerde wetgevingsprocedure bij delegatie te schetsen”.

3.2.

Het EESC constateerde daarin „dat de juridische aard van de gedelegeerde handelingen nog vaag is, dat het Hof van Justitie de notie „niet-essentiële maatregel” afhankelijk van het beleidsgebied in kwestie uiteenlopend uitlegt en dat de Commissie over meer handelingsruimte lijkt te gaan beschikken omdat zij de reikwijdte en de duur van de delegatie vaststelt”.

3.2.1.

Opgemerkt werd dat „er veel vragen onbeantwoord [blijven] aangaande de transparantie van het systeem van voorafgaande raadpleging dat berust op een niet-dwingend juridisch document geheten „Consensus over praktische regelingen voor de toepassing van gedelegeerde handelingen” (4 april 2011)”.

3.2.2.

Verder werd eraan herinnerd „dat de tenuitvoerlegging van artikel 290 van het VWEU wordt behandeld in een mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad van 9 december 2009 (een niet-dwingende rechtshandeling), terwijl het gebruik van uitvoeringsbevoegdheden geregeld is in een verordening van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 2011 (rechtshandeling met algemene strekking, verbindend in alle onderdelen en rechtstreeks toepasselijk)”.

3.2.3.

De conclusie luidde dat er „twijfels bestaan over de eenvoud van de procedure, het beeld dat de Europese burgers in werkelijkheid van de in het geding zijnde belangen hebben, het „correct” gebruik van de procedure en de doeltreffendheid van de controlemechanismen”. Het EESC stelde ook nog voor om „een initiatiefadvies over deze materie op te stellen, zodat de in alle objectiviteit in dit rapport gemaakte opmerkingen en getrokken conclusies resulteren in een standpunt van het Comité met het oog op een eventueel voorstel voor de verbetering van de wetgevingsprocedure van de Unie”.

3.3.

In juli en september 2013 werd het EESC geraadpleegd over het voorstel voor een verordening „tot aanpassing van een aantal basisbesluiten waarin wordt verwezen naar de regelgevingsprocedure met toetsing, aan artikel 290 VWEU” [COM(2013) 451 final], resp. het voorstel „tot aanpassing van een aantal basisbesluiten op het gebied van justitie waarin wordt verwezen naar de regelgevingsprocedure met toetsing, aan artikel 290 VWEU” (COM(2013) 452 final). Op 18 november en 10 december van dat jaar werd het opnieuw geraadpleegd, nl. over het voorstel voor een verordening „tot aanpassing van een aantal basisbesluiten waarin wordt verwezen naar de regelgevingsprocedure met toetsing, aan de artikelen 290 en 291 VWEU” (COM(2013) 751 final). Deze verordeningen werden Omnibus I, II en III genoemd.

3.3.1.

In zijn adviezen van 16 oktober en 2 januari wees het EESC erop dat „de „verhuizing” van 165 rechtsinstrumenten (in de vorm van verordeningen, richtlijnen en besluiten), die op 12 gebieden betrekking hebben, een aantal praktische en juridische vragen opwerpt”.

3.3.2.

Een aantal elementen van de delegatie blijven namelijk onduidelijk. Zo moet het concept „niet-essentiële onderdelen” nog worden gedefinieerd. Ook moet nog nauwkeurig worden ingeschat hoe het nieuwe mechanisme zal werken”.

3.3.3.

Het EESC constateerde dat „in bepaalde verordeningsvoorstellen immers geen oog [bestaat] voor het via de basisbesluiten vastgestelde kader en de delegatie van onbepaalde tijd [is] of Parlement en Raad nauwelijks de tijd [hebben] om deze te toetsen”.

3.3.4.

Na een systematische analyse van alle voorstellen raadde het EESC de Commissie aan om „bij haar grootscheepse operatie meer rekening te houden met de specificiteiten van bepaalde basisbesluiten” en werden de Raad en het Parlement „aangeraden om zeer nauwgezet toe te zien op alle handelingen die in dit verband verricht zullen worden”.

3.3.5.

Indien de exercitie moest worden voortgezet zoals voorgesteld door de Commissie, was het volgens het EESC belangrijk:

3.3.6.

Het Comité drong er ten slotte op aan dat de impact van het nieuwe regelgevingskader zou worden geëvalueerd aan de hand van een aan het Europees Parlement, de Raad en het Comité voor te leggen periodiek rapport over de doeltreffendheid, de transparantie en de verspreiding van informatie.

3.4.

Ondertussen had de Commissie een voorstel voor een bindende interinstitutionele overeenkomst gepubliceerd, gebaseerd op artikel 295 VWEU, dat deel uitmaakte van het pakket „Betere regelgeving”, waarin gedelegeerde handelingen in twee specifieke bijlagen aan de orde kwamen.

3.4.1.

In zijn advies van juli 2015 toonde het EESC zich positief „over de inspanningen van de Commissie die gericht zijn op de totstandbrenging van een juiste balans tussen fundamentele waarden als de eerbiediging van „het primaat van het recht”, democratische participatie, transparantie, burgernabijheid en het recht op informatie over wetgevingsprocedures, enerzijds, en de vereenvoudiging van de wetgeving, flexibeler regelgeving die beter afgestemd is op de belangen van de betrokkenen en gemakkelijker kan worden aangepast en herzien, anderzijds”.

3.4.2.

Het EESC was ook blij dat „de Commissie zich ertoe [verbindt] om, voorafgaand aan de aanneming van gedelegeerde handelingen, alle nodige deskundigheid te verzamelen, onder meer via de raadpleging van deskundigen uit de lidstaten en door middel van openbare raadplegingen en dat zij dezelfde raadplegingsmethode voorstelt voor uitvoeringshandelingen”.

3.4.3.

Het vreesde echter dat al deze raadplegingen de voorbereiding van handelingen buitengewoon veel en onnodig zouden vertragen.

3.4.4.

Het EESC was het ook niet eens met de wijze waarop per geval werd bepaald welke onderwerpen door middel van gedelegeerde handelingen moesten worden geregeld en welke door middel van uitvoeringshandelingen, omdat de gehanteerde criteria dubbelzinnig waren en te veel ruimte voor vrije interpretatie boden.

3.4.5.

Het EESC kwam met name in het geweer tegen:

3.4.6.

Het EESC pleitte voor het uitdrukkelijk in richtsnoeren vastleggen dat bevoegdheidsdelegatie in al haar onderdelen wordt afgebakend, m.a.w. dat:

3.4.7.

Het EESC vond dat „de formulering van de artikelen 290 en 291 VWEU voor verbetering vatbaar is en dat deze artikelen, in het geval van een herziening van de Verdragen, zouden moeten worden aangepast. Ook zou duidelijker moeten worden aangegeven wanneer zij van toepassing zijn om te voorkomen dat besluiten over de keuze van het rechtsinstrument op politieke, in plaats van technische, gronden worden genomen”.

3.5.

Bij gebrek aan overeenstemming tussen het Parlement en de Raad over de procedure voor aanpassing en bloc moest de Commissie haar voorstellen intrekken en een nieuw voorstel indienen.

4.1.

Gezien zijn eerdere adviezen vraagt het EESC zich af of een vertraging van meer dan vier jaar op een gevoelig terrein als dit wel gerechtvaardigd is.

4.2.

Het EESC had immers duidelijk aangegeven dat het een goede zaak zou zijn als:

4.3.

Het Comité was het ook niet eens met de Commissie voor wat de in par. 3.3.5 hieronder aangehaalde aspecten betreft.

4.4.

Sommige van deze aspecten zijn in dit voorstel aangepast. Maar op onderstaande punten blijven meningsverschillen bestaan:

31.8.2017   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 288/43

Rapporteur:

Arno METZLER

Corapporteur:

Stefano PALMIERI

1.1

Het EESC waardeert en steunt de inspanningen van de Commissie om het volledige potentieel van de eengemaakte markt met betrekking tot de dienstensector aan te boren. Het wil er gezien de huidige politieke situatie in veel lidstaten echter op wijzen dat iedere vorm van „interventie” door de EU op de strikt aan de lidstaten voorbehouden bevoegdheidsterreinen tot politieke controverse kan leiden. Zelfs in gevallen waarin het juridisch mogelijk is om strengere nalevingsmaatregelen in te voeren, is dat gezien de ernstige politieke crisis dus mogelijk niet verstandig. Het EESC beveelt daarom aan waar mogelijk te kiezen voor een positieve aanpak op basis van best practices en raadpleging, en niet voor nalevingsmaatregelen.

1.2

Het EESC staat volledig achter het streven van de Commissie naar meer overleg tussen de EU en de lidstaten in een vroeg stadium van het wetgevingsproces, om te voorkomen dat er op nationaal niveau rechtshandelingen worden vastgesteld die het Europese integratieproces belemmeren. Het adviseert dit overleg uit te breiden en niet alleen te focussen op de verenigbaarheid met de dienstenrichtlijn, maar ook met het primaire EU-recht, en met name met het Handvest van grondrechten om een goed evenwicht tussen werknemersrechten en consumentenbescherming enerzijds en economische vrijheden anderzijds te garanderen. De samenstelling van de instantie die verantwoordelijk is voor de nalevingscontrole moet worden gespecificeerd; deze instantie moet zodanig worden samengesteld dat de bovengenoemde wetten en beginselen volledig in acht worden genomen.

1.2.1

Het EESC stelt voor een positieve aanpak te hanteren, volgens het principe dat alleen het positieve resultaat van een raadplegingsprocedure effect heeft in de vorm van de toekenning van een „conformiteitsgarantie” voor de ontwerpmaatregel. Daar waar geen positieve conformiteitsbeoordeling kan worden gegeven zou de beslissing van de Commissie niet bindend mogen zijn en de reeds beschikbare procedures voor na de aanneming van maatregelen toegepast moeten worden.

1.3

Het EESC is ingenomen met de invoering van een gedetailleerde en grondige evenredigheidsbeoordeling voor de lidstaten op basis van de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie omdat het denkt dat de nationale evenredigheidsprocedures hierdoor kunnen verbeteren. Het beklemtoont dat de evenredigheidstoets nauwe samenwerking tussen de autoriteiten van de lidstaten en beroepsorganisaties vergt.

1.3.1

Het EESC meent dat een verplichting om de toets voor elke nieuwe beroepsregulering te gebruiken niet de beste manier is om ervoor te zorgen dat men zich inzet om deze toets goed toe te passen. Het beveelt dan ook aan om de toets alleen in de vorm van een dienstenaanbod voor de nationale regelgevende autoriteiten in te voeren.

1.4

Het EESC is ingenomen met het streven om de mobiliteit van dienstverleners te vergroten en meent dat het voor dienstverleners nog steeds lastig kan zijn om onderzoek te doen naar en te voldoen aan de nationale vereisten voor dienstverlening in een andere lidstaat. Echter, het verschuiven van de hoofdverantwoordelijkheid voor de procedure naar de autoriteiten van de lidstaat van herkomst is in strijd met het gevestigde beginsel van de lidstaat van ontvangst, op grond waarvan activiteiten van ondernemingen en werknemers vallen onder de wetgeving van het land waar ze worden uitgeoefend.

1.4.1

Het EESC wijst op de noodzaak om ervoor te zorgen dat het oorsprongslandbeginsel in geen enkele vorm wordt ingevoerd. Het onderstreept dat de e-kaart voor diensten verschillende elementen zou invoeren die uitgaan van dit beginsel door dienstverleners toe te staan om alleen met de lidstaat van herkomst als tussenpersoon te handelen, waarbij de lidstaten van ontvangst de besluiten van de lidstaten van herkomst aangaande de authenticiteit van documenten moeten accepteren; zo wordt de controle beperkt en wordt de uitwisseling van gegevens geharmoniseerd op basis van het oorsprongslandbeginsel.

1.4.2

Het EESC benadrukt dat lidstaten van ontvangst volledig zelf moeten kunnen blijven besluiten welke procedures moeten worden gevolgd bij het registreren van nevenvestigingen, hetgeen ook geldt voor de erkenning van beroepskwalificaties. De volledige elektronische procedure in combinatie met de beperkte mogelijkheden voor ontvangende lidstaten om de aan de lidstaten van herkomst verstrekte informatie te verifiëren via de e-kaart voor diensten zal het gemakkelijker maken om, met het oog op belastingontwijking en sociale dumping, brievenbusfirma’s op te richten.

1.4.3

Om ervoor te zorgen dat de in de e-kaart voor diensten vervatte informatie altijd bijgewerkt is en om te voorkomen dat een datakerkhof ontstaat, beveelt het EESC aan dat nog eens naar het „eenmaligheidsbeginsel” wordt gekeken en dat de geldigheid van de dienstenkaart aan een bepaalde termijn wordt gekoppeld.

1.4.4

Het EESC pleit er ook voor een einde te maken aan restrictieve intrekkingsprocedures, met name aan de noodzaak van een definitieve rechterlijke uitspraak, zodat iedere lidstaat adequaat toezicht kan uitoefenen op de economische activiteiten die op zijn grondgebied worden verricht.

1.4.5

De in het voorstel voorziene termijnen waarbinnen moet worden nagegaan of de door de aanvrager van een e-kaart voor diensten verstrekte informatie correct is, zijn krap. Deze termijnen zouden dusdanig verruimd moeten worden dat autoriteiten de nodige tijd hebben om de aanvragen af te handelen.

1.4.6

Het wetgevingsvoorstel zou gewag moeten maken van de noodzaak om doeltreffende en afschrikkende sancties — zowel voor de lidstaat als voor de aanvragende onderneming — te kunnen opleggen in geval van misbruik van de Europese e-kaart voor diensten.

1.4.7

Het EESC pleit ervoor dat duidelijker wordt aangegeven dat de richtlijn betreffende de erkenning van beroepskwalificaties bij alle aspecten van beroepserkenning voorrang heeft op de nieuwe e-kaart voor diensten. Het moet volstrekt helder zijn dat een e-kaart voor diensten niet afgegeven kan worden voor beoefenaars van een beroep dat in de lidstaat van herkomst en/of ontvangst gereglementeerd is, of het beroep nu als zelfstandige of in vennootschapsverband wordt uitgeoefend.

1.4.8

Om misbruik van de e-kaart voor diensten door schijnzelfstandigen te voorkomen zou de kaart niet mogen worden afgegeven aan natuurlijke personen die niet beschikken over een georganiseerd geheel van personen en vermogensbestanddelen waarmee een economische activiteit kan worden uitgeoefend.

1.4.9

Het EESC vraagt zich af of het IMI-systeem in zijn huidige vorm, dat is gebaseerd op gestandaardiseerde meertalige vragen/formulieren, berust op de handmatige uitwisseling van gegevens op verzoek van lidstaten en afhankelijk is van een optimale samenwerking tussen lidstaten, wel up-to-date is gezien de huidige ontwikkelingen op het gebied van elektronische gegevensuitwisseling. Het meent dan ook dat ervoor gezorgd moet worden dat het IMI-systeem optimaal functioneert en zoveel mogelijk verenigbaar is met en aansluit op bestaande regelingen van lidstaten en/of sociale partners voor de uitwisseling van gegevens, met inbegrip van sectorspecifieke initiatieven zoals sociale identiteitskaarten.

1.4.10

Het voorstel voert een geharmoniseerd Europees stelsel van voorafgaande kennisgeving in voor gedetacheerde werknemers, op basis van een vrijwillige opt-inregeling voor de lidstaten. Dit zou het pad effenen voor latere uitbreiding tot een verplichte regeling, hetgeen niet wenselijk is en in strijd met de bepalingen van Richtlijn 2014/67/EU (1). Het EESC stelt daarom voor om de invoering van een dergelijk systeem opnieuw te overwegen.

1.4.11

Gezien de zorgen die zijn geuit en het feit dat de genoemde garantievereisten met het huidige systeem voor gegevensuitwisseling wellicht niet haalbaar zijn, vreest het EESC dat invoering van de e-kaart voor diensten in zijn huidige vorm kan leiden tot negatieve gevolgen — die in dit advies uiteengezet worden — die mogelijk niet in verhouding staan tot of kunnen opwegen tegen de voordelen ervan. Het EESC stelt dan ook voor dat de opzet van dit systeem nader met de betrokken partijen wordt besproken en dusdanig wordt aangepast dat een goede samenwerking tussen de lidstaten gewaarborgd is voordat de procedures worden voortgezet. Het EESC zou verzocht kunnen worden een discussie te starten om een alternatieve oplossing voor de e-kaart voor diensten te vinden waarin de bestaande registratie- en kwalificatiesystemen beter geïntegreerd worden.

1.5

Het EESC wenst te beklemtonen dat verschillen tussen regelgevingsconcepten op zich niet noodzakelijkerwijs duiden op een noodzaak tot hervorming. Het is zeer te spreken over de door de Commissie uitgewerkte nieuwe restrictiviteitsindicator, omdat die de lat voor analyse hoger legt dan de RPM-indicator van de OESO. Wel moet duidelijk worden gesteld dat de restrictiviteitsindicator neutraal is: er wordt geen uitspraak gedaan over het nut of de rechtvaardiging van de regelgeving.

1.6

Het EESC wijst erop dat het dienstenpakket niet voorziet in een aanpak voor elektronische diensten, terwijl dit toch een nieuwe en opkomende sector is die speciale aandacht vergt. Terwijl de mobiliteit in deze sector enorm groot kan worden, is het voor consumenten bijzonder moeilijk in te schatten of de kwalificaties in orde zijn en aan de wettelijke vereisten en minimale kwaliteitseisen wordt voldaan. Dit vergt mogelijk speciale instrumenten. Een initiatief met betrekking tot de eengemaakte markt voor elektronische diensten valt dan ook te verwelkomen. Er zijn nieuwe elementen nodig om persoonlijk vertrouwen op te kunnen bouwen zonder de dienstverlener persoonlijk te kennen.

1.7

Wat betreft het probleem van het wederzijds vertrouwen, dat een belangrijk aspect uitmaakt van de discussie over het dienstenpakket in het algemeen en de e-kaart voor diensten in het bijzonder, pleit het EESC voor evaluatie van de huidige systemen voor registratie van beroepsbeoefenaars en bedrijven en van de desbetreffende mechanismen voor toelating en kwaliteitsborging. Aangezien de eengemaakte markt voor diensten nog altijd aanleiding geeft tot grote zorgen binnen lidstaten, zou het EESC graag zien dat het initiatief wordt genomen om meer informatie over de effecten van toegenomen grensoverschrijdende activiteiten te verzamelen. Daarbij zou niet alleen aandacht moeten uitgaan naar economische effecten, maar vooral ook naar andere zaken, zoals werkgelegenheid, arbeidsvoorwaarden en consumentenbescherming. Als problemen op objectieve wijze in kaart worden gebracht, kunnen ze worden aangepakt zodat lidstaten op den duur meer vertrouwen krijgen. Zonder voldoende wederzijds vertrouwen zal de eengemaakte markt voor diensten nooit goed functioneren.

2.1

De dienstensector beslaat twee derde van de economie van de EU en is goed voor 90 % van de nieuwe banen. Met een pakket maatregelen dat het ondernemingen en beroepsbeoefenaars makkelijker moet maken om diensten aan een potentieel klantenbestand van 500 miljoen mensen in de EU te verlenen, moet de dienstensector een impuls krijgen om zijn volledige potentieel aan te boren.

2.2.1

Strengere eisen in het kader van de kennisgevingsprocedure voor maatregelen die verband houden met de dienstenrichtlijn moeten voorkomen dat lidstaten discriminerende, ongerechtvaardigde en onevenredige nationale vergunningstelsels of vereisten met betrekking tot diensten invoeren.

2.3.1

Vaak hebben lidstaten goede redenen voor de reglementering van beroepen, die zijn gebaseerd op de noodzaak om primaire doelstellingen van algemeen belang te beschermen. De lidstaten moeten per geval beoordelen of beperkingen moeten worden gesteld aan de toegang tot en de uitoefening van beroepsactiviteiten.

2.3.2

Om te voorkomen dat ongelijke evenredigheidsbeoordelingen bij de reglementering van beroepen in de EU een negatief effect hebben op de verrichting van diensten en de mobiliteit van beroepsbeoefenaars, wordt een evenredigheidstoets ingevoerd die de lidstaten moeten uitvoeren voordat zij nationale regels voor beroepen vaststellen of wijzigen.

2.3.3

De richtlijn bevat de belangrijkste criteria die bij de beoordeling in aanmerking moeten worden genomen, zoals de aard van de risico's, de omvang van de aan een bepaald beroep voorbehouden activiteiten, het verband tussen de kwalificatie en de activiteiten, de economische effecten van de maatregel enz.

2.3.4

In de verdragen staat dat regelgeving evenredig dient te zijn; verder blijft het echter aan de lidstaten om te bepalen of en hoe een beroep gereglementeerd moet worden.

2.4.1

De e-kaart voor diensten is een nieuwe, volledig elektronische procedure voor zelfstandigen en ondernemingen in een aantal sectoren, zoals de bouw, schoonmaakdiensten en de zakelijke dienstverlening. Met deze dienstenkaart wordt een einde gemaakt aan administratieve formaliteiten in verschillende talen: de dienstverlener volgt een procedure bij de instanties in zijn land van herkomst in de taal van dat land.

2.4.2

De procedure voor afgifte van de Europese e-kaart voor diensten berust op samenwerking tussen de lidstaat van herkomst en de lidstaat van ontvangst, die via het bestaande informatiesysteem voor de interne markt (IMI) wordt uitgevoerd. De in Richtlijn 96/71/EG (2) en Richtlijn 2014/67/EU (3) opgenomen regels betreffende de detachering van werknemers worden inhoudelijk niet gewijzigd.

2.4.3

De Europese e-kaart voor diensten is vergelijkbaar met de Europese beroepskaart. Maar terwijl de Europese beroepskaart dienstverrichting vergemakkelijkt door erkenning van de beroepskwalificaties van natuurlijke personen die werknemers of zelfstandige dienstverrichters zijn, heeft de e-kaart voor diensten betrekking op een veel breder scala aan voorschriften.

2.5.1

Aangezien de reglementering van de professionele dienstverlening een prerogatief van de lidstaten is, zijn er verschillende regelgevingsmodellen van kracht. Ongeacht welk model in een land of regio van toepassing is, wordt met de mededeling beoogd lidstaten te helpen met het opheffen van bepaalde ongerechtvaardigde inhoudelijke beperkingen en een opwaartse spiraal te creëren wat de inzichten van lidstaten in reglementering betreft.

2.5.2

De hervormingsaanbevelingen hebben betrekking op een breed scala aan vereisten en bevatten een gedetailleerde analyse van de reglementeringen die van toepassing zijn op architecten, civiele ingenieurs, boekhouders, advocaten, octrooigemachtigden, vastgoedmakelaars en toeristische gidsen. Niet al deze reglementeringen vormen volgens de Commissie een inbreuk op het recht van de Unie.

2.5.3

De Commissie heeft een nieuwe indicator van de restrictiviteit van beroepsreglementering ontwikkeld om de kwalitatieve analyse van de obstakels te ondersteunen. Deze heeft betrekking op de reglementerende benadering, kwalificatievoorschriften, andere toegangsvereisten en vereisten inzake uitoefening.

3.1

Het EESC waardeert en steunt de inspanningen van de Commissie om het volledige potentieel van de eengemaakte markt met betrekking tot de dienstensector aan te boren. De samenhangende maatregelen van het dienstenpakket vormen beslist een solide aanpak om dit doel te verwezenlijken. Wel wil het EESC er gezien de ernstige politieke crisis in veel lidstaten op wijzen dat iedere vorm van „interventie” door de EU op de strikt aan de lidstaten voorbehouden bevoegdheidsterreinen tot politieke controverse kan leiden. Zowel wetgevende bevoegdheden — die wellicht lijken te worden aangetast door de nieuwe kennisgevingsprocedure en de verplichte evenredigheidstest — als gevestigde traditionele stelsels voor beroepsregulering in de lidstaten worden vaak gezien als de grondslagen van nationale stelsels en moeten daarom als gevoelige zaken worden behandeld. Ook al is het juridisch mogelijk om strengere nalevingsmaatregelen in te voeren, toch is dat in de huidige situatie mogelijk niet verstandig. Een positieve aanpak met nadruk op best practices of raadpleging zouden beter kunnen uitpakken.

3.1.1

Het EESC benadrukt dat de nodige aandacht aan de kwaliteit en veiligheid van diensten in de EU geschonken moet worden.

3.1.2

Bovendien wijst het erop dat gezondheid en patiëntenbescherming bijzonder gevoelige terreinen zijn. Als het optreden van de Commissie een aanvulling op het optreden van de lidstaten kan vormen moet hun volledige verantwoordelijkheid gerespecteerd worden, alsook de mogelijkheid om strengere maatregelen ter bescherming van patiënten in te voeren, zoals voorzien in artikel 168 VWEU.

3.2

Aangezien het van cruciaal belang is ervoor te zorgen dat de belangrijkste betrokkenen de nieuwe beroepsreglementering steunen, stelt het EESC voor om belanghebbenden, zoals beroepsorganisaties, sociale partners, instanties voor consumentenbescherming en maatschappelijke organisaties, over de praktische toepassing van de geplande maatregelen te raadplegen, zodat er een deugdelijke en doeltreffende reglementering tot stand wordt gebracht.

3.3

We moeten ons realiseren dat de invoering van nieuwe verplichtingen en nalevingsmaatregelen in dit verband de indruk zou kunnen wekken dat men meent dat de lidstaten de verplichtingen van de dienstenrichtlijn en de richtlijn betreffende de erkenning van beroepskwalificaties niet goed begrijpen, terwijl wetgevingsinstrumenten zoals evenredigheidstoetsen in veruit de meeste lidstaten in feite een fundamenteel deel van iedere nationale wetgevingsprocedure uitmaken.

3.4

Veel bepalingen in het dienstenpakket dreigen het onderscheid tussen de vrijheid van dienstverlening en de vrijheid van vestiging te vertroebelen. Het EESC benadrukt dan ook hoe belangrijk het is dat dit onderscheid — dat in zowel de dienstenrichtlijn als de richtlijn betreffende de erkenning van beroepskwalificaties alsook in de jurisprudentie van het HvJ duidelijk is vastgelegd — wordt gehandhaafd, niet alleen bij het beoordelen van de resultaten van evenredigheidstoetsen die op nieuwe regels voor beroepen worden toegepast maar ook bij de implementatie van de verordening en richtlijn inzake de Europese e-kaart voor diensten. Om eerlijke concurrentie tussen ondernemingen te waarborgen zouden discriminerende maatregelen dan ook verboden moeten worden en arbeidsvoorwaarden die bij wetgeving of collectieve overeenkomsten in de lidstaat van ontvangst zijn vastgesteld, alsook regelgeving op het gebied van consumentenrechten, gezondheid en veiligheid in acht genomen moeten worden.

3.5

Het EESC merkt op dat de groei van de dienstensector geen sociale dumping of fraude met zich mee mag brengen (4). Het benadrukt dan ook dat er onvoldoende waarborgen zijn om de rechten van werknemers en de bescherming van consumenten in alle lidstaten op een hoog niveau te houden en dat invoering van het oorsprongslandbeginsel zou indruisen tegen de fundamentele regels op grond waarvan activiteiten van ondernemingen en werknemers vallen onder de wetgeving van het land waar ze worden uitgevoerd.

3.6

Het EESC deelt de mening van belanghebbenden in de sectoren waarop het voorstel voor een Europese e-kaart voor diensten betrekking heeft, en trekt het nut en de meerwaarde van het wetgevingsinitiatief in twijfel.

3.7

Het voorgestelde pakket voor de eengemaakte markt doet helaas niets aan de concrete problemen waar men in een aantal van deze sectoren tegenaan loopt. Het EESC acht het van belang dat de mogelijkheden voor beruchte bedrijven om fraude te plegen op en misbruik te maken van de eengemaakte markt worden beperkt om gelijke concurrentievoorwaarden en wederzijds vertrouwen tussen lidstaten en de verschillende belanghebbenden te scheppen.

4.1.1

Het EESC staat achter het streven van de Commissie naar meer overleg tussen haar diensten en de lidstaten in een vroeg stadium van het wetgevingsproces om te voorkomen dat er normen worden vastgesteld die de eengemaakte markt belemmeren. Er zou zelfs moeten worden overwogen dit overleg uit te breiden en niet alleen te focussen op de verenigbaarheid met de dienstenrichtlijn, maar ook met het primaire EU-recht, en met name met het Handvest van grondrechten van de Europese Unie omdat hierdoor een goed evenwicht tussen werknemersrechten en consumentenbescherming enerzijds en economische vrijheden anderzijds kan worden gegarandeerd. Er moet duidelijkheid worden verschaft omtrent de samenstelling van de instantie die verantwoordelijk is voor de nalevingscontrole; deze instantie moet zodanig worden samengesteld dat de bovengenoemde wetten en beginselen volledig in acht worden genomen en de representativiteit en onafhankelijkheid van de instantie volledig worden gewaarborgd.

4.1.2

Het EESC wenst er echter op te wijzen dat het voorstel aanzienlijke directe gevolgen lijkt te hebben voor de nationale wetgevende procedures.

4.1.3

Met het — behoorlijk complexe — voorstel wordt het toepassingsgebied van de kennisgevingsprocedure in het kader van de dienstenrichtlijn verruimd. In combinatie met een status-quoperiode wordt het aldus voor nationale wetgevers lastiger om binnen een kort tijdsbestek hervormingen door te voeren, zelfs in het geval van kleine voorgestelde wetswijzigingen.

4.1.4

Handhavingsmaatregelen als de status-quoperiode, het waarschuwingsmechanisme en het besluit van de Commissie waarin van de betrokken lidstaat wordt geëist dat deze afziet van de vaststelling van de ontwerpmaatregel vertragen de nationale wetgevingsprocessen aanzienlijk en beperken de vrijheid van de nationale wetgever in belangrijke mate. Om een democratische wetgevingsprocedure te garanderen moet de wetgevende macht van de nationale parlementen volledig intact worden gelaten. Het EESC twijfelt er sterk aan of het evenredig — of verstandig — is om in te grijpen in nationale wetgevingsprocedures door ook in gevallen waarop het subsidiariteitsbeginsel van toepassing is strengere handhavingsmaatregelen in te voeren wanneer er uiterst adequate procedures voor na de aanneming voorhanden zijn.

4.1.5

Negatieve besluiten aangaande de naleving van nationale wet- en regelgeving of bestuursrechtelijke bepalingen in de ontwerpfase mogen niet bindend zijn. Het EESC meent dat alleen het positieve resultaat van een raadplegingsprocedure effect kan hebben in de vorm van de toekenning van een „conformiteitsgarantie” voor de ontwerpmaatregel. Een dergelijke positieve aanpak kan aanzienlijke voordelen hebben voor de lidstaten en kan een motivatie zijn om zich volledig in te zetten voor de toekomstige raadplegingsprocedure en de bijbehorende inspanningen te aanvaarden. Daar waar geen positieve conformiteitsbeoordeling kan worden gegeven moeten de reeds beschikbare procedures voor na de aanneming worden toegepast.

4.1.6

Het EESC onderstreept dat de kennisgevingsprocedure geen afbreuk zal doen aan het recht om onderhandelingen over collectieve overeenkomsten te voeren of dergelijke overeenkomsten af te sluiten of te handhaven.

4.2.1

Het EESC is ingenomen met de invoering van een gedetailleerde en grondige evenredigheidsbeoordeling voor de lidstaten op basis van de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie omdat het denkt dat de nationale evenredigheidsprocedures hierdoor kunnen verbeteren.

4.2.2

Het EESC beklemtoont dat de evenredigheidstoets m.b.t. beroepseisen nauwe samenwerking vergt tussen de autoriteiten van de lidstaten en beroepsorganisaties die verantwoordelijk zijn voor de kwaliteitsborging van de desbetreffende beroepen. Daarbij dient voorzien te worden in het recht van de sociale partners en consumentenorganisaties om geraadpleegd te worden, opdat de rechten van werknemers en consumenten ten volle in acht genomen worden. De opzet van deze organisaties dient een strikte aangelegenheid van de lidstaten te blijven.

4.2.3

Het EESC vraagt zich echter af of een bij een richtlijn opgelegde verplichting om de toets voor elke nieuwe beroepsregulering te gebruiken wel de beste manier is om deze toets ingang te doen vinden. Daarom geeft het de voorkeur aan de invoering van richtsnoeren op basis waarvan de lidstaten de toets kunnen aanpassen aan hun rechtsstelsels.

4.2.4

Veel van de voorgestelde criteria voor evenredigheid zijn vrij ruim en open, en daarom zijn meerdere antwoorden mogelijk, afhankelijk van de gekozen testaanpak, de testpersonen/instanties enzovoort. Zij zijn dan ook bruikbaar als ondersteunende richtsnoeren, maar minder als verplichte procedure met een aanzienlijke impact op het hele wetgevingsproces. Bovendien, om de indruk weg te nemen dat de genoemde criteria als obstakels worden beschouwd, moet in het algemeen worden gegarandeerd dat de lijst neutraal is er geen uitspraak over het nut of de rechtvaardiging van de regelgeving wordt gedaan. In ieder geval moeten de criteria, waar mogelijk, zo concreet en objectief mogelijk zijn om als leidraad te fungeren.

4.2.5

Evenredigheidstoetsen zijn in de overgrote meerderheid van lidstaten al basisvereisten in elke nationale wetgevingsprocedure. Harmonisering van de evenredigheidscriteria zou kunnen botsen met de nationale wetgevende bevoegdheden en zou kunnen leiden tot het scheppen van onevenredige verplichtingen in sommige lidstaten en tot verdere verstoring van de markt.

4.2.6

In de richtlijn komt alleen ex-ante regelgeving aan bod (zoals titelbescherming, verplichte registratie, kwalificatievereisten enz.), ook al kan ex-post regelgeving (zoals regelingen voor beroepscertificering, lokale regelgeving of bouwvergunningen) belangrijke beperkingen opleggen aan de dienstverlening. Om deze reden lijkt een objectieve vergelijking van regelgevingsstelsels een lastige zaak.

4.2.7

De verplichting om evenredigheidsbeoordelingen uit te voeren op basis van het vrij ingewikkelde — en deels zelfs wetenschappelijke — toetsingssysteem kan eventuele hervorming van beroepsregulering aanzienlijk vertragen of zelfs in de weg staan.

4.2.8

Hoewel de Europese Commissie beklemtoont dat de keuze of en hoe een beroep moet worden gereglementeerd de bevoegdheid van de lidstaten blijft, is deze keuzevrijheid een zeer theoretische aangelegenheid. Mocht de verplichte toets negatief uitvallen, dan zal de wetgever de conformiteit met de dienstenrichtlijn hoe dan ook nauwelijks kunnen aantonen. Bovendien moet het voorstel in samenhang met het voorstel voor een nieuwe kennisgevingsprocedure in het kader van de dienstenrichtlijn worden bekeken omdat, wanneer het om beroepsregulering gaat, de maatregelen vaak onder beide richtlijnen vallen. De speelruimte van de wetgever is nagenoeg nihil, omdat de kennisgevingsverplichting ook vereist dat er informatie wordt verstrekt waaruit conformiteit met de dienstenrichtlijn blijkt, hetgeen — in geval van dergelijke overlappende maatregelen — zou neerkomen op de resultaten van de evenredigheidstoets.

4.2.8.1

Het EESC twijfelt er daarom aan of de negatieve gevolgen die het nakomen van een verplichting om een geharmoniseerde evenredigheidstoets uit te voeren kan hebben in de zin dat de nationale wetgever beperkingen worden opgelegd, vooral in het licht van de voorgestelde strengere kennisgevingsprocedure, kunnen worden gecompenseerd door de voordelen ervan. Het meent dat niet-verplichte richtsnoeren of adviesverlening soortgelijke effecten zouden kunnen hebben, maar dan zonder de negatieve gevolgen.

4.3.1

Het EESC is ingenomen met het streven naar meer mobiliteit van dienstverleners en meent dat het voor dienstverleners nog steeds lastig kan zijn om onderzoek te doen naar en te voldoen aan de nationale vereisten voor dienstverlening in een andere lidstaat.

4.3.2

Echter, het verschuiven van de hoofdverantwoordelijkheid voor de procedure naar de autoriteiten van de lidstaat van herkomst is in strijd met het gevestigde beginsel van de lidstaat van ontvangst. De e-kaart voor diensten mag controles die de lidstaat van ontvangst moet uitvoeren op economische activiteiten die op zijn grondgebied worden ontplooid, niet verhinderen of belemmeren. Daarom mag de voorgestelde e-kaart voor diensten geen elementen van het oorsprongslandbeginsel bevatten. Het EESC is echter voorstander van initiatieven om het vertrouwen tussen lidstaten te vergroten, o.a. door duidelijke afspraken over adequate en correcte systemen voor gegevensuitwisseling en controle.

4.3.3

Er is reden om aan te nemen dat bepaalde kenmerken van de e-kaart voor diensten, zoals het „eenmaligheidsbeginsel” voor het overleggen van informatie, de onbepaalde geldigheidsduur, het feit dat lidstaten verplicht zijn om de in de dienstenkaart vervatte informatie te gebruiken zonder te kunnen verlangen dat de juistheid van deze informatie in een later stadium wordt aangetoond, en restrictieve intrekkingsprocedures die wellicht een definitieve rechterlijke uitspraak vereisen, de controle op de naleving van de nationale wetgeving en de handhaving van de werknemers- en consumentenrechten aanzienlijk in gevaar kunnen brengen.

4.3.4

Daarnaast is het belangrijk ervoor te zorgen dat het gebruik van het IMI-systeem inhoudelijk gezien geen afbreuk doet aan de toepasselijke voorschriften inzake de detachering van werknemers zoals vastgelegd in Richtlijn 2014/67/EU, en dat bij de herziening van de detacheringsrichtlijn, die thans bij het Europees Parlement en de Raad op tafel ligt, terdege aandacht wordt besteed aan het beginsel van „gelijke beloning voor gelijk werk op dezelfde plek”, met inachtneming van de bij wet en collectieve arbeidsovereenkomsten in de lidstaat van ontvangst vastgestelde werkomstandigheden, gezondheids- en consumentenbeschermingsvoorschriften en veiligheids- en milieunormen.

4.3.5

Het niet duidelijk wat de impact van het voorstel voor een Europese e-kaart voor diensten kan zijn op de bestaande sectorale sociale ID-kaarten die door nationale overheden of sociale partners zijn ingevoerd, en hoe deze zich verhouden tot de voorgestelde uitbreiding van het IMI-systeem. Bovendien zijn er aanwijzingen, onder meer in een speciaal verslag van de Rekenkamer, dat het IMI-systeem tekortkomingen vertoont die aangepakt moeten worden, bijv. omdat het extra werk veroorzaakt en de reacties op de aanvragen niet duidelijk zijn (5). Het EESC is daarom van mening dat het IMI-systeem opnieuw moet worden bekeken en momenteel niet klaar is om een optimale samenwerking tussen lidstaten te garanderen. Het IMI-systeem zou verbeterd moeten worden om te helpen zorgen voor betere controles in het land waar de economische activiteit wordt uitgevoerd en voor complementariteit met bestaande systemen. Daarbij moet rekening worden gehouden met de mogelijkheden om gegevens realtime te delen (rechtstreekse toegang tot databanken), naast de handmatige uitwisseling van gegevens waartoe het IMI-systeem momenteel voorziet.

4.3.6

Het EESC is bang dat het beginsel van het land van oorsprong „via de achterdeur” kan worden ingevoerd. De e-kaart voor diensten zou verschillende elementen invoeren die uitgaan van het oorsprongslandbeginsel door dienstverleners toe te staan om te handelen met alleen de lidstaat van herkomst als tussenpersoon, waarbij de lidstaten van ontvangst de besluiten van de lidstaten van herkomst aangaande de geldigheid van documenten en de correctheid van de inhoud daarvan moeten accepteren; zo wordt de controle beperkt en wordt de uitwisseling van gegevens geharmoniseerd op basis van het oorsprongslandbeginsel.

4.3.7

Het feit dat, zoals wordt voorgesteld, een coördinerende instantie de nationale vereisten zo snel mogelijk moet controleren lijkt ons bijzonder problematisch. Dergelijke tijdsbeperkingen moeten worden heroverwogen aangezien de bevoegde autoriteit die met de e-kaart voor diensten is belast de verschillende aspecten van de wettelijke vereisten per geval met de andere relevante bevoegde autoriteiten moet afstemmen. Daarnaast moet duidelijker worden aangegeven dat de richtlijn betreffende de erkenning van beroepskwalificaties bij alle aspecten van beroepserkenning voorrang heeft op de nieuwe e-kaart.

4.3.8

De volledige elektronische procedure in combinatie met de beperkte mogelijkheden voor ontvangende lidstaten om de aan de lidstaten van herkomst verstrekte informatie aan de hand van de e-kaart voor diensten te verifiëren zal het gemakkelijker maken om, met het oog op belastingontwijking en sociale dumping, brievenbusfirma’s op te richten. Het EESC meent daarom dat de procedure verder moet worden aangepast om dergelijke ontwikkelingen in de kiem te smoren.

4.3.8.1

Bovendien wordt in het voorstel niet verduidelijkt welke elementen de lidstaat van herkomst dient te beoordelen om te kunnen verklaren dat een dienstverlener rechtmatig in de lidstaat is gevestigd. In het bijzonder wordt niet verwezen naar de in Richtlijn 2014/67/EU opgesomde feitelijke elementen aan de hand waarvan wordt uitgemaakt of een onderneming daadwerkelijk substantiële werkzaamheden in de lidstaat verricht.

4.3.9

Identiteitscontrole en gedetailleerd onderzoek van de oorspronkelijke documenten zijn van groot belang om onfatsoenlijke en criminele praktijken te weren (door een soortgelijke discussie is de SUP-richtlijn (6) geblokkeerd). Daarom moet de lidstaat van ontvangst volledig verantwoordelijk zijn voor de procedure voor het afgeven van een Europese e-kaart voor diensten.

4.3.9.1

Lidstaten van ontvangst moeten zelf besluiten welke procedures moeten worden gevolgd bij het registreren van nevenvestigingen, ook met betrekking tot aspecten van de erkenning van beroepskwalificaties. Door lidstaten van herkomst als tussenpersonen te betrekken bij een procedure voor het vestigen van een filiaal ontstaat er extra administratieve rompslomp voor de autoriteiten van de lidstaat van herkomst en van ontvangst en kunnen gedetailleerde controles in het land waar bijv. werknemers- en consumentenrechten met voeten worden getreden worden verhinderd.

4.3.10

Hoewel het voorstel voor een verordening vermeldt dat stelsels van voorafgaande kennisgeving voor gedetacheerde werknemers buiten het bestek van de verordening vallen, voert het voorstel een geharmoniseerd Europees stelsel van voorafgaande kennisgeving in voor gedetacheerde werknemers, op basis van een vrijwillige opt-inregeling voor de lidstaten. Dit zou het pad effenen voor een latere uitbreiding tot een verplichte regeling, hetgeen niet wenselijk is en in strijd met de bepalingen van Richtlijn 2014/67/EU. Tijdens de politieke discussies over handhavingsrichtlijn 2014/67 werd duidelijk overeengekomen dat de ontvangende lidstaat de bevoegde nationale autoriteit was voor het invoeren van handhavingsmaatregelen (artikel 9 van Richtlijn 2014/67).

4.3.11

De procedures voor het intrekken van de e-kaart voor diensten kunnen een definitieve rechterlijke uitspraak voorschrijven en de dienstverleners allerlei mechanismen verstrekken om hun dienstverlening ondertussen voort te zetten. Dit staat effectieve controles achteraf door de ontvangende lidstaat in de weg en belemmert daarmee de handhaving van werknemersrechten en bestaande wetgeving. Bovendien bevatten de wetgevingsvoorstellen geen afschrikkende sancties — niet voor de lidstaat en ook niet voor de aanvragende onderneming — in geval van misbruik van de Europese e-kaart voor diensten.

4.3.12

Op grond van de verordening zijn natuurlijke personen gerechtigd om een e-kaart voor diensten aan te vragen. Er is een aanzienlijk risico in bepaalde sectoren dat er misbruik wordt gemaakt van de kaart, waardoor schijnzelfstandigheid mogelijk wordt.

4.3.13

Aangezien de kwalificatie van een persoon als zelfstandige of werknemer afhankelijk is van hoe de activiteit wordt uitgeoefend, kan de autoriteit van afgifte in de lidstaat van herkomst niet een e-kaart voor diensten afgeven waarmee wordt verklaard dat een persoon conform de regels van de ontvangende lidstaat als zelfstandige werkt.

4.3.14

In sommige gevallen vereist intrekking van de e-kaart voor diensten voor zelfstandigen een definitief besluit van een rechtbank. Zo kan, in geval van misbruik, worden voorkomen dat de kaart vlug wordt ingetrokken en kunnen schijnzelfstandigen hun activiteiten blijven uitoefenen totdat de rechter een definitief besluit heeft genomen. Hierdoor zou een belangrijke lacune ontstaan, waardoor pogingen om zwartwerk te bestrijden — zoals die o.m. door het Europees Platform voor de bestrijding van zwartwerk worden ondernomen — worden gedwarsboomd.

4.3.15

Het EESC wijst erop dat bij een soortgelijke procedure op EU-niveau voor de afgifte van PD A1-formulieren in verband met de detachering van werknemers al duidelijk is geworden dat het niet zonder gevaar is om de validatie van gegevens over inkomende dienstverleners uitsluitend aan de lidstaat van herkomst over te laten, met name in het geval van schijnzelfstandigheid. In de effectbeoordeling bij het voorstel tot wijziging van Richtlijn 96/71/EG betreffende de detachering van werknemers staat: „De nauwkeurigheid van de informatie in de PD A1-documenten kan niet worden gegarandeerd vanwege onder meer het gebrek aan officiële controles door de autoriteiten in de uitzendende landen.” (7).

4.3.16

Het voorstel introduceert een geharmoniseerd instrument voor het verstrekken van informatie over verzekeringsdekking. Maar omdat dit gekoppeld wordt aan de e-kaart voor diensten, hoeft de informatie slechts één keer te worden verstrekt, waardoor inspecties en controles in de ontvangende lidstaten mogelijk minder effectief worden.

4.3.16.1

Verzekeraars zullen bovendien verplicht zijn om premies te berekenen op basis van de staat van dienst in de lidstaat van herkomst, hetgeen in strijd zou zijn met het recht en de verantwoordelijkheid van verzekeringsmaatschappijen om risico’s te evalueren.

4.3.17

De Commissie bedeelt zich een breed scala van uitvoeringsbevoegdheden toe om de inhoud en de technische parameters van de e-kaart voor diensten vorm te geven. Harmonisering op dit gebied kan de capaciteit van lidstaten om efficiënt controle uit te oefenen op de inachtneming van het recht van werknemers op een gezonde en veilige werkomgeving door inkomende dienstverleners echter beperken.

4.4.1

Het EESC wenst te beklemtonen dat verschillen tussen regelgevingsconcepten op zich niet noodzakelijkerwijs duiden op een noodzaak tot hervorming. Veel regelingen zijn gebaseerd op tradities en ervaring. Zij zijn belangrijk voor de bescherming van klanten en moeten in stand worden gehouden. Het beginsel van „gelijkwaardigheid” is gebaseerd op het feit dat deze verschillende systemen bestaan. Het EESC houdt rekening met het feit dat nationale beroepsstelsels vaak gebaseerd zijn op een lange traditie. Uit het onderzoeksproject komen behoorlijk uiteenlopende resultaten naar voren voor wat de voordelen van dereguleringsmaatregelen betreft.

4.4.2

Het EESC is zeer te spreken over de nieuwe restrictiviteitsindicator, omdat die de lat voor analyse hoger legt dan de RPM-indicator van de OESO. Bepaalde details kunnen nog een tweede blik gebruiken (zo lijkt het bijv. niet gepast om „permanente beroepsontwikkeling” als een beperking te bestempelen). Het EESC zou willen onderstrepen dat het, om tot een niet-discriminerende beschouwing van verschillende reglementerende stelsels te komen, noodzakelijk is om niet alleen regelgeving vooraf (bijv. titelbescherming, kwalificatievereisten), maar ook regelgeving achteraf (bijv. bouwvoorschriften en bouwvergunningen) op te nemen. Tot slot moet duidelijk worden gesteld dat de restrictiviteitsindicator neutraal is en dat er geen uitspraak over het nut of de rechtvaardiging van de regelgeving wordt gedaan.

31.8.2017   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 288/52

Rapporteur:

Giuseppe GUERINI

1.1

Het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC) staat achter de maatregelen die de Europese Unie neemt ter bestrijding van alle vormen van belastingfraude, en is van mening dat de verleggingsregeling voor de btw-inning een nuttig instrument zou kunnen zijn ter bestrijding van carrouselfraude en btw-ontduiking.

1.2

Het gebruik van een verleggingsregeling, die een afwijking vormt van geconsolideerde beginselen inzake btw, mag de interne markt evenwel niet schaden, moet van tijdelijke aard zijn en naar behoren door de Commissie beoordeeld worden ten aanzien van mogelijke negatieve effecten op de interne markt. Het EESC maakt zich zorgen over een mogelijk risico van versplintering van het btw-stelsel als gevolg van de voorgestelde maatregelen, mede gelet op hetgeen is gepland in de eerste fase van het btw-actieplan van de Commissie, dat momenteel slechts van toepassing is op bepaalde leveringen van goederen en niet op diensten (1).

1.3

Er moet met name worden nagegaan of de voordelen voor de fraudebestrijding niet worden tenietgedaan door mogelijke negatieve effecten op de samenhang van de interne markt. De Commissie moet dan ook blijven toezien op de werking van de verleggingsregeling en de bevoegdheid behouden om op te treden in geval van ongunstige ontwikkelingen.

1.4

Het EESC beveelt aan om de grootst mogelijke aandacht te besteden aan het evenredigheidsbeginsel. De nalevingskosten in verband met de invoering van een verleggingsregeling met name voor kleine en middelgrote ondernemingen (kmo’s) kunnen immers hoog oplopen en gevolgen hebben voor de kasstromen, waardoor zij met liquiditeitsproblemen kunnen worden geconfronteerd.

1.5

Het EESC vestigt de aandacht op studies (2) waaruit blijkt dat de verleggingsregeling en de mechanismen voor gespreide afdracht, waar ze tot dusver werden toegepast, vaak liquiditeitsproblemen hebben veroorzaakt bij ondernemingen die de belastingregels in acht nemen. De bestrijding van fiscale fraude, gepleegd door een minderheid van oneerlijke ondernemingen, heeft m.a.w. aanzienlijke operationele moeilijkheden veroorzaakt bij marktdeelnemers die de belastingregelgeving naleven en voor werkgelegenheid en meerwaarde zorgen op de interne markt.

1.6

Het EESC benadrukt dat oplossingen ter bestrijding van btw-fraude niet mogen leiden tot buitensporige en onevenredige lasten voor bedrijven die de belastingregels naleven, met name kmo’s. Zoals reeds eerder door het EESC met betrekking tot het btw-actieplan van de Commissie is gesteld, moeten bonafide ondernemingen worden ontzien en mogen hen geen nieuwe buitensporige maatregelen worden opgelegd (3).

1.7

Het EESC merkt op dat bestrijding van belastingfraude op nationaal niveau ook betekent dat elke lidstaat volledige verantwoordelijkheid moet opnemen voor de werking van zijn belastingstelsel en in middelen voor fraudebestrijding moet voorzien die de goede werking van de belastingstelsels van andere lidstaten niet schaden of beïnvloeden.

1.8

In het algemeen mogen de voorgestelde maatregelen geen negatieve gevolgen hebben voor de doelstellingen van het btw-actieplan en mogen zij de volledige en tijdige tenuitvoerlegging ervan niet belemmeren of vertragen. Het komt er volgens het Comité nu op aan op dit gebied een kwalitatieve stap („quantum leap”) voorwaarts te zetten om aldus de eengemaakte markt te ondersteunen en bij te dragen aan banen, groei, investeringen en concurrentievermogen. Voor het Comité is het voorts belangrijk dat alle onderdelen van het actieplan als één onlosmakelijk geheel ten uitvoer worden gelegd (4).

1.9

Voor een goede tenuitvoerlegging van het Commissievoorstel en om ervoor te zorgen dat er in de toekomst minder gebruik moet worden gemaakt van verdere afwijkingen op geconsolideerde beginselen en regels van het btw-stelsel in de EU zou het een goede zaak zijn als de lidstaten die om toepassing van de veralgemeende verleggingsregeling verzoeken, concrete en specifieke eisen inzake elektronische facturering zouden stellen teneinde volledige traceerbaarheid van de betalingen te garanderen.

2.1

In haar mededeling van 7 april 2016 heeft de Commissie haar actieplan inzake de belasting op de toegevoegde waarde (btw) gepresenteerd. Deze mededeling zal in de loop van 2017 worden gevolgd door een wetgevingsvoorstel om de huidige Europese btw-regelgeving te hervormen en te moderniseren.

2.2

In het actieplan van de Commissie en het voor 2017 verwachte wetgevingsvoorstel wordt o.a. beoogd de zogenoemde btw-kloof (d.w.z. het verschil tussen de verwachte btw-inkomsten en de daadwerkelijk betaalde btw) te verkleinen door de fraude op het gebied van de belasting op de toegevoegde waarde te bestrijden.

2.3

In afwachting van de voltooiing van de hervorming van het Europese btw-stelsel en op verzoek van enkele nationale overheden erkent de Commissie de dringende noodzaak om sommige lidstaten toe te laten veralgemeende verleggingsregelingen (generalised reverse charge mechanism — GRCM) tijdelijk toe te passen.

2.4

De invoering van GRCM wordt door de Commissie geregeld in haar voorstel voor een richtlijn waarover onderhavig advies handelt (2016/0406 — CNS) en waarmee wordt beoogd de huidige Richtlijn 2006/112/EG te wijzigen.

2.5

Aangezien met GRCM wordt afgeweken van een van de basisbeginselen van de Europese btw-regelgeving — nl. de gespreide afdrachten — heeft de Commissie besloten dat lidstaten deze regeling slechts onder specifieke voorwaarden mogen toepassen.

2.6

Voorwaarden zijn met name dat a) de lidstaat een btw-kloof van ten minste 5 procentpunten boven de communautaire mediaan van de btw-kloof vertoont; b) de carrouselfraude meer dan 25 % van de totale btw-kloof uitmaakt; c) vastgesteld is dat andere controlemaatregelen niet volstaan om fraude op het grondgebied van de lidstaat te bestrijden.

2.7

Om te vermijden dat de veralgemeende toepassing van de verleggingsregeling problemen van marktversnippering met zich zou meebrengen, waarop sommige lidstaten overigens reeds hebben gewezen, heeft de Commissie in de mogelijkheid voorzien om de toepassing van de regeling opnieuw te bekijken indien zou blijken dat haar effect op de interne markt in strijd is met de algemene doelstellingen van de Europese Unie.

3.1

Btw-ontduiking is een Europese plaag die bestreden moet worden. De verleggingsregeling voor het btw-beheer wil de meest geraffineerde btw-fraude, de zogenaamde „carrouselfraude”, aanpakken.

3.2

Om deze reden is het EESC voorstander van de invoering van passende mechanismen ter bestrijding van belastingfraude, maar merkt het tevens op dat elke afwijking van het unitaire Europese btw-stelsel tijdelijk en evenredig moet zijn en adequaat moet worden beoordeeld ten aanzien van de mogelijke negatieve effecten op de interne markt. Dit is met name noodzakelijk in het licht van artikel 113 van het Verdrag, dat ten grondslag ligt aan het wetgevingsvoorstel van de Commissie en dat voorziet in de mogelijkheid om op fiscaal gebied op te treden via „harmonisatiemaatregelen” die gericht zijn op de correcte werking van de interne markt en het voorkomen van concurrentievervalsing.

3.3

In het algemeen mogen de voorgestelde maatregelen geen negatieve gevolgen hebben voor de doelstellingen van het btw-actieplan en mogen zij de volledige en tijdige tenuitvoerlegging ervan niet belemmeren of vertragen. Het komt er nu op aan een kwalitatieve stap („quantum leap”) voorwaarts te zetten om aldus de eengemaakte markt te ondersteunen en bij te dragen aan banen, groei, investeringen en concurrentievermogen.

3.4

Voorts is het van belang om alle onderdelen van het actieplan als een ondeelbaar geheel ten uitvoer te leggen, aangezien dit het tevens mogelijk zou maken het leeuwendeel van de btw-fraude op een alomvattende manier aan te pakken.

3.5

Het in het Commissievoorstel vermelde evenredigheidsbeginsel moet dan ook in acht worden genomen. Daarbij moet terdege rekening worden gehouden met de verschillende publieke belangen die met elkaar in overeenstemming moeten worden gebracht, waaronder het algemeen belang om geen afbreuk te doen aan de harmonisatie van de nationale btw-stelsels met het oog op volledige consolidatie van de interne markt.

3.6

In dit verband dient te worden erkend dat het beleid ter bestrijding van belastingontduiking alsook inzake geharmoniseerde belastingen voornamelijk een bevoegdheid van de lidstaten blijft en dat de belastingdiensten een duidelijk nationaal karakter hebben. Tegelijkertijd is ook de statistische informatie over het fraudefenomeen, evenals de gewoonten en vormen van ontduiking en bestrijding, verankerd in een nationale logica.

3.7

Vanuit dat oogpunt is een van de EU-normen afwijkende regeling die opgezet is om belastingontduiking tegen te gaan en door de lidstaten wordt geactiveerd, volledig in lijn met het feit dat nationale overheden in eerste instantie verantwoordelijk en bevoegd zijn voor fraudebestrijding. In dat opzicht strookt het Commissievoorstel volledig met het subsidiariteitsbeginsel en laat het de lidstaten toe op nationaal niveau maatregelen te nemen om illegale fenomenen op fiscaal gebied tegen te gaan.

3.8

Het EESC merkt echter op dat bestrijding van belastingfraude op nationaal niveau ook betekent dat elke lidstaat volledige verantwoordelijkheid moet opnemen voor de werking van zijn belastingstelsel en in middelen voor fraudebestrijding moet voorzien die de goede werking van de belastingstelsels van andere lidstaten niet schaden of beïnvloeden.

3.9

De in het Commissievoorstel bepleite afwijking via de verleggingsregeling wordt niet veralgemeend maar is gekoppeld aan specifieke voorwaarden. De regeling is in ieder geval facultatief voor de lidstaten, die om toepassing van de afwijking zullen kunnen verzoeken wanneer aan precieze voorwaarden is voldaan.

3.10

Lidstaten die via de verleggingsregeling om derogatie verzoeken, moeten immers een btw-kloof van meer dan 5 procentpunten boven de communautaire mediaan van de btw-kloof vertonen. De EU-mediaan van de btw-kloof komt overeen met 14 % en een overschrijding daarvan met 5 procentpunten blijkt voldoende om aan te nemen dat er effectieve en wezenlijke redenen zijn om bijzondere maatregelen te treffen die de btw-kloof moeten helpen overbruggen (5).

3.11

Zo ook lijkt de door de Commissie gestelde eis dat carrouselfraude (als oorzaak van de btw-kloof) minstens 25 % van die kloof moet uitmaken, te stoelen op relevante bewijzen, gelet op de EU-mediaan van de btw-kloof (24 %) die met dat soort delict in verband wordt gebracht (6).

3.12

Ook de algemene bepaling dat het land met administratieve moeilijkheden moet kampen bij de bestrijding van btw-fraude is aanvaardbaar, daar een dergelijke voorwaarde aantoont dat de toepassing van een veralgemeende verleggingsregeling de meest doeltreffende en evenredige maatregel is ter verwezenlijking van de doelstelling inzake het verminderen van de btw-kloof, in lijn met het algemeen belang van zowel de EU als de lidstaten.

3.13

In het Commissievoorstel is bepaald dat de verleggingsregeling kan worden toegepast op alle transacties met een waarde van meer dan 10 000 EUR. De de minimis-regeling is volgens ons aanvaardbaar, gezien de heterogene en vaak moeilijk verenigbare belangen waarmee tegelijkertijd rekening moet worden gehouden bij bestrijding van belastingontduiking, harmonisatie van belastingstelsels en vereenvoudiging van de rompslomp i.v.m. fiscale verplichtingen.

4.1

Uit de door de Commissie uitgevoerde beoordeling van de gevolgen op regelgevingsgebied blijkt dat de goedkeuring van een verleggingsregeling niet noodzakelijkerwijs een oplossing biedt voor alle mogelijke fraudegevallen maar dat fraude integendeel zou kunnen voorkomen in een nieuwe vorm of in andere lidstaten dan de lidstaten die er thans het vaakst door worden getroffen. De Commissie moet de toepassing van de verleggingsregeling dan ook adequaat monitoren en de bevoegdheid behouden om op te treden in geval van ontwikkelingen die de werking van de Europese interne markt schaden.

4.2

Voor een goede tenuitvoerlegging van het wetgevingsvoorstel waarover dit advies handelt, en om ervoor te zorgen dat er in de toekomst minder gebruik moet worden gemaakt van verdere afwijkingen op geconsolideerde beginselen en regels van het btw-stelsel in de EU zou het een goede zaak zijn als de lidstaten die om toepassing van de veralgemeende verleggingsregeling verzoeken, de belastingplichtigen specifieke eisen inzake elektronische facturering zouden stellen teneinde volledige traceerbaarheid van de betalingen te garanderen.

4.3

In dat verband zij met name de aandacht gevestigd op de mogelijkheid om verleggingsregelingen en mechanismen voor gespreide afdracht te beperken of af te schaffen in gevallen van correct en uitgebreid gebruik van elektronische facturering met het oog op de certificering van de verkoopopbrengst. Door een goed gebruik van dit soort facturering is het immers mogelijk om in real time na te gaan of de belasting op de toegevoegde waarde correct is betaald, waardoor negatieve financiële repercussies worden voorkomen op tal van gezonde en eerlijke bedrijven die de belastingregels naleven.

4.4

Bestrijding van btw-fraude moet zonder twijfel resoluut worden nagestreefd, via passende wetgevingsmaatregelen van de lidstaten. Niettemin zij opgemerkt dat maatregelen als de verleggingsregeling in B2B-betrekkingen tussen particuliere entiteiten en gespreide afdrachten in betrekkingen tussen ondernemingen en overheden, in sommige gevallen aanzienlijke schade kunnen toebrengen aan ondernemingen die de belastingregels naleven.

4.5

Zoals ook uit de door de Commissie voorgestelde beoordeling van de gevolgen op regelgevingsgebied blijkt, zullen de nalevingskosten in verband met de toepassing van de verleggingsregeling door kleine en middelgrote ondernemingen zeer hoog zijn voor binnenlandse transacties, en nog hoger voor grensoverschrijdende transacties. Uit de effectbeoordeling van de Commissie blijkt dat de verleggingsregeling de nalevingskosten voor het bedrijfsleven met 43 % doet stijgen (7). Hoewel een algemene verleggingsregeling naar verwachting minder nalevingskosten met zich mee zal brengen dan een verleggingsregeling die tot een specifieke sector beperkt is, wijst alles erop dat de nalevingskosten fors zullen toenemen.

4.6

Voorts blijkt uit studies (8) dat de verleggingsregeling en de mechanismen voor gespreide afdracht, waar ze tot dusver werden toegepast, vaak liquiditeitsproblemen hebben veroorzaakt bij tal van ondernemingen die de belastingregels in acht nemen.

4.7

De bestrijding van fiscale fraude, gepleegd door een minderheid van oneerlijke ondernemingen, heeft m.a.w. aanzienlijke operationele moeilijkheden veroorzaakt bij marktdeelnemers die de belastingregelgeving naleven en voor werkgelegenheid en meerwaarde zorgen op de interne markt.

4.8

Het EESC vestigt de aandacht van de Commissie en de lidstaten er dan ook op dat het evenredigheidsbeginsel in het Commissievoorstel en de afzonderlijke nationale rechtssystemen in acht moet worden genomen, niet alleen omdat de goedgekeurde maatregel in verhouding moet staan tot het belang van de btw-fraudebestrijding zonder dat daarbij de interne markt wordt geschaad. Tegelijkertijd moeten de gekozen oplossingen, conform hetzelfde beginsel, illegale fenomenen tegengaan zonder buitensporige en onevenredig grote offers te vergen van eerlijke en met name kleine en middelgrote bedrijven.

4.9

Deze overwegingen zetten de argumenten ten gunste van het tijdelijke karakter van de veralgemeende regeling kracht bij. In het andere geval zou er sprake zijn van zowel een onaanvaardbare verhoging van de bureaucratische rompslomp, met name voor kmo’s, als een verstoring van de dynamiek van de Europese interne markt, daar er een ernstig risico bestaat dat bedrijven die in verschillende lidstaten gevestigd zijn, ook uiteenlopende kasverrichtingen zullen vertonen.

31.8.2017   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 288/56

Rapporteur:

Marjolijn BULK

1.1.

Het EESC is verheugd over de start van het herzieningsproces van de richtlijn carcinogene agentia en is bereid bij te dragen aan dit belangrijke debat.

1.2.

Het EESC verzoekt de Commissie om te beoordelen wat het effect is van een mogelijke uitbreiding van het toepassingsgebied van de richtlijn betreffende carcinogene en mutagene agentia (CMD) tot reprotoxische stoffen.

1.3.

Het Comité beveelt ten zeerste aan om bij de herzieningen van de CMD en bij de voor 2018 geplande wijzigingsvoorstellen meer aandacht te besteden aan beroepsmatige blootstelling aan carcinogene stoffen bij vrouwen.

1.4.

Het EESC meent dat het belangrijk is dat de Commissie, in overleg met de sociale partners, de lidstaten en andere belanghebbenden, in de CMD verbeteringen aanbrengt in een gemeenschappelijke methodologie voor de goedkeuring van bindende grenswaarden voor beroepsmatige blootstelling.

1.5.

Bindende grenswaarden voor beroepsmatige blootstelling moeten worden vastgesteld op basis van wetenschappelijk en statistisch bewijsmateriaal; daarbij moeten verschillende factoren in overweging worden genomen, zoals de haalbaarheid en de mogelijkheid om blootstellingsniveaus te meten. In Nederland en Duitsland wordt een op risicoanalyse gebaseerde aanpak gehanteerd, die bijdraagt aan de vaststelling van bindende grenswaarden voor beroepsmatige blootstelling door het risiconiveau in aanmerking te nemen als de belangrijkste factor van een sociaal compromis.

1.6.

Het EESC acht het noodzakelijk om, in het kader van nationale socialezekerheidsstelsels of gezondheidszorgstelsels, programma's op te zetten voor levenslange medische controle voor alle personen die zijn blootgesteld aan carcinogene agentia op de werkplek.

1.7.

Om werknemers beter te beschermen tegen carcinogene, mutagene en reprotoxische agentia op de werkplek moeten de lidstaten ervoor zorgen dat arbeidsinspectiediensten over voldoende financiële en personele middelen beschikken om hun taken uit te voeren.

1.8.

Het EESC schaart zich achter het gemeenschappelijke standpunt van de Europese sociale partners en beveelt aan dat er een bindende grenswaarde voor beroepsmatige blootstelling wordt goedgekeurd voor formaldehyde.

1.9.

Het EESC raadt de Commissie aan om bij de vaststelling van een wettelijke definitie van dieseluitlaatgassen rekening te houden met de bevindingen van het Wetenschappelijk Comité inzake grenswaarden voor beroepsmatige blootstelling (Scoel) op dit vlak.

2.1.

Kanker is de belangrijkste doodsoorzaak als gevolg van arbeidsomstandigheden. In 2013 stierven in de EU naar schatting 1,314 miljoen mensen aan kanker. In meer dan 100 000 gevallen ging het daarbij om beroepsgebonden kanker. Kanker is de belangrijkste oorzaak van arbeidsgerelateerde sterfgevallen in de EU. Ongeveer twintig miljoen werknemers in de EU worden op het werk blootgesteld aan carcinogene agentia. In een in 2015 gepubliceerde studie van het Nederlandse Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (1) worden de jaarlijkse kosten van deze beroepsgerelateerde kankers geraamd op 334 miljard EUR.

2.2.

Beroepsgerelateerde kanker wordt behandeld in een aantal richtlijnen in het kader van wetgeving op het gebied van werknemersbescherming. De algemene verplichtingen van de kaderrichtlijn (2) van 1989 zijn van toepassing op alle risico's en hierin worden algemene maatregelen vastgesteld die op de werkvloer moeten worden uitgevoerd. De richtlijn inzake chemische agentia (3) is van toepassing op alle gevaarlijke chemische stoffen. In de richtlijn asbest (4) wordt rekening gehouden met een aantal specifieke behoeften voor de preventie van asbestgerelateerde ziekten. Het belangrijkste specifieke wetgevingsdocument is de richtlijn carcinogene agentia die in 1990 is vastgesteld.

2.3.

In de CMD worden algemene minimumvereisten vastgesteld. Werkgevers moeten de risico's in kaart brengen en beoordelen, en moeten voorkomen dat werknemers hieraan worden blootgesteld. Vervanging door een niet of minder gevaarlijk procedé of chemisch agens is vereist wanneer dit technisch mogelijk is. Indien het technisch niet mogelijk is carcinogene chemische agentia te vervangen, moeten zij voor zover dat technisch uitvoerbaar is in een gesloten systeem worden geproduceerd en gebruikt, om blootstelling te voorkomen. Wanneer dit technisch niet mogelijk is, moet de blootstelling van de werknemers tot een zo laag mogelijk niveau worden beperkt als technisch uitvoerbaar is.

2.4.

Naast deze algemene minimumvoorschriften worden in de CMD grenswaarden voor beroepsmatige blootstelling aan specifieke carcinogene of mutagene agentia vastgelegd als belangrijk bestanddeel van het mechanisme voor de bescherming van werknemers. Concrete grenswaarden voor beroepsmatige blootstelling voor specifieke chemische agentia worden vastgelegd in bijlage III van de CMD. Tot nu toe zijn er in deze bijlage slechts voor drie stoffen of processen bindende grenswaarden voor beroepsmatige blootstelling vastgesteld. Deze grenswaarden hebben betrekking op slechts een klein percentage werknemers dat wordt blootgesteld aan carcinogene, mutagene en reprotoxische agentia.

2.5.

De Europese Commissie heeft in 2016 aangekondigd dat de CMD in drie fasen wordt herzien. In mei van dat jaar keurde zij een eerste voorstel goed. Dit voorstel wordt nu besproken in het Europees Parlement en in de Raad van Ministers. Een tweede voorstel werd goedgekeurd in januari 2017 en een derde voorstel is gepland voor 2018.

2.6.

De herziening van de CMD is een permanent proces. Met het eerste voorstel werden twee bestaande bindende grenswaarden voor beroepsmatige blootstelling herzien en elf nieuwe vastgesteld. In zijn verslag-Ulvskog (5) sprak het Europees Parlement zijn steun uit voor het herzieningsproces van de CMD en vroeg het, onder meer, om de werkingssfeer uit te breiden tot reprotoxische stoffen, om voor zes stoffen strengere grenswaarden in te voeren en om de door de Commissie voorgestelde grenswaarde vast te leggen als een overgangswaarde om zo werkgevers meer tijd te geven voor de uitvoering. Het Europees Parlement hamerde ook op het feit dat de herzieningen van bijlage III bij Richtlijn 2004/37/EG in 2017 en 2018 zich moet uitstrekken tot, maar niet beperkt mag zijn tot stoffen, mengsels of procedés zoals dieseluitlaatgassen, formaldehyde, cadmium en zijn verbindingen, beryllium en zijn verbindingen, nikkelverbindingen, arseen en zijn verbindingen en acrylonitril. Een zeer grote meerderheid van de politieke fracties steunde het door het Europees Parlement voorgestelde compromis.

2.7.

Het belangrijkste doel van het tweede voorstel is de vaststelling van vijf nieuwe bindende grenswaarden. Hoewel complexe mengsels van PAK's (polycyclische aromatische koolwaterstoffen) en gebruikte motorolie zijn opgenomen in de bijlage die het toepassingsgebied van de richtlijn afbakent, zijn er voor deze twee carcinogene agentia geen grenswaarden vastgesteld. Op basis van haar eigen analyse besliste de Commissie dat er op dit moment geen actie dient te worden ondernomen voor vijf carcinogene agentia (6).

3.1.

Het toepassingsgebied van de CMD is momenteel beperkt tot carcinogene en mutagene agentia; een mogelijke uitbreiding tot reprotoxische stoffen moet worden overwogen. Volgens het EU-OSHA kunnen de gevolgen van beroepsmatige blootstelling op het voortplantingsstelsel van mannen en vrouwen leiden tot schommelingen in de geslachtshormoonspiegel, een afnemend libido en afnemende potentie, menstruatiestoornissen, voortijdige menopauze, latere menarche, stoornissen in de eierstokken, verslechtering van de zaadkwaliteit, en verminderde vruchtbaarheid bij mannen en vrouwen. Blootstelling aan toxinen kan leiden tot directe schade bij de vorming van sperma en eicellen. Blootstelling van de moeder tijdens de zwangerschap kan de ontwikkeling van de foetus verstoren (…). De blootstelling aan toxinen kan vele gevolgen hebben, bijvoorbeeld de dood van de foetus, intra-uteriene groeistoornis, te vroege geboorte, afwijkingen bij de geboorte, overlijden na de geboorte, cognitieveontwikkelingsstoornissen, veranderingen in immunologische gevoeligheid of kanker tijdens de jeugd. De blootstelling van de moeder aan chemische stoffen op de werkvloer kan leiden tot besmetting van de moedermelk. Sommige chemische stoffen met invloed op de hormonen, zogeheten hormoonontregelaars, kunnen de functie van het endocrien systeem wijzigen en daarmee negatieve effecten op het voortplantingsstelsel veroorzaken, bijvoorbeeld slechte zaadkwaliteit en beschadigd reproductief weefsel bij mannen, en een aantal gynaecologische medische aandoeningen bij vrouwen.

3.1.1.

Op grond van de REACH-verordening en meerdere specifieke wetgevingshandelingen (betreffende cosmetische producten, biociden en pesticiden), worden carcinogene, mutagene en reprotoxische agentia behandeld in een overkoepelende groep van zeer zorgwekkende stoffen. Ze delen enkele gemeenschappelijke kenmerken, waaronder hun acute gevolgen voor de gezondheid, de moeilijkheid van de risicoperceptie (aangezien de gevolgen van de blootstelling zich vaak pas voordoen na een lange latentieperiode), de moeilijkheid van het risicobeheer en problemen die verband houden met „cocktaileffecten” (blootstelling aan twee of meer verschillende stoffen of procedés). In de nationale wetgeving van enkele lidstaten is een dergelijke aanpak ingevoerd met steun van de sociale partners op nationaal niveau. Het EESC verzoekt de Commissie om na te gaan wat het effect is van een mogelijke uitbreiding van het toepassingsgebied van de richtlijn betreffende carcinogene en mutagene agentia (CMD) tot reprotoxische stoffen.

3.2.

In de EU-strategie tegen beroepsgerelateerde kanker moet meer aandacht zijn voor vrouwen.

3.2.1.

Het patroon van de blootstelling en het patroon van de locatie van de kanker kan bij mannen en vrouwen verschillen. Zo is borstkanker bij mannen erg zeldzaam, terwijl dit bij vrouwen de meest voorkomende kanker is. Er zijn allerlei soorten beroepsmatige blootstelling die mogelijk bijdragen aan de ontwikkeling van borstkanker.

3.2.2.

Het Comité dringt er bij de Commissie op aan dat zij bij de herziening van de richtlijn en bij de wijzigingen in 2018 systematischer rekening houdt met de beroepsmatige blootstelling aan carcinogene agentia bij vrouwen. Vele soorten werk waar veel vrouwen actief zijn (gezondheidszorg, schoonmaak, kapperszaken enz.), brengen blootstelling aan carcinogene agentia mee, wat vaak wordt verwaarloosd. Er moeten criteria worden vastgesteld voor het in kaart brengen en classificeren van hormoonontregelende stoffen die bijdragen aan bepaalde vormen van kanker. Bij blootstelling aan cytostatische producten (bv. chemotherapeutica) bij werknemers in de gezondheidszorg moet de preventie worden versterkt. Hoewel ioniserende straling geen deel uitmaakt van het toepassingsgebied van dit advies dringt het EESC er met klem op aan dat andere richtlijnen, en met name Richtlijn 2013/59/Euratom, worden versterkt.

3.3.

Er bestaat brede overeenstemming onder belanghebbenden over de rol en het belang van bindende grenswaarden voor beroepsmatige blootstelling. Bindende grenswaarden voor beroepsmatige blootstelling zijn belangrijk omdat zij het risico helpen verlagen, zelfs wanneer er geen veilig niveau van blootstelling is. Zij moeten op een adequaat niveau worden vastgesteld, rekening houdend met het wetenschappelijke bewijs en haalbaarheidsaspecten.

3.3.1.

Er bestaat in de EU echter geen uniforme methodologie voor het berekenen van bindende grenswaarden voor beroepsmatige blootstelling. Momenteel behandelt de Commissie dit „geval per geval”. Qua transparantie en samenhang valt er nog het een en ander te verbeteren. Sommige bindende grenswaarden voor beroepsmatige blootstelling zijn goed, terwijl andere geen toereikende bescherming bieden. Het EESC is van mening dat wanneer het gaat over gezondheid en mensenlevens, de ambities groot genoeg moeten zijn om de uitdaging het hoofd te bieden.

3.3.2.

Wat ook speelt, is dat de lidstaten verschillende benaderingen hanteren. Sommige lidstaten hebben bindende grenswaarden voor beroepsmatige blootstelling vastgesteld voor meer dan honderd verschillende carcinogene, mutagene en reprotoxische agentia. Andere lidstaten hebben dit slechts voor minder dan tien agentia gedaan. Het niveau van deze grenswaarden kan van land tot land aanzienlijk verschillen. Dit maakt het moeilijk voor ondernemingen die in verschillende landen met variabele normen werkzaam zijn en kan in sommige gevallen leiden tot oneerlijke mededinging.

3.3.3.

Het EESC meent dan ook dat het belangrijk is dat de Commissie in de richtlijn carcinogene en mutagene agentia een gemeenschappelijke methodologie definieert voor het vaststellen van bindende grenswaarden voor beroepsmatige blootstelling. Een dergelijk proces moet worden uitgevoerd met uitvoerige raadpleging van de sociale partners, de lidstaten en andere belanghebbenden, met inbegrip van ngo’s. Nationale ervaringen helpen bij het definiëren van goede praktijken. Volgens het EESC verdienen twee elementen in het bijzonder de aandacht:

3.3.3.1.

Ten eerste de consistentie van de bindende grenswaarden voor beroepsmatige blootstelling, om een situatie te vermijden waarin werknemers die worden blootgesteld aan bepaalde stoffen een veel groter risico op kanker lopen dan werknemers die aan andere stoffen worden blootgesteld. In Duitsland en Nederland bestaat er onder de sociale partners steun voor een op risico gebaseerde aanpak. Dit draagt bij aan de vastlegging van bindende grenswaarden voor beroepsmatige blootstelling door het risiconiveau in aanmerking te nemen als de belangrijkste factor van een sociaal compromis.

3.3.3.2.

Ten tweede moeten de grenswaarden worden vastgelegd op basis van wetenschappelijk bewijs. Er moeten verschillende factoren bij in overweging worden genomen, zoals de haalbaarheid en de mogelijkheid om blootstellingsniveaus te meten. Om werkgevers te helpen bij het vaststellen van prioriteiten voor hun preventiemaatregelen moeten de grenswaarden expliciet verwijzen naar het risiconiveau dat met het blootstellingsniveau in verband wordt gebracht.

3.4.

In de meeste gevallen is er een lange incubatieperiode tussen blootstelling en kanker. Het EESC vindt het dan ook noodzakelijk dat blootgestelde werknemers of werknemers die een blootstellingsrisico lopen, worden beschermd door alle blootgestelde werknemers in het kader van socialezekerheidsstelsels of nationale gezondheidszorgstelsels levenslange medische controles aan te bieden.

3.5.

Het EESC beveelt aan om meer inspanningen te richten op het gebied van wetenschappelijke en statistische studies. Beroepsgerelateerde kanker kan ook worden veroorzaakt door stress of door factoren die met de organisatie van het werk te maken hebben, bijv. ploegenarbeid enz. Er is behoefte aan meer aandacht en meer middelen voor onderzoek naar de gevolgen en de mogelijke synergie van gecombineerde blootstelling aan verschillende factoren, zoals chemische stoffen en biologische of fysische agentia, chemische stoffen en factoren van organisatorische aard enz.

3.6.

Het EESC beklemtoont dat een betere controle op de tenuitvoerlegging en toepassing van de CMD een van de belangrijkste taken is op het gebied van de bescherming van werknemers tegen carcinogene, mutagene en reprotoxische stoffen op de werkplek. De lidstaten moeten ervoor zorgen dat de arbeidsinspectiediensten beschikken over toereikende financiële en menselijke middelen om hun taken uit te voeren en moeten tegelijkertijd bedrijven, en dan met name kleine en middelgrote ondernemingen, helpen om aan deze nieuwe bepalingen te voldoen. Zij moeten hun samenwerking met het Europees Agentschap voor veiligheid en gezondheid op het werk, dat verschillende instrumenten heeft ontwikkeld die de kwaliteit van preventie op het werk kunnen verbeteren, intensiveren. Een van die instrumenten is online interactive risk assessment (OIRA), een internetplatform dat op eenvoudige en gestandaardiseerde wijze in alle talen risicobeoordelingsinstrumenten voor specifieke sectoren helpt ontwikkelen.

4.1.

In het tweede CMD-voorstel worden bindende grenswaarden voor beroepsmatige blootstelling ingevoerd voor vijf aanvullende carcinogene agentia.

4.1.1.

Epichloorhydrine (ECH) is een carcinogeen zonder drempelwaarde. Het aantal mensen dat in de EU aan deze stof is blootgesteld is momenteel 43 813. De Commissie stelt een bindende grenswaarde voor beroepsmatige blootstelling van 1,9 mg/m3 voor. Vijftien lidstaten zullen een grenswaarde moeten invoeren (zeven lidstaten) of hun grenswaarde moeten bijstellen (acht lidstaten) om ze op 1,9 mg/m3 te brengen. Naar schatting zou ongeveer 69 % van de blootgestelde werknemers in deze vijftien lidstaten werken, wat betekent dat zij baat zouden hebben bij de betere rechtsbescherming die het gevolg is van de invoering van deze grenswaarde. Het EESC is van mening dat de voorgestelde grenswaarde zou bijdragen aan een vermindering van het aantal gevallen van beroepsgerelateerde kanker.

4.1.2.

Ethyleendibromide (EDB) is een genotoxisch carcinogeen zonder drempelwaarde. Naar schatting worden minder dan 8 000 werknemers in de EU mogelijk blootgesteld aan 1,2-dibroomethaan. De Commissie stelt een bindende grenswaarde voor beroepsmatige blootstelling van 0,8 mg/m3 (0,1 ppm) voor. Twintig lidstaten zullen een grenswaarde moeten invoeren (elf lidstaten) of hun grenswaarde moeten bijstellen (negen lidstaten) om ze op 0,8 mg/m3 te brengen. Naar schatting zou 81 % van de blootgestelde werknemers in een van deze twintig lidstaten werken, wat betekent dat zij baat zouden hebben bij de betere rechtsbescherming die het gevolg is van de invoering van deze grenswaarde. De bijkomende kosten voor bedrijven (waaronder micro- en kleine ondernemingen) zijn naar schatting erg laag. Het EESC is van mening dat de voorgestelde grenswaarde zou bijdragen aan een vermindering van het aantal gevallen van beroepsgerelateerde kanker.

4.1.3.

Ethyleendichloride (EDC) wordt ingedeeld bij de carcinogene agentia 1B volgens CLP. Minder dan 3 000 werknemers worden er in Europa mogelijk aan blootgesteld (7). De Commissie stelt een bindende grenswaarde voor beroepsmatige blootstelling van 8,2 mg/m3 of 2 ppm voor. Drieëntwintig lidstaten zullen een grenswaarde moeten invoeren (vijf lidstaten) of hun grenswaarde moeten bijstellen (achttien lidstaten) om ze op 2 ppm te brengen, dus naar verwachting zal een groot deel van de blootgestelde werknemers baat hebben bij betere rechtsbescherming. Het EESC is van mening dat de voorgestelde grenswaarde zou bijdragen aan een vermindering van het aantal gevallen van beroepsgerelateerde kanker.

4.1.4.

4,4'-methyleendianiline (MDA) is een genotoxisch carcinogeen. Naar schatting worden in de chemische industrie ongeveer 70 tot 140 mensen blootgesteld aan MDA in de lucht. Het aantal mensen dat via de huid wordt blootgesteld ligt aanzienlijk hoger: ramingen variëren van 390 000 tot 3,9 miljoen werknemers (8). De Commissie stelt een bindende grenswaarde voor beroepsmatige blootstelling van 0,08 mg/m3 voor. Drieëntwintig lidstaten zullen een grenswaarde moeten invoeren (twaalf lidstaten) of hun grenswaarde moeten bijstellen (elf lidstaten) om ze op 0,08 mg/m3 te brengen. Het EESC is van mening dat de voorgestelde grenswaarde zou bijdragen aan een vermindering van het aantal gevallen van beroepsgerelateerde kanker.

4.1.5.

Trichloorethyleen (TCE) wordt geïdentificeerd als een carcinogeen van groep 2A door het Internationaal Instituut voor Kankeronderzoek (International Agency for Research on Cancer — IARC) en als een carcinogeen van categorie 1B onder de CLP-verordening in de EU. Naar schatting worden ongeveer 74 000 werknemers in de EU mogelijk blootgesteld aan TCE. De Commissie stelt een combinatie voor van een bindende grenswaarde voor beroepsmatige blootstelling van 54,7 mg/m3 of 10 ppm en een grenswaarde voor kortstondige blootstelling van 164,1 mg/m3 of 30 ppm. Van de tweeëntwintig lidstaten die reeds beschikken over een nationale grenswaarde voor TCE, hebben er zestien ook een grenswaarde voor kortstondige blootstelling vastgelegd. Zeventien lidstaten zullen een grenswaarde moeten invoeren (zes lidstaten) of hun grenswaarde moeten bijstellen (elf lidstaten) om ze op 54,7 mg/m3 te brengen (10 ppm). Naar schatting zou bijna 74 % van de blootgestelde werknemers in deze zeventien lidstaten werken, wat betekent dat zij baat zouden hebben bij de betere rechtsbescherming die het gevolg is van de invoering van deze grenswaarde. Het EESC merkt op dat in een aantal lidstaten een lagere grenswaarde voor beroepsmatige blootstelling aan trichloorethyleen werd ingevoerd en dat dit wordt ondersteund door werkgeversorganisaties en vakbonden. Op EU-niveau moet een lagere grenswaarde voor beroepsmatige blootstelling worden overwogen om het aantal gevallen van beroepsgerelateerde kanker terug te dringen.

4.2.

Hoewel complexe mengsels van PAK's (polycyclische aromatische koolwaterstoffen) en gebruikte motorolie zijn opgenomen in de bijlage die het toepassingsgebied van de richtlijn definieert, zijn er voor deze twee carcinogene agentia geen grenswaarden vastgesteld.

4.2.1.

Complexe mengsels van polycyclische aromatische koolwaterstoffen (PAK’s) met benzo(a)pyreen als indicator. PAK's zijn een brede klasse van organische verbindingen. Het EESC is van mening dat de voorgestelde grenswaarde zou bijdragen aan een vermindering van het aantal gevallen van beroepsgerelateerde kanker.

4.2.2.

Minerale oliën in de vorm van gebruikte motoroliën. Blootstelling aan minerale oliën in de vorm van gebruikte motoroliën kan mogelijk leiden tot de ontwikkeling van huidkanker. Het aantal blootgestelde werknemers wordt geraamd op 1 miljoen, voornamelijk mensen die werken aan het onderhoud en het herstel van motorvoertuigen. Het EESC is van mening dat de voorgestelde grenswaarde zou bijdragen aan een vermindering van het aantal gevallen van beroepsgerelateerde kanker.

5.1.

Formaldehyde (FA). De Commissie heeft geen bindende grenswaarde voor beroepsmatige blootstelling voorgesteld voor formaldehyde (FA). In 2009 concludeerde het IARC dat er voldoende bewijs was van een causaal verband tussen formaldehyde en myeloïde leukemie bij de mens. De beschikbare informatie over FA is toereikend om een gezondheidskundige grenswaarde voor beroepsmatige blootstelling af te leiden, evenals een acht uur tijdgewogen gemiddelde en een grenswaarde voor kortstondige blootstelling. Op basis van de beschikbare gegevens leidt het Scoel een grenswaarde voor beroepsmatige blootstelling af van 0,3 ppm (acht uur tijdgewogen gemiddelde) met een grenswaarde voor kortstondige blootstelling van 0,6 ppm. Naar aanleiding hiervan besloot het Raadgevend Comité voor veiligheid en gezondheid op de arbeidsplaats (ACSHW) om deze grenswaarde eveneens aan te bevelen aan de Commissie. In 2016 vroegen de Europese sociale partners de Commissie om de door het Scoel voorgestelde gezondheidskundige waarden op te nemen als grenswaarde voor deze chemische agens (9). Het EESC steunt dit gemeenschappelijke standpunt en is van mening dat er een bindende grenswaarde moet worden vastgesteld.

5.2.

Dieseluitlaatgassen. Het Internationaal Agentschap voor kankeronderzoek (IARC) heeft in 2012 alle uitstoot van dieseluitlaatgassen ingedeeld als carcinogene agentia van klasse I (aantoonbaar kankerverwekkend voor mensen). Volgens de Commissie worden meer dan drie miljoen werknemers in de Europese Unie op het werk blootgesteld aan dieseluitlaatgassen. In 2010 werden in totaal twaalf miljoen mensen tijdens ten minste een deel van hun loopbaan blootgesteld aan deze gassen. Dit aantal zal tegen 2060 mogelijk toenemen tot twintig miljoen. De Commissie vermeldt in haar effectbeoordeling dat het gebrek aan wetgeving die blootstelling aan dieseluitlaatgassen op het werk verbiedt tussen 2010 en 2069 in de EU zal leiden tot 230 000 doden.

5.2.1.

Het belangrijkste argument van de Commissie om dieseluitlaatgassen uit te sluiten van bijlage I en bijlage III bij de richtlijn carcinogene en mutagene agentia, is dat het moeilijk is om een juridische definitie te vinden om onderscheid te maken tussen nieuwe en oude motoren. Het EESC is van mening dat het doel van de richtlijn carcinogene en mutagene agentia niet het definiëren van technische normen voor motoren is, maar het vaststellen van een juridische definitie van dieseluitlaatgassen als carcinogeen proces overeenkomstig wetenschappelijk bewijs en de evaluatie van het IARC. Werknemers worden op de werkvloer mogelijk blootgesteld aan dieseluitlaatgassen uit verschillende motoren die voldoen aan verschillende blootstellingsnormen. Andere factoren spelen een belangrijke rol bij de karakterisering van de blootstelling: verbrandingstemperaturen en onderhoud en schoonmaak van de motoren. Er zou een grenswaarde voor beroepsmatige blootstelling kunnen worden vastgesteld die rekening houdt met de luchtconcentratie van elementair koolstof. Het EESC is van mening dat de volgende bevinding van het Scoel in aanmerking dient te worden genomen: hoewel toxicologische gegevens een drempelwaarde ondersteunen (mogelijk 0,02 mg DEP/m3 of lager, wat overeenkomt met 0,015 mg EC/m3), suggereren epidemiologische gegevens dat er reeds bij en onder deze blootstellingsniveaus een aanzienlijk risico op kanker bestaat. Op basis van de momenteel beschikbare gegevens en analyses is het dan ook niet mogelijk om een limiet voor beroepsmatige blootstelling vast te leggen die toereikende bescherming zou bieden voor werknemers. De verzameling en de beoordeling van zowel toxicologische als menselijke epidemiologische gegevens worden echter voortgezet (10).