ISSN 1725-2474

doi:10.3000/17252474.C_2009.317.dut

Publicatieblad

van de Europese Unie

C 317

European flag  

Uitgave in de Nederlandse taal

Mededelingen en bekendmakingen

52e jaargang
23 december 2009


Nummer

Inhoud

Bladzijde

 

I   Resoluties, aanbevelingen en adviezen

 

ADVIEZEN

 

Europees Economisch en Sociaal Comité

 

455e plenaire zitting op 15 en 16 juli 2009

2009/C 317/01

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over beleidsintegratie op het gebied van vervoer en ruimtelijke ordening ten behoeve van een duurzamer stadsvervoer (verkennend advies)

1

2009/C 317/02

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over de concurrentiepositie van de Europese glas- en keramieksector, met name in het licht van het klimaat- en energiepakket van de Unie (verkennend advies op verzoek van het Tsjechische voorzitterschap)

7

2009/C 317/03

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over de rol van het maatschappelijk middenveld in de betrekkingen tussen de EU en Bosnië en Herzegovina (verkennend advies)

15

2009/C 317/04

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over concrete maatregelen om de nog altijd hoge emissies van het wegvervoer aan te pakken (initiatiefadvies)

22

2009/C 317/05

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over de aftermarket van de autosector (initiatiefadvies)

29

2009/C 317/06

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over jongerengeweld in steden (initiatiefadvies)

37

2009/C 317/07

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over bescherming van kinderen tegen reizende seksuele delinquenten (initiatiefadvies)

43

2009/C 317/08

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over de toekomst van niet-stedelijke gebieden in de kennismaatschappij (initiatiefadvies)

49

 

III   Voorbereidende handelingen

 

Europees Economisch en Sociaal Comité

 

455e plenaire zitting op 15 en 16 juli 2009

2009/C 317/09

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende consumentenrechten (COM(2008) 614 definitief — 2008/0196 (COD))

54

2009/C 317/10

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Richtlijn 2001/83/EG om te verhinderen dat geneesmiddelen die qua identiteit, geschiedenis of oorsprong vervalst zijn, in de legale distributieketen belanden (COM(2008) 668 definitief — 2008/0261 (COD))

62

2009/C 317/11

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Richtlijn 78/660/EEG van de Raad betreffende de jaarrekening van bepaalde vennootschapsvormen wat micro-entiteiten betreft (COM(2009) 83 definitief/2 — 2009/0035 (COD))

67

2009/C 317/12

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot aanpassing aan Besluit 1999/468/EG van de Raad van een aantal besluiten waarop de procedure van artikel 251 van het Verdrag van toepassing is, wat de regelgevingsprocedure met toetsing betreft — Aanpassing aan de regelgevingsprocedure met toetsing — Vijfde deel (COM(2009) 142 definitief — 2009/0048 (COD))

72

2009/C 317/13

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over de mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's — Een middenbeoordeling van de uitvoering van het biodiversiteitsactieplan van de EG (COM(2008) 864 definitief)

75

2009/C 317/14

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over de mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's — Strategie voor de internalisering van de externe kosten van vervoer (COM(2008) 435 definitief/2)

80

2009/C 317/15

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's — Telegeneeskunde ten bate van de patiënten, de gezondheidszorgstelsels en de maatschappij (COM(2008) 689 definitief)

84

2009/C 317/16

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende de rechten van passagiers die over zee of binnenwateren reizen en houdende wijziging van Verordening (EG) nr. 2006/2004 betreffende samenwerking tussen de nationale instanties die verantwoordelijk zijn voor handhaving van de wetgeving inzake consumentenbescherming (COM(2008) 816 definitief — 2008/0246 (COD))

89

2009/C 317/17

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake een Europees spoorwegnet voor een concurrerend goederenvervoer (COM(2008) 852 definitief — 2008/0247 (COD))

94

2009/C 317/18

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende de rechten van autobus- en touringcarpassagiers en tot wijziging van Verordening (EG) nr. 2006/2004 betreffende samenwerking tussen de nationale instanties die verantwoordelijk zijn voor handhaving van de wetgeving inzake consumentenbescherming (COM(2008) 817 definitief — 2008/0237 (COD))

99

2009/C 317/19

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1321/2004 inzake de beheersstructuren van de Europese programma's voor radionavigatie per satelliet (COM(2009) 139 definitief — 2009/0047 (COD))

103

2009/C 317/20

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het groenboek Gezondheidswerkers in Europa (COM(2008) 725 definitief)

105

2009/C 317/21

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten (herschikking) (COM(2008) 815 definitief — 2008/0244 (COD))

110

2009/C 317/22

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij een van de lidstaten wordt ingediend (herschikking) (COM(2008) 820 definitief — 2008/0243 (COD))

115

2009/C 317/23

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende de wederzijdse bijstand inzake de invordering van schuldvorderingen die voortvloeien uit belastingen, rechten en andere maatregelen (COM(2009) 28 definitief — 2009/0007 (CNS)) en over het voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende de administratieve samenwerking op het gebied van de belastingen (COM(2009) 29 definitief — 2009/0004 (CNS))

120

2009/C 317/24

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over de mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's — Regionale integratie voor ontwikkeling in ACS-landen (COM(2008) 604 definitief)

126

2009/C 317/25

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het gewijzigd voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende raszuivere fokrunderen (gecodificeerde versie) (COM(2009) 235 definitief — 2006/0250 (CNS))

132

NL

 


I Resoluties, aanbevelingen en adviezen

ADVIEZEN

Europees Economisch en Sociaal Comité

455e plenaire zitting op 15 en 16 juli 2009

23.12.2009   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 317/1


455e PLENAIRE ZITTING OP 15 EN 16 JULI 2009

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over beleidsintegratie op het gebied van vervoer en ruimtelijke ordening ten behoeve van een duurzamer stadsvervoer

(verkennend advies)

(2009/C 317/01)

Rapporteur: de heer OSBORN

De Europese Commissie heeft het Europees Economisch en Sociaal Comité per brief d.d. 3 november 2008 verzocht overeenkomstig artikel 262 van het EG-Verdrag een verkennend advies op te stellen over

Beleidsintegratie op het gebied van vervoer en ruimtelijke ordening ten behoeve van een duurzamer stadsvervoer.

De afdeling Vervoer, energie, infrastructuur en informatiemaatschappij, die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 26 juni 2009 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Osborn.

Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn op 15 en 16 juli 2009 gehouden 455e zitting (vergadering van 16 juli) onderstaand advies uitgebracht, dat met 114 stemmen vóór en 1 stem tegen is goedgekeurd.

1.   Samenvatting

1.1.   Mensen hebben vervoer nodig om naar school, werk en winkels te gaan en tal van andere dingen te doen die bij het moderne leven horen. De ontwikkeling en het onderhoud van allerlei vervoerssystemen is een belangrijke taak van de overheid. Maar vervoer heeft ook een schaduwzijde. Het veroorzaakt vervuiling, congestie en ongelukken. Vervoersverbindingen (of het gebrek eraan) kunnen gemeenschappen zowel scheiden en isoleren als schragen. Daarnaast draagt vervoer in belangrijke mate bij tot de uitstoot van CO2 en tot de klimaatverandering, die alsmaar dreigender vormen aanneemt.

1.2.   Tegen deze achtergrond is het steeds dringender noodzakelijk dat de overheid op alle niveaus werk maakt van duurzamere vervoerspatronen die aan de vervoersbehoeften tegemoetkomen terwijl tegelijkertijd de negatieve impact tot een minimum wordt beperkt. De grootste problemen doen zich voor in stedelijke gebieden, en juist daar zijn duurzamere vervoersstrategieën broodnodig.

1.3.   Het patroon van vervoersbewegingen in stedelijke gebieden hangt nauw samen met patronen van grondgebruik. Wil men het vervoer duurzamer maken, dan moeten beleidsplannen en maatregelen op het gebied van ruimtelijke ordening en vervoer met elkaar worden geïntegreerd.

1.4.   Het formuleren en implementeren van geïntegreerde strategieën is hoofdzakelijk een taak van de lokale en nationale overheden. In een aantal afzonderlijke Europese landen en steden gaat het met de duurzaamheid op dit vlak al langzaam de goede kant op. Maar de tot dusverre geboekte vooruitgang is nog te versnipperd. Daarom moet er op Europees niveau een initiatief worden ontplooid om de ontwikkeling en tenuitvoerlegging van duurzamere geïntegreerde ruimtelijkeordenings- en vervoersstrategieën in Europese steden te stimuleren en te versnellen.

1.5.   Binnen dit initiatief is het met name zaak om:

een nieuw onderzoeksplan te lanceren om navolgenswaardige praktijkvoorbeelden op dit gebied nauwkeuriger in kaart te brengen;

een betrouwbaar pakket indicatoren te ontwikkelen waarmee kan worden vastgesteld in hoeverre het met duurzaam vervoer de goede kant op gaat;

na te gaan in welke mate nationale en lokale wetgevings- en financiële maatregelen in de praktijk van invloed zijn op het vervoer en de CO2-uitstoot;

een nieuw Europees raamwerk te creëren voor duurzaam vervoer en duurzame ruimtelijke ordening in steden;

ook Europese maatregelen en programma's op andere beleidsterreinen tegen het licht te houden, teneinde het Europese beleid in het algemeen beter te doen aansluiten op het streven naar duurzaam vervoer;

intelligente vervoerssystemen te ontwikkelen.

2.   Algemene overwegingen

2.1.   Moderne samenlevingen zijn sterk afhankelijk van vervoer. De individuele mens heeft vervoer nodig om te gaan werken, winkelen, recreëren en allerlei andere dingen te doen. Ook bedrijven hebben behoefte aan vervoer om te kunnen produceren en hun goederen en diensten overal ter beschikking te kunnen stellen.

2.2.   Door de technologische ontwikkelingen in de voorbije twee eeuwen kunnen er thans véél langere afstanden comfortabel en voor betaalbare prijzen worden afgelegd en zijn er veel meer uiteenlopende goederen en diensten beschikbaar geworden. Ook heeft het individu veel meer mogelijkheden gekregen wat levensstijl betreft. Deze ontwikkelingen hebben ook geleid tot veranderingen in de manier waarop steden worden vormgegeven. Het is niet langer noodzakelijk om bebouwing te concentreren rond kleine centra waarbij voorzieningen meestal te voet worden bereikt. Stedelijke centra kunnen zich nu uitstrekken over grotere, minder dichtbevolkte gebieden die via wegennetten en vervoerssystemen aan elkaar zijn gekoppeld.

2.3.   Deze veranderingen hebben tal van voordelen gebracht, maar ook aanzienlijke problemen opgeleverd. De voortdurende groei van de vraag naar vervoer werkt congestie en vertraging in de hand. Plaatselijke gemeenschappen verliezen hun samenhang doordat lokale voorzieningen verdwijnen onder druk van verder weg gelegen voorzieningen en contacten tussen buren verwateren. De meeste vormen van gemotoriseerd verkeer gaan met geluidshinder en verontreiniging gepaard. De meeste stoten ook CO2 uit, en de voortdurende groei van de vraag naar vervoer is een van de voornaamste oorzaken van de klimaatverandering.

2.4.   Overheden hebben de uitbreiding van reismogelijkheden lang als een openbaar goed beschouwd. Overheidsmaatregelen- en investeringen op vervoersgebied waren erop gericht om de vervoersnetwerken uit te breiden en breder toegankelijk te maken.

2.5.   Dat de vraag naar meer en langere reizen is gestegen, heeft ook te maken met andere beleidsterreinen en overheidsprogramma's. Wat bijv. huisvesting betreft, is er een trend waarbij de bebouwing minder dicht is en meer over het land wordt verspreid, zodat openbaar vervoer minder geschikt is; er wordt van uitgegaan dat bewoners particulier vervoer zullen gebruiken. Daar waar scholen, ziekenhuizen en andere openbare diensten zijn gereorganiseerd, zijn er dikwijls grotere, verderaf gelegen instellingen ontstaan. Ook ontwikkelaars van winkelvoorzieningen hebben een voorkeur voor grote, nieuwe terreinen buiten de stad.

2.6.   Langzamerhand keert het tij en wordt er anders tegen de dingen aangekeken. Mensen beginnen zich te realiseren wat de voor- en nadelen van de verschillende vervoerswijzen zijn. Ook het overheidsbeleid wordt aangepast. Beleid en programma's op vervoersgebied moeten er nog steeds voor zorgen dat de basisbehoeften aan vervoer doeltreffend worden gedekt. Tegelijkertijd echter wordt steeds meer ingezien dat er in het beleid op het vlak van vervoer en ruimtelijke ordening ook maatregelen nodig zijn om de totale vraag naar vervoer te beteugelen of terug te dringen en om mensen ertoe aan te zetten in plaats van de eigen auto duurzamere vervoersmiddelen te gebruiken, zoals openbaar vervoer, de „benenwagen” en de fiets.

2.7.   Deze problematiek krijgt een dringend karakter door de dreiging die van de klimaatverandering en de onzekere olievoorziening uitgaat. Er zijn dan ook krachtigere maatregelen nodig om de vraag naar vervoer te verminderen en het vervoer op meer duurzame leest te schoeien. Dit kan leiden tot substantiële wijzigingen in de patronen van ruimtelijke ordening en mobiliteit in steden.

2.8.   Met een duurzaam vervoers- en ruimtelijkeordeningsbeleid moeten vier nieuwe doelstellingen worden nagestreefd. Het is namelijk zaak om:

mensen aan te sporen dichter te gaan wonen bij de plek waar zij werken, leren en recreëren, en/of ervoor te zorgen dat arbeidsplaatsen en onderwijsinstellingen dichter bij woonwijken worden gecreëerd, teneinde congestie, verontreiniging en broeikasgassenuitstoot tegen te gaan en lokale gemeenschappen nieuw leven in te blazen;

mensen ertoe aan te zetten om waar mogelijk en als zij dat kunnen het openbaar vervoer te nemen, te wandelen of te fietsen, en autogebruik te ontmoedigen;

bedrijven te stimuleren om gebruik te maken van meer lokale leveranciers en arbeidskrachten, zodat er minder verplaatsingen nodig zijn;

mensen opnieuw te wijzen op minder verre vakantiebestemmingen, teneinde de alsmaar groeiende vraag naar luchtvervoer te reduceren of te beperken en aldus minder milieuschade te veroorzaken.

2.9.   De alsmaar groeiende vervoersvraag wordt gevoed door een enorme sociaaleconomische dynamiek en het is dan ook allesbehalve eenvoudig om de vraag te beteugelen of de trend om te buigen. Uit de ervaring blijkt dat beleidsmaatregelen ter zake alleen zoden aan de dijk zetten als zij goed op elkaar worden afgestemd, d.w.z. dat het vervoersbeleid, het ruimtelijkeordeningsbeleid en het beleid op andere terreinen op geïntegreerde wijze worden aangepakt, zodat maatregelen elkaar versterken. Voorts moet beleid op open, transparante en democratische wijze tot stand komen, zodat er op alle niveaus voldoende draagvlak voor is bij zowel de politiek als de burgers. Bij de uitwerking van nieuwe strategieën en maatregelen dient speciale aandacht uit te gaan naar de behoeften van ouderen, gehandicapten en lagere-inkomensgroepen.

3.   Elementen van een gecoördineerd en duurzaam vervoers- en ruimtelijkeordeningsbeleid

3.1.   Om een duurzamer stadsvervoer te stimuleren, kan bij ruimtelijke ordening en daarmee samenhangend beleid gedacht worden aan:

bevordering van grotere ontwikkelingsdichtheid;

bevordering van een compacte stedelijke ontwikkeling met korte afstanden tot alle belangrijke voorzieningen en diensten;

bevordering van de ontwikkeling of uitbreiding van kleinere en middelgrote steden in plaats van de verdere ontwikkeling van grote steden die nu al uit hun voegen groeien;

beperking van de verdere oprukking van steden naar omringende groene zones, aanleg van groene zones binnen en rond steden, enz.;

bevordering van kleinere, lokalere voorzieningen (winkels, scholen, kerken, ziekenhuizen, openbare diensten, enz.) met kleine verzorgingsgebieden en ontmoediging van grotere, op afstand gelegen voorzieningen met grotere, meer versnipperde verzorgingsgebieden;

stimulering van een ontwikkeling waarbij de grond voor verschillende functies tegelijkertijd wordt gebruikt, in plaats van het concentreren van functies in gebieden die alleen per auto of openbaar vervoer bereikbaar zijn;

maatregelen om mensen aan te sporen dichter te gaan wonen bij hun werk of andere plekken waar ze regelmatig naartoe moeten;

bevordering van telewerken door optimaal gebruik te maken van internet;

maatregelen om belangrijke (overheids- of particuliere) diensten te vestigen op plekken die gemakkelijk bereikbaar zijn per openbaar vervoer en om parkeerruimte op deze plekken te beperken of hoge parkeertarieven te hanteren;

maatregelen om bedrijven ertoe aan te zetten zich te vestigen op plaatsen die voor lokale arbeidskrachten, leveranciers en consumenten gunstig zijn en met het openbaar vervoer kunnen worden bereikt;

maatregelen om bedrijven ertoe aan te zetten gebruik te maken van plaatselijke leveranciers en arbeidskrachten en de lokale markten te bedienen, verkoop op afstand te vermijden en de gevolgen van de globalisering te verzachten;

invoering van een technisch onderbouwde internalisering van externe kosten.

3.2.   Om een duurzamer stadsvervoer te stimuleren, kan in het kader van het vervoersbeleid gedacht worden aan:

bevordering van een goed, schoon, toegankelijk en energie-efficiënt openbaar vervoer;

investeringen in openbaar vervoer in plaats van in autowegen;

bevordering van speciale routes of aparte banen voor openbaar vervoer;

maatregelen om het parkeren van particuliere voertuigen in binnensteden te beperken, zowel in ruimtelijke zin als wat de tijdsduur betreft;

maatregelen om de aanleg van verkeersvrije zones, voetpaden, wandelpromenades en fietsroutes te promoten;

bevordering van regelingen voor mobiliteitsmanagement;

stimulering van bewustwording via reizigersinformatie;

bevordering van regelingen waarbij voor het gebruik van wegen moet worden betaald;

maatregelen om alle externe kosten die het gebruik van motorvoertuigen met zich meebrengt voor de samenleving (m.i.v. de CO2-uitstoot en andere vormen van vervuiling) door te berekenen in de motorrijtuigenbelasting en de brandstofaccijnzen;

stimulering van overheden om zich te vestigen in compact aangelegde gebouwencomplexen, en van ambtenaren om met het openbaar vervoer naar het werk te gaan en flexibele werktijden te hanteren.

3.3.   De ervaring leert echter dat dergelijke beleidsmaatregelen niet beetje bij beetje kunnen worden ingevoerd. Ze zijn pas doeltreffend en politiek aanvaardbaar als ze deel uitmaken van een totaalstrategie waarin doelstellingen voor ruimtelijke ordening en vervoer op elkaar worden afgestemd en als verschillende onderdelen van de publieke sector en tal van actoren uit de particuliere sector erbij worden betrokken.

3.4.   Zo zijn maatregelen om het gebruik van particulier vervoer in steden aan banden te leggen (bijv. via het beperken van parkeerruimte, rekeningrijden, betaald parkeren) alleen acceptabel en doeltreffend als de openbaarvervoersmogelijkheden voldoende aantrekkelijk worden gemaakt, d.w.z. dat het openbaar vervoer schoon, veilig, betrouwbaar en betaalbaar moet zijn en vaak genoeg moet rijden. Bovendien moet speciale aandacht uitgaan naar de behoeften van ouderen, gehandicapten en lagere-inkomensgroepen.

3.5.   Ook om fietsen te bevorderen moeten er allerlei maatregelen worden genomen. Zo is het zaak om speciale fietspaden aan te leggen, in publieke en particuliere ruimten te zorgen voor adequate en veilige stallingsmogelijkheden, fietsen in contrast met autorijden aantrekkelijk te maken voor personen die tot fietsen in staat zijn, werkgevers te stimuleren om te participeren in de kosten van het woon-werkverkeer en een fietsvriendelijk klimaat te scheppen.

3.6.   Om de vestiging van winkels en andere voorzieningen in de buurt te stimuleren zijn er eveneens passende bestemmingsplannen nodig, zowel om kleine lokale voorzieningen aan te moedigen als om te ontmoedigen dat er buiten de stad grote voorzieningen worden gecreëerd die alleen per auto bereikbaar zijn. Voorts is er in dit verband behoefte aan een gunstig lokaal belastingbeleid, stadsvernieuwingsprogramma's die kleine plaatselijke voorzieningen aantrekkelijker maken en lokale wijkcentra die als katalysator fungeren.

3.7.   Het zal geen sinecure zijn om de trends die de ontwikkeling van steden en het stedelijk vervoer in de voorbije honderd jaar hebben bepaald, een halt toe te roepen of om te buigen. Tot dusverre zijn de meeste initiatieven op lokaal niveau ontplooid en ging het vooral om ad-hocmaatregelen met een experimenteel karakter. Conflicten tussen verschillende instanties en verschillende bestuursniveaus hebben verhinderd dat er schot in de zaak kwam. Er moet iets gedaan worden aan het feit dat veel gevestigde belangen van overheids- en particuliere zijde met elkaar op gespannen voet staan.

3.8.   Deze problematiek krijgt een dringend karakter door de toenemende dreiging die van de klimaatverandering uitgaat en door het feit dat het aandeel van het vervoer in de totale broeikasgassenuitstoot alsmaar verder groeit. We kunnen het ons niet veroorloven dat ons huidige gebrek aan daadkracht aanhoudt. Er moet veel meer vaart worden gezet achter de overgang naar een duurzamer stadsvervoer en grondgebruik.

4.   Optreden op lokaal en nationaal niveau

4.1.   Op lokaal niveau moet de hoofdrol zijn weggelegd voor de plaatselijke planningsinstanties in samenwerking met de lokale vervoers- en wegenautoriteiten en andere overheidslichamen. De planningsinstanties moeten bestemmingsplannen opstellen om het ontwikkelingspatroon en de vervoersverbindingen zodanig vorm te geven dat de vervoerspatronen mettertijd duurzamer worden (mede dankzij de ontwikkeling van intelligente vervoerssystemen). Ter aanvulling op deze planningsmaatregelen dienen de vervoersautoriteiten maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat het openbaar vervoer betrouwbaar en betaalbaar is en frequent genoeg opereert om als aanvaardbaar alternatief voor particulier vervoer te kunnen dienen. Samen moeten zij geïntegreerde strategieën voor duurzaam vervoer en duurzame ruimtelijke ordening uitwerken. Andere overheidslichamen en grote projectontwikkelaars moeten hierbij worden betrokken; in hun eigen toekomstige strategieën dienen zij de impact van het vervoer ten volle in aanmerking te nemen.

4.2.   De evolutie naar duurzamere modellen voor stadsvervoer en ruimtelijke ordening zal vanzelfsprekend de nodige tijd vergen. Met de geïntegreerde strategieën moet worden bewerkstelligd dat het, iedere keer als vervoersnetwerken gewijzigd worden of een stadsontwikkelings- of vernieuwingsproject wordt uitgevoerd, bij iedere afzonderlijke stap beetje bij beetje de goede kant op gaat. Sommige Europese steden hebben op dit punt al vooruitgang geboekt en hebben belangrijke innovatieve maatregelen getroffen om duurzamer vervoer te promoten. Algemeen gesproken echter zit er in de meeste steden nog steeds geen schot in de zaak, omdat bevoegdheden, financiële middelen en politieke bereidheid ontbreken en er bij de burgers onvoldoende begrip en draagvlak bestaat. Ook staan steden onder druk van de concurrentie om nieuwe, niet-duurzame projecten aan te trekken. Er is dan ook behoefte aan een nieuwe manier van samenwerking om de meer polycentrische, duurzame stad van morgen concreet invulling te geven. Deze transitie op het vlak van stadsontwikkeling moet ondersteund en aangemoedigd worden.

4.3.   De nationale (en regionale) overheid moet een sleutelrol spelen waar het erom gaat de juiste maatregelen op lokaal niveau aan te moedigen en mogelijk te maken. Soms kan het voor nationale regeringen nodig zijn om lokale lichamen en instellingen te herstructureren of om tot grenswijzigingen over te gaan teneinde echt geïntegreerde strategieën te kunnen uitwerken. Ook kan het nodig zijn dat zij de verschillende betrokken partijen opdragen of aanmoedigen om bij de uitwerking van geïntegreerde strategieën als partners samen te werken. Voorts dienen zij wellicht prikkels te geven, kennis en ervaring uit te bouwen en op alle niveaus voor beleidscoördinatie te zorgen.

4.4.   Het onderliggende regelgevingskader voor het opstellen van bestemmingsplannen, het reguleren van nieuwe projecten en het beschikbaar stellen van middelen waarmee lokale autoriteiten de projecten zodanig in goede banen kunnen leiden dat een geïntegreerde strategie wordt geschraagd, vallen meestal onder de bevoegdheid van de nationale overheid.

4.5.   Doorgaans zijn nationale regeringen ook verantwoordelijk voor het financiële basiskader voor het runnen van openbaarvervoersbedrijven, en het gebeurt vaak dat zij financiële middelen beschikbaar moeten stellen voor de grotere investeringen die nodig zijn. Ook gaan zij over de fiscale stelsels en over de manieren waarop belastingheffing, tarieven en subsidies hun beslag krijgen. Deze zijn van cruciale invloed op individuele en collectieve besluiten over ruimtelijke ordening, ontwikkelingsprojecten en vervoer.

4.6.   Bovenal is het een kerntaak van de nationale overheid om de burgers te wijzen op de gevaren die de klimaatverandering en het opraken van grondstoffen met zich meebrengen, en op de noodzaak om dringend krachtige maatregelen te nemen om een omslag in vervoers- en reisgedrag teweeg te brengen. Alle regeringen in Europa dienen brede strategieën of kaders uit te werken om tot een geïntegreerd beleid voor ruimtelijke ordening en vervoer in hun steden te komen.

5.   Optreden op Europees niveau

5.1.   Het Europese beleid en optreden op vervoersgebied is tot op heden vooral gericht geweest op de totstandbrenging en uitbreiding van grote vervoersnetwerken in Europa. Het regionaal fonds en het cohesiefonds hebben in dezen een belangrijke rol gespeeld. Aldus is onder Europese invloed de neiging ontstaan om de verdere uitbreiding en verspreiding van veel grote Europese steden aan te moedigen, waardoor het moeilijker is geworden om naar een duurzamer patroon van stadsvervoer en ruimtelijke ordening te evolueren.

5.2.   De Commissie is nog niet zo lang geleden begonnen met het promoten van duurzamere modellen voor stadsvervoer. In haar Groenboek over stadsvervoer en in het ondersteunende technische rapport over plannen voor een duurzaam stadsvervoer heeft zij veel van de voornaamste vraagstukken ter zake in kaart gebracht. Via de structuurfondsen, het cohesiefonds en de Europese Investeringsbank heeft de EU investeringsmiddelen verschaft. Ook heeft de EU de uitwisseling van best practice gestimuleerd en kleine subsidies verstrekt voor onderzoek, ontwikkeling en demonstratieprojecten, bijv. uit hoofde van het CIVITAS-programma. Deze activiteiten zijn nuttig geweest en kunnen dan ook worden voortgezet en uitgebreid. Maar een kentering brengen zij bij lange na niet teweeg.

5.3.   De klimaatverandering brengt nieuwe problemen met zich mee en op alle gebieden zijn dringend maatregelen nodig om de CO2-uitstoot terug te dringen. Dit vereist een nieuwe collectieve inspanning van de EU. Alleen met een grootschalig Europees initiatief kan de nodige vaart worden gezet achter de omschakeling op beter gecoördineerde, duurzame modellen voor vervoer en ruimtelijke ordening.

5.4.   Het is bekend dat de EU op dit terrein maar over beperkte bevoegdheden beschikt. Gezien het subsidiariteitsbeginsel zal de hoofdverantwoordelijkheid voor plaatselijk vervoer en ruimtelijke ordening meestal bij de lokale en nationale overheid blijven liggen. Niettemin vindt het Comité dat de EU er nog veel meer voor zou kunnen ijveren om optreden op lokaal en nationaal niveau te katalyseren en aan te moedigen, temeer daar Europa bij de bestrijding van klimaatverandering en het tegengaan van de CO2-uitstoot een voortrekkersrol vervult.

5.5.   Het Comité is er voorstander van dat de Europese rol op dit gebied nader wordt uitgewerkt, zoals het Europees Parlement en het Comité van de Regio's onlangs hebben aanbevolen. Het zou graag zien dat de Commissie een nieuw actieplan vaststelt waarin wordt uitgegaan van een vijfpuntenbenadering:

5.6.   A. Opvoering van het onderzoek naar de interactie tussen vervoer en ruimtelijke ordening in steden

Binnen het vierde en vijfde OTO-kaderprogramma van de EU zijn diverse onderzoeksprojecten betreffende de interactie tussen stadsvervoer en ruimtelijke ordening uitgevoerd (zoals uiteengezet in bijv. Marshall & Banister, eds.: Land Use and Transport: European Research: Towards Integrated Policies, Londen/Amsterdam, Elsevier, 2007). Met deze lange traditie is in het zesde en zevende OTO-kaderprogramma echter gebroken. De klimaatverandering en de eventuele toekomstige energieschaarste vormen nieuwe uitdagingen voor stadsplanning en vereisen beleidsgericht onderzoek. Dat is nodig om besluitvormers betrouwbare informatie te verschaffen over de waarschijnlijke gevolgen van mogelijke geïntegreerde strategieën om de stijgende energiekosten het hoofd te bieden en de broeikasgassenuitstootdoelstellingen van de EU te halen. Daarom is het zaak de uitkomsten van eerdere studies te herzien en te actualiseren in het licht van deze mogelijk fundamenteel verschillende omstandigheden. Vooral de volgende beleidskwesties moeten dringend worden onderzocht:

Aanpassing aan de klimaatverandering: Welke combinaties van vervoers- en ruimtelijkeordeningsbeleid zijn nodig en haalbaar om de te verwachten risico's van de klimaatverandering, zoals overstromingen, aardverschuivingen, stormen en hittegolven, te verminderen?

Afzwakking van de klimaatverandering: Met welke combinaties van vervoers- en ruimtelijkeordeningsbeleid kan ervoor worden gezorgd dat de vervoerssector de van hem verwachte bijdrage tot het verwezenlijken van de broeikasgassenemissiedoelstellingen van de EU en de lidstaten voor 2020 en 2050 levert met zo weinig mogelijk negatieve gevolgen voor de economie, de sociale rechtvaardigheid en de leefkwaliteit?

Toegang tot basisdiensten en het maatschappelijk leven: Hoe kunnen het vervoers- en het ruimtelijkeordeningsbeleid het best worden gecombineerd om - in het licht van de vergrijzing en afname van de bevolking en de hoge energieprijzen - minimumnormen tot stand te brengen waarmee wordt gegarandeerd dat basisvoorzieningen (gezondheidscentra, winkels, onderwijsinstellingen) en het sociale leven (vooral ook met inachtneming van de behoeften van ouderen, gehandicapten en lagere-inkomensgroepen) via het openbaar vervoer toegankelijk zijn?

5.7.   B. Ontwikkeling van een pakket indicatoren waarmee kan worden gemeten in hoeverre een stedelijk gebied vooruitgang heeft geboekt op weg naar duurzaam vervoer

Bij dergelijke indicatoren kan het gaan om het aandeel verplaatsingen via duurzame vervoerswijzen (wandelen, fietsen, openbaar vervoer) ten opzichte van de verplaatsingen via particulier vervoer. Ook valt te denken aan gegevens over de omvang van de verzorgingsgebieden van alle voorzieningen (scholen, ziekenhuizen, overheidskantoren, winkelcentra) en aan de vraag hoe, met behoud van de decentrale eenheden van publieke dienstverlening, deze gebieden op termijn kleiner kunnen worden gemaakt door kleinere, lokalere voorzieningen aan te moedigen, zodat de reisafstand afneemt.

5.8.   C. Opzetten van een plan om de huidige praktijken op het vlak van stadsvervoer en ruimtelijke ordening in Europees verband te herzien

Doel is vooral om in kaart te brengen welke institutionele, financiële en wetgevingssystemen het gunstigst zijn om een overgang naar duurzaam stadsvervoer en duurzame ruimtelijke ordening teweeg te brengen. De herziening zou in het bijzonder betrekking kunnen hebben op een aantal van de nieuwere, meer omstreden ideeën, zoals

rekeningrijden en systemen om parkeren in stadscentra te beperken of hiervoor te laten betalen;

systemen om de ontwikkeling van doeltreffende openbaarvervoerstelsels te financieren en de werking ervan te ondersteunen;

regelingen om van de ontwikkelaars van grote openbare voorzieningen te eisen dat er voor voldoende verbindingen met openbaarvervoernetwerken wordt gezorgd en dat de beschikbaarstelling van parkeergelegenheid voor particuliere voertuigen wordt beperkt;

regelingen om van publieke en particuliere projectontwikkelaars te eisen dat zij in hun plannen rekening houden met de verkeersimpact, en eventueel om ontwikkelaars en beheerders van grote voorzieningen te laten betalen voor de extra verkeers- en CO2-gevolgen die hun besluiten met zich meebrengen voor de gemeenschap.

5.9.   D. Uitwerking van een Europees kader voor duurzaam stadsvervoer en duurzame ruimtelijke ordening

Zo'n kader zou onder meer kunnen bestaan uit:

richtsnoeren voor de nationale strategieën van de lidstaten ter bevordering van duurzame vormen van stadsvervoer en ruimtelijke ordening. In elke nationale strategie zou lokale plannings-, vervoers- en wegenautoriteiten (en andere relevante overheidslichamen) moeten worden opgedragen samen te werken om voor elke stad en grote stedelijke vestiging lokale ruimtelijkeordenings- en duurzame verkeersplannen op te stellen;

richtsnoeren voor good practice en benchmarking bij de uitwerking van lokale strategieën, inclusief regelingen voor systematisch en uitvoerig overleg met het publiek en alle belanghebbenden, zodat het publiek goed doordrongen raakt van de veranderingen die nodig zijn en er een zo groot mogelijk draagvlak ontstaat voor het toekomstige beleid;

indicatoren waarmee kan worden gemeten in hoeverre het met de duurzaamheid de goede kant opgaat, en indicatoren voor het evalueren van de bijdrage die steden en regio's via de duurzamere plannen leveren tot de vermindering van de CO2-uitstoot;

regels voor het verstrekken van financiële steun op Europees of nationaal niveau voor de investeringen die nodig zijn om de strategieën mettertijd ten uitvoer te leggen. Het Comité pleit ervoor om het CIVITAS-programma, uit hoofde waarvan een aantal uitstekende initiatieven is ondersteund, uit te breiden.

5.10.   E. Herziening van andere Europese wetgeving en financieringsprogramma's die van invloed zijn op vervoer en ruimtelijke ordening

De meeste Europese vervoersuitgaven zijn in het streven naar economische groei altijd gericht geweest op uitbreiding van de wegen-, spoor- en luchthaveninfrastructuur, waarbij maar in beperkte mate werd gekeken naar de gevolgen daarvan voor duurzaamheid en CO2-uitstoot. De tijd lijkt nu gekomen om het zwaartepunt van deze programma's te verleggen, een stelselmatige beoordeling van de CO2-impact van dergelijke investeringen in te voeren, en programma's zodanig te heroriënteren dat hierin meer steun komt voor openbaar vervoer, spoorwegnetwerken en duurzaam stadsvervoer, en minder voor de verdere uitbreiding van langeafstandsverkeer dat veel CO2 uitstoot.

Brussel, 16 juli 2009.

De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité

M. SEPI


23.12.2009   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 317/7


Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over de concurrentiepositie van de Europese glas- en keramieksector, met name in het licht van het klimaat- en energiepakket van de Unie

(verkennend advies op verzoek van het Tsjechische voorzitterschap)

(2009/C 317/02)

Rapporteur: de heer ZBOŘIL

Co-rapporteur: de heer CHRUSZCZOW

In een brief d.d. 10 december 2008 heeft de heer Marek Mora, vice-premier van Tsjechië, belast met Europese aangelegenheden, namens het toekomstige Tsjechische voorzitterschap het Europees Economisch en Sociaal Comité verzocht (art. 262 van het EG-Verdrag) een verkennend advies op te stellen over

„De concurrentiepositie van de Europese glas- en keramieksector, m.n. in het licht van het klimaat- en energiepakket van de Unie”.

De adviescommissie Industriële reconversie, die was belast met de desbetreffende voorbereidende werkzaamheden, heeft haar advies goedgekeurd op 4 juni 2009. Rapporteur was de heer Zbořil en co-rapporteur de heer Chruszczow.

Tijdens zijn 445e zitting van 15 en 16 juli 2009 (vergadering van 16 juli) heeft het Europees Economisch en Sociaal Comité het volgende advies uitgebracht, dat werd goedgekeurd met algemene stemmen:

1.   Conclusies en aanbevelingen

1.1.   De Europese glas- en keramieksector maakt integraal onderdeel uit van de economische structuur van de EU. Het gaat hier misschien wel om een van de alleroudste sectoren in Europa, met een traditie van zo'n 4 000 jaar. Momenteel heeft de sector te kampen met een aantal problemen die zijn concurrentievermogen bedreigen en veelal het gevolg zijn van de globalisering, een verscherping van de milieuwetgeving en hogere energiekosten.

1.2.   Beide deelsectoren zijn arbeidsintensief, maken gebruik van inheemse grondstoffen en zetten hun producten voornamelijk binnen de EU af (al is er een grote exportmarkt voor verpakkingsglas, dat op grote schaal wordt gebruikt bij de uitvoer van kwaliteitsproducten door de EU, en voor vaatwerk, dat naar alle delen van de wereld wordt uitgevoerd). De sector heeft in totaal bijna een half miljoen directe arbeidsplaatsen opgeleverd en gezorgd voor een nog veel omvangrijkere indirecte werkgelegenheid in zowel de toeleveringssector (grondstoffen) als de sectoren die glas- en keramische producten afnemen (m.n. de bouw).

1.3.   Glas en keramiek zijn in het stadium van ontwikkeling waarin de EU zich op dit moment bevindt, absoluut onmisbaar. Er zijn maar weinig andere materialen beschikbaar die als alternatief kunnen dienen. Beide industrieën hebben te maken met concurrentie vanuit ontwikkelingslanden, waar bedrijven hebben kunnen profiteren van een gunstiger ondernemingsklimaat dan in de EU.

1.4.   In het geval van adequaat gerecycleerde glasproducten wegen de nadelen (energieverbruik, CO2–uitstoot bij fabrikage) niet op tegen de voordelen (in termen van opgewekte hernieuwbare energie en energiebesparing). Het is dan ook van essentieel belang dat gebruik wordt gemaakt van deze producten, zodat de Europese milieudoelstellingen op het gebied van huisvesting, vervoer en hernieuwbare energie - dankzij de lange levensduur van deze producten, die twintig jaar of meer kan belopen - kunnen worden gehaald. Als deze producten, na eerst verscheidene malen te zijn hergebruikt, uiteindelijk worden opgeslagen, komt er geen CO2 meer vrij.

1.5.   Het EESC vindt het belangrijk dat wordt gekeken naar de belangrijkste factoren die het concurrentievermogen van de glas- en keramieksector bepalen. Het ondernemingsklimaat in de EU zal moeten worden verbeterd, zoals ook wordt aanbevolen in bepaalde studies die zijn verricht naar de situatie in beide deelsectoren (1). Hierbij zal rekening moeten worden gehouden met de specifieke aard van de twee deelsectoren (de verschillende toepassingen en benuttingen en het uiteenlopende productaanbod; de milieuvoordelen; de intensiteit van het energieverbruik; de mate van concentratie binnen de deelsectoren, gekoppeld aan de regionale dimensie ervan; het aandeel van het MKB in beide deelsectoren).

1.6.   De belangrijkste troef en de unieke kracht van de glas- en keramiekindustrie zijn de ervaring en het vakmanschap waarop de sector kan bogen. Deze zijn het resultaat van een lange traditie van nijverheid en kwalitatief hoogstaand vakonderwijs en vinden mede hun oorsprong in het culturele en maatschappelijke erfgoed in de streken en gemeenschappen waar deze tradities bestaan. In het te voeren beleid zal altijd rekening moeten worden gehouden met dit simpele feit. Helaas worden de mogelijke gevolgen van bepaalde beleidsmaatregelen voor deze in cultureel en historisch opzicht zo waardevolle ambachtelijke tradities vaak onderschat of geheel over het hoofd gezien.

1.7.   Los van de huidige economische recessie zal er moeten worden nagedacht over de belangrijkste factoren die bepalend zijn voor de handhaving en versterking van het concurrentievermogen van beide deelsectoren. Deze zijn structureel van aard en niet conjunctureel verbonden met de crisis.

1.8.   Om te beginnen zouden de twee bedrijfstakken gesteund moeten worden in hun streven naar innovatie, zodat de glas- en keramieksector zijn marktpositie kan versterken, zijn milieuprestaties kan verbeteren en natuurlijk ook een grotere rol kan spelen als het gaat om het opvangen van de gevolgen van de klimaatverandering voor de gehele maatschappij.

1.9.   Gezien de milieuprestaties van de glas- en keramiekindustrie en de bijdrage die van haar wordt verwacht als het gaat om het afzwakken van de gevolgen van de klimaatverandering, zal de sector dan ook op een faire wijze moeten worden opgenomen in het EU ETS (het emissiehandelssysteem van de EU). Hierbij moeten de levenscyclusanalyses van de sector als geheel worden meegewogen, waarbij het duidelijk is dat de voordelen ruimschoots opwegen tegen de veroorzaakte milieubelasting. In feite zouden alle verwerkende industrieën voor de gehele periode tot 2020 moeten worden vrijgesteld van emissierechtenveilingen. Dit zou in belangrijke mate bijdragen tot een stabilisering en versoepeling van het investeringsklimaat, waardoor de concurrentiepositie van de sector aanzienlijk zou kunnen worden versterkt.

1.10.   De gevolgen van het energie- en klimaatpakket van de EU voor de energieprijzen in de glas- en keramieksector – waardoor ook de toeleveringssectoren worden getroffen – moeten zoveel mogelijk worden beperkt d.m.v. een goed functionerende energiemarkt. Hiertoe is het van essentieel belang dat de concurrentie op de energiemarkt wordt bevorderd en er een elektriciteitsnet voor de gehele EU wordt ontwikkeld, waardoor de continuïteit van de energievoorziening voor lange tijd wordt verzekerd.

1.11.   De inspanningen die worden verricht om het percentage glas dat wordt teruggewonnen en hergebruikt te verhogen (wat tot betere milieuprestaties leidt dankzij verhoging van de energie-efficiëntie en verlaging van de CO2-uitstoot), verdienen krachtige steun.

1.12.   Er zal daadwerkelijk gebruik moeten worden gemaakt van reeds bestaande en eventueel nieuwe wetgevende instrumenten om oneerlijke handelspraktijken, zoals het namaken van welbekende ontwerpen en handelsmerken, uit te bannen. Ook de aanduiding „land van herkomst” kan nuttig zijn bij het vinden van een oplossing. Verder hecht het EESC belang aan de activiteiten van consumentenorganisaties, die het beschouwt als natuurlijke bondgenoten in de strijd voor producten met een hoge toegevoegde waarde. Consumentenorganisaties in de EU en daarbuiten leveren een buitengewoon belangrijke bijdrage, waarvan niet alleen de consumenten zelf maar ook firma's die hoogwaardige producten leveren, profiteren.

1.13.   Ondersteunende beleidsmaatregelen en gemeenschappelijke EU-initiatieven zouden ook nog op de volgende gebieden vrucht kunnen afwerpen:

opheffing van importbarrières in derde landen;

verbetering van de toegang tot adequate marktinformatie voor het MKB;

vergemakkelijking van de toegang tot openbare-aanbestedingsprocedures in opkomende economieën;

opheffing van handelsbarrières m.b.t. de levering van grondstoffen uit China, en

bevordering van de recyclage van glasverpakkingen in de EU via de methode van het gesloten circuit.

1.14.   De voortreffelijke milieuprestaties van veel glas- en keramische producten (isolatiematerialen, dubbele ramen e.d.) zouden bij het streven naar energiebesparing ten voorbeeld moeten worden gesteld aan de bouwsector in de EU. Deze technische verworvenheden zouden ook moeten worden meegenomen bij de overdracht van technologie aan derde landen die een groot potentieel hebben om energie te besparen. Wat dit betreft liggen er bijv. veel mogelijkheden in de landen die vroeger tot de Sovjet-Unie behoorden en nu voor een aanpassing van hun energiebeleid staan. Gezamenlijke projecten (zoals het CDM) kunnen het voor de producenten in de EU ook gemakkelijker maken om hun eigen CO2-emissies te compenseren.

1.15.   Stimuleringsmaatregelen van lidstaten, bedoeld om de bouwsector ertoe aan te zetten om de energieprestaties van gebouwen te optimaliseren, zijn de beste manier om de glassector te steunen en bij te dragen tot het klimaatbeleid.

1.16.   Het EESC zou willen dat de EU teruggrijpt op het idee van „betere regelgeving”, dat is doodgebloed zonder dat het (de zo dringend gewenste) concrete resultaten heeft opgeleverd. Verder zou elk nieuw wetgevend besluit veel zorgvuldiger dienen te worden overwogen, moeten worden besproken met de betrokken partijen en aan een veel striktere effectbeoordeling, gebaseerd op werkelijke gegevens en niet op ongegronde veronderstellingen, moeten worden onderworpen. Ondernemingen zullen meer ruimte moeten krijgen om activiteiten te ontplooien; het opleggen van meer beperkingen strookt niet met het subsidiariteitsbeginsel.

2.   Inleiding: concurrentiepositie van de sector

2.1.   In onderhavig advies, dat is opgesteld op verzoek van het Tsjechische voorzitterschap, wordt ingegaan op de concurrentiepositie van de glas- en keramieksector als een typisch energie-intensieve bedrijfstak. Naast de nadruk die zal worden gelegd op de invloed van het klimaat- en energiepakket van de EU, zal ook worden gekeken naar andere factoren die bepalend zijn voor het concurrentievermogen van energie-intensieve bedrijfstakken in het algemeen en de glas- en keramieksector in het bijzonder.

2.2.   Op grond hiervan doet het EESC de beleidsmakers een aantal aanbevelingen over de maatregelen die m.b.t. de glas- en keramieksector moeten worden genomen, zodat deze zijn concurrentiepositie kan handhaven en een optimale bijdrage kan leveren aan het klimaatbeleid van de EU (zie vorige hoofdstuk).

2.3.   Keramiek en glas zijn net zulke basismaterialen als bijv. staal, aluminium & andere niet-ijzerhoudende metalen, chemicaliën, cement, kalk, cellulose & papier, waarvan de fabrikage en verwerking veel energie kosten en die onmisbare grondstoffen zijn voor industriële waardeketens (2).

2.4.   De factoren die het concurrentievermogen van energie-intensieve industrieën vergroten, kunnen als volgt worden samengevat:

2.4.1.   Ervaren en toegewijde arbeidskrachten. Deze factor is te danken aan de lange traditie van de betrokken bedrijfstakken en het hierbij behorende handwerk alsmede aan het hoge niveau van opleiding en scholing en heeft verder te maken met het culturele en maatschappelijke erfgoed in de regio's en lokale gemeenschappen waar dit soort bedrijven gevestigd is. Het gaat hier om waardevolle zaken die vaak erg moeilijk naar een andere locatie te verplaatsen zijn.

2.4.2.   Duurzame technologische innovatie en productinnovatie. Deze zijn essentieel uit een oogpunt van een efficiënt materiaal- en energieverbruik, kwaliteit, betrouwbaarheid, kostenbesparing, duurzaamheid, milieuprestaties e.d.

2.4.3.   Beschikbaarheid van elementaire grondstoffen, bij voorkeur binnen de EU. Daarnaast zijn grondstoffen die tegen redelijke transportkosten worden ingevoerd vanuit politiek stabiele gebieden, zeer welkom.

2.4.4.   Beschikbaarheid van energie, incl. primaire energiebronnen. Hierbij wordt niet alleen gekeken naar het voorhanden zijn van een goed functionerend energienetwerk en naar de energietarieven; maar ook de continuïteit van de energievoorziening is van vitaal belang. Bij het berekenen van de energievoetafdruk moet worden gekeken naar de gehele waardeketen.

2.4.5.   Concurrentiegericht operationeel beheer en behoedzaamheid op het punt van investeringsfinanciering. Aan de ene kant vormen de grondstoffen en continue aanvoer van energie de belangrijkste uitgavenposten van energie-intensieve bedrijfstakken; bij elkaar maken ze een aanzienlijk deel van de totale kosten uit. Aan de andere kant hebben dergelijke bedrijven gewoonlijk heel weinig financiële speelruimte en zijn ze kapitaalintensief. Dit alles vraagt om een zeer concurrentiegericht operationeel beheer en een behoedzame investeringsfinanciering.

Duurzaam milieubeheer en regelgevend kader op het gebied van energie en klimaatverandering. In de EU bestaan heel strikte regels voor dergelijke energie-intensieve basisindustrieën, ook al zijn de milieuprestaties van deze industrieën de laatste twintig jaar aanzienlijk verbeterd en zal deze ontwikkeling zich naar verwachting geleidelijk voortzetten dankzij de implementatie van de IPPC-richtlijn.

2.4.6.1.   Speciale aandacht verdient het onlangs goedgekeurde klimaat- en energiepakket van de EU  (3), dat waarschijnlijk ingrijpende gevolgen zal hebben voor het concurrentievermogen van energie-intensieve bedrijfstakken, zoals ook algemeen wordt erkend in de documenten die het EESC, de Europese Commissie, de Raad en het Europees Parlement hierover hebben opgesteld.

2.4.6.2.   De laatste tijd, zowel vóór als na goedkeuring van het klimaat- en energiepakket, zijn er tal van studies verschenen naar de gevolgen ervan, hetzij op initiatief van de autoriteiten hetzij op die van de betrokken bedrijfstakken zelf. Hieruit blijkt duidelijk dat zich in energie-intensieve bedrijfstakken gemakkelijk koolstoflekken voordoen. De tenuitvoerlegging van het pakket zal zorgvuldig moeten worden aangepakt en daarbij dient rekening te worden gehouden met de economische recessie en de resultaten van de COP15-onderhandelingen in Kopenhagen in december 2009.

2.4.6.3.   De grondstofverwerkende industrie, waaronder de glas- en keramieksector, maakt meestel gebruik van fossiele brandstoffen en ondervindt op verschillende manieren de gevolgen van de prijs die voor de verschillende energiebronnen moet worden betaald. Daarnaast ligt het elektriciteitsverbruik hoog.

2.4.6.4.   Tot nu toe hebben de maatregelen in het kader van het klimaatbeleid alleen financiële gevolgen gehad voor ondernemingen in de EU-lidstaten en hun activiteiten, terwijl men zich in derde landen niet hoeft te houden aan de door de EU gehanteerde regeling voor de handel in emissierechten. Ook binnen de EU zijn het alleen de elektriciteitscentrales en energie-intensieve industrieën die de lasten moeten dragen.

2.4.6.5.   Feit is dat de energie-intensieve industrie in Europa zich positief heeft opgesteld tegenover het klimaatbeleid en een absolute reductie van de BKG-uitstoot met 6 %, vergeleken met het niveau van 1990, heeft gemeld, dit ondanks het feit dat het productievolume is toegenomen. Hiermee is aangetoond dat het wel degelijk mogelijk is om emissieniveau en economische groei van elkaar los te koppelen. Wel is hiertoe een behoorlijke financiële inspanning nodig geweest. Wanneer er aanvullende doelstellingen en reductiemechanismen worden vastgelegd, zal er dan ook terdege rekening moeten gehouden met de reële mogelijkheden die de sector heeft om de verschillende technologieën in gebruik te nemen.

2.4.6.6.   Terwijl elektriciteitscentrales de kosten van maatregelen ter bescherming van het klimaat direct kunnen doorberekenen in de tarieven, hebben energie-intensieve bedrijfstakken deze mogelijkheid niet. Vanwege de hevige concurrentie van landen buiten de EU kunnen deze sectoren niet profiteren van kostendoorberekeningen of onverwachte financiële meevallers.

2.4.6.7.   Energie-intensieve bedrijfstakken ondervinden dus tot twee maal toe de gevolgen van het emissiehandelssysteem van de EU: eerst krijgen ze indirect te maken met de hogere prijzen die voor elektrische stroom moeten worden betaald, en daarna moeten ze de directe kosten van de EU ETS opbrengen. Mogelijk zullen de extra op te brengen kosten waarmee het veilen van emissierechten gepaard gaat, enigszins worden verlicht door enkele recente besluiten van de Raad en het Europees Parlement, al zal dit in de meeste gevallen alleen maar uitstel betekenen tot de periode na 2020, wanneer deze kosten alsnog moeten worden betaald.

2.4.6.8.   De energie-intensieve sectoren hebben de laatste twintig jaar een periode van ingrijpende technologische veranderingen doorgemaakt, die nodig waren voor het behoud van hun concurrentiepositie. Ze hebben de hierboven genoemde reductie met 6 % gerealiseerd in een tijd waarin de uitstoot door de elektriciteitssector zelfs is toegenomen. Als hetzelfde referentiejaar (2005) en dezelfde reductiedoelstellingen als uitgangspunt worden genomen voor de elektriciteitssector en de energie-intensieve sectoren, zal deze laatste bijgevolg in een nog ongunstiger positie belanden. Dit zou betekenen dat deze sectoren, die in 2005 de facto reeds een absolute reductie van maar liefst 50 % hebben gerealiseerd ten opzichte van het in het Kyoto-Protocol genoemde jaar 1990, door het nieuwe EU ETS zullen worden gedwongen om hun emissies nog eens met 21 % terug te brengen t.o.v. het jaar 2005. Dit betekent een zware last voor ondernemingen die reeds veel gepresteerd hebben, maar nu a.h.w. worden gestraft en niets anders kunnen doen dan hun eigen groei beperken of zelfs hun activiteiten terugschroeven. In het uiterste geval zullen ze gedwongen zijn om hun heil te zoeken buiten de interne markt van de EU.

2.4.6.9.   Het lijdt geen twijfel dat een dergelijke onevenredige lastenverdeling bedrijfsverplaatsingen en dus ook het gevreesde koolstoflek ten gevolge kunnen hebben. De sectoren zijn niet gebaat bij de huidige crisis en het hiermee mogelijk gepaard gaande opsparen van in de lopende handelsperiode toegekende emissierechten, noch bij het uitstellen van emissierechtenveilingen tot de volgende periode, tenzij er in 2009 een adequaat internationaal akkoord voor de post-Kyotoperiode wordt afgesloten.

3.   De glas- en keramieksector in de EU - factoren die het concurrentievermogen vergroten

3.1.   De glassector  (4) houdt zich over het algemeen bezig met de fabricage van vlakglas, verpakkingsglas, vaatwerk (huishoudelijk glas), glasvezels en glas voor specifieke toepassingen. In 2007 produceerde de glassector in de EU voor ca. 37 miljoen ton (mt) aan verschillende soorten glas, ter waarde van zo'n 39 miljard euro (32 % van de totale productie in de wereld). Sinds 2000 is de productie in de EU maar weinig toegenomen. Als we kijken naar de cijfers in 2007, blijkt dat containerglas goed was voor 58 % van de totale productie en vlakglas voor 27 %. Het aandeel vaatwerk bedroeg 4 %, dat van isolatie- en wapeningsvezels 6 % resp. 2 % en glas voor bijzondere toepassingen 3 %.

3.2.   Veel bedrijven zijn nog altijd gevestigd in de EU-15, met name in Duitsland, Frankrijk, Italië, Spanje en het VK, die in 2007 tezamen goed waren voor 68 % van de productie. De nieuwe EU-landen waren verantwoordelijk voor 15 % en de rest van de EU-15 voor 17 %. Duitsland is de grootste producent van de hele Unie, terwijl de productie in de EU-12 vooral geconcentreerd is in Polen en de Tsjechische Republiek. De glassector kent een lange traditie in Duitsland, de Tsjechische Republiek en Polen en maakt in die landen dan ook deel uit van het nationale erfgoed. Decoratief glas en kristal van hoge kwaliteit worden hier ook beschouwd als vormen van traditionele kunstnijverheid.

3.3.   Wat de werkgelegenheid in de glassector betreft is er sinds 2000 over het algemeen een neergaande trend te bespeuren geweest, die voor een groot deel te wijten is aan een combinatie van rendementseisen, toegenomen automatisering, sectorconsolidatie en concurrentie van lage-lonenlanden. In 2007 hadden 234 000 mensen werk in de glassector. Bijna 40 % van hen was tewerkgesteld in de EU-12, wat het een en ander zegt over de verschillen tussen de EU-12 en de EU-15 in termen van kapitaal- en arbeidsintensiviteit. De meeste arbeidsplaatsen in de EU-12 bevinden zich in Polen en de Tsjechische Republiek, die samen goed zijn voor ca. 71 % van de werkgelegenheid in de EU-12. De productiviteit per arbeidsplaats bedroeg in 2007 160,5 ton.

3.4.   De productie van de belangrijkste deelsectoren in de glasindustrie (vlakglas en verpakkingsglas) is nogal sterk geconcentreerd, dit in tegenstelling tot andere deelsectoren. Deze deelsectoren lopen daarom meer risico (marktgevoeligheid, financieringsonzekerheid e.d.), want de kleine fabrikanten in de branche kampen zeker in het huidige kille ondernemingsklimaat met een gebrek aan middelen.

3.5.   Het leeuwendeel van de productie in de sector (in 2007 90,7 %) wordt afgezet binnen de EU. Er werd voor 3,496 mt uitgevoerd, wat ongeveer overeenkomt met 9,3 % van de totale productie. Het grootste deel van de export bestond uit huishoudelijk glas en kristal (25.4 %) en glas voor specifieke toepassingen (38,6 %). De uitvoer steeg in 2007 met 5,3 %, terwijl de invoer in diezelfde periode met maar liefst 35,8 % is toegenomen en de uitvoer in omvang heeft overtroffen (3,601 mt in 2007). De gemiddelde prijs van het uitgevoerde glas lag op 1 780,1 euro per ton, wat aanzienlijk meer is dan de 1 159,5 euro per ton voor ingevoerd glas. De grootste afnemers zijn China en Taiwan. Verder wordt er steeds meer geïmporteerd door India, Turkije en Japan. Sinds 2004 is de Chinese invoer van vlakglas vertienvoudigd.

3.6.   De periode 2007-2009 is er een van grote uitdagingen voor de glassector in de EU: de economische activiteiten nemen af ten gevolge van de kredietcrisis en de vraag wordt kleiner. Het is vooral de bouwsector die kwetsbaar lijkt doordat het consumentenvertrouwen daalt en individuele huishoudens minder geld uitgeven en doordat de vraag naar investeringen vertraagt. Een dergelijke ontwikkeling heeft uiteraard grote gevolgen voor de glasindustrie: ongeveer 90 % van alle glasproducten is bestemd voor industriële sectoren die consumentengoederen fabriceren (automobiel- en andere voertuigenindustrie, elektrotechnische industrie, chemische industrie, voedselindustrie enz.) en voor de bouw. De glassector is voor een groot deel afhankelijk van de stabiliteit en ontwikkeling van genoemde sectoren.

3.7.   Het zal nog moeilijker worden de uitdagingen het hoofd te bieden doordat buurlanden van de EU hun capaciteit aan het uitbreiden zijn. Voor de periode 2004-2009 wordt in landen als Rusland, Oekraïne, Wit-Rusland, de VAE en Egypte in totaal naar verwachting een extra productiecapaciteit van 7,3 mt gerealiseerd. Het gaat hier vooral om een toename van de productie van vlakglas en verpakkingsglas. Door deze ontwikkeling lijkt het waarschijnlijk dat de handel in omvang zal blijven toenemen, waardoor de beleidsmakers er zich nog meer voor zullen moeten inspannen dat de glasproducenten in de EU onder dezelfde voorwaarden kunnen werken.

3.8.   De glassector in de EU wordt geconfronteerd met een aantal uitdagingen op het gebied van concurrentievermogen, die voor een groot deel het gevolg zijn van de globalisering, de uitbreiding van de milieuwetgeving en de stijgende energiekosten. De geleidelijke toename van het aantal tegen relatief lage kosten geproduceerde glasproducten uit opkomende economieën is een teken dat het concurrentievoordeel van de glassector in de EU aan het slinken is, vooral op de markt voor laagwaardige producten.

De glassector is onderworpen aan milieubepalingen die betrekking hebben op het energieverbruik, de uitstoot van CO2, het voorkómen van milieuverontreiniging, de productie van afvalstoffen e.d. Producenten van buiten de EU, vooral uit ontwikkelingslanden, hebben in veel mindere mate te maken met strenge milieuvoorschriften, zodat ze vrijer en tegen lagere kosten kunnen produceren. Verder heeft de glassector in de EU nog te maken met de volgende problemen die ten koste gaan van het concurrentievermogen:

3.9.1.   Roep om kostenbesparingen in downstream-sectoren. De kostendruk waarmee Europese industrieën als gevolg van de steeds heviger wordende internationale concurrentie te maken hebben – bijv. in de automobielsector, de consumentenelektronicasector, de luchtvaart en de detailhandel – kan negatief doorwerken in de glassector. Deze industrieën nemen allemaal in enigerlei vorm direct of indirect producten af van de Europese glassector. De door de globalisering veroorzaakte kettingreactie heeft dus gevolgen voor de vraag naar producten uit deze sector.

3.9.2.   Wereldwijde overcapaciteit in de sector. De Europese glassector kent een overcapaciteit in enkele deelsectoren, waaronder die van vlakglas. Dit kan nadelig uitwerken voor de sector omdat de winstmarges er kleiner door worden. Wel kan hierdoor na de crisis gemakkelijker de productie worden opgeschroefd om te voldoen aan de consumentenvraag.

3.9.3.   Opwaartse druk op de energie- (en grondstoffen)prijzen. Een grotere vraag naar energie in de wereld heeft gevolgen voor de toelevering op de lange termijn en de kosten in de Europese glassector. Dit vormt een ernstige bedreiging voor de sector, die immers geldt als een van de meest energie-intensieve industrietakken, waarin de kosten voor energie een groot deel van de totale productiekosten uitmaken. Er zal rekening moeten worden gehouden met het domino-effect van het energie- en klimaatpakket van de EU: de glas- en keramieksector zal bij zijn activiteiten naar verwachting uitgaan van de voorspelde verhoging van de energieprijzen Deze verhoging is te wijten aan een combinatie van factoren, waaronder de handel in emissierechten, investeringen in elektriciteitsproductiecapaciteit en distributienetwerken en de noodzaak om in elektriciteitsproductiesector te zorgen voor een groter aandeel hernieuwbare bronnen in de energiemix. Bovendien zouden de prijzen van elementaire grondstoffen, zoals natriumcarbonaat en zand, met de energieprijzen kunnen meestijgen.

3.9.4.   Voorschriften m.b.t. de arbeidsvoorwaarden. Verschillende voorschriften op het gebied van de arbeidsvoorwaarden hebben gevolgen voor de grondstoffen en de manier waarop deze worden opgeslagen, gehanteerd en gebruikt in het productieproces. In veel landen buiten de EU is de wetgeving minder streng en zijn de productiekosten bijgevolg lager. Niettemin zijn ondernemingen in de EU bereid om hier hun verantwoordelijkheid te nemen.

3.9.5.   Handelsbeperkingen en namaakproducten kunnen de uitvoer naar markten buiten de EU belemmeren. In veel derde landen moeten invoerrechten worden betaald op goederen uit de EU. Deze tarieven liggen bijv. in de Verenigde Staten behoorlijk hoog. Daarnaast heeft de concurrentiepositie van veel glasproducenten in de EU te lijden gehad onder de praktijken van firma's buiten de EU die originele EU-merken namaken. Op dit moment vormen deze praktijken voor veel producenten een serieus probleem en naar verwachting zal dit zo blijven als er geen drastische maatregelen worden genomen. Wel is het zo dat ondernemingen met eigen merken baat hebben bij bepaalde initiatieven van de Commissie, zoals de China IPR SME Helpdesk, bij cursussen en workshops die op de eigen situatie zijn toegespitst, en bij geïndividualiseerde advisering uit de eerste hand in geval van problemen op het gebied van intellectueel eigendom.

3.10.   In 2006 produceerde en verkocht de keramieksector in de EU  (5) voor ongeveer 39 miljard euro aan keramische producten. De afgelopen jaren hebben nauwelijks enige groei te zien gegeven. De twee grootste deelsectoren zijn wand- & vloertegels en bakstenen & dakpannen. Samen met de gresbuizen vormen ze de categorie keramisch bouwmateriaal die bij elkaar 60 % van de productwaarde van de keramieksector uitmaakt. Vuurvaste keramische producten, serviesgoed & sierkeramiek, sanitaire artikelen en technisch keramiek zijn goed voor resp. 13, 9, 10 en 5 %. De belangrijkste producerende landen zijn Duitsland, het VK, Spanje en Italië. Duitsland is in bijna alle deelsectoren sterk vertegenwoordigd, net als het VK. Italië en Spanje zijn allebei heel belangrijk als producenten van keramische tegels, bakstenen & dakpannen en in mindere mate sanitair. Wat de nieuwe EU-lidstaten betreft gaan de Tsjechische Republiek, Polen en Hongarije aan kop. Deze landen beschikken over een sterke keramieksector en hebben traditioneel hun artikelen afgezet in andere EU-landen. Niettemin nemen de nieuwe lidstaten als geheel maar een bescheiden plaats in binnen de Europese keramieksector.

3.11.   De meeste factoren die kenmerkend zijn voor de glassector en hierop invloed uitoefenen, gelden ook voor de keramieksector, zij het dat er één opvallend verschil is. Terwijl de glassector in hoge mate geconcentreerd is, zijn er in de keramieksector maar heel weinig grote geconcentreerde en geïntegreerde productie-eenheden.

3.12.   De werkgelegenheid in de Europese keramieksector vertoont sinds 2000 over het algemeen een dalende tendens. Deze daling is voor een groot deel het gevolg van verschillende productiviteitseisen door de toenemende concurrentie uit lage-lonenlanden. In 2006 waren er binnen de EU 330 000 personen aan het werk in deze sector, wat een lichte afname ten opzichte van 2005 betekent, toen het aantal nog op 360 000 lag. De meeste arbeidsplaatsen worden geleverd door de deelsectoren wand- & vloertegels en bakstenen & dakpannen. In 2006 waren ze samen goed voor ca. 52 % van alle werkgelegenheid in de keramieksector. Daarna kwam de deelsector serviesgoed & sierkeramiek met 22 %.

3.13.   Zo'n 20 à 25 % van de in de EU geproduceerde keramische artikelen (in het geval van wand- & vloertegels ruim 30 %) wordt naar landen buiten de EU geëxporteerd. De importpenetratie varieert van 3 à 8 % voor bijv. wand- & vloertegels en vuurvaste keramische producten tot meer dan 60 % voor serviesgoed & sierkeramiek. De belangrijkste exportmarkt voor keramische producten zijn de VS, gevolgd door Zwitserland en Rusland. De afgelopen tijd zijn de handelsverhoudingen binnen de sector scheefgetrokken door de concurrentie van lage-lonenlanden als China en Turkije, door een aanhoudend beperkte markttoegang in een aantal derde landen en door de geleidelijke opwaardering van de euro ten opzichte van de meeste andere munteenheden sinds 2000. Handelskwesties, waarbij het in de eerste plaats gaat om de handelsvoorwaarden voor exporteurs in de EU, zijn dan ook van vitaal belang geworden voor de keramieksector.

3.14.   De keramieksector in de EU wordt geconfronteerd met een aantal uitdagingen voor zijn concurrentievermogen, waarvan vele voortvloeien uit de globalisering en de aanscherping van de milieuwetgeving.

3.15.   In enkele productcategorieën, m.n. serviesgoed, is het op innovatie en design gebaseerde concurrentievoordeel van de EU steeds meer aan het wegslinken naarmate de Europese en andere mondiale markten worden overspoeld met goedkope exportartikelen uit opkomende economieën. Niettemin speelt de EU in de wereld nog altijd een toonaangevende rol in tal van deelsectoren, in het bijzonder die van wand- & vloertegels.

3.16.   De tweede sleutelfactor die het concurrentievermogen van de keramieksector in de EU beïnvloedt, is de toegenomen milieuwetgeving en milieucontrole in het algemeen en de door het EU ETS veroorzaakte problematiek in het bijzonder. Hoewel de energiekosten gemiddeld 30 % van de totale productiekosten in de keramieksector uitmaken, ligt de CO2-uitstoot per ton laag. Een goede 10 % van alle industriële productie-eenheden waarop het EU ETS van toepassing is, valt onder de keramieksector, terwijl het hier gaat om een CO2-uitstoot die alles bij elkaar onder de 1 % ligt. Op grond van de goedgekeurde herziening van de ETS-richtlijn zullen er in 2013 zo'n 1 800 keramische fabrieken onder het EU ETS vallen. Deze fabrieken stoten in totaal minder dan 1,5 % uit van de totale industriële CO2-emissies die onder het EU ETS vallen. Hierbij moet worden bedacht dat keramische fabrieken over het algemeen klein van omvang zijn: 40 % van deze fabrieken stoot per jaar minder dan 25 000 ton CO2 uit en 70 % minder dan 50 000 ton CO2.

3.17.   Het kostenplaatje van producenten in de energie-intensieve keramieksector valt ongunstig uit door de almaar stijgende productiekosten: kenmerkend voor verschillende deelsectoren is dat ze in hoge mate afhankelijk zijn van een reeks natuurlijke grondstoffen die steeds meer worden ingevoerd vanuit derde landen. Analyse van de situatie toont aan hoezeer het gebrek aan concurrentie bij de levering van grondstoffen voor de keramische industrie, vooral op de energiemarkt, nadelig uitpakt voor het concurrentievermogen van keramische producten in de EU.

3.18.   De belangrijkste bedreiging voor het concurrentievermogen van de keramieksector in de EU is de sterke stijging van het aantal keramische producten dat wordt ingevoerd vanuit derde landen met een minder strikte milieuwetgeving en lossere voorschriften op het gebied van gezondheid en veiligheid. De relatief strenge wet- en regelgeving die de EU hanteert, heeft ertoe geleid dat de keramiekproducenten in de Unie op de wereldmarkt niet langer kunnen concurreren onder dezelfde voorwaarden, wat een aantal problemen met zich meebrengt, maar daarnaast ook nieuwe perspectieven biedt.

3.19.   Tegen deze achtergrond maken de hoge productiekosten (energie, arbeid) van de keramische industrie, de relatief kleine winstmarges en de steeds toenemende concurrentie, zowel binnen de EU als op de exportmarkt, het voor de keramiekproducenten bijzonder moeilijk om de extra kosten die moeten worden opgebracht voor de aankoop van emissierechten, door te berekenen in de consumentenprijzen. Bovendien zijn de technieken en procédés die bij de fabrikage van keramische producten worden gebruikt om het energieverbruik in de ovens zo laag mogelijk te houden, reeds dermate geavanceerd dat de efficiency in de nabije toekomst nauwelijks nog sterk kan worden verbeterd.

3.20.   De keramieksector heeft behoefte aan hooggeschoolde werknemers en dient de beschikking te hebben over de instrumenten en het vakmanschap die nodig zijn om de technologieën toe te passen en de samenwerking tussen de verschillende werkplaatsen, waar deze zich ook mogen bevinden, te regelen. Dit vormt een uitdaging voor zowel kleine en middelgrote bedrijven die hun vleugels willen uitslaan, als grote multinationale bedrijven, zoals in het geval van de baksteenbranche. Het scholingsniveau kan worden verbeterd door nadruk te leggen op levenslang leren, door de sector aanlokkelijker te maken en door specifieke opleidingsprogramma's te ontwikkelen.

4.   Welke bijdrage kan de glas- en keramieksector leveren aan het streven naar duurzame ontwikkeling in de EU en meer specifiek aan de Conferentie van Kopenhagen?

4.1.   Als we kijken naar het aspect duurzaamheid in zijn geheel, doen we er goed aan om de plus- en minpunten van de glassector en de keramieksector op een rijtje te zetten. Beide sectoren maken gebruik van inheemse, dus eigen minerale bronnen waarvan de voorraden volstaan om ook op de lange termijn de toekomst van de sector in de interne markt van de EU en wereldwijd te verzekeren. Beide sectoren zijn erin geslaagd om de schade voor het milieu binnen de perken te houden en vormen geen bijzondere bedreiging voor de gezondheid van de mens: noch voor die van de werknemers noch voor de volksgezondheid in het algemeen.

4.2.   Op dit ogenblik vallen er in de procédés die worden gebruikt voor de fabrikage van glas en keramiek, geen baanbrekende innovaties te verwachten. Het smelten van glas en bakken van keramische producten vindt plaats onder zeer hoge temperaturen, wat betekent dat er fysieke grenzen zijn aan de mogelijkheden om de uitstoot van kooldioxide te beperken. De sectoren zitten dan ook bijna aan de grens van hun mogelijkheden. Helaas is geen rekening gehouden met deze fysieke beperkingen toen de herziening van het EU ETS werd voorbereid, want de sectoren zijn niet ondergebracht in dezelfde categorie als andere energie-intensieve industrieën waarvan de uitstoot inherent is aan het fabrikageproces.

4.3.   De technologieën en procédés die in deze sectoren worden gebruikt, zijn ook geavanceerd als wordt gekeken naar het energieverbruik en de CO2–intensiviteit. Ze zijn niet schadelijk voor het klimaat, maar dragen eerder bij tot een oplossing van de klimaatproblemen. De glassector bijv:

helpt mee om de CO2–uitstoot te verminderen door het energiebesparend gebruik van glas als isolatiemateriaal;

helpt mee om bij de productie van duurzame energie koolstofvrije elektriciteit op te wekken;

stoot tijdens het fabrikageproces een hoeveelheid CO2 uit die ver achterblijft bij de koolstofbaten, en

kent verschillende andere maatschappelijke voordelen, zoals het bewaren van medicijnen en voedsel, wat de duurzaamheid ten goede komt.

4.4.   Glas behoort tot de groep materialen met een grote recycleerbaarheid. Kenmerkend zijn de kringloopprocessen tijdens de fabrikage. Het gaat hier tot op zekere hoogte om een afvalvrije technologie. Teruggewonnen glas is een belangrijk bestanddeel van glasmateriaal, vooral verpakkingsglas. Als men kijkt naar de levenscyclus van het materiaal, kent de recycleerbaarheid van glas geen fysieke beperkingen. Overal in Europa zijn recyclagesystemen opgezet en in 2007 werd 62 % van het verpakkingsglas gerecycleerd. Inspanningen om de recycleerbaarheid en het hergebruik van glas nog verder op te voeren kunnen de hiermee verbonden milieuprestaties op drie manieren verbeteren: (1) de energie-efficiëntie kan worden bevorderd (1 % meer gerecycleerd glas verlaagt het energieverbruik met 0,25 %); (2) de CO2-uitstoot kan worden teruggedrongen (1 % meer gerecycleerd glas brengt de CO2–uitstoot met 0,47 % omlaag), en (3) er kan zuiniger worden omgesprongen met grondstoffen (als er 1 ton gerecycleerd glas wordt gebruikt om nieuw glas te fabriceren, hoeft er 1,2 ton minder natuurlijke grondstoffen te worden gebruikt).

4.5.   Glasproducten kunnen er in de praktijk toe bijdragen dat het energieverbruik en dus ook de CO2-uitstoot worden teruggedrongen als er bijv. in gebouwen gebruik wordt gemaakt van glasvezels als isolatiemateriaal of van laag-emissief glas. Door het isoleren van daken en wanden kan er per jaar 460 mt CO2 minder worden uitgestoten (d.w.z. bij elkaar meer dan waartoe de EU zich in het Kyoto-Protocol heeft verbonden). En als alle enkele en dubbele glasruiten in de EU zouden worden vervangen door laag-emissieve dubbele resp. driedubbele ruiten, dan zouden we per jaar 97 miljoen ton CO2 minder hoeven uit te stoten. Dat komt overeen met 21 mt olie-equivalent ofwel het jaarlijkse energieverbruik van gebouwen met in totaal 19 miljoen bewoners. Vezelglas dat wordt gebruikt ter versterking van plastic materialen in windturbines en van glasmateriaal dat wordt gebruikt in de automobielindustrie (waardoor bijv. minder airconditioning nodig is en dus op energie kan worden bespaard), zijn andere voorbeelden van toepassingen waardoor uiteindelijk minder CO2 hoeft te worden uitgestoten.

4.6.   Zonnetechnologie zal naar verwachting de komende tien jaar een hoge vlucht nemen, waarbij glas op dit ogenblik al onmisbaar is in transparante materialen voor fotovoltaïsche en geconcentreerde zonne-energiesystemen (zonneschoorstenen, productie van biobrandstoffen op basis van zonne-energie, fotocatalyse m.b.v. zonlicht, waterzuivering, ontzilting e.d.). Bij deze toepassingen wordt de BKG-uitstoot al op korte termijn gecompenseerd en is er sprake van milieucompatibiliteit (verenigbaarheid met de principes van duurzame energie). De verschillende hierbij betrokken deelsectoren spelen een vitale rol bij het ondersteunen en ontwikkelen van deze toepassingen. Het is van het grootste belang, zowel voor het wetenschappelijk onderzoek als voor de productiemogelijkheden, dat deze deelsectoren in de EU gevestigd blijven.

4.7.   De totale jaarlijkse BKG-uitstoot bedraagt in de glassector 20 mt en in de keramieksector 27 mt. In beide sectoren zijn de mogelijkheden om de uitstoot nog verder terug te dringen door de specifieke aard van het productieproces zeer beperkt. Dit betekent dat het praktisch en financieel gezien weinig zin heeft om de glas- en keramieksector op te nemen in het EU ETS. Het zou er zelfs toe kunnen leiden dat de mogelijkheden voor vermindering van de BKG-uitstoot er kleiner door worden. Dit geldt in principe voor bijna alle energie-intensieve basisindustrieën. Vermeden moet worden dat deze sectoren te maken krijgen met buitensporige kosten als er beslissingen worden genomen over koolstoflekkages en een op benchmarking gebaseerde toewijzing van emissierechten in de derde handelsperiode. Er zijn aparte benchmarks nodig om rekening te kunnen houden met het bijzondere karakter van de diverse sectoren en deelsectoren. Hierbij moet recht worden gedaan aan de verschillende productiemethoden, energiebehoeften en fysieke mogelijkheden die fabrieken hebben om hun uitstoot te beperken.

4.8.   Het zal heel moeilijk worden om de keramieksector op een faire wijze op te nemen in het EU ETS, doordat deze sector zo weinig concentratie kent, het productaanbod zo gevarieerd is en de algemeen beschikbare statistische gegevens van zo'n matige kwaliteit zijn. Om te kunnen bepalen in hoeverre de keramische industrie vatbaar is voor koolstoflekkage, zal er niets anders opzitten dan het gebrek aan betrouwbare en samenhangende statistieken op te vangen door alle relevante gegevens samen te voegen tot een driecijfercode (NACE rev. 2-2008). Aldus kan er een „koolstoflek” worden aangetoond voor drie deelsectoren, te weten „vuurvaste keramische producten” (NACE 23.2), „keramisch bouwmateriaal” (NACE 23.3) en „andere porseleinen en keramische producten” (NACE 23.4).

4.9.   De keramieksector heeft niet dezelfde mogelijkheden om de BKG-uitstoot terug te dringen als de glassector, al zij gezegd dat moderne bakstenen en dakpannen opvallende eigenschappen hebben op het gebied van warmte-isolatie. Over het algemeen is de keramische industrie toch een goed voorbeeld van een sector waarin productie en consumptie op duurzame leest zijn geschoeid dankzij bepaalde eigenschappen die eigen zijn aan de gefabriceerde producten, zoals een lange levensduur en hygiëne en ook hun estetische waarde. Als ze eenmaal geproduceerd zijn, gaan de meeste keramische artikelen in principe lang mee en er zijn maar weinig artikelen die daarna nog enig onderhoud behoeven.

4.10.   Een uiterst belangrijke deelsector is die van vuurvaste materialen. Deze zijn van vitaal belang voor tal van industrieën waarin het productieproces hoge temperaturen vergt. Het gaat hier om ijzer & staal, glas, kalk en cement: producten die niet kunnen worden gefabriceerd zonder hoogwaardig vuurvast keramisch materiaal, dat het mogelijk maakt om in genoemde sectoren gebruik te maken van de meest efficiënte technologieën.

4.11.   De belangrijkste voorwaarde voor verbetering van het concurrentievermogen in het algemeen en de energie-efficiëntie en milieuprestaties in het bijzonder zijn uitgebreide en doeltreffende O&O-activiteiten. Dit geldt voor alle deelsectoren van de glas- en keramiekindustrie, maar met name voor de deelsector „glas voor specifieke toepassingen”, waarin over het algemeen naar verhouding het meest wordt gespendeerd aan innovatie, hetgeen te maken heeft met de snelle ontwikkeling van de hier geproduceerde artikelen. Hoewel deze deelsector minder belangrijk is qua productie-omvang en werkgelegenheid, is het voor de ontwikkeling ervan cruciaal dat de bedrijven binnen de EU gevestigd blijven.

4.12.   Op de korte termijn zullen de strikte voorschriften op het gebied van milieu en energie en ook het feit dat er op de internationale markten geen gelijke concurrentievoorwaarden zijn, het MKB in de EU zeer in het nauw brengen en de mogelijkheden van de particuliere sector om geld te steken in innovatie en O&O ernstig beperken. Daarentegen biedt de milieuwetgeving ook een stimulans om te investeren in O&O-projecten ter verbetering van de energie-efficiëntie en verkleining van de afhankelijkheid van traditionele energiebronnen. Daardoor zouden de totale energiekosten kunnen worden teruggeschroefd. Overigens zijn dit lange-termijneffecten, die pas optreden als ondernemingen hier eerst veel tijd en energie in steken en risico's durven aan te gaan.

4.13.   De nieuwe bepalingen en aangescherpte normen van de laatste tijd hebben geleid tot meer innovaties op het gebied van energie-efficiëntie en productoptimalisering in termen van milieu, gezondheid en veiligheid. Ook is men bezig nieuwe recyclingtechnieken te ontwikkelen. Daarentegen is het zo dat er slechts beperkte mogelijkheden zijn om de recycling van keramische producten nog verder te ontwikkelen, gegeven de aard van de producten waar het hier om gaat.

4.14.   Dankzij meer onderzoeksinspanningen kan de keramieksector nog aantrekkelijker worden gemaakt als milieuvriendelijk alternatief. Een voorbeeld van een nog maar kort geleden ontwikkeld product zijn bouwblokken met verbeterde warmte-isolatie, die energie-intensief qua productie zijn maar als bouwmateriaal energiebesparend kunnen werken. Een ander voorbeeld is het gebruik van keramische artikelen in de automobielsector. Deze kunnen hier dienen als basismateriaal voor tal van vitale onderdelen in de automotor van de toekomst dankzij hun unieke eigenschappen op het gebied van hitte-, slijtage- en roestbestendigheid, hun geringe gewicht en hun stroom- en warmte-isolerend vermogen. De auto van de toekomst is wellicht niet denkbaar zonder keramische producten: als onlosmakelijk onderdeel in de motor, als slijtagebestendige toepassing in het brandstofsysteem en als aanvullende component in afsluitsystemen (ventielen, klepzittingen). De auto van de toekomst gaat misschien emissiearm rijden op keramische brandstofcellen.

Brussel, 16 juli 2009.

De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité

Mario SEPI


(1)  Zie voetnoten 4 en 5.

(2)  EESC-advies over de „Impact van de ontwikkeling van de energiemarkten op waardeketens in de Europese industrie”, PB C 77 van 31.3.2009, blz. 88-95.

(3)  Zie perscommuniqué van de Commissie nr. IP/08/1998 op http://europa.eu/rapid/.

(4)  FWC Sector Competitiveness Studies – Competitiveness of the Glass Sector, oktober 2008.

(5)  FWC Sector Competitiveness Studies – Competitiveness of the Ceramics Sector, oktober 2008; Eurostat 2006.


23.12.2009   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 317/15


Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over de rol van het maatschappelijk middenveld in de betrekkingen tussen de EU en Bosnië en Herzegovina

(verkennend advies)

(2009/C 317/03)

Rapporteur: de heer ZOLTVÁNY

Per schrijven d.d. 2 september 2008 hebben vicevoorzitter van de Commissie Margot Wallström en Europees commissaris voor de uitbreiding Olli Rehn het Europees Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig artikel 9 van het samenwerkingsprotocol tussen het EESC en de Europese Commissie verzocht om een verkennend advies op te stellen over

De rol van het maatschappelijk middenveld in de betrekkingen tussen de EU en Bosnië-Herzegovina.

De gespecialiseerde afdeling Externe betrekkingen, die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 23 juni 2009 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Zoltvány.

Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 455e zitting van 15 en 16 juli 2009 (vergadering van 16 juli) onderstaand advies uitgebracht, dat met 147 stemmen vóór, bij 1 onthouding, werd goedgekeurd.

1.   Voornaamste aanbevelingen

1.1.   Aanbevelingen aan de Europese instellingen en andere EU-instanties:

De Europese instellingen en andere EU-instanties moeten de Bosnische regering helpen bij het opstellen van een ontwikkelingsstrategie voor het maatschappelijk middenveld (1).

Ze moeten meer (met name financiële) steun verlenen aan maatschappelijke organisaties in Bosnië-Herzegovina, zodat die niet afhankelijk worden van de overheid en hun projecten kunnen blijven uitvoeren.

Om de besluitvormings- en uitvoeringsprocedures te verkorten moeten ze een doeltreffende financiële ondersteuning op maat bieden, ook in het geval van het nieuwe instrument dat de Europese Commissie in het leven heeft geroepen voor de ontwikkeling van en de dialoog met het maatschappelijk middenveld. De ondersteuning moet toegankelijk zijn voor een breed scala aan belanghebbende organisaties en zo veel mogelijk tegemoetkomen aan de behoeften die daar leven.

Er moet vaart worden gezet achter de onderhandelingen over de afschaffing van de visumplicht en er moet steun worden verleend om Bosnië-Herzegovina in staat te stellen aan de technische en andere voorwaarden te voldoen.

Bij het uitwerken van ondersteuningsstrategieën moet een onderscheid worden gemaakt tussen ngo's en sociale partners.

Er moet steun worden verleend om de capaciteitsopbouw bij de sociale partners te bevorderen, zodat die beter zijn toegerust om een doeltreffende sociale dialoog te voeren.

De sociale en civiele dialoog in Bosnië-Herzegovina moet actief worden ondersteund.

De Europese instellingen en instanties dienen actief bij te dragen aan de totstandbrenging van een nieuwe grondwet.

Er moet worden aangedrongen op de tenuitvoerlegging van alle geratificeerde internationale verdragen en de toepassing van de grondwet van Bosnië-Herzegovina, en de weg moet worden vrijgemaakt voor de registratie van vakbonden en werkgeversorganisaties op specifieke juridische grondslagen, zodat zij hun activiteiten op effectieve wijze kunnen ontplooien.

Er moet structureel steun worden verleend aan de projecten waarmee het maatschappelijk middenveld het publiek enthousiast tracht te maken voor aansluiting bij de EU. In alle maatschappelijke geledingen en ook binnen de maatschappelijke organisaties moet er een constructief debat worden gevoerd over dit onderwerp.

De Europese instellingen en instanties moeten projecten ter bevordering van de overdracht van ervaring en knowhow aan Bosnië-Herzegovina ondersteunen. Vooral de „nieuwe” lidstaten in Midden- en Oost-Europa kunnen een waardevolle bijdrage leveren aan dergelijke projecten. Ook moet er vanuit Europa meer erkenning en ondersteuning komen voor twinningprojecten, bijvoorbeeld via het nieuwe stimuleringsinstrument voor de ontwikkeling van en de dialoog met het maatschappelijk middenveld.

Vertegenwoordigers van het Bosnische middenveld moeten ongehinderd de Europese instellingen kunnen bezoeken en kosteloos aan conferenties en evenementen van de EU kunnen deelnemen.

De Europese instellingen en instanties moeten regionale programma's opzetten en meer ondersteuning bieden aan de regionale netwerken van maatschappelijke organisaties in de Westelijke Balkan.

Om het maatschappelijk middenveld in Bosnië-Herzegovina en de hele Westelijke Balkan op tijd en op een efficiënte manier de juiste steun te kunnen bieden, moet er regelmatig overleg worden gevoerd met de donoren buiten de EU.

De Europese instellingen en instanties dienen regelmatig overleg te voeren met maatschappelijke organisaties in Bosnië-Herzegovina om soepeler te kunnen inspelen op hun verwachtingen en behoeften.

1.2.   Het EESC is voornemens om:

ter bevordering en ondersteuning van de civiele dialoog een Gemengd Raadgevend Comité (GRC) met het Bosnische maatschappelijk middenveld op te richten;

actief deel te nemen aan de people to people-dialoog van de Commissie (DG ELARG), door bijvoorbeeld binnen de EU (en met name in Brussel) studiebijeenkomsten te organiseren voor vertegenwoordigers van het Bosnische middenveld;

de vertegenwoordigers van het Bosnische middenveld in staat te stellen het EESC te bezoeken, zodat ze met eigen ogen kunnen zien welke activiteiten daar worden ontplooid.

1.3.   Aanbevelingen aan de overheden in Bosnië-Herzegovina:

Bosnië-Herzegovina dient de juridische randvoorwaarden te scheppen waarin werkgeversorganisaties, vakbonden en andere maatschappelijke organisaties zich kunnen ontwikkelen.

Het zou een ontwikkelingsstrategie voor het maatschappelijk middenveld moeten opstellen, waarmee de basis kan worden gelegd voor een levensvatbaar middenveld, dat nu eenmaal cruciaal is voor een volwassen democratie. Deze strategie dient in nauwe samenwerking met middenveldorganisaties te worden opgezet.

Het zou het maatschappelijk middenveld meer moeten betrekken bij het beleid en een gestructureerde dialoog moeten voeren met vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties over vraagstukken die voor hen van belang zijn.

Het zou maatschappelijke organisaties financieel en anderszins moeten ondersteunen, zodat die zich kunnen ontwikkelen en ook op de lange termijn activiteiten kunnen blijven ontplooien. Ook zou het daartoe een transparant, uit de nationale begroting te financieren subsidiestelsel moeten opzetten.

Het zou het overleg en de samenwerking met de maatschappelijke organisaties moeten opvoeren, wat de facto zou neerkomen op een erkenning van deze organisaties.

Er moet een oplossing komen voor de problemen met de registratie van het Verbond van Vakverenigingen.

Er moet actief steun worden verleend aan de oprichting van een nationale sociaaleconomische raad, nu er steeds meer nationale instellingen voor economische en sociale vraagstukken worden opgezet.

Er moet zo snel mogelijk aan de voorwaarden voor de afschaffing van de visumplicht worden voldaan.

Burgerschapsonderwijs zou een onderdeel moeten worden van de activiteiten van het maatschappelijk middenveld.

1.4.   Aanbevelingen aan het maatschappelijk middenveld in Bosnië-Herzegovina:

Door zelforganiserende en andere bottom up-initiatieven te stimuleren kan het maatschappelijk middenveld de samenleving bewust maken van zijn eigen rol.

Aan het publiek moet duidelijk worden gemaakt welke rol het maatschappelijk middenveld vervult in de besluitvormingsprocessen.

Het leggen van contacten en het creëren van partnerschappen – bijvoorbeeld voor de uitwisseling van informatie, knowhow en ervaring – moeten worden vereenvoudigd.

De kennis en het begrip omtrent de Europese integratie, het Europese beleid en de Europese instellingen moeten worden vergroot.

Binnen de maatschappelijke organisaties moet meer aan scholing en opleiding worden gedaan.

De interetnische en interreligieuze dialoog moet worden bevorderd en er moeten meer samenwerkingsverbanden, netwerken en partnerschappen tussen maatschappelijke organisaties worden gecreëerd.

2.   Achtergrond

2.1.   Doelstellingen van de EU in de Westelijke Balkanlanden

De Westelijke Balkan is een van de voornaamste aandachtsgebieden van het Europese externe beleid. De EU streeft er vooral naar meer stabiliteit en welvaart. Daarnaast bereidt ze, met behulp van haar „pretoetredingssteuninstrumentarium”, de landen in de regio voor op toetreding.

Om de landen van de Westelijke Balkan op weg naar hun toetreding te ondersteunen, werd het stabilisatie- en associatieproces (SAP) gecreëerd, dat niet alleen voorziet in politieke dialoog, verregaande handelspreferenties en financiële steun, maar ook in een nauwe contractuele relatie waarmee de basis moet worden gelegd voor integratie in de EU. Een van de doelstellingen van het SAP is de opbouw van een maatschappelijk middenveld en een democratisch bestel. De EU wil op die manier de politieke, economische en institutionele stabiliteit van de regio helpen versterken. De ondertekening van een stabilisatie- en associatieovereenkomst met de EU geldt als een belangrijke stap in de richting van een volwaardig EU-lidmaatschap.

2.2.   Het EESC en de Westelijke Balkanlanden

Het EESC vervult een belangrijke ondersteunende rol bij de opbouw van een maatschappelijk middenveld in de Westelijke Balkanlanden. In 2004 richtte het de contactgroep Westelijke Balkan op, het enige EESC-orgaan dat zich specifiek bezighoudt met deze regio. Hoewel er nog tal van andere EU-organen zijn voor de Westelijke Balkan, probeert de contactgroep vooral van toegevoegde waarde te zijn voor de algemene activiteiten die de EU daar ontplooit.

De voornaamste doelstelling van het EESC in de Westelijke Balkanlanden is toezien op de politieke, economische en sociale veranderingen in de regio en in de betrekkingen tussen de Westelijke Balkan en de EU, en meer in het bijzonder op de uitvoering van de agenda van Thessaloniki en de ontwikkeling van het SAP. Verder streeft het ernaar de samenwerking met het middenveld, de sociaaleconomische raden en aanverwante organisaties in de regio te verbeteren en de uitwisseling van goede praktijkvoorbeelden tussen maatschappelijke organisaties in de EU en hun evenknieën in de Westelijke Balkan zo veel mogelijk te bevorderen.

3.   Politieke ontwikkelingen in Bosnië-Herzegovina

3.1.   Huidige politieke situatie

De nasleep van de oorlog en het Dayton-akkoord, waarmee de huidige grenzen van de onafhankelijke staat Bosnië-Herzegovina werden vastgelegd, drukken nog altijd een stempel op het politieke reilen en zeilen in het land. De elkaar beconcurrerende politieke krachten proberen het constitutionele stelsel van „Dayton” vooral tot hun eigen voordeel aan te wenden, zonder zich echter aan de daaruit voortvloeiende verplichtingen te houden. Nationaal en internationaal groeit het besef dat het openbaar bestuur in Bosnië-Herzegovina dringend toe is aan hervorming en modernisering, hoewel de politieke steun daarvoor, die grotendeels aan de internationale druk moet worden toegeschreven, per entiteit verschilt.

De voornaamste politieke uitdaging van de komende jaren is de hervorming van de grondwet. Zonder een nieuwe grondwet zullen de opbouw van een democratisch en goed functionerend bestuur, de tenuitvoerlegging van het uitgebreide hervormingsprogramma en de toenadering tot Europa in gevaar komen. Hervorming van de „Dayton-grondwet” is niet iets wat van buitenaf kan worden opgelegd (ook al is de internationale gemeenschap, en zeker ook de EU, graag bereid om te helpen), maar is alleen mogelijk als de politiek in Bosnië-Herzegovina het onderling eens wordt en er een breed draagvlak ontstaat onder de bevolking. Dit is een bijzonder lastig en langdurig proces dat waarschijnlijk op alle terreinen zal doorwerken.

Het is belangrijk om te weten dat politici in Bosnië-Herzegovina verschillend denken over de toekomst van hun land en dat het onderlinge wantrouwen tussen de etnische groeperingen nog altijd niet helemaal is verdwenen. Het nationalistische geluid voert overal nog de boventoon en de politieke leiders zijn er tot op heden niet in geslaagd om de grondwet te hervormen en zo een efficiënt en minder kostbaar staatsbestel te creëren – een belangrijke voorwaarde voor de integratie van Bosnië-Herzegovina in de EU.

Vanwege de bezorgdheid over de politieke stabiliteit in Bosnië-Herzegovina en de omliggende regio is de sluiting van het Bureau van de Hoge Vertegenwoordiger (OHR) al enkele malen uitgesteld. In februari 2008 heeft de Vredesimplementatieraad (PIC) bepaald dat pas tot sluiting zal worden overgegaan als het land op vijf punten vooruitgang heeft geboekt en aan twee voorwaarden heeft voldaan (ondertekening van de SAO en politieke stabiliteit). Wat die vijf punten (2) betreft, valt er, afgezien van het vraagstuk rondom de uiteindelijke status van het district Brčko, zeer weinig vooruitgang te bespeuren.

3.2.   Politieke betrekkingen met de EU en de buurlanden

3.2.1.   Betrekkingen met de Europese Unie

De onderhandelingen over de SAO met Bosnië-Herzegovina zijn in november 2005 van start gegaan. Toen er concrete resultaten waren bereikt op vier door de Commissie en de Raad vastgestelde terreinen (3), werd de overeenkomst op 4 december 2007 geparafeerd en op 16 juni 2008 getekend. In afwachting van de ratificatie ervan door de lidstaten zijn de uit de overeenkomst voortvloeiende handelsvoorzieningen alvast in werking gesteld door middel van een interim-overeenkomst die sinds 1 juli 2008 van kracht is. Dankzij de SAO zijn de (autonome) handelspreferenties die sinds 2000 voor Bosnische producten gelden, wettelijk verankerd en heeft Bosnië-Herzegovina een begin gemaakt met de opheffing van de handelsbeperkingen en de geleidelijke vermindering van de invoerrechten op producten uit de EU. Tot dusver verloopt de tenuitvoerlegging van de interim-overeenkomst voorspoedig.

Terwijl de onderhandelingen over de SAO nog liepen, werd op 17 september 2007 een overeenkomst getekend over versoepeling van de visumplicht. Op grond van deze overeenkomst, die in januari 2008 in werking trad, werden de kosten voor visumaanvragen verminderd en voor bepaalde categorieën burgers zelfs helemaal afgeschaft. Ook is het voor veel groepen, zoals studenten, zakenmensen en journalisten, gemakkelijker geworden om een visum te krijgen. Op 26 mei 2008 heeft de EU het startsein gegeven voor de onderhandelingen over afschaffing van de visumplicht. Voorwaarde voor die afschaffing is dat Bosnië-Herzegovina vooruitgang boekt met de naleving van alle geldende criteria.

Wat de pretoetredingssteun betreft, is in september 2008 de indicatieve meerjarenplanning 2008-2010 voor Bosnië-Herzegovina goedgekeurd. In het kader van het instrument voor pretoetredingssteun (IPA) stelt de Commissie het land een bedrag van 74,8 miljoen euro ter beschikking. Het meeste daarvan is bestemd voor verbetering van de rechtstaat en het openbaar bestuur, economische en sociale ontwikkeling, en democratisering. In het kader van de faciliteit voor het maatschappelijk middenveld is er via de nationale programma's van het IPA voor 2007-2008 6,5 miljoen euro uitgetrokken voor steun aan de opbouw van een maatschappelijk middenveld. Ook profiteren de maatschappelijke organisaties in Bosnië-Herzegovina van de regionale activiteiten en bezoekersprogramma's die door het „programma met meerdere begunstigden” worden gefinancierd. Daarnaast gaat tot juni 2009 nog eens 5,7 miljoen euro naar het OHR.

De directe verantwoordelijkheid voor het IPA en de nog resterende CARDS-bijstand ligt bij de delegatie van de Commissie in Sarajevo. Gedecentraliseerd beheer van EU-steun blijft ook op de middellange termijn een doelstelling voor Bosnië-Herzegovina, hoewel de voorbereidingen daarvoor niet echt opschieten. Het Nationaal Fonds en het Centrale Financierings- en Aanbestedingsbureau (CFCU) van het ministerie van Financiën zijn nu gedeeltelijk bemand en druk doende met de verdere aanwerving van nieuw personeel. Als gevolg van de ingewikkelde politieke situatie en de institutionele problemen heeft de ratificatie van de IPA-kaderovereenkomst aanzienlijke vertraging opgelopen, waardoor de tenuitvoerlegging nog altijd te wensen overlaat en er ook nog geen begin is gemaakt met de uitvoering van het IPA-programma 2007.

3.2.2.   Betrekkingen met Kroatië

Sinds 2000 zijn de betrekkingen met Kroatië sterk verbeterd. De twee landen hebben verdere afspraken gemaakt over de terugkeer van vluchtelingen via hun gemeenschappelijke grens en hebben ook een vrijhandelsovereenkomst getekend, die bijna onmiddellijk ten uitvoer werd gelegd. In februari 2008 heeft het parlement van Bosnië-Herzegovina zijn goedkeuring gehecht aan een akkoord met Kroatië over het behoud van de dubbele nationaliteit. Naar schatting hebben circa 400 000 inwoners van Bosnië-Herzegovina naast de Bosnische ook de Kroatische nationaliteit. Er zijn nog steeds een aantal grensgeschillen en ook de uitwisseling van verdachten van strafbare feiten en misdaden tegen de menselijkheid is nog altijd niet van de grond gekomen.

3.2.3.   Betrekkingen met Servië

Sinds de val van het bewind-Milošević en het herstel van de diplomatieke banden op 15 december 2000 zijn de betrekkingen met Servië aanzienlijk verbeterd. Tijdens het Bosnische voorzitterschap van het Zuidoost-Europese Samenwerkingsproces (SEECP) in 2003-2004 hebben de ministers van Buitenlandse Zaken van de voormalige deelrepublieken van Joegoslavië contact gezocht met hun collega's uit andere Zuidoost-Europese landen om te benadrukken dat zij veel belang hechten aan goede betrekkingen met de buurlanden en aan stabiliteit, veiligheid en samenwerking in de regio.

Nadat tijdens de verkiezingscampagne van oktober 2006 openlijk was gepleit voor nauwere banden tussen Republika Srpska (RS) en Servië, werd er op 26 september 2007 in Banja Luka een herziene overeenkomst over speciale parallelle betrekkingen getekend. Beide partijen verzekerden overigens dat dit geenszins als een ondermijning van de soevereiniteit, territoriale integriteit en politieke onafhankelijkheid van Bosnië-Herzegovina moest worden gezien.

Toch zijn er een aantal heikele punten die de betrekkingen tussen Bosnië-Herzegovina en Servië in gevaar kunnen brengen. Sinds de onafhankelijkheidsverklaring van Kosovo zijn er in Republika Srpska steeds meer separatistische geluiden te horen en neemt de kritiek op „Dayton” toe. Op 21 februari 2008 nam het parlement van Republika Srpska een resolutie aan waarin de positie van de entiteit binnen Bosnië-Herzegovina werd vergeleken met die van Kosovo in Servië en waarin werd verklaard dat RS zich onder bepaalde omstandigheden zou afscheiden.

3.2.4.   Regionale samenwerking

De betrekkingen met Montenegro zijn goed en worden steeds nauwer. Er zijn afspraken gemaakt over grensoverschrijdende samenwerking, met name op het gebied van defensie, politie en burgerbescherming.

De betrekkingen met de voormalige Joegoslavische republiek Macedonië zijn zowel in bilateraal als regionaal opzicht goed te noemen. Er zijn overnameovereenkomsten getekend en er zijn afspraken gemaakt over samenwerking op het gebied van politie en burgerbescherming.

De betrekkingen met Albanië worden steeds beter en Bosnië-Herzegovina heeft besloten een ambassade te openen in Tirana.

Het land doet actief mee aan programma's en initiatieven voor regionale samenwerking, zoals de Midden-Europese Vrijhandelsovereenkomst (CEFTA).

4.   Economische ontwikkelingen in Bosnië-Herzegovina

4.1.   Huidige economische situatie

Met een groei van het BBP van circa 5,5 % in 2008 is de economie van Bosnië-Herzegovina, ondanks de politieke strubbelingen, nu al vier jaar stabiel. De inflatie bedroeg in het eerste kwartaal van 2007 slechts 1,5 %, maar liep, als gevolg van de stijgende voedsel- en transportprijzen, in de tweede helft van 2007 op tot 4,9 % in december 2007 en maar liefst 9,5 % in augustus 2008. Het tekort op de lopende rekening is tussen 2005 en 2006 gedaald van 21,3 % naar 11,4 % van het BBP, om vervolgens in 2007 weer te stijgen naar 12,7 % van het BBP. Het handelstekort daalde van 49,6 % van het BBP in 2005 naar circa 37 % in 2006 en 2007. Het ligt niet voor de hand dat deze gunstige ontwikkelingen zich zullen voortzetten, aangezien de export in 2007 in rustiger vaarwater is terechtgekomen, de import opnieuw is gestegen en de buitenlandse directe investeringen als gevolg van de wereldwijde financiële crisis waarschijnlijk zullen dalen. Het totale begrotingsoverschot voor 2006 bedroeg 3 % van het BBP, hetgeen vooral moet worden toegeschreven aan de stijgende overheidsinkomsten als gevolg van de invoering van de BTW. Dit overschot daalde tot 1,3 % van BBP in 2007 en is in 2008 wellicht een begrotingstekort geworden als gevolg van onder meer de stijgende BTW-teruggaven.

Net als andere transitielanden kent Bosnië-Herzegovina een snel groeiende economie, maar ook veel armoede en sociale misstanden. Het werkloosheidscijfer ligt volgens de schattingen ergens tussen 16 en 44 %. Het land wordt geconfronteerd met de gevolgen van de financiële en economische crisis, die tot economische, sociale en etnische spanningen kan leiden en de betrekkingen binnen de EU en in de regio in gevaar kan brengen.

Meer dan 50 % van het BBP gaat op aan het topzware openbaar bestuur. Door de versnipperde structuren, de beperkte middelen, de gebrekkige ervaring en de geïmproviseerde aanpak van de capaciteitsopbouw in het land heeft de regering grote moeite om beleidsmaatregelen te formuleren en uit te voeren.

De EU is de belangrijkste handelspartner van Bosnië-Herzegovina (de buitenlandse handel is voor meer dan 50 % op de EU gericht). De ondertekening van de SAO en de interim-overeenkomst zal ongetwijfeld een verdere impuls geven aan de handelsbetrekkingen en de handelsintegratie met de EU. De voornaamste buitenlandse afzetmarkten van Bosnië-Herzegovina zijn Italië, Duitsland en Slovenië, maar ook de meeste importgoederen zijn uit deze landen, en in iets mindere mate uit Oostenrijk, afkomstig. De belangrijkste exportartikelen zijn metaal, hout en houtproducten, minerale producten en chemicaliën, terwijl de import zich voornamelijk op machines, minerale producten, levensmiddelen en chemicaliën richt.

5.   Positie en rol van het maatschappelijk middenveld

5.1.   Sociale dialoog

5.1.1.   Juridisch kader

Er bestaat geen officiële sociale dialoog in Bosnië-Herzegovina, omdat de huidige grondwet niet voorziet in de oprichting van nationale overheidsinstanties op het gebied van sociaal beleid en onderwijs.

Bosnië-Herzegovina heeft de acht fundamentele conventies van de Internationale Arbeidsorganisatie (IAO) geratificeerd. De grondwet van zowel Bosnië-Herzegovina, de Federatie van Bosnië en Herzegovina als Republika Srpska waarborgt de vrijheid van vereniging. De twee entiteiten hebben, evenals het district Brčko, elk hun eigen arbeidswetgeving.

Bosnië-Herzegovina heeft sinds december 2001 een wet inzake verenigingen en stichtingen. Deze voorziet niet in de registratie van een overkoepelende, nationale vakcentrale.

In het voortgangsverslag van de Commissie over 2008 staat echter dat er op dit terrein geen enkele vooruitgang is geboekt. Doordat de nationale overheid geen bevoegdheden heeft op het punt van sociale zaken en werkgelegenheid, lukt het niet om een werkgelegenheidstrategie voor het hele land te ontwikkelen. Republika Srpska verschuilt zich achter constitutionele argumenten om de nationale overheid stelselmatig buiten het interne arbeidsmarktbeleid te houden. De twee entiteiten en het district Brčko hebben strategieën en projecten ontwikkeld voor een actief werkgelegenheidsbeleid, die echter nauwelijks op elkaar zijn afgestemd.

De situatie op het gebied van de sociale dialoog is niet veel anders. Het Verbond van Vakverenigingen kan zich op nationaal niveau niet laten registreren. Op basis van de huidige wetgeving staat registratie van vakbonden gelijk aan hun erkenning en representativiteit. Bovendien zijn de rechtsgrondslag en procedures voor de sociale partners dezelfde als voor alle andere maatschappelijke organisaties, zoals consumentenorganisaties of sportverenigingen, die eigenlijk toch van een heel andere orde zijn. Het overleg tussen de sociale partners wordt nog altijd bemoeilijkt door de complexe politieke en sociale organisatie van het land en het lijkt erop dat er niet snel een oplossing zal worden gevonden. Door de onduidelijkheid omtrent de wettelijke registratie van vakbonden is de invoering van een systeem van collectieve onderhandelingen nog altijd geen stap verder gekomen. Bovengenoemde wet inzake verenigingen en stichtingen zou door een nieuwe wet moeten worden vervangen, zodat de regering niet langer naar eigen goeddunken kan beslissen over de registratie van nieuwe organisaties.

5.1.2.   Sociale partners

5.1.2.1.   Werkgevers

In Bosnië-Herzegovina kan er nauwelijks worden gesproken van „nationale” werkgeversorganisaties. Door het feit dat er geen nationaal ministerie van Arbeid bestaat en veel economische aangelegenheden onder de bevoegdheid van de entiteiten vallen, is er op nationaal niveau geen officiële coördinatie en samenwerking tussen de werkgeversorganisaties.

De twee belangrijkste werkgeversorganisaties zijn de Werkgeversvereniging van de Federatie van Bosnië-Herzegovina en de Werkgeversvereniging van Republika Srpska. Beide zijn op entiteitsniveau vertegenwoordigd in de respectieve Sociaaleconomische Raden. De voornaamste problemen van de werkgeversorganisaties – zowel intern als extern – zijn hun geringe representativiteit en het gebrek aan een effectieve belangenbehartiging van hun leden bij de overheden.

5.1.2.2.   Vakbonden

In de Federatie van Bosnië en Herzegovina en in Republika Srpska is een relatief hoog percentage werknemers in de formele sector lid van een vakbond. In de Federatie van Bosnië en Herzegovina zijn werknemers aangesloten bij het Verbond van Onafhankelijke Vakverenigingen („Savez Samostalnih Sindikata Bosne i Hercegovine” - SSSBiH) en in Republika Srpska bij het Verbond van Vakverenigingen („Savez Sindikata Republike Srpske” - SSRS). De vakverbonden in de twee entiteiten van Bosnië-Herzegovina hebben tijdens een oprichtingsvergadering op 24 juni 2005 in Sarajevo een overkoepelende organisatie voor de vakbonden van Bosnië-Herzegovina (KSBiH) in het leven geroepen. Deze organisatie heeft een registratieaanvraag ingediend, maar die is nog altijd niet ingewilligd.

5.1.3.   Beoordeling van de bestaande mechanismen

Op nationaal niveau is er nog geen sociaaleconomische raad, wat vooral te wijten is aan het feit dat Republika Srpska weigert het vraagstuk van de sociale dialoog op de nationale agenda te zetten (4). Elke entiteit heeft haar eigen arbeidswetgeving en er is geen nationaal ministerie van Arbeid. De beleidsterreinen die voor de sociale partners van belang zijn, zoals economie, arbeidswetgeving en onderwijs, vallen onder de bevoegdheid van de entiteiten en de lokale overheden. Bosnië-Herzegovina beschikt nog niet over een eigen interne (arbeids)markt. Alleen de entiteiten hebben een Sociaaleconomische Raad, die door de regering van de entiteit wordt gefinancierd. Officieel is de niet-erkenning van de overkoepelende vakbondsorganisatie nog altijd de voornaamste belemmering voor de oprichting van een SER op nationaal niveau. De capaciteiten van de sociale partners zijn nog altijd zwak en hun interne werkwijze is verre van professioneel.

5.2.   Civiele dialoog

5.2.1.   Juridisch kader

Het maatschappelijk middenveld in Bosnië-Herzegovina is nog jong. Voor de oorlog waren er verschillende maatschappelijke organisaties, die vooral actief waren op het gebied van cultuur en sport. De meeste niet-gouvernementele organisaties (ngo's) hielden zich tijdens en na de oorlog bezig met humanitaire hulp en hebben pas geleidelijk aan hun reguliere activiteiten weer opgepikt.

Registratie van ngo's kan op nationaal niveau gebeuren of bij de entiteiten, kantons (alleen in de Federatie van Bosnië en Herzegovina) of gemeenten. Sinds 2002 kunnen ngo's op grond van de wet inzake verenigingen en stichtingen zich bij het nationale ministerie van Burgerzaken en Communicatie laten registreren en in het hele land activiteiten ontplooien. Omdat nationale registratie echter gepaard gaat met omslachtige procedures en bovendien niet door de Republika Srpska wordt erkend, laten de meeste ngo's zich alleen op entiteitsniveau registeren. Om de bewegingsvrijheid van verenigingen en stichtingen te vergroten en de informatievoorziening daarover te verbeteren hebben de nationale regering, de regeringen van de entiteiten en het district Brčko in 2004 een intentieverklaring getekend voor invoering van een gemeenschappelijk register.

In 2008 is de wet inzake verenigingen en stichtingen herzien en in werking getreden. De registratievoorschriften uit 2002 zijn nog altijd van kracht, met als gevolg dat registratie een moeizaam proces is. De regering probeert de voorschriften aan te passen, zodat er in het vervolg minder formulieren hoeven te worden ingevuld. Ook zijn er plannen voor onlineregistratie.

Uit onderzoek van het VN-landenteam (5) blijkt dat maatschappelijke organisaties vooral problemen hebben met het onlangs ingevoerde BTW-stelsel. Door de BTW-wetgeving, die sinds 1 januari 2006 van kracht is, is er één BTW-tarief van 17 %, hetgeen een belastingverhoging betekent. Maatschappelijke organisaties die personeel in dienst hebben, moeten nu verschillende premies (sociale premies, voor bijvoorbeeld ziektekosten) afdragen en ook belasting betalen over giften. Bijna iedereen is het erover eens dat het maatschappelijk middenveld veel baat zou hebben bij belastingvrijstelling, omdat zij dan beter zouden kunnen functioneren.

Een ander probleem waar maatschappelijke organisaties mee te maken hebben, is de geringe financiële steun vanuit de overheid. De toekenning daarvan wordt meestal als ondoorzichtig bestempeld. De wetgeving inzake vrijwilligerswerk is nog altijd ontoereikend en ook de tenuitvoerlegging en harmonisering van wetten en regels laten nog veel te wensen over. Sommige maatschappelijke organisaties zijn van oordeel dat het wetgevingsproces in Bosnië-Herzegovina niet transparant is en te veel weg heeft van achterkamertjespolitiek.

Maatschappelijke organisaties krijgen weinig steun van de overheid omdat sommige als rivalen worden gezien. Lokale overheden hebben over het algemeen geen oog voor de kansen en voordelen die samenwerking met het maatschappelijk middenveld biedt.

5.2.2.   Positie van belangengroeperingen

Op dit moment zijn er bijna 8 000 geregistreerde ngo's in Bosnië-Herzegovina (6), hoewel slechts een klein deel daarvan actief is. Het inkomen in de derde sector wordt geschat op 4,5 % van het BBP, terwijl de operationele uitgaven 2,4 % bedragen. Van de economisch actieve bevolking is 1,45 % werkzaam in deze sector (7).

De ngo's houden zich vooral bezig met mensenrechten, maar ook met onderwijs, gelijke rechten voor mannen en vrouwen, economische ontwikkeling, humanitaire hulp, gezondheidszorg, jeugdzaken en opbouw van de samenleving en het maatschappelijk middenveld.

5.2.3.   Beoordeling van de bestaande mechanismen

Er is enige voortgang geboekt met de institutionalisering, op nationaal niveau, van de betrekkingen tussen overheden en ngo's. De ministerraad van Bosnië-Herzegovina en vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld hebben op 7 mei 2007 een samenwerkingsovereenkomst getekend.

Op grond van die overeenkomst is in oktober 2007 een Raad voor het Maatschappelijk Middenveld in het leven geroepen. Hoewel daarin niet het hele maatschappelijk middenveld vertegenwoordigd is, is de Raad de spreekbuis van 31 subsectoren en daarmee het machtigste forum voor de ngo's in het land. Toch zullen de overheden zich meer moeten inzetten voor een structurele dialoog met het maatschappelijk middenveld en diens betrokkenheid bij het beleid moeten vergroten.

6.   Integratie in de EU

6.1.   Betrokkenheid van het maatschappelijk middenveld bij de integratie in de EU

De Europese gedachte speelt geen rol van betekenis in de activiteiten van het maatschappelijk middenveld. De burgers van Bosnië-Herzegovina zien hun land niet op korte termijn toetreden tot de EU. De meeste maatschappelijke organisaties hebben nog weinig samengewerkt met hun evenknieën in de EU en de discussie over de EU is nog maar net op gang gekomen. De maatschappelijke organisaties stemmen hun projecten af op de prioriteiten van hun financiële donoren (d.w.z. internationale organisaties, regeringen en lokale instellingen). Geen enkele sector pleit zichtbaar voor toetreding tot de EU, met uitzondering van internationale ngo's. Desondanks is 80 % van de bevolking voor een toekomstig lidmaatschap van de EU. Voor de maatschappelijke organisaties is dit een goed aanknopingspunt om zich hard te gaan maken voor naleving van de toetredingscriteria.

Brussel, 16 juli 2009

De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité

Mario SEPI


(1)  Het maatschappelijk middenveld bestaat volgens de definitie van het EESC uit werkgeversorganisaties, vakbonden, ngo's en belangengroepen.

(2)  1) Een aanvaardbare en duurzame oplossing voor de verdeling van eigendommen tussen de staat en andere bestuursniveaus; 2) een aanvaardbare en duurzame oplossing voor de militaire eigendommen; 3) een definitief besluit over de uiteindelijke status van Brčko; 4) fiscale duurzaamheid (mede dankzij een akkoord over een permanente ITA-coëfficiëntenmethode en de oprichting van een nationale belastingraad); 5) consolidering van de rechtsstaat (door middel van goedkeuring van de nationale strategie inzake oorlogsmisdaden, van de vreemdelingen- en asielwet en van de nationale strategie voor de hervorming van het rechtswezen).

(3)  1) doorvoering van hervormingen bij de politie overeenkomstig het daartoe gesloten akkoord van oktober 2005; 2) volledige samenwerking met het Joegoslavië-tribunaal; 3) goedkeuring en tenuitvoerlegging van alle noodzakelijke wetgeving inzake de publieke omroep; 4) ontwikkeling van een wetgevingskader en bestuurlijke capaciteit ten behoeve van de tenuitvoerlegging van de SAO.

(4)  De premier van Republika Srpska, Milorad Dodik, verklaarde op 22 augustus 2007 dat „de regering van Republika Srpska de oprichting van een sociaaleconomische raad op nationaal niveau niet zal steunen, [omdat] de belangrijkste economische en sociale vraagstukken op enititeitsniveau worden aangepakt en de oprichting van zo'n raad een politieke kwestie is”.

(5)  „Main Findings on the Level of Cooperation Between the UN Agencies and Civil Society Organizations in BiH”, januari 2007, werkdocument van het VN-landenteam Bosnië-Herzegovina.

(6)  Stand van zaken in februari 2005; gegevens afkomstig uit het verslag van het door de EU gefinancierde initiatief „Mapping Study of Non-State Actors in Bosnia-Herzegovina” (september 2005).

(7)  Zie „Employment, social service provision and the non-governmental organisation (NGO) sector. Status and prospects for Bosnia and Herzegovina. Analysis and policy implications”, Qualitative Study nr. 3, 2 april 2005 (project inzake het beleid op het gebied van sociale zaken en werkgelegenheid van het Britse ministerie van Internationale ontwikkeling (DFID)).


23.12.2009   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 317/22


Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over concrete maatregelen om de nog altijd hoge emissies van het wegvervoer aan te pakken

(initiatiefadvies)

(2009/C 317/04)

Rapporteur: de heer IOZIA

Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft op 17 januari 2008 besloten om overeenkomstig artikel 29, lid 2, van zijn reglement van orde een initiatiefadvies op te stellen over het thema:

Concrete maatregelen om de nog altijd hoge emissies van het wegvervoer aan te pakken.

De afdeling Vervoer, energie, infrastructuur, informatiemaatschappij, die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 26 juni 2009 goedgekeurd; rapporteur was de heer Iozia.

Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn op 15 en 16 juli 2009 gehouden 455e zitting (vergadering van 16 juli) onderstaand advies uitgebracht, dat met 109 stemmen vóór en 7 tegen werd goedgekeurd.

1.   Conclusies en aanbevelingen

1.1.   Bij de strijd tegen luchtvervuiling en geluidshinder zijn veel instanties betrokken. Een belangrijke rol spelen de instellingen van de Europese Unie (die wetgeving opstellen en aanpassen), de lidstaten (die via uitvoeringsbepalingen die wetgeving implementeren) en de decentrale overheden (die contoleren hoeveel verontreinigende stoffen worden uitgestoten en hoeveel geluidshinder wordt veroorzaakt). Voor het feit dat er in deze strijd nog maar weinig vooruitgang is geboekt, zijn alle betrokkenen verantwoordelijk. Elk bestuursniveau moet zich daarom harder inzetten om de risico's van milieuvervuiling en geluidshinder voor de gezondheid en het welzijn van de burgers te elimineren of tot een minimum te beperken.

1.2.   De emissies ten gevolge van het particulier, openbaar en goederenvervoer over de weg zijn de oorzaak van ernstige ziekten en tasten de levenskwaliteit aan in met name stedelijke gebieden, waar meer dan 75 % van de Europese burgers woont. Ondanks de initiatieven van de Europese Commissie om de Europese wetgeving aan te passen (zoals het onlangs uitgevaardigde maatregelenpakket „Groener vervoer”), wordt in de lidstaten nog altijd weinig vooruitgang geboekt in de strijd tegen de door het wegverkeer veroorzaakte luchtvervuiling en geluidshinder.

1.3.   Ook al is in ieder geval de wetgeving inzake luchtkwaliteit in de loop der jaren aangescherpt en verbeterd, er wordt nog altijd onvoldoende en niet adequaat genoeg gecontroleerd hoeveel verontreinigende stoffen door personenauto's en motoren worden uitgestoten en hoeveel verontreinigende gassen en deeltjes zich in de lucht bevinden. Niettemin heeft de Commissie in dit verband heel wat technische en wetenschappelijke impulsen gegeven, nl. via de Tremove-programma's (onderzoek naar de gevolgen van verschillende beleidsmaatregelen in de vervoerssector) en de ontwikkeling van de Copert 4-methode (COmputer Program for estimating Emissions from Road Transport) in het kader van de activiteiten van het European Topic Centre on Air and Climate Change. Het gemeenschappelijk onderzoekscentrum van de EU heeft deze methode later verder uitgewerkt. Deze methodologie maakt deel uit van het uit analyses en prognoses bestaande EMEP/Corinair handboek over emissies in Europa van de taskforce van de Economische Commissie voor Europa van de Verenigde Naties (VN/ECE).

1.4.   Het maatregelenpakket „Groener vervoer” omvat een voorstel om de door treinen veroorzaakte geluidshinder te verminderen, terwijl op 22 juni 2009 het verordeningsvoorstel is goedgekeurd betreffende typegoedkeuringsvoorschriften voor de algemene veiligheid van motorvoertuigen (COM(2008) 316 final), dat onder meer moet leiden tot een substantiële reductie van het bandenlawaai.

1.5.   Het EESC beveelt de Commissie, de Raad Milieu, de Raad Werkgelegenheid, sociale zaken, volksgezondheid en consumentenbescherming, en het Europees Parlement aan onmiddellijk maatregelen te nemen om de bepalingen inzake controles aan te scherpen, teneinde de gezondheid van de burgers te beschermen. Als controles buiten de testcycli en op de openbare weg zouden worden uitgevoerd, met name tijdens het gebruik van voertuigen, zou blijken dat auto's nu lawaaiiger zijn dan 30 jaar geleden en aanmerkelijk meer verontreinigende stoffen uitstoten dan in testcycli.

1.6.   Het EESC wijst erop dat een geconsolideerde aanpak ontbreekt. De VN/ECE-regels voorzien niet in efficiënte controlemechanismen, zoals EU-verordeningen en zelfcertificeringsprocedures die wel kennen, met als gevolg dat controles worden overgelaten aan controlemechanismen van de markt, hetgeen niet voldoende blijkt.

1.7.   De voor milieu verantwoordelijke instanties van de EU, de lidstaten en de decentrale overheden kunnen zelf veel doen om luchtvervuiling tegen te gaan:

de bevolking milieubewuster maken en aanzetten zich zo te gedragen dat het algemeen welzijn wordt bevorderd, bijv. door via informatieborden en het internet de milieuproblematiek inzichtelijker te maken en voorlichting te geven;

steun geven voor lessen en cursussen over milieuthema's en ecologische onderwerpen;

bekendheid geven aan goede praktijkvoorbeelden, zoals de mobiliteitskaart, die recht geeft op gratis openbaar vervoer;

trams en trolleybussen inzetten voor het openbaar vervoer in steden. Die voertuigen hebben tegenwoordig ook accu's, zodat ze tevens gebieden waar geen bovenleiding is, kunnen bedienen;

het particulier vervoer beperken door het openbaar vervoer te verbeteren en uit te breiden;

motorvoertuigen en brandstoffen meer belasten naarmate ze vervuilender zijn en mensen laten betalen om stadscentra in te mogen, afhankelijk van hun financiële draagkracht en de door hun voertuig veroorzaakte vervuiling;

doorberekenen van externe kosten, met name gezondheidskosten;

ontwikkelen van een geïntegreerd vervoersbeleid en nagaan hoe duurzaam afzonderlijke projecten zijn;

promoten van een andere, soberdere en milieuvriendelijkere levensstijl;

bevorderen van duurzame mobiliteit, d.w.z. verplaatsingen te voet of per fiets voor korte afstanden, door de infrastructuur voor voetgangers en fietsers te verbeteren;

tegengaan van overbodige verplaatsingen;

het concept van just in time logistiek en productie ter discussie stellen;

waar mogelijk telewerken bevorderen;

congestie bestrijden door het gebruik van alle soorten vervoermiddelen te stimuleren en het openbaar vervoer te promoten;

steun geven aan onderzoek naar en innovatieve ontwikkeling van materialen en technologieën waarmee de uitstoot van verontreinigende stoffen door het verkeer en het wegvervoer kan worden teruggedrongen, zoals brandstofcellen voor waterstofauto's, elektrische auto's en auto's op „schone” koolwaterstoffen, zoals synthesegassen, methaan en lpg;

strengere periodieke controles uitvoeren, vooral in de landen met een relatief oud en vervuilend wagenpark (bijv. Polen, waar 60 % van de auto's meer dan 10 jaar oud is).

1.8.   Maatregelen om geluidshinder of de gevolgen daarvan te beperken zijn onder meer:

het verkeer in woonwijken 's nachts beperken;

snelheidsbeperkende voorzieningen aanbrengen op de rijbaan;

verbeteren van de kwaliteit van het wegdek;

installeren van geluidsschermen in gebieden met zeer veel verkeer;

voldoende afschrikwekkende sancties invoeren voor bestuurders die de geluidsnormen overschrijden, gaande tot de inbeslagneming van voertuigen, met speciale aandacht voor de bestuurders van motoren;

uitvoeren van geluidstests onder omstandigheden die meer aansluiten bij die waaronder het voertuig normaal wordt gebruikt;

regelmatiger medisch onderzoeken van mensen die veel blootgesteld zijn aan geluidshinder;

nemen van efficiënte maatregelen om de doorstroming van het verkeer te bevorderen, met name uitbreiding van het aantal doelgroepstroken en rijstroken voor het openbaar vervoer;

zorgen voor specifieke voorschriften en passende voorzieningen voor personen die op straat werken en verontreinigde lucht inademen en/of voortdurend aan lawaai blootgesteld zijn.

1.9.   Bij de levenscyclusanalyse (Life Cycle Assessment, LCA) zouden ook de indirect door het verkeer veroorzaakte emissies in aanmerking moeten worden genomen, zoals die welke toe te schrijven zijn aan:

de productie en het vervoer van brandstoffen (emissies veroorzaakt door de winning daarvan en het vervoer naar raffinaderijen en benzinestations; bij elektrische auto's: emissies veroorzaakt door elektriciteitsproductie);

de productie van voertuigen (emissies veroorzaakt door de auto-industrie en de verwerking van afvalstoffen);

de aanleg van wegen en parkeerplaatsen (als daarvoor parken en natuurgebieden worden opgeofferd, verslechtert de luchtkwaliteit omdat er dan minder fotosynthese plaatsvindt).

1.10.   Dit advies beperkt zich tot de door het wegvervoer veroorzaakte uitstoot van verontreinigende stoffen en geluidshinder. Tijdens de voorbereidende discussies bleek dat ook de emissies van andere vervoerswijzen en pleziervoertuigen alsmede de door de landbouw veroorzaakte vervuiling zouden moeten worden bestudeerd. Evenzo zou moeten worden nagegaan hoe groot de uitstoot is van treinen, vliegtuigen, zee- en binnenvaartschepen en niet voor de weg bestemde mobiele machines, zoals tractoren, graafmachines en machines die worden gebruikt voor woningbouw en mijnbouw (1).

2.   Inleiding

2.1.   De Europese Raad heeft – zij het met enige moeite – het hele energie- en klimaatpakket goedgekeurd. Daardoor kan de EU met opgeheven hoofd in december haar opwachting maken in Kopenhagen en nog eens benadrukken dat zij het voortouw neemt en echt wat wil doen aan de uitstoot van broeikasgassen.

2.2.   Gelet op de behaalde resultaten heeft zij minder succes geboekt met haar initiatieven om de uitstoot van verontreinigende stoffen en de geluidshinder door het vervoer terug te dringen.

2.3.   Het wegverkeer is om twee redenen van negatieve invloed op de volksgezondheid: het stoot verontreinigende stoffen uit in de atmosfeer en produceert lawaai. De belangrijkste door het wegverkeer uitgestoten verontreinigende stoffen die rechtstreeks de volksgezondheid aantasten, zijn: stikstofoxide en -dioxide (NO en NO2), koolmonoxide (CO), zwaveldioxide (SO2), ammoniak (NH3), vluchtige organische stoffen (VOS) en deeltjes of aërosol. Deze stoffen worden aangemerkt als primair omdat ze direct door voertuigen de atmosfeer in worden gestoten, terwijl de zgn. secundaire stoffen ontstaan als gevolg van reacties in de atmosfeer, zoals ozon (O3), ammoniumnitraat (NH4NO3), ammoniumsulfaat ((NH4)2SO4) en secundair organisch aërosol.

2.4.   In de EU-27 is het wegvervoer de grootste vervuiler wat betreft de uitstoot van NOx (39,4 %), CO (36,4 %) en NMVOS (17,9 %) (vluchtige organische stoffen met uitzondering van methaan) en neemt het de tweede plaats in wat betreft de uitstoot van PM10 (17,8 %) en PM2,5 (15,9 %) (Europees Milieuagentschap (EMA), technisch rapport 2008/7, 28 juli 2008).

2.5.   Van nature komen primaire deeltjes in de atmosfeer terecht ten gevolge van vulkaanuitbarstingen, bosbranden, erosie en het uiteenvallen van rotsen, en door planten (pollen en plantaardige residuen), sporen, zout stuifwater en insectenresten. Ook bevat de atmosfeer van nature secundaire deeltjes. Dat zijn de fijne stofdeeltjes die ontstaan door oxidatie van stoffen als zwaveldioxide en waterstofsulfide (die vrijkomen bij bosbranden en vulkaanuitbarstingen), stikstofoxide (dat door de bodem wordt afgegeven) en terpenen (koolwaterstoffen die door planten worden afgegeven).

2.6.   Door toedoen van de mens komen primaire deeltjes in de atmosfeer terecht ten gevolge van het gebruik van fossiele brandstoffen (voor verwarming, in thermo-elektrische centrales enz.), de uitstoot van motorvoertuigen, de slijtage van banden, remmen en wegdek, en verschillende industriële processen (in gieterijen, mijnen, cementfabrieken enz.) Ook genereren landbouwactiviteiten grote hoeveelheden stof. Secundaire deeltjes ontstaan onder invloed van de mens in de atmosfeer vooral door oxidatie van de koolwaterstoffen en zwavel- en stikstofoxides die vrijkomen bij een hele reeks activiteiten.

2.7.   Deeltjes worden op basis van hun afmetingen onderverdeeld, gaande van nanodeeltjes via fijnstof tot zichtbare stofdeeltjes. PM10 zijn deeltjes met een diameter kleiner dan 10 µm, PM1 hebben een diameter kleiner dan 1 µm. Hoe kleiner deeltjes zijn, hoe gevaarlijker, want des te dieper dringen ze door in de longen.

2.8.   Andere door motorvoertuigen uitgestoten stoffen, zoals de broeikasgassen kooldioxide (CO2), methaan (CH4) en stikstofoxide (N2O), zijn niet direct schadelijk voor de volksgezondheid, maar tasten volgens het EMA in ernstige mate het milieu aan. De uitstoot van deze stoffen gaf en geeft aanleiding tot maatschappelijke bezorgdheid. Via emissienormen voor motorvoertuigen wordt getracht de concentraties ervan te beperken.

2.9.   Zelfs al zou het wegverkeer constant dezelfde hoeveelheden verontreinigende stoffen uitstoten, dan nog variëren de concentraties daarvan op geringe hoogte onder invloed van de weersomstandigheden. Lage temperaturen op de grond gaan vooral in combinatie met thermische inversie de convectiestromen tegen die de atmosfeer in beweging houden, waardoor verontreinigende stoffen zich in de lagere luchtlagen ophopen. Dit verschijnsel doet zich met name voor in bergvalleien, die bijgevolg bijzonder zwaar te lijden hebben onder luchtvervuiling.

2.10.   Er is epidemiologisch onderzoek gedaan naar de gevolgen van luchtvervuiling voor de volksgezondheid: hoge concentraties deeltjes kunnen op korte termijn leiden tot chronische bronchitis en emfyseem. De wetenschap heeft ook aanwijzingen dat er een verband bestaat tussen luchtvervuiling en allergische verschijnselen zoals astma, neusslijmvlies- en huidontstekingen.

2.11.   Lawaai kan niet alleen het gehoor aantasten, maar ook andere gezondheidsproblemen veroorzaken. De EU heeft daarom grenzen gesteld aan de hoeveelheden lawaai waaraan werknemers en burgers mogen worden blootgesteld. De belangrijkste regels om die blootstelling te meten zijn vastgelegd in de normen ISO1996-1:2003, ISO1996-2:2006, ISO9613-1:1993, ISO9613-2:1996 en in Richtlijn 2002/49/EG.

2.12.   Omdat het gehoor niet voor alle frequenties van het geluidsspectrum (van 20 tot 20 000 Hz) even gevoelig is, worden voor de berekening van geluidsblootstellingen wegingscurves gebruikt waarmee kan worden nagegaan hoe luid het menselijk oor een bepaalde spectrale dichtheid waarneemt. De meest gebruikte wegingscurve is de A-weging, waarop de geluidsniveaus worden uitgedrukt in dB(A).

3.   Europese wetgeving

3.1.   Luchtkwaliteit

3.1.1.   Luchtkwaliteit is een van de beleidsterreinen waarmee de EU zich sinds enkele jaren intensief bezighoudt. Er is een alomvattende strategie ontwikkeld met langetermijndoelstellingen voor de luchtkwaliteit. Verder zijn richtlijnen vastgesteld voor controle op en monitoring van de concentraties van een aantal verontreinigende stoffen in de atmosfeer.

3.1.2.   De Raad Milieu heeft in 1996 ingestemd met kaderrichtlijn 96/62/EG inzake de beoordeling en het beheer van de luchtkwaliteit. Deze richtlijn behelsde een herziening van reeds bestaande wetgeving, normen inzake luchtkwaliteit voor verontreinigende stoffen die tot dan toe niet aan voorschriften onderworpen waren, alsmede een tijdschema voor de uitwerking van dochterrichtlijnen voor een reeks verontreinigende stoffen. De kaderrichtlijn uit 1996 had onder meer betrekking op de volgende verontreinigende stoffen: zwaveldioxide (SO2), stikstofoxiden (NOx), deeltjes (PM), lood (Pb) en ozon (waarvoor al doelstellingen inzake luchtkwaliteit bestonden), benzeen, koolstofmonoxide, polyaromatische koolwaterstoffen, cadmium, arseen, nikkel en kwik.

3.2.   Dochterrichtlijnen

3.2.1.   De kaderrichtlijn werd gevolgd door andere, zgn. dochterrichtlijnen, waarin voor iedere gespecificeerde verontreinigende stof concrete grenswaarden werden vastgesteld of, in het geval van ozon, referentiewaarden. Met deze specifieke richtlijnen werd niet alleen beoogd grenswaarden inzake luchtkwaliteit en alarmdrempels vast te leggen, maar ook om controlestrategieën en meet-, kalibratie- en beoordelingsmethodes voor luchtkwaliteit te harmoniseren met het oog op vergelijking van meetgegevens uit de hele EU en publieksvoorlichting.

3.2.2.   De eerste dochterrichtlijn (1999/30/EG), betreffende grenswaarden voor NOx, SO2, Pb en PM in de lucht, is in juli 1999 in werking getreden. Teneinde te zorgen voor een coherente en gestructureerde verslaglegging ter zake heeft de Commissie gedetailleerde maatregelen geformuleerd voor de indiening van informatie door de lidstaten over hun plannen en programma's. Deze maatregelen zijn neergelegd in Beschikking 2004/224/EG.

3.2.3.   De tweede dochterrichtlijn (2000/69/EG), betreffende grenswaarden voor benzeen en koolmonoxide in de lucht, is op 13 december 2000 in werking getreden. De op grond van deze richtlijn vereiste jaarlijkse verslagenlegging is geregeld in Beschikking 2004/461/EG van de Commissie.

3.2.4.   De derde dochterrichtlijn (2002/3/EG), betreffende ozon in de lucht, is op 12 februari 2002 goedgekeurd en omvat doelstellingen voor de lange termijn die overeenstemmen met de nieuwe richtsnoeren en referentiewaarden van de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) voor de concentraties ozon in de lucht, waaraan in 2010 moet zijn voldaan. Deze doelstellingen volgden op Richtlijn 2001/81/EG inzake nationale emissieplafonds.

3.2.5.   De vierde dochterrichtlijn (2004/107/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 december 2004) betreft de vermindering van de concentraties arseen, cadmium, kwik, nikkel en polycyclische aromatische koolwaterstoffen in de lucht.

3.2.6.   Onlangs is Richtlijn 2008/50/EG betreffende de luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa goedgekeurd, die de kaderrichtlijn en de eerste drie dochterrichtlijnen samenvoegt. De samenvoeging met de vierde dochterrichtlijn is uitgesteld tot met de implementatie daarvan voldoende ervaring is opgedaan. In deze nieuwe richtlijn zijn methodes vastgelegd voor het meten van de concentraties PM2,5 en zijn nationale reductiedoelstellingen, de gemiddelde-blootstellingsindex en de grenswaarde voor PM2,5 bepaald (25 µg/m3 en 20 µg/m3 vanaf 2020). Deze richtlijn is er gekomen n.a.v. het rapport van de WHO getiteld Air Quality Guidelines Global Update 2005, waarin het gevaar van PM2,5 werd aangetoond en waarin ook gevaardrempels werden vastgesteld voor NOx, SOx en O3.

3.2.7.   Het belangrijkste argument vóór het meten van de concentraties PM2,5 is dat dit type deeltjes zeer geschikt is om de invloed van menselijke activiteiten (met name verbranding) op de luchtkwaliteit na te gaan (SCHER-verslag 2005; SCHER: wetenschappelijk comité voor gezondheids- en milieurisico's).

3.3.   Geluidshinder

3.3.1.   De richtlijn tot harmonisatie van de wetgeving van de lidstaten inzake de toegestane geluidsoverlast door vervoermiddelen dateert uit 1970 (Richtlijn 70/157/EEG).

3.3.2.   Pas in 1986 wordt de richtlijn goedgekeurd betreffende de bescherming van werknemers tegen de risico's van blootstelling aan lawaai op het werk (Richtlijn 46/188/EEG).

3.3.3.   Op 25 juni 2002 verschijnt Richtlijn 2002/49/EG van het Europees Parlement en de Raad inzake de evaluatie en de beheersing van omgevingslawaai. Dat begrip wordt in deze richtlijn gedefinieerd als „ongewenst of schadelijk geluid buitenshuis dat door menselijke activiteiten wordt veroorzaakt, inclusief lawaai dat wordt voortgebracht door vervoermiddelen”.

3.3.4.   Vervolgens is goedkeuring gehecht aan Richtlijn 2007/34/EG van de Commissie van 14 juni 2007 tot wijziging, met het oog op aanpassing aan de technische vooruitgang, van Richtlijn 70/157/EEG van de Raad betreffende het toegestane geluidsniveau en de uitlaatinrichting van motorvoertuigen, en aan reglement nr. 117 van de Economische Commissie voor Europa van de Verenigde Naties (VN/ECE) betreffende uniforme voorschriften voor de goedkeuring van banden wat rolgeluidemissie en grip op nat wegdek betreft (PB L 231 van 29 augustus 2008). Zeer recent werd ingestemd met het verordeningsvoorstel betreffende typegoedkeuringsvoorschriften voor de algemene veiligheid van motorvoertuigen (COM(2008) 316 final), dat onder meer moet leiden tot een substantiële reductie van het bandenlawaai.

4.   Huidige situatie

4.1.   Uit tussen 1997 en 2006 door het EMA verricht onderzoek (Exceedance of air quality limit values in urban areas. Core set indicators assessment, december 2008) blijkt hoeveel procent van de inwoners van steden in die periode potentieel blootgesteld is geweest aan hogere concentraties van onderstaande schadelijke stoffen in de lucht dan de door de EU vastgestelde grenswaarden ter bescherming van de volksgezondheid (vermeld tussen haakjes):

deeltjes (PM10): 18-50 % (50 µg/m3 per dag met een maximum van 35 dagen per kalenderjaar);

stikstofdioxide (NO2): 18-42 % (40 µg/m3 per kalenderjaar) – dit percentage is licht aan het dalen;

ozon (O3): 14-61 % (120 µg/m3 per dag gedurende gemiddeld 8 uur met een maximum van 25 keer per kalenderjaar) – dit percentage bereikte in 2003 een piek van 61 %, maar het is nog niet mogelijk een trend vast te stellen;

zwaveldioxide (SO2): minder dan 1 % (125 µg/m3 met een maximum van 3 dagen per kalenderjaar).

5.   Schade ten gevolge van luchtvervuiling en geluidshinder

5.1.   Lawaai is tegenwoordig een van de belangrijkste oorzaken van de verslechtering van de levenskwaliteit in steden. Weliswaar tekent zich in de grootste risicogebieden in de EU de laatste 15 jaar een daling af van de hoogste geluidsniveaus, maar tegelijk is sprake van een stijging van het aantal zgn. aandachtsgebieden, waardoor gemiddeld meer burgers te maken hebben met geluidshinder, hetgeen het positieve effect van de eerder genoemde daling teniet doet.

5.2.   In het algemeen wordt lawaai gedefinieerd als „ongewenst geluid” of een als onaangenaam of hinderlijk ervaren auditieve waarneming.

5.3.   Geluidshinder kan op drie verschillende manieren worden bestreden:

door de geluidsbron aan te pakken (bewerkstelligen dat minder geluid wordt geproduceerd of betere voorwaarden scheppen voor mobiliteit binnen een bepaald gebied);

door rekening te houden met de reikwijdte van geluid (woonwijken en geluidsbronnen zo ver mogelijk uit elkaar houden);

door passieve beschermingsmaatregelen te nemen (geluidswerende voorzieningen aanbrengen op gebouwen die het meest aan geluidsemissies blootgesteld zijn).

5.4.   Lawaai kan niet alleen het gehoor aantasten, maar ook andere gezondheidsproblemen veroorzaken. Door geluidshinder veroorzaakte gehoorsproblemen zijn onder meer slechthorendheid, oorsuizingen (het soms horen van ruis in het oor, wat veroorzaakt kan worden door permanente schade aan de haarcellen in het slakkenhuis) en klachten die verband houden met het niet goed functioneren van slakkenhuis/gehoorzenuwen en de buis van Eustachius. Blootstelling aan lawaai leidt tot acute en chronische gehoorschade. Verkeersgeluid is niet hard genoeg om acute gehoorschade te veroorzaken. Het gehoor kan zich herstellen van chronische blootstelling aan lawaai als het voldoende rust krijgt. Daarom verwijzen grenswaarden voor chronische geluidsblootstelling vaak naar de totale A gewogen geluidsblootstelling van arbeiders gedurende een werkdag van 8 uur. De grenswaarde voor individuele geluidsblootstelling per dag is in de EU aldus vastgesteld op Lex, 8 h = 87 db(A).

5.5.   Andere door geluidshinder veroorzaakte gezondheidsproblemen zijn onder meer cardiovasculaire en endocriene aandoeningen, verstoring van de spijsvertering ten gevolge van stress, en acute hoofdpijn vanwege verandering van essentiële parameters. Lawaai veroorzaakt ook hinder en slaapstoornissen en kan bestaande psychische klachten verergeren. Het verband tussen een hoge mate van hinder (annoyance, een subjectief criterium) en (met name nachtelijk) verkeerslawaai (ook van treinen) is in een groot aantal onderzoeken aangetoond. Door nachtelijk verkeerslawaai veroorzaakte slapeloosheid brengt vaak andere gezondheidsproblemen met zich mee, zoals cardiovasculaire en endocriene aandoeningen. In tegenstelling tot slaapproblemen worden die laatste niet minder naarmate de geluidsblootstelling langer duurt.

5.6.   De gevolgen van luchtvervuiling voor de gezondheid zijn van een heel andere aard. Ongeveer 500 000 mensen overlijden jaarlijks wereldwijd ten gevolge van verontreinigde omgevingslucht en een vervuilde atmosfeer vermindert ook de levensverwachting (circa 3 miljoen mensen sterven door ongezonde binnenlucht). Uit onderzoek van het in Milaan gevestigde Italiaanse instituut voor onderzoek en behandeling van tumoren (afdeling milieuepidemiologie en tumorenregistratie) is gebleken dat een vermindering van de concentratie PM10 van 60 naar 30 µg/m3 zou leiden tot 1 575 minder sterfgevallen (op een totaal van 13 122). Dat zou de inwoners van Milaan zeer moeten interesseren!

5.7.   Deze extrapolatie voor de lange termijn is gebaseerd op het onderzoek Lung Cancer, Cardiopulmonary Mortality and Long-term Exposure to fine Particulate Air Pollution, dat door C. Arden Pope III tussen 1982 en 1998 is verricht onder 1 200 000 leden van de Cancer Society en waarvan de resultaten in 2002 zijn gepubliceerd in Jama, deel 287, nr. 9. De WHO heeft de uitkomsten van deze studie erkend, waaronder een stijging van het sterfterisico ten gevolge van de bestudeerde vervuiling met 6 % voor de bevolking van 30 jaar en ouder.

5.8.   Luchtvervuiling veroorzaakt verschillende gezondheidsproblemen, waaronder acute en chronische bronchitis, long- en cardiovasculaire aandoeningen en ademhalingsstoornissen zoals dyspneu, en vergroot het risico op astmatische aanvallen, acute oogontstekingen en het ontstaan van tumoren.

6.   Werknemers die zijn blootgesteld aan luchtvervuiling en geluidshinder

6.1.   In steden worden de werknemers van talrijke beroepsgroepen blootgesteld aan te hoge concentraties verontreinigende stoffen en te veel lawaai, zoals wegenwerkers, stadswachten, politieagenten, pompbedienden, bus- en vrachtwagenchauffeurs, kortom iedereen die op straat werkt. In de Europese en nationale wetgeving komen de mogelijke arbeidsrisico's van de meeste beroepsgroepen uitgebreid aan bod en zijn passende veiligheidsmaatregelen opgenomen.

6.2.   Zo bestaan er zeer strenge normen inzake de luchtkwaliteit op de werkplek voor ondernemingen waar wordt gewerkt met gevaarlijke stoffen, terwijl alle apparaten en machines die lawaai maken, moeten voldoen aan de in de typegoedkeuring vastgelegde geluidsnormen, met uitzondering van een aantal specifieke apparaten die meer geluid produceren dan de maximale normen, en waarbij het gebruik van oorbeschermers verplicht is (bijv. pneumatische hamers en wegenboren).

6.3.   Het ontbreekt echter aan nauwkeurige normen voor werknemers die op straat werken en verontreinigde lucht inademen of continu blootgesteld zijn aan lawaai. In het belang van de gezondheid van buschauffeurs bijvoorbeeld zou wat moeten worden gedaan aan de door hun voertuigen veroorzaakte geluiden en trillingen en zouden de bestuurdersplaatsen meer geluiddicht moeten worden gemaakt. Te veel lawaai is van negatieve invloed op de prestaties van chauffeurs: het veroorzaakt stress, verhoogt de spierspanning en maakt bewegingen onnauwkeuriger. Geluid beïnvloedt ook het centrale zenuwstelsel en leidt tot aantasting van een aantal voor het besturen van voertuigen zeer belangrijke vaardigheden, zoals het inschatten van snelheid en afstand.

6.4.   Alle bestuurs- en beleidsniveaus zouden moeten meewerken aan het verbeteren van de gezondheid en veiligheid van werknemers, zouden meer toezicht moeten uitoefenen en zouden de overtreders van veiligheidsnormen zwaar moeten straffen. Veel ongevallen waarvan werknemers het slachtoffer zijn, hadden voorkomen kunnen worden als beschermingsnormen beter waren aangepast aan de uitkomsten van nieuw onderzoek en de laatste technologische ontwikkelingen. In dit verband zijn onlangs nog epidemiologische studies verschenen waaruit blijkt dat een van de neveneffecten van emissies concentratieverlies is, wat bij bestuurders van voertuigen onherstelbare gevolgen kan hebben.

7.   Maatregelen om de nog altijd hoge emissies aan te pakken

7.1.   Bij lezing van de rapporten van de Europese agentschappen wordt duidelijk dat de strijd tegen luchtvervuiling en geluidshinder nog lang niet gewonnen is. De instrumenten voor wettelijke bescherming van de burgers moeten worden versterkt via adequaat toezicht, dat onafhankelijk van plaatselijke bestuurs- en beleidsinstanties moet worden uitgeoefend.

7.2.   Volgens recent onderzoek van het EMA is de belangrijkste oorzaak van de toename van de uitstoot van schadelijke stoffen de nog altijd groeiende vraag naar vervoer, die vaak wordt veroorzaakt door externe factoren (verplaatsingen voor winkelen, werk en vakantie). Deze groeiende vervoersvraag doet de daling van de emissies door energie- en brandstofbesparende maatregelen meer dan te niet. Besluiten die buiten de vervoersector zijn genomen, beïnvloeden wel de CO2-voetafdruk (de broeikasgasafdruk) van deze sector, en zijn genomen zonder na te denken over de gevolgen ervan. Daarom zouden alle niet direct met de vervoerssector samenhangende economische activiteiten grondig moeten worden geanalyseerd (EMA, Beyond transport policy - expoloring and managing the external drivers of transport demand, technisch rapport 2008/12).

7.3.   In sommige steden zijn, om de handel geen hinder te laten ondervinden van verkeersbeperkende maatregelen, meetstations van de meest verontreinigde wijken naar stillere buitenwijken verplaatst of wordt de luchtkwaliteit in de desbetreffende wijken simpelweg niet meer gecontroleerd.

7.4.   De zelfcertificering van de bandenproducenten – met tests die worden beïnvloed door de structuur en het intrinsiek geluidsabsorberend vermogen van het gebruikte asfalt – is vooral gericht op het verminderen van het lawaai in het voertuig (in-vehicle noise) en niet zozeer op terugdringing van het passeergeluid (pass-by noise), dus het geluid dat burgers waarnemen.

7.5.   Geluidshinder ontstaat door op zodanige wijze geluid binnens- of buitenshuis te produceren dat rustende of activiteiten uitoefenende mensen daarvan hinder ondervinden of daardoor worden gestoord, de menselijke gezondheid wordt geschaad, ecosystemen, goederen, monumenten en het binnen- of buitenmilieu worden aangetast, of een legitiem gebruik van dat milieu wordt belemmerd. Geluidshinder moet op intelligente wijze in samenwerking met de burgers worden bestreden. Zij moeten worden gestimuleerd zich te gedragen op een wijze die het algemeen welzijn ten goede komt.

7.6.   In het bijzonder kinderen en jongeren moeten tot milieubewust gedrag worden aangezet, wat al vanaf de basisschool in samenwerking met de onderwijsinstellingen zou moeten gebeuren. Daarnaast zou meer werk moeten worden gemaakt van initiatieven ter realisering van een koolstofarme en schone maatschappij.

7.7.   Met stimulerende maatregelen zou in steden duurzaam openbaar vervoer moeten worden bevorderd. De stad Bazel heeft in dit verband een interessant project gelanceerd: in samenwerking met de hotelsector krijgen hotelgasten gratis (d.w.z. inbegrepen in de kamerprijs) een mobiliteitskaart, die voor de duur van het verblijf in het hotel recht geeft op gratis openbaar vervoer en dus een extra reden vormt om de auto thuis te laten.

Maatregelen om het stadsverkeer te beperken in combinatie met maatregelen ten gunste van het openbaar vervoer (2), gedifferentieerde belastingen op motorvoertuigen en brandstoffen op basis van de veroorzaakte emissies (3) – d.w.z. internalisering van de externe kosten (4) – en tolheffingen om stadscentra in te mogen, hebben aanvankelijk een positief effect op het verkeer in steden, maar worden na verloop van tijd steeds minder effectief, zoals het geval is in Londen, Stockholm en Milaan. Een SUV zou in landelijke gebieden moeten worden gebruikt en niet in de nauwe Europese binnensteden, die werden aangelegd voor paard en wagen (een vorm van vervoer die trouwens veel uitstoot van CH4 opleverde!).

7.8.1.   Om de Europese doelstellingen inzake luchtkwaliteit te kunnen realiseren, is het essentieel dat voertuigen worden geproduceerd en gebruikt die beter beantwoorden aan de normen inzake luchtvervuiling.

7.9.   De ontwikkeling van intelligente vervoerssystemen (ITS, Intelligent Transportation Systems) (5) moet worden bevorderd. ITS kunnen afhankelijk van de gebruikte technologie voor verschillende doeleinden worden benut. Voorbeelden zijn eenvoudige stuursystemen voor bijvoorbeeld satellietnavigatie en de bediening van stoplichten, surveillancesystemen met flitspalen en bewakingscamera's met gesloten circuit, maar ook hoogwaardige systemen met real time verwerking van bijvoorbeeld meteorologische data (o.a. systemen voor het ijsvrij houden van bruggen).

7.10.   Voor ITS kunnen worden gebruikt: informaticatoepassingen die zijn ingebed in real time besturingssystemen welke gebruikmaken van de al in nieuwe auto's ingebouwde microprocessors; FCD-systemen (floating car data of floating cellular data), die gebruikmaken van de signalen van de mobiele telefoons van bestuurders; interne en externe teledetectietechnologieën; in het wegdek aangebrachte inductielussen en videoregistratie.

7.11.   Dankzij de moderne elektronica kan ook probleemloos (stads)tol worden betaald. Elektronische tolheffing (ETC, Electronic Toll Collection) kan niet alleen worden gebruikt als inkomstenbron, maar ook om verkeersstromen in goede banen te leiden als wordt gemeten wanneer hoeveel voertuigen de tolpunten passeren.

7.12.   Het gebruik van recreatievoertuigen zou ook onderwerp moeten worden van discussie (hierbij valt te denken aan brommobielen, quads, crossmotoren, waterscooters, sneeuwscooters en ultralichte vliegtuigjes). Vaak zijn dit soort voertuigen erg lawaaiig, vervuilend en stoten ze stinkende walmen uit. Ze hebben meestal geen kenteken, maar kunnen overal legaal naartoe worden gebracht en geparkeerd. Hun motoren moeten normaliter aan een aantal algemene regels voldoen. Het valt echter te betwijfelen of daarbij voldoende rekening is gehouden met het feit dat deze voertuigen vaak in natuurgebieden worden gebruikt. Hun snel groeiende populariteit leidt niet alleen tot milieuproblemen, maar ook tot technologische uitdagingen.

7.13.   Externe kosten (met name gezondheidskosten) moeten worden doorberekend, er moet geïntegreerd vervoersbeleid worden ontwikkeld waarbij zou moeten worden nagegaan hoe duurzaam afzonderlijke projecten zijn, er moet worden gelet op de verhouding kosten-baten, het leefmilieu moet worden verbeterd, banen moeten worden gecreëerd en gelet moet worden op de gevolgen van beleid voor congestie.

7.14.   Een milieuvriendelijkere levensstijl moet worden gepromoot. Duurzame mobiliteit moet worden bevorderd – d.w.z. verplaatsingen per fiets of te voet voor korte afstanden – door de infrastructuur voor voetgangers en fietsers te verbeteren.

7.15.   Het concept van just in time logistiek en productie moet ter discussie worden gesteld, aangezien dat enorm veel goederenvervoer met zich meebrengt. Ontwerpen moeten worden gestandaardiseerd zodat minder verschillende (reserve)onderdelen nodig zijn.

7.16.   Waar mogelijk moet telewerken worden bevorderd.

7.17.   Er moet steun worden verleend voor onderzoek naar en innovatieve ontwikkeling van materialen en technologieën waarmee de uitstoot van verontreinigende stoffen door het verkeer en het wegvervoer kan worden teruggedrongen.

7.18.   Maatregelen om geluidshinder te beperken zijn onder meer: snelheidsbeperkende voorzieningen aanbrengen op de rijbaan, verbeteren van de kwaliteit van het wegdek, installeren van geluidsschermen in gebieden met zeer veel verkeer, voldoende afschrikwekkende sancties invoeren voor bestuurders die de geluidsnormen overschrijden, gaande tot de inbeslagneming van voertuigen, en uitvoeren van geluidstests onder omstandigheden die meer aansluiten bij die waaronder het voertuig normaal wordt gebruikt.

7.19.   Motoren zijn vaak de belangrijkste veroorzakers van hinderlijk of schadelijk lawaai. Er zou strenger moeten worden gecontroleerd hoeveel geluid deze voertuigen produceren. Zo nodig zou een gebruiksverbod moeten worden uitgevaardigd totdat de eigenaar een verklaring toont waaruit blijkt dat zijn motor aan de geldende normen voldoet.

Brussel, 16 juli 2009

De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité

Mario SEPI


(1)  PB C 220 van 16 september 2003, blz. 16

(2)  PB C 168 van 20 juli 2007, blz. 77-86

(3)  PB C 195 van 18 augustus 2006, blz. 26-28

(4)  Zie bladzijde 80 van dit Publicatieblad.

(5)  EESC-advies 872/2009 TEN/382, „Intelligente vervoerssystemen”, rapporteur Zbořil (nog niet verschenen in het Publicatieblad).


23.12.2009   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 317/29


Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over de aftermarket van de autosector

(initiatiefadvies)

(2009/C 317/05)

Rapporteur: de heer ZÖHRER

Corapporteur: de heer LEIRIÃO

Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft op 10 juli 2008 besloten om overeenkomstig artikel 29, lid 2, van zijn reglement van orde een initiatiefadvies op te stellen over

De aftermarket van de autosector.

De adviescommissie Industriële reconversie (CCMI), die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 4 juni 2009 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Zöhrer en corapporteur de heer Leirião.

Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn op 15 en 16 juli 2009 gehouden 455e zitting (vergadering van 16 juli) onderstaand advies uitgebracht, dat met 104 stemmen vóór en 4 stemmen tegen, bij 9 onthoudingen, werd goedgekeurd.

1.   Samenvatting, conclusies en aanbevelingen

1.1.   De autoproductie is een zeer belangrijke industrietak in de EU. De autosector stimuleert groei, werkgelegenheid, export en innovatie. De aftermarket van deze sector (onderdelen en dienstverlening) speelt een even grote rol. De spelers op die markt zijn de autofabrikanten, hun toeleveranciers en de onafhankelijke of erkende marktpartijen die zich bezighouden met onderhoud, reserveonderdelen, accessoires, productbewerking, distributie en detailverkoop. In totaal zo'n 834 700 bedrijven (vooral kleine en middelgrote ondernemingen), die een totale omzet hebben van 1 107 miljard euro en aan ongeveer 4,6 miljoen mensen werk verschaffen.

1.2.   Autofabrikanten en dealers krijgen te maken met steeds grotere concurrentie en dus steeds kleinere winstmarges. Daardoor wordt de aftermarket steeds belangrijker, waar de autofabrikanten een dominante positie innemen t.o.v. de onafhankelijke marktpartijen.

1.3.   De crisis op de financiële markten treft ook de autoindustrie en haar toeleveringsbedrijven. Die vormden een van de eerste sectoren van de reële economie waar de crisis hard toesloeg, met name in de tweede helft van 2008, toen de autoverkopen dramatisch kelderden. De daarop volgende productiedaling heeft nog steeds grote gevolgen voor bedrijven en hun werknemers. Ook de aftermarket blijft niet buiten schot. Met name de in het algemeen moeilijker geworden toegang tot financiering vormt een ernstige bedreiging voor het voortbestaan van de op die markten actieve ondernemingen. Het EESC roept de Commissie en de lidstaten daarom op even goed rekening te houden met de spelers op de aftermarket als herstelmaatregelen worden genomen.

Onafhankelijk van de huidige situatie vallen in de autoindustrie op de middellange en lange termijn trends waar te nemen die ook op de aftermarket zullen leiden tot grootschalige herstructureringen. Binnen een paar jaar zal deze sector er volledig anders uitzien. Enerzijds wordt verwacht dat het marktaandeel van de onafhankelijke marktpartijen zal groeien, anderzijds zullen veel met name kleine en micro-ondernemingen alleen kunnen overleven als ze investeren en nieuwe concepten ontwikkelen.

1.4.1.   Het EESC denkt dat de herstructureringen op de aftermarket zullen leiden tot veel nieuwe vormen van klantenrelaties en samenwerking (ook met maatschappelijke organisaties). Gelet op de verwevenheid van de autosector met andere sectoren en de diversificatie van de toeleveringsindustrie en de autohandel zal elke herstructurering met ingrijpende gevolgen voor het mkb consequenties hebben voor honderdduizenden werknemers in de lidstaten. Daarom zou de Europese Commissie volgens het EESC de herstructureringen op de aftermarket op de voet moeten volgen en indien nodig moeten ingrijpen om te zorgen voor behoud van voldoende concurrentie.

1.4.2.   Het EESC pleit er in het licht van de Lissabonstrategie voor een groep op hoog niveau op te richten, die op basis van de bevindingen van de groep CARS 21 toekomstperspectieven zou moeten schetsen voor na de crisis en zou moeten kijken waar actie moet worden ondernomen. Gelet op de ontwikkelingen in de gehele autosector zouden de volgende onderwerpen moeten worden aangewezen als prioriteiten:

voortdurende ontwikkeling van het rechtskader/toegang tot vrije en eerlijke concurrentie;

uitvoering van de Lissabonstrategie;

scholingsbehoeften;

innovatie;

consumentenvraagstukken;

handelsbeleid;

sociale aspecten.

1.5.   Het EESC vindt dat onder de huidige economische en sociale omstandigheden elke herziening van Europese wetgeving zou moeten bijdragen aan vrije en eerlijke concurrentie. Dat kan door:

tijdens de zware crisis geen rigoureuze veranderingen door te voeren;

alle regelingen die een te grote concentratie van de distributie in de hand werken, evenwichtiger te maken;

de juiste randvoorwaarden te creëren voor regels inzake veiligheid, milieu en vereenvoudiging;

te anticiperen op concurrentievervalsing ten gevolge van nieuwe marktsituaties;

het „denk eerst klein”-beginsel uit de Small Business Act te bevorderen, om ontwikkeling en innovatie door het mkb te stimuleren en arbeidsplaatsen te beschermen.

1.6.   De autosector als geheel en de betrokken ondernemingen afzonderlijk moeten de huidige sociale uitdagingen aangaan om werkgelegenheid in zowel kwantitatief als kwalitatief opzicht te behouden, de mobiliteit van werknemers te vergroten en de sector in het algemeen aantrekkelijker te maken. Er moet vooral aandacht worden geschonken aan demografische veranderingen, ontwikkeling van programma's voor scholing en levenslang leren, en nieuwe vereisten voor gezondheid en veiligheid op de werkplek. Het EESC roept alle betrokkenen en de Commissie daarom op om op alle niveaus (sectoraal, nationaal en binnen ondernemingen) werk te maken van sociaal overleg.

2.   Achtergrond

2.1.   De autoindustrie is een van de belangrijkste sectoren in de EU. In november 2007 heeft de CCMI een informatief rapport opgesteld over de situatie van en de vooruitzichten voor deze sector in Europa. Dit rapport had echter alleen betrekking op de harde kern van de sector, namelijk de productie van voertuigen (NACE-code 29), terwijl – zoals ook in het rapport duidelijk werd aangegeven – tal van onderdelen en diensten en een breed scala aan gerelateerde economische activiteiten niet onder deze code vallen.

2.2.   Op de aftermarket vinden allerlei activiteiten plaats, waarvan sommige deel uitmaken van de industrie (productie van elektronische apparatuur voor motoren en voertuigen, productie van verven, banden, synthetische en textielproducten, klimaatregelingsystemen, accu's en meetinstrumenten) en andere onder de dienstverlening vallen, zoals onderhoud en reparatie van motorvoertuigen.

De spelers op de Europese aftermarket zijn de autofabrikanten, hun toeleveranciers en de onafhankelijke marktpartijen die zich bezighouden met onderhoud, reserveonderdelen, accessoires, productbewerking, distributie en detailverkoop. Hun activiteiten zijn cruciaal voor de Europese economie omdat zij een groot aantal sectoren bestrijken (waarin zowel grote bedrijven als kleine en middelgrote ondernemingen opereren) en aan veel mensen werk verschaffen.

2.3.1.   De aftermarket kan grofweg in drieën worden gedeeld:

I.   Distributie, klantenservice, reparatie en onderhoud

Hieronder vallen de eigen servicenetwerken van de autofabrikanten (verkoop en klantenservice), de directe contractuele partners van de fabrikanten (algemeen importeurs, erkende reparatiewerkplaatsen enz.) en de onafhankelijke werkplaatsen. Bij die laatste horen zowel de algemene als gespecialiseerde werkplaatsen. Werkplaatsen die zijn gespecialiseerd in bepaalde onderdelen zijn soms ook toeleveranciers van de autoindustrie.

II.   Reserveonderdelen

Reserveonderdelen worden in de eerste plaats geproduceerd en geleverd door de autofabrikanten zelf of door hun toeleveranciers, en door de dealers. Er zijn echter naast de originele reserveonderdelen steeds meer reproducties te koop. Ook draagt een groot aantal universele onderdelen niet de merknaam van een bepaalde autofabrikant (banden, velgen, accu's, bougies, filters, lampjes enz.).

III.   Accessoires en tuning

Hieronder vallen min of meer alle onderdelen waarmee een auto persoonlijk kan worden aangekleed en het comfort of de veiligheid ervan kan worden verbeterd, variërend van complexe elektronische of hydraulische onderdelen (zoals navigatiesystemen of specifieke ophangingssystemen) tot simpele plastic accessoires (bijv. bekerhouders).

2.3.2.   Sloop en recyclage worden op de aftermarket steeds belangrijker. Uit sloopauto's worden onderdelen gehaald en die worden weer verkocht. Daarnaast levert sloop grondstoffen op zoals staal, aluminium en plastic.

2.3.3.   Verder zijn er op de aftermarket nog een aantal andere soorten dienstverlenende ondernemingen te vinden, zoals benzinestations, pechhulpdiensten, keuringsinstanties en carrosseriebouwers.

Er is een gebrek aan statistische gegevens. Voor bovengenoemde takken van industriële productie of dienstverlening zijn alleen in uitzonderingsgevallen specifieke gegevens voorhanden. Het gaat dan vaak om productie- of dienstverleningsonderdelen van andere industrie- of dienstensectoren.

2.4.1.   Op de aftermarket van de autosector zijn circa 834 700 bedrijven actief, voor het merendeel kleine en middelgrote ondernemingen, hoewel de marktstructuur per lidstaat verschilt. In sommige met name Zuid-Europese landen wordt de aftermarket beheerst door kleine en micro-ondernemingen (meestal familiebedrijven), terwijl in landen als Duitsland en Frankrijk vooral grote bedrijven de touwtjes in handen hebben. De sector heeft een omzet van 1 107 miljard euro en verschaft in de EU aan ongeveer 4,6 miljoen mensen werk (1).

3.   Economische achtergrond en internationale ontwikkelingen

De crisis op de financiële markten treft ook de autoindustrie en haar toeleveringsbedrijven. Die vormden een van de eerste sectoren van de reële economie waar de crisis hard toesloeg, met name in de tweede helft van 2008. De financieel-economische neergang heeft voor de autobranche in twee opzichten grote gevolgen. Ten eerste is de aanschaf van een auto na de aankoop van een huis de grootste uitgave die de meeste huishoudens doen. Als het slecht gaat met de economie, stellen mensen zulke uitgaven uit, wat heeft geleid tot een niet te voorziene verkoopsdaling op de markt voor personenauto's. Ten tweede is het als bedrijf moeilijker geworden om financiering te krijgen, iets waar vooral de kleine en middelgrote ondernemingen in de sector mee te maken hebben. Die beperktere financieringsmogelijkheden hebben ook consequenties voor de aankopen door andere bedrijven, wat te merken is aan de teruglopende verkoopcijfers van bedrijfsvoertuigen (2)  (3).,

3.1.1.   In heel 2008 werden 7,8 % minder nieuwe personenauto's ingeschreven dan in 2008. In het laatste kwartaal van vorig jaar alléén bedroeg dat verschil maar liefst 19,3 %. Ook de verkoop van bestelbusjes en vrachtwagens is gedaald, resp. met meer dan 10 % en 4 %. Deze dalende trend zette zich de eerste maanden van dit jaar voort, hoewel die voor personenauto's enigszins werd afgezwakt door diverse maatregelen van de lidstaten (zoals milieukortingen en slooppremies). Voor bedrijfsvoertuigen daarentegen zijn de vooruitzichten dramatisch slecht. Wat de zware bedrijfsvoertuigen betreft is de situatie in 2009 catastrofaal: in het eerste kwartaal werden er 38,9 % minder van ingeschreven.

3.1.2.   De door deze teruglopende verkoopcijfers veroorzaakte productiedaling heeft grote consequenties voor bedrijven en hun werknemers. De voornaamste zijn afvloeiing van personeel (in de eerste plaats van tijdelijke arbeidskrachten) en deeltijdwerkloosheid of soortgelijke maatregelen, allemaal met inkomensverlies tot gevolg.

Los van deze recente ontwikkelingen heeft de CCMI al in november 2007 in een informatief rapport enkele van de belangrijkste trends in de autoindustrie uitvoerig besproken (4). Veel van die trends zullen door de huidige crisis worden versterkt en tot omvangrijke herstructureringen in de autosector leiden. In het algemeen hebben deze trends onmiddellijk consequenties voor de aftermarket. In onderstaande paragrafen bespreekt de CCMI de ontwikkelingen met de voor die markt grootste gevolgen.

3.2.1.   De belangrijkste conclusies van bovengenoemd informatief rapport waren:

Uit alle trendanalyses en prognoses valt op te maken dat de autosector in de hele wereld op de middellange termijn zal groeien, maar wel door grootscheepse herstructureringen gekenmerkt zal blijven.

De toegevoegde waarde en de werkgelegenheid nemen door de voortdurende outsourcing vooral toe in de toeleveringsbranche (onderdelenproductie).

Met name de grote (Amerikaanse) autofabrikanten zullen naar verwachting nog meer zaken gaan uitbesteden. Dit geldt in mindere mate voor de Europese (en dan vooral de Duitse) premiumfabrikanten.

De stijging van de productie van personenauto's concentreert zich in de BRIC-landen (Brazilië, Rusland, India en China), met name in China en India, en in Europa.

Ondanks de algehele groeitrend is de verwachting dat de brandpunten van groei niet alleen maar op regionaal niveau zullen verschuiven:

voor een aantal fabrikanten ligt een crisis op de loer die hen in hun voortbestaan zal bedreigen;

in de VS zou kunnen gebeuren wat in het VK in de jaren negentig is gebeurd (ingrijpende herstructurering met regionale verplaatsing van productieplekken);

de betrekkingen tussen autofabrikanten en toeleveranciers veranderen verder;

in de toeleveringsindustrie zijn meer grootschalige fusies te verwachten;

door technische ontwikkelingen (onder meer op het gebied van de aandrijftechniek) zijn grote verschuivingen in de toeleveringsindustrie te verwachten.

Welke toeleveringsbedrijven precies met deze herstructureringen te maken krijgen hangt af van de volgende factoren:

het productaanbod van de betrokken bedrijven en de vraag of zij als enige de producten in kwestie produceren;

O&O-activiteiten en kostenstructuur daarvan;

de betrekkingen tussen de autofabrikanten en hun toeleveranciers;

efficiëntie van de productie;

de mate waarin de betrokken bedrijven zijn ingebed in waardenetwerken en clusters;

ondernemingsstructuur en eigendomsverhoudingen;

kapitaalmiddelen en omvang van de free cash flow;

regionale aanwezigheid.

In de Europese autosector blijven verschuivingen van west naar oost het beeld bepalen.

De productiviteit zal waarschijnlijk noodgedwongen sterker stijgen dan de productie, wat leidt tot een aanhoudende druk op de werknemers en de arbeidsvoorwaarden (vooral bij toeleveranciers).

Wereldwijd (ook in Europa) is er sprake van een grote overcapaciteit als het aankomt op de productie van personenauto's. De druk van deze overcapaciteit zal alleen maar toenemen als er zoals verwacht nog extra capaciteit bijkomt.

De steeds meer gevarieerde wensen van de consument drukken een stempel op de markt. Hierbij spelen de demografische ontwikkeling, maar ook de loonontwikkeling en de veranderende verkoopsprijzen, een cruciale rol.

Door klimatologische ontwikkelingen, schaarste aan grondstoffen en veiligheideisen zien autofabrikanten zich gedwongen om de aandrijftechniek (emissie van uitlaatgassen, alternatieve brandstoffen) en de materiaaltechnologie verder te ontwikkelen en neemt de noodzaak toe om in te zetten op geïntegreerde intermodale vervoerssystemen. In de nabije toekomst zullen met name deze factoren de grootste impact hebben op de sector, waarbij ook moet worden bepaald welke rol auto en wegvervoer in intermodale systemen nog zullen kunnen spelen.

3.3.   Autofabrikanten en dealers krijgen te maken met steeds grotere concurrentie en dus steeds kleinere winstmarges. Grootste slachtoffer daarvan is de verkoopbranche, waar de marges rond de 0,3 % liggen. Dit heeft tot gevolg dat de spelers uit deze branche zich meer en meer gaan richten op de aftermarket (onderhoud, reparatie en onderdelen). Op die markt nemen de autofabrikanten een dominante positie in t.o.v. de onafhankelijke marktpartijen.

4.   Europese regelgeving

4.1.   In tegenstelling tot de primaire markt doen zich op de aftermarket concurrentieproblemen voor. Een groot deel (ongeveer 50 %) van die markt is in handen van de niet-onafhankelijke dealers en de onderdelenbranche wordt beheerst door de autofabrikanten. Daar komt nog bij dat originele reserveonderdelen alleen via de autofabrikanten kunnen worden verkregen. De Europese Commissie moest hen ertoe dwingen onafhankelijke reparateurs toegang te geven tot technische informatie. Het verschil in de mate van concurrentie op de primaire markt en de aftermarket blijkt ook uit het feit dat de autofabrikanten over het algemeen zeer hoge winsten maken op reserveonderdelen en dat de niet-onafhankelijke dealers een groot deel van hun winst te danken hebben aan reparaties en onderhoudsbeurten en niet aan de verkoop van nieuwe auto's.

4.2.   De Commissie publiceerde in 2003 de Verordening groepsvrijstelling motorvoertuigen (VGM; 1400/2002/EG), die regels vaststelt voor de marktpartijen en tot 2010 van kracht moet blijven. Doel van deze verordening is de concurrentie en een gevarieerd productaanbod te behouden en eerlijke randvoorwaarden te scheppen voor de onderdelen- en reparatiesector.

Groepsvrijstellingsverordeningen bepalen welke verticale overeenkomsten zijn vrijgesteld van het verbod uit artikel 81 van het EG-Verdrag op concurrentiebelemmerende gedragingen. Ze bieden de marktpartijen zekerheid en veiligheid: als hun overeenkomsten voldoen aan de voorwaarden uit de desbetreffende groepsvrijstellingsverordening, kunnen ze er immers zeker van zijn dat ze handelen in overeenstemming met de Europese concurrentieregels.

4.3.   De sectorspecifieke VGM is veel gedetailleerder en complexer dan een algemene groepsvrijstellingsverordening, hetgeen leidt tot interpretatieproblemen bij marktpartijen, met name kleine en middelgrote ondernemingen. Dit werd door de Commissie erkend nadat zij van hen talrijke niet met concurrentiebepalingen verband houdende vragen en klachten had ontvangen. De VGM is in principe zeer mild voor de aftermarket, aangezien onder bepaalde voorwaarden overeenkomsten zijn toegestaan die leiden tot marktaandelen van 100 % (een algemene groepsvrijstellingsverordening staat slechts een marktaandeel van 30 % toe). Deze generositeit wordt door specifieke regels echter weer deels tenietgedaan.

De VGM blijft al met al controversieel: de meeste niet-onafhankelijke dealers willen geen verandering in de huidige situatie, de autofabrikanten dringen aan op eenvoudigere en minder restrictieve bepalingen, terwijl de onafhankelijke marktpartijen (onafhankelijke reparateurs en onderdelenproducenten) pleiten voor meer harmonisatie van de bestaande wetgeving.

4.4.   Een verdere harmonisatie van het huidige wetgevingskader zou betrekking moeten hebben op:

de groepsvrijstellingsverordening;

publicatie en beschikbaarheid voor alle marktpartijen van technische informatie over nieuwe modellen en nieuwe instrumenten;

aanpassing van de Richtlijn 96/96 inzake technische controle;

industriële eigendomsrechten (bescherming van ontwerpen en patenten);

garantiebepalingen;

scholing.

4.5.   Alle marktpartijen willen echter rechtszekerheid en zijn erop gebrand te weten wat er na 2010 gaat gebeuren. De huidige onzekerheid over de toekomstige inhoud van de VGM leidt tot grote bezorgdheid onder met name kleine en middelgrote ondernemers gelet op de duur van contracten en omdat alle marktpartijen grote investeringen moeten doen om op de hoogte te blijven van nieuwe voertuigtechnologieën en toegang te verschaffen of te krijgen tot onderdelen, informatietechnologie, nieuwe instrumenten, apparatuur en scholing.

4.6.   De Commissie is vastbesloten het rechtskader te verstevigen d.m.v. de „Euro 5-verordening” (715/2007/EG; in januari 2009 van kracht geworden) en zal regels opstellen inzake de toegang tot alle technische informatie over voertuigen die recent typegoedkeuring hebben gekregen.

4.7.   Het EESC vindt dat onder de huidige economische en sociale omstandigheden elke herziening van Europese wetgeving zou moeten bijdragen aan vrije en eerlijke concurrentie. Dat kan door:

tijdens de zware crisis geen rigoureuze veranderingen door te voeren;

alle regelingen die een te grote concentratie van de distributie in de hand werken, evenwichtiger te maken;

de juiste randvoorwaarden te creëren voor regels inzake veiligheid, milieu en vereenvoudiging;

te anticiperen op concurrentievervalsing ten gevolge van nieuwe marktsituaties;

het „denk eerst klein”-beginsel uit de Small Business Act te bevorderen, om ontwikkeling en innovatie door het mkb te stimuleren en arbeidsplaatsen te beschermen.

5.   Stand van zake op de aftermarket van de Europese autosector

De Europese aftermarket staat voor grote herstructureringen ten gevolge van nieuwe wetgeving en actiever overheidsingrijpen. Ook onder invloed van ontwikkelingen in technologie en productieprocessen verandert een bedrijfsmodel dat alle partijen op de aftermarket, zowel in de productie-, marketing- als distributiebranche, geen windeieren heeft gelegd.

5.1.   Onderhoud en reparatie

Dankzij technologische innovaties kan de uitstoot van schadelijke stoffen binnen de perken worden gehouden en zijn de veiligheid en het comfort van voertuigen verbeterd, maar al die techniek maakt onderhoud en reparaties steeds gecompliceerder. In de onderhouds- en reparatiebranche bestaat zeer veel concurrentie en is vooral een groot aantal kleine en middelgrote ondernemingen actief, die scherp geprijsde onderdelen en kwaliteitsonderhoud aanbieden en van groot belang zijn voor de werkgelegenheid en economische groei in Europa.

5.1.1.   Met name niet-merkgebonden instrumentenproducenten hebben specifieke informatie nodig (voor bijvoorbeeld de productie van universele uitleesapparatuur is specifieke diagnostische informatie nodig om instrumenten zo multifunctioneel mogelijk te maken). Zonder universele of voor meerdere merken geschikte apparatuur worden kleine werkplaatsen gedwongen voor elk model dat hun ter reparatie zou kunnen worden aangeboden, een aparte set instrumenten aan te schaffen. Dat zou van hen uiteraard veel te hoge investeringen eisen. De producenten van diagnoseapparatuur dienen daarom van de autofabrikanten voortdurend betrouwbare en nauwkeurige informatie en gegevens te krijgen, zodat ze op de hoogte blijven van het steeds grotere aantal elektronische systemen dat continu aan voertuigen wordt toegevoegd. Als dat niet gebeurt, kunnen producenten van uitleesapparatuur niet de door onafhankelijke reparateurs benodigde software leveren.

5.2.   Reserveonderdelen

Originele reserveonderdelen voor specifieke modellen voertuigen worden voornamelijk geproduceerd en verkocht door de oorspronkelijke fabrikanten of hun toeleveranciers. Een aanzienlijk aantal universele onderdelen (zoals banden, velgen, accu's, bougies, diverse soorten filters enz.) kan echter voor alle auto's worden gebruikt.

Mondiaal neemt de concurrentie tussen met name de producenten van banden, accu's en velgen toe. Deze bedrijfstakken ondergingen in het verleden omvangrijke herstructureringen. De verschillende subsectoren zouden nader moeten worden bestudeerd.

5.2.1.   Reproductie en namaak van reserveonderdelen

Op de markt voor reserveonderdelen worden andere („derde”), dus onafhankelijke producenten steeds belangrijker. Vaak verkopen zij onderdelen die de consument meer waar voor zijn geld bieden (bijv. onderdelen voor oudere voertuigen, waarvan levensduur minder belangrijk is dan de prijs). Bij dergelijke onderdelen wordt meestal meer waarde gehecht aan het feit dat ze functioneren dan dat ze exacte kopieën zijn van het origineel.

Er is echter ook een constant aanbod van illegaal nagemaakte of vervalste reserveonderdelen van inferieure kwaliteit. Eigenlijk is hier sprake van bedrog van de consument. Dit verschijnsel kan steeds beter worden bestreden dankzij de wetgeving voor de bescherming van patenten en intellectuele eigendomsrechten en via het handelsbeleid.

5.2.2.   Tuning

Tuning is een snel groeiende subsector van de autoindustrie.

Deze branche heeft zich toegelegd op het veranderen van auto's door prestatievermogen, uiterlijk en/of veiligheid ervan te verbeteren. Alle onderdelen van een voertuig kunnen worden „getuned”: velgen, banden, ophanging, motor (rijprestaties), interieur, carrosserie, uitlaat enz.

Een aanzienlijk aantal ondernemingen houdt zich uitsluitend met tuning bezig. Zij verhandelen hun producten over de hele wereld en zijn in het algemeen zeer innovatief. De door hun ontwikkelde materialen en nieuwe technische toepassingen worden soms door de autofabrikanten overgenomen.

De Europese Commissie zou specifieke wetgeving moeten opstellen om de tuningsector te reguleren.

5.3.   Veiligheid en milieuvoordelen (duurzaamheid)

Voertuigen moeten regelmatig worden gekeurd, goed worden onderhouden en de nodige reparaties moeten tijdig worden uitgevoerd om ervoor te zorgen dat ze niet alleen op het moment dat ze van de band rollen, maar hun gehele levensduur beantwoorden aan de Europese emissie- en veiligheidsnormen. Onafhankelijke reparateurs en erkende reparatiebedrijven spelen in dit verband een grote rol, omdat zij – of het nu gaat over nieuwe of oudere auto's – in belangrijke mate garanderen dat voertuigen veilig blijven en aan de geldende milieuregels voldoen. Zij kunnen alleen een uitstekende service verlenen als de autofabrikanten hun te allen tijde toegang verschaffen tot technische informatie, universele instrumenten en apparatuur, reserveonderdelen en scholing.

6.   Ingrijpende herstructurering van de aftermarket

6.1.   De financieel-economische crisis heeft de gehele autoindustrie en haar commerciële en dienstverlenende branches zwaar getroffen. De gekelderde vraag naar nieuwe auto's en de strengere voorwaarden voor leningen creëren voor het bedrijfsleven (vooral kleine en middelgrote ondernemingen) de grootste problemen. De aftermarket van de autosector ondervindt ook de gevolgen van veel andere ontwikkelingen, zoals:

stijging van de gemiddelde leeftijd van voertuigen in combinatie met een daling van het aantal per jaar gemaakte kilometers;

afname van de vraag naar onderhoud vanwege een langere levensduur van onderdelen en langere onderhoudsintervallen;

relatieve stijging van reparatiekosten omdat in voertuigen meer en meer technisch hoogwaardige onderdelen worden gebruikt;

toenemende druk op de reparatiekosten omdat huishoudens minder te besteden hebben en consumenten prijsbewuster worden;

groeiende complexiteit van instrumenten omdat in moderne voertuigen meer en meer elektronica wordt ingebouwd;

toename van het aantal reserveonderdelen en explosieve stijging van het aantal modellen en uitvoeringen;

groeiende complexiteit van reparatie, onderhoud, onderdelenidentificatie en instrumenten;

noodzaak van grote investeringen in informatiesystemen, instrumenten, onderdelen en scholing;

stijging van het aantal autofabrikanten dat de consument via onderhoudscontracten aan zich probeert te binden.

6.2.   Dit alles heeft fundamentele veranderingen tot gevolg, die op hun beurt weer leiden tot herstructureringen op verschillende niveaus:

almaar toenemende marktconcentratie door fusies en overnames – de crisis zal deze ontwikkeling alleen nog maar versnellen;

daling van het aantal onafhankelijke reparateurs en onderdelengroothandelaars;

stijging van het aantal kleine en middelgrote reparateurs en onderdelengroothandelaars dat zich wil aansluiten bij onafhankelijke groepen en ketens met een universeel aanbod aan diensten, teneinde te kunnen voldoen aan de steeds strengere eisen die op hun werkterrein worden gesteld;

toenemende druk op de prijzen van onderdelenproducenten en -distributeurs;

daling van de winstmarges op de verkoop van nieuwe voertuigen, met als gevolg dat de autofabrikanten steeds actiever zullen worden op de aftermarket.

6.3.   Los hiervan zijn er op de aftermarket nog wel mogelijkheden om meer onderdelen te verkopen, maar van de ondernemingen op deze markt wordt steeds vaker verwacht dat zij met innovatieve producten komen die de prestaties en de veiligheid van de oorspronkelijke voertuigen verbeteren. Aldus wordt de vraag op de aftermarket gestimuleerd. Dit heeft tot gevolg dat de door de autofabrikanten erkende dealers steeds grotere moeite hebben hun marktaandeel te behouden, temeer omdat de vraag naar reserveonderdelen in het belangrijkste marktsegment – nieuwe auto's en auto's tot 4 jaar oud – afneemt.

6.4.   Het EESC denkt dat de herstructureringen op de aftermarket zullen leiden tot veel nieuwe vormen van samenwerking en klantenrelaties. Gelet op de verwevenheid van de autosector met andere sectoren en de diversificatie van de toeleveringsindustrie en de autohandel zal elke herstructurering met ingrijpende gevolgen voor het mkb consequenties hebben voor honderdduizenden werknemers in de lidstaten. Daarom zou de Europese Commissie volgens het EESC de herstructureringen op de aftermarket op de voet moeten volgen en indien nodig moeten ingrijpen om te zorgen voor behoud van voldoende concurrentie.

7.   Sociale aspecten

7.1.   Bij- en nascholing

In het algemeen is de bij- en nascholing in de autosector goed ontwikkeld. Dat is enerzijds te danken aan de eisen van de autofabrikanten op dit vlak. Anderzijds maken de snelle technologische ontwikkelingen permanente scholing noodzakelijk. Er is bijna geen andere sector te vinden waar het percentage werknemers dat ieder jaar cursussen volgt, zo hoog ligt. Maar de scholing is niet overal hetzelfde, wat voornamelijk samenhangt met aard en omvang van de ondernemingen. Met name micro-ondernemingen (meestal familiebedrijven) hebben grote moeite de marktontwikkelingen bij te benen. Door de opzet ervan is de scholing vaak te zeer gericht op een specifieke functie of een specifiek merk. De mobiliteit van werknemers wordt daardoor kleiner: zij kunnen moeilijker van baan veranderen. Het EESC is daarom voorstander van een Europees certificeringssysteem.

7.2.   Gezondheid en veiligheid

Werken in de autosector is zwaar, maar er moet een onderscheid worden gemaakt tussen het werk in de autofabrieken (dat vaak geautomatiseerd is en waar in ruime mate gebruik kan worden gemaakt van technische hulpmiddelen) en het werk in de reparatiebedrijven (waar veel nog met de hand gebeurt). Het repetitieve karakter van dit laatste soort werk leidt bij werknemers vaak tot ernstige pijnen of spier- en gewrichtsaandoeningen. De vergrijzing van de beroepsbevolking, en dus ook van de werknemers van reparatiebedrijven, dwingt tot nadenken over een andere werkorganisatie en over maatregelen om te voorkomen dat gezondheidsklachten zich op steeds grotere schaal gaan voordoen. Beide zaken zijn absoluut noodzakelijk om het concurrentievermogen van de ondernemingen op de aftermarket te behouden, in aanvulling op de maatregelen die de autofabrikanten al ten behoeve van hun eigen personeel nemen. In projecten ter voorkoming van arbeidsongevallen en voor de aanpassing van werkplekken mag het niet alleen draaien om het verkleinen van de risico's die het werken met gevaarlijke stoffen met zich meebrengt. Dergelijke projecten moeten werknemers ook beschermen tegen de zware arbeidsomstandigheden in de autosector.

Al dit soort preventieve maatregelen jagen bedrijven op kosten en nopen werkgevers tot het doen van investeringen.

De toepassing van nieuwe technologieën brengt nieuwe risico's met zich mee: systemen onder hoogspanning leiden tot elektrische risico's en waterstof tot explosiegevaar. Hiermee zullen werknemers binnenkort moeten kunnen omgaan. Daartoe moeten de nodige maatregelen worden getroffen. Op dit moment is nog niet duidelijk hoezeer de werkomgeving onder invloed van deze ontwikkelingen zal veranderen. Alle betrokkenen moeten echter duidelijk te horen krijgen hoe ze zich hierop strategisch kunnen gaan voorbereiden. De risico's van het werken in de autosector staan dan ook centraal in het overleg tussen de sociale partners. In het kader van dat overleg zouden maatregelen moeten worden genomen ter preventie en ondersteuning van werknemers.

Het EESC pleit voor meer Europese en nationale initiatieven en middelen ter bevordering van hygiëne, veiligheid, gezondheid en herclassificatie van geschoolde arbeiders.

7.3.   Demografische veranderingen

De vergrijzing heeft ook gevolgen voor de aftermarket van de autosector. De gemiddelde leeftijd van de werknemers zal stijgen en daardoor zullen gezondheidsvraagstukken een steeds grotere stempel drukken op werkorganisatie, scholingsbehoeften en arbeidsomstandigheden.

7.4.   Salarissen

De EU gaat niet over lonen en salarissen, maar de specifieke situatie op de aftermarket van de autoindustrie rechtvaardigt hierop nader in te gaan. In bijna alle lidstaten staan de lonen in deze sector meer dan gemiddeld onder druk. Die druk wordt hoofdzakelijk veroorzaakt door de autofabrikanten. Dealers en reparateurs zijn namelijk extreem van hen afhankelijk vanwege de concessies die zij verlenen. De fabrikanten zijn daardoor in staat te bepalen welke investeringen en cursussen nodig zijn. Ook oefenen zij, bijvoorbeeld via de vaststelling van termijnen, indirect invloed uit op de prijzen voor de eindgebruikers. De dealers en reparateurs draaien echter op voor alle kosten en economische risico's. De onderhandelingsruimte voor de sociale partners is hierdoor beperkt met als gevolg dat de lonen in de autosector relatief laag liggen. In combinatie met de zware arbeidsomstandigheden maakt dit de sector niet erg aantrekkelijk voor jongeren. Het is dan ook waarschijnlijk dat de autoindustrie in de toekomst steeds moeilijker aan personeel kan komen.

8.   Kansen en uitdagingen

8.1.   De aftermarket van de autoindustrie krijgt de komende jaren te maken met ingrijpende positieve en minder positieve veranderingen. De prestaties van deze sector hangen in sterke mate samen met de resultaten van de autoindustrie, maar de concurrentie wordt in een aantal belangrijke branches ook beïnvloed door zaken als regels voor distributie en verkoop, milieugevolgen, veiligheidsrisico's (additionele producten), recyclingactiviteiten, intellectuele-eigendomsrechten (namaak) enz. Op deze gebieden is een belangrijke rol weggelegd voor innovatie.

8.2.   In bijvoorbeeld de toeleveringsindustrie, autohandel en reparatiebranche wordt de concurrentie gestimuleerd door nieuwe regels m.b.t. de distributie en verkoop van nieuwe voertuigen (Verordening groepsvrijstelling motorvoertuigen) en nieuwe Europese regels inzake de distributie van onderdelen, verkoop en reparatie, zoals de nieuwe „reparatieclausule” die in de Modellenrichtlijn (98/71/EG) zou moeten worden opgenomen.

8.3.   In reactie op de politieke, wettelijke en technologische ontwikkelingen heeft een grote groep niet-merkgebonden marktpartijen en automobielorganisaties de handen ineengeslagen ter verdediging van het recht van reparateurs om voertuigen te repareren en het recht van de consument om zijn auto te laten repareren en onderhouden in een werkplaats van zijn keuze. De huidige desbetreffende regelgeving loopt in 2010 af en er wordt fel gediscussieerd over de vraag of die al dan niet gehandhaafd moet blijven (5).

8.4.   In het algemeen is het mkb van cruciaal belang voor de economie en werkgelegenheid in Europa. Ook veruit de meeste bedrijven die actief zijn op de aftermarket van de autosector zijn kleine en middelgrote ondernemingen. Duidelijke en specifieke wetgeving is absoluut nodig voor vrije en eerlijke concurrentie op deze markt (6).

8.5.   De huidige crisis maakt het noodzakelijk op korte termijn efficiënte steunmaatregelen te nemen die de gehele autoindustrie en al haar werknemers in staat stellen de recessie te overleven. Op middellange en lange termijn zullen met name kleine en micro-ondernemingen alleen concurrerend kunnen blijven als ze investeren en nieuwe concepten ontwikkelen. Omdat vele van hen in hun eentje niet daartoe in staat zijn, valt een groeiend aantal fusies en samenwerkingsverbanden te verwachten alsmede nieuwe partnerschappen met de meest uiteenlopende maatschappelijke organisaties, en nieuwe onafhankelijke gespecialiseerde netwerken of netwerken van specialisten op het gebied van nieuwe technologieën (elektrische en hybride voertuigen).

Brussel, 16 juli 2009

De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité

Mario SEPI


(1)  Bron: FIGIEFA/WOLK & PARTNER CAR CONSULT GMBH

(2)  Zie hierover het EESC-advies (nog niet verschenen in het Publicatieblad) van 13 mei 2009, CCMI/067

(3)  De Europese organisatie van autofabrikanten (ACEA) onderscheidt drie soorten bedrijfsvoertuigen: lichte bedrijfsvoertuigen met een gewicht van maximaal 3 500 kg (bestelbusjes), bedrijfsvoertuigen zwaarder dan 3 500 kg met uitzondering van bussen en touringcars (vrachtwagens) en zware bedrijfsvoertuigen van meer dan 16 000 kg met uitzondering van bussen en touringcars (zware vrachtwagens).

(4)  Informatief rapport van de CCMI van 23 november 2007 getiteld „De automobielsector in Europa: stand van zaken en vooruitzichten”, rapporteur de heer Zöhrer, corapporteur de heer Glahe

(5)  De initiatiefnemers van de „recht om te repareren”-campagne (Right to Repair Campaign) zijn:

 

AIRC – Internationale vereniging van carrosserieherstellers

 

CECRA – Europese raad voor autohandel en -reparatie

 

EGEA – Europese vereniging voor werkplaatsapparatuur

 

FIA – Internationale Automobielfederatie

 

FIGIEFA – Internationale vereniging van distributeurs actief op de aftermarket van de autosector

(6)  EESC-advies over de mededeling van de Commissie „Denk eerst klein”: een „Small Business Act” voor Europa, COM(2008) 394 final, PB C 182 van 4.8.2009, blz. 30.


23.12.2009   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 317/37


Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over jongerengeweld in steden

(initiatiefadvies)

(2009/C 317/06)

Rapporteur: de heer ZUFIAUR NARVAIZA

Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft op 10 juli 2008 besloten om overeenkomstig artikel 29, lid 2, van zijn reglement van orde een initiatiefadvies op te stellen over:

Jongerengeweld in steden.

De gespecialiseerde afdeling Werkgelegenheid, sociale zaken, burgerschap, die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 25 juni 2009 goedgekeurd. Rapporteur was de heer ZUFIAUR NARVAIZA.

Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn op 15 en 16 juli 2009 gehouden 455e zitting (vergadering van 15 juli 2009) onderstaand advies met 174 stemmen vóór en 3 tegen, bij 7 onthoudingen, goedgekeurd.

1.   Samenvatting en aanbevelingen

1.1.   In de Europese samenleving heerst verontrustheid over minderjarigen en jonge volwassenen die zich overgeven aan geweld en criminaliteit. Toch wordt getracht jongeren alle mogelijke ontwikkelingskansen te bieden en hun integratie in de maatschappij en op de arbeidsmarkt te bevorderen. Hoewel de nationale media geweld door jongeren maar al te graag belichten, mag niet worden vergeten dat de statistieken (1) over het algemeen geen noemenswaardige stijging van jeugddelinquentie in Europa aangeven; de situatie lijkt zelfs vrij stabiel te zijn. Bedoeling van dit initiatiefadvies is het jongerengeweld in kaart te brengen en een aantal aanbevelingen te formuleren, zonder de jeugd de zwartepiet toe te spelen of het hele probleem tot afwijkend gedrag terug te brengen.

1.2.   In de loop der tijd hebben de verschillende Europese landen elk hun eigen vorm van jeugdrechtspraak ontwikkeld, wat de verschillen op het vlak van regelgeving en aanpak van geweld door minderjarigen en jongeren verklaart. M.n. de volgende aspecten van de jeugdrechtspraak verschillen sterk van lidstaat tot lidstaat: het beleid inzake sociale bescherming, preventie, de leeftijd waarop de strafrechtelijke aansprakelijkheid is vastgesteld, de gebruikte procedures, de toepasselijke maatregelen en sancties, de beschikbare middelen, enz. Wel zij opgemerkt dat het hier gaat om verschillen tussen landen die stuk voor stuk de Europese gedachte aanhangen, maar ook zwaar getroffen zijn door de crisis, zodat zij minder middelen kunnen uittrekken voor hun beleid inzake de integratie van jongeren.

1.3.   De aanbevelingen in dit advies zijn samen te vatten in twee hoofdregels. De eerste komt neer op preventie. De oorzaak van gewelddadig of antisociaal gedrag ligt immers vaak in de stedelijke structuur en opbouw en in problemen als verarming en uitsluiting van bepaalde bevolkingsgroepen. Het is bovendien een feit dat jongeren in dergelijke situaties vaak zelf dader zijn, maar net zo goed kunnen worden beschouwd als het slachtoffer van hun omgeving. Repressie en bestraffing van gepleegde feiten mogen dan ook nooit het enige antwoord zijn op de vraag hoe groepsgeweld door minderjarigen en jongeren moet worden aangepakt en voorkomen. Tweede regel is dat deze problematiek niet uitsluitend vanuit een nationale invalshoek mag worden bekeken: zowel op economisch vlak als wat hun waardenstelsels, sociale gedragingen en communicatie aangaat vormen de Europese landen immers een hecht geheel.

1.4.   Het is een feit dat de Europese landen al jarenlang herhaaldelijk te maken krijgen met geweld en criminaliteit bij minderjarigen. Doorgaans werden deze problemen beschouwd als een maatschappelijke kwaal, tegenwoordig echter heeft men het liever over onveiligheid. Dit wordt ook duidelijk gemaakt in het verslag Peyrefitte (2), waarin het verschil wordt uitgelegd tussen misdaad en de vrees voor misdaad.

1.5.   Ook op Europees niveau wordt veel belang gehecht aan deze problematiek. Zo heeft het Comité op 15 maart 2006 een advies uitgebracht over „De preventie en aanpak van jeugdcriminaliteit en de rol van jeugdrechters in de Europese Unie (3). Dit pleidooi voor een preventieve aanpak is overgenomen door de Europese instellingen (4) en geldt zowel op Europees als op internationaal niveau als leidraad bij discussies over de wettelijke, strafrechtelijke en maatschappelijke aspecten van jeugdcriminaliteit.

1.6.   In bovenvermeld advies werd opgeroepen tot een diepgravende analyse van jeugdcriminaliteit. In dit verband zij opgemerkt dat de Europese samenleving in toenemende mate aandacht heeft voor de problematiek van geweld onder minderjarigen en jongeren (dat wil zeggen adolescenten van 13 tot 18 en jonge volwassenen van 18 tot 21 of ouder: in sommige landen vallen zelfs 25-jarigen nog onder het jeugdstrafrecht). Het geweld waar we het hier over hebben kan echter verschillende vormen aannemen. Het kan gaan om geweld in een stedelijke omgeving, op school (pesten) of binnen het gezin, maar het kan ook gaan om bendevorming, geweld tijdens sportmanifestaties of vormen van geweld waarbij gebruik wordt gemaakt van nieuwe communicatietechnologieën zoals het internet, enz. Al deze fenomenen verdienen het te worden uitgespit, maar we hebben ervoor gekozen ons in dit initiatiefadvies te beperken tot groepsgeweld door jongeren in steden.

1.7.   Groepsgeweld staat sinds een twintigtal jaar in de schijnwerpers en onderzoekers (sociologen, etnologen, geografen, juristen, politologen, enz.) buigen zich over de problemen in de meest marginale wijken. Hoewel bekend is dat factoren als werkloosheid, onzekerheid, ontwrichting van het gezin, schooluitval, falen op school, discriminatie e.d. de oorzaak zijn van misstanden in de steden, is de situatie er de laatste jaren nog op achteruit gegaan en wordt steeds vaker gekozen voor een repressieve aanpak. Door de crisis gaan de economische en sociale problemen nog zwaarder wegen; de jonge generaties staan lager op de maatschappelijke ladder dan hun ouders, de „maatschappelijke lift” staat stil en het individualisme steekt steeds sterker de kop op. Dit leidt ertoe dat jongeren zich onrechtvaardig behandeld voelen en zich gaan afsluiten. In groepsverband vertaalt deze houding zich dan weer het vaakst in verzet tegen de autoriteiten.

1.8.   Hoewel er geen officiële of wettelijke definitie bestaat wordt de term groepsgeweld vaak gebruikt voor allerhande gewelddadige gebeurtenissen die zich afspelen op openbare plaatsen. Het kan dan gaan om door discriminatie ingegeven geweld tussen etnische of raciale gemeenschappen, dat op zijn beurt tot conflicten tussen rivaliserende bendes kan leiden, maar het kan ook gaan om verzet van de bevolking tegen de instellingen; m.n. verzet van jongeren tegen de politie is hiervan een sprekend voorbeeld.

1.9.   Dergelijke problemen hebben zich de laatste jaren overal in Europa voorgedaan, o.m. in Frankrijk, Groot-Brittannië, Spanje, Nederland, Denemarken, België en Griekenland. Toch lijkt het niet bij de nationale regeringen of de Europese instellingen op te komen een en ander in een ruimere context te plaatsen maar blijven zij deze problemen zien als geïsoleerde, plaatselijke randverschijnselen.

1.10.   Vandaar dat wij ervoor pleiten alle acties op lokaal, nationaal en Europees niveau op elkaar af te stemmen. Dit houdt in dat specifieke Europese programma's worden opgesteld in het kader van beleidsmaatregelen voor het gezin, jongeren, onderwijs en opleiding, werkgelegenheid, preventie van criminaliteit en judiciële coördinatie. Daarbij moet ernaar worden gestreefd deze concrete maatregelen op te nemen in strategieën voor stedelijke renovatie, aanpassing van de openbare diensten, bestrijding van alle vormen van discriminatie en de verbetering van de relatie tussen burger en staat, en m.n. via de politie, het onderwijzen van burgerzin en ethische en sociale waarden, de media en opvoedingsondersteuning voor ouders.

2.   Kenmerken en oorzaken van groepsgeweld door jongeren in steden

2.1.   Voorstel voor een definitie: Er bestaat geen consensus over een definitie van groepsgeweld door minderjarigen en jonge volwassenen in steden. In de Belgische wetgeving wordt gewerkt met het begrip „oproer” in steden, voor anderen is groepsgeweld terug te brengen tot een reeks misdrijven die worden begaan door misdadigers waarvan de identiteit vaststaat. In de rest van dit advies zullen we uitgaan van een voorlopige algemene basisdefinitie van dit soort geweld, nl. een concentratie van gewelddadig gedrag in steden waarmee bepaalde bevolkingsgroepen uiting willen geven aan hun gevoelens. Dit gedrag wordt ingegeven door verschillende factoren, waaronder maatschappelijke discriminatie, conflicten met de politie, rassenhaat, religieuze conflicten enz. Hieruit zou kunnen worden geconcludeerd dat de sociale diensten, die verantwoordelijk zijn voor sociale bescherming en dit soort geweld zouden moeten voorkomen, ergens toch tekortschieten. Met onze definitie willen we verwijzen naar groepsgeweld dat zich afspeelt in een publieke ruimte. Het kan gaan om aanvallen tegen leden van een bepaalde etnische groep of tegen de politie, alsook om vernietiging en plundering, bv. brandstichting in openbare gebouwen of het in brand steken van voertuigen.

2.2.   Opgemerkt zij dat niet alleen jeugdige daders verantwoordelijk zijn voor de toename van geweld (vernieling en vandalisme, slagen en overvallen, diefstal met geweldpleging, verkrachting enz.), het is nu eenmaal een feit dat onze tijd steeds meer in het teken staat van geweld. Om meer inzicht te krijgen in dit fenomeen en tot oplossingen te komen is het wel van belang dat wordt gekeken naar de leeftijd van geweldplegers in steden en het aandeel van minderjarigen en jonge volwassenen. Zo blijkt uit cijfers van de politie dat van de 640 personen die werden opgesloten naar aanleiding van de gebeurtenissen in Frankrijk in 2005, er 100 minderjarig waren. In het licht van preventie is het van bijzonder belang dat wordt gezocht naar blijvende oplossingen die gericht zijn op de jongste generaties; zij zijn immers de drijvende kracht achter verandering en ontwikkeling.

2.3.   Stand van het onderzoek en pogingen tot definitie: elk land heeft zijn eigen methode uitgewerkt om de problematiek van groepsgeweld in steden in kaart te brengen en te beschrijven. Om een duidelijker beeld te krijgen van het fenomeen zijn een aantal complexe systemen uitgewerkt, zoals de schaal van Bui-Trong (5), waarmee aan de hand van het aantal betrokkenen, de organisatie, de doelstellingen, e.d., wordt aangegeven hoe ernstig een bepaalde vorm van groepsgeweld is. Frankrijk werkt al jaren – en m.n. sinds de gebeurtenissen van 2005 – aan een reeks indicatoren van geweld in steden (INVU), waarbij wordt uitgegaan van analyses van de mate waarin kwetsbare wijken te maken hebben met geweld, van kwantitatieve en kwalitatieve enquêtes en van slachtofferstudies. Deze indicatoren zijn nog te recent om al een nauwkeurig beeld te kunnen geven van de ernst van het geweld in steden. Bovendien zijn er de steeds terugkerende struikelblokken die samenhangen met de bronnen en de inzameling van de gegevens.

2.4.   Zoals ook al werd vermeld in de definitie wijzen we er nogmaals op dat groepsgeweld moet worden gezien in de specifieke nationale context, maar dat er wel een aantal gemeenschappelijke Europese kenmerken zijn. Zo kan aan de hand van de feiten die zich de afgelopen jaren in verschillende Europese landen hebben voorgedaan worden aangegeven hoe het geweld over het algemeen verloopt.

Sociale en politieke rellen: deze vorm van groepsgeweld ontstaat als reactie op discriminatie en sociale, economische en geografische uitsluiting; het geweld is gericht tegen de politie of andere vertegenwoordigers van de staat die verantwoordelijk worden geacht voor de maatschappelijke problemen. De behoefte om te protesteren tegen het systeem en vermeend onrecht leidt tot conflicten met veiligheidsdiensten, overheidsinstellingen en een als repressief gebrandmerkte maatschappij. Met name Frankrijk kreeg tijdens de zogenaamde crisis van de voorsteden af te rekenen met sociale rellen. Het gebrek aan sociale verscheidenheid en decennia van inefficiënt stedelijk beleid hebben hun stempel gedrukt op deze wijken. Dit soort politieke rellen (6) kent drie fases: een vaak tragische en onrechtvaardige gebeurtenis waardoor de lont in het kruitvat wordt gestoken, de euforie en het groepseffect, en ten slotte de uitputting (7).

Manifestaties die uit de hand lopen: bedoeld worden politieke, sportieve of culturele massa-evenementen die ontaarden en volledig uit de hand lopen, zonder dat de organisatoren of de ordehandhavers erin slagen de gemoederen te bedaren. Voorbeelden hiervan zijn geweld tijdens voetbalmatches of rave party's, of evenementen voor het grote publiek die uitmonden in chaos. Dit soort situaties kan nog verder ontsporen door de aanwezigheid van „oproerkraaiers”, groepjes van individuen die zich ten doel stellen zoveel mogelijk materiële schade aan te richten. De Unie mag niet vergeten dat het anarchistische geweld in bepaalde lidstaten er de oorzaak van is dat georganiseerd geweld, zoals van fascistisch geïnspireerde milities, de kop opsteekt, wat nog veel bedreigender is voor de democratie.

Conflicten tussen gewelddadige bendes: bendes zijn niet per definitie gewelddadig. Zij vervangen voor veel jongeren het gezin en de leefomgeving, geven hun het gevoel deel uit te maken van een groep, en bieden in zekere zin houvast in een periode van onzekerheid als de puberteit. In het geval van gewelddadige bendes gaat het om groepen van adolescenten of jonge volwassenen die machtsvertoon en intimidatie hoog in hun vaandel hebben staan en geregeld conflicten uitlokken of overgaan tot geweldsmisdrijven. In de stedelijke gebieden gaan deze bendes op straat of in winkelcentra de confrontatie aan om een bepaald grondgebied in handen te krijgen, het monopolie te verwerven op een bepaalde vorm van illegale handel, of de vertegenwoordigers van de autoriteiten, te weten agenten, wachten of bewakers, onder druk te zetten, zoals in het noorden van Parijs of het zuiden van Londen, waar rivaliserende bendes regelmatig slaags raken. In Spanje zijn Latijns-Amerikaanse bendes opgedoken (die „maras” of „pandillas” worden genoemd; voorbeelden zijn de Latin Kings en de Ñetas). Door bendes te vormen trachten jongeren elkaar te steunen in een vijandige wereld en zich af te zetten tegen andere straatbendes uit naburige wijken. Tegenwoordig bestaat dit soort bendes vooral uit kansloze jongeren uit bepaalde buitenwijken, en hun gewelddadige optreden kan niet los worden gezien van problemen als maatschappelijk falen, armoede, enz. Om te voorkomen dat deze jongeren in handen vallen van de georganiseerde misdaad is het van cruciaal belang dat het bendeprobleem op de juiste manier wordt aangepakt.

Botsingen tussen etnische of religieuze gemeenschappen: dit soort geweld wordt op de eerste plaats gekenmerkt door zijn etnische aard: de daders of voornaamste slachtoffers van het geweld zijn leden van een bepaalde religieuze, etnische of daarmee vergelijkbare gemeenschap. Tal van Europese landen, zoals het Verenigd Koninkrijk, Spanje (rellen in Alcorcón in oktober 2007 tussen jonge Spanjaarden en Latijns-Amerikanen), Italië, Nederland (Amsterdam, oktober 2007), Denemarken (februari 2008), België (Anderlecht, mei 2008), enz., hebben al te maken gekregen met dit soort conflicten, waarin de migrantenproblematiek, het religieuze aspect en een complex netwerk van andere factoren een belangrijke rol spelen.

2.5.   Aan geweld in steden liggen diverse factoren ten grondslag, die afhankelijk van de situatie al dan niet in combinatie met elkaar voorkomen:

Armoede, onzekerheid, werkloosheid. Groepsgeweld in Europa komt m.n. voor in de meest achtergestelde wijken en is toe te schrijven aan marginalisatie en sociale uitsluiting. Factoren als ontwrichting van het gezin, jeugdwerkloosheid, een onzekere arbeidssituatie en een laag opleidingsniveau, waardoor de integratie in het maatschappelijke leven en op de arbeidsmarkt bemoeilijkt wordt, maken dat deze wijken extra gevoelig zijn voor de economische ontwikkelingen, vooral als er zoals op dit moment sprake is van een financiële crisis.

De toegang tot wapens en illegale verdovende middelen. In het merendeel van de nationale en regionale hoofdsteden in Europa leidt de handel in harddrugs (over het algemeen het werk van volwassenen en niet van minderjarigen) tot geweld, dat niet los te denken is van de illegale handel in verdovende middelen en de verspreiding van vuurwapens. Kinderen en adolescenten die niet opgewassen zijn tegen de wereld worden maar al te gemakkelijk het slachtoffer van dealers die deze jongeren naar hun hand zetten.

Stadsplanning. De zogenaamde probleemwijken in Europese steden hebben allemaal een aantal kenmerken gemeen; zij beantwoorden niet langer aan de criteria van sociale verscheidenheid en modern urbanisme en worden vaak beschouwd als stadsgetto's. Het gaat om wijken en woningen in het centrum (Verenigd Koninkrijk, België) of in de voorsteden (Frankrijk, Duitsland, …) die zozeer zijn verwaarloosd dat het uiteindelijk ongezonde en gevaarlijke plekken zijn geworden.

De betrekkingen met de politie. Groepsgeweld wordt vaak aangewakkerd door rancuneuze gevoelens; jongeren hebben de indruk dat de politie het gemunt heeft op wie zichtbaar tot een minderheid behoort of dat zij misbruik maakt van haar macht (8). Zo verklaart het Centrum voor strategische analyse dat de vijandige houding van buurtbewoners tegenover de politie het tastbare gevolg is van het gebrek aan vertrouwen in de staat en de overheidsinstellingen (9).

De media. De media zijn vaak geneigd tot een negatieve beeldvorming en overbelichting van de problemen, waardoor de inwoners van de zogenaamde probleemwijken nog meer worden gestigmatiseerd en worden aangezet tot geweld. In 2005 werden de problemen in Frankrijk dagelijks door de media besproken, terwijl de overheid in België en Duitsland juist heeft getracht de openbare berichtgeving te beperken om te voorkomen dat de gebeurtenissen aanleiding zouden geven tot nieuw geweld.

3.   De verschillende antwoorden op een grensoverschrijdend probleem

3.1.   Geweld in Europese steden, of het nu sporadisch of voortdurend voorkomt, is een zeer ernstig probleem, zowel politiek gezien, omdat het immers niet langer zeker is dat de overheid het sociaal pact kan doen naleven en de burger kan beschermen, als vanuit sociaal oogpunt, omdat het wijst op sociale versnippering en gebrekkige integratie. Het is dan ook aan de staat om duidelijke oplossingen aan te reiken voor het probleem van groepsgeweld in steden. Daarbij mag echter niet worden vergeten dat mogelijke oplossingen van land tot land aanzienlijk kunnen verschillen; in bepaalde gevallen zal een repressieve aanpak geboden zijn, in andere ligt preventie misschien meer voor de hand. Het beleid inzake groepsgeweld zal daarom op Europees niveau voortdurend onder de loep moeten worden genomen, zodat de doeltreffendheid van de maatregelen kan worden verbeterd en de statistieken kunnen worden vergeleken (gegevens inzake criminaliteit mogen niet alleen worden beoordeeld aan de hand van het aantal ingediende klachten; er moet ook worden gekeken naar het percentage klachten die op bevredigende wijze zijn afgehandeld). In dit verband moeten gemeenschappelijke indicatoren worden vastgelegd, zodat gegevens uit de nationale politie- en strafregisters ter beschikking kunnen worden gesteld en geen gebruik meer hoeft te worden gemaakt van slachtofferstudies, die toch altijd tot op zekere hoogte subjectief zijn.

3.2.   Over het algemeen worden op nationaal niveau de volgende maatregelen genomen:

In bepaalde probleemwijken zijn initiatieven voor positieve discriminatie opgestart. Voorbeelden zijn de Franse „prioritaire onderwijszones” en de maatregelen om jongeren voor te bereiden op de arbeidsmarkt, en de projecten in Berlijn, waar jonge vrijwilligers en politie geregeld samen patrouilleren om conflicthaarden te voorkomen. Sinds de oprichting van dit soort gemengde politiepatrouilles (waarbij voormalige bendeleiders ertoe werden bewogen mee te werken) is de criminaliteit in de zones waar zij samen optreden met 20 % gedaald (10).

Andere maatregelen, zoals versterking van de politiemacht en meer camerabewaking in kwetsbare zones, zoals scholen of recreatiegebieden, zijn op zich niet toereikend om de problemen uit te bannen. Dergelijke maatregelen hebben er in sommige gevallen zelfs toe geleid dat de bewaakte ruimtes een stempel meekregen en dat jongeren het gevoel kregen dat zij voortdurend werden gecontroleerd en onderdrukt.

Voorts zijn er de maatregelen voor stadsvernieuwing, waaraan in het ene land meer aandacht wordt besteed dan in het andere. In Frankrijk wordt hierbij een beroep gedaan op het bureau voor stadsvernieuwing (11), in Duitsland werd de hereniging van het land aangegrepen om bepaalde stedelijke gebieden te renoveren.

3.3.   Anderzijds kan met een efficiënt beleid inzake territoriale samenhang worden vermeden dat steden kweekplaatsen worden van jongerengeweld. Vandaar de inspanningen om van steden weer echte woongebieden te maken. Renovatie kan echter pas vruchten afwerpen als strategische langetermijnplannen voor ruimtelijke ordening worden opgesteld, in overleg met alle betrokken partijen, inclusief de jongeren. Daarbij is het de bedoeling ook de voorsteden op te knappen en weer bij het stadscentrum te betrekken, zodat de ontwikkelingskansen van de lokale bevolking stijgen en de buurten in kwestie een grotere sociale, economische en culturele rol gaan spelen. Het weer leefbaar maken van woonwijken (résidentialisation) is een gerichte methode voor stadsvernieuwing die bedoeld is om de specifieke problemen van bepaalde woonwijken aan te pakken door de stad om te vormen tot een ruimte waar integratie en preventie centraal staan, zodat een eind wordt gemaakt aan de huidige problemen die onze steden teisteren, m.n. de handel in verdovende middelen, krakersbewegingen, geweld en verloedering. Voornaamste streefdoel is ervoor te zorgen dat de bewoners van probleemwijken niet worden afgesneden van de rest van de maatschappij; er moet aansluiting zijn tussen deze wijken en de rest van de stad, zodat de zichtbaarheid en de integratie van alle stadsbewoners worden bevorderd. Als dergelijke renovatieplannen evenwel niet hand in hand gaan met doeltreffende strategieën op het gebied van onderwijs, beroepsopleiding en toegang tot de arbeidsmarkt, zal duurzame verbetering uitblijven.

3.4.   Jongerengeweld heeft zijn wortels in een gebrek aan sociale samenhang, dat op zijn beurt te maken heeft met een burgerschapscrisis in de steden. Het voornaamste kenmerk van de openbare ruimte is dat zij burgers met sterk verschillende achtergronden samenbrengt. Om de individuele vrijheden te beschermen dient iedereen zich dan ook te houden aan de gemeenschappelijke regels. In grote steden echter moeten bevolkingsgroepen met uiteenlopende gedragscodes en culturen trachten samen te leven; onwetendheid kan er dan toe leiden dat de sociale banden en het solidariteitsgevoel afbrokkelen (12). Een interinstitutionele en veelzijdige benadering is dan ook noodzakelijk om efficiënte preventiemaatregelen te kunnen nemen waar alle rechtstreeks en onrechtstreeks betrokkenen – politie, gerecht, sociale diensten en diensten die zich bezig houden met huisvesting, werkgelegenheid en opleiding - bij gebaat zijn. Toch is in dit verband ook voor de lokale overheid een bijzonder belangrijke rol weggelegd: zij zijn immers bevoegd voor ruimtelijke ordening en dienstverlening aan de burger.

3.5.   De achtergrond en de ernst van het fenomeen van jongerengeweld in Europa verschillen vanzelfsprekend van stad tot stad; toch moeten de analyse van de problematiek en de zoektocht naar antwoorden in een ruimere juridische en wettelijke Europese context worden geplaatst. Onderzoek naar preventie van jeugdcriminaliteit vereist multidisciplinaire en interinstitutionele samenwerking tussen overheidsinstanties, en - in de praktijk - tussen al wie beroepsmatig direct bij deze problematiek betrokken is (welzijnswerkers, politie, juristen, enz.). In de Europese landen, regio's of steden die te maken hebben gekregen met groepsgeweld blijkt het moeilijk te zijn weer over te gaan tot de orde van de dag. Alle lagen van de bevolking moeten weer vreedzaam gaan samenleven en de instellingen moeten worden gerespecteerd, wat niet vanzelfsprekend is. Bovendien liggen de kosten van geweld in steden niet alleen op materieel maar ook en vooral op sociaal en politiek vlak schrikbarend hoog (13).

3.6.   Hoewel de cijfers inzake jeugdcriminaliteit in Europa min of meer gelijk blijven, is het wel zo dat de intensiteit van het geweld toeneemt. Een aantal lokale programma's in verschillende EU-lidstaten toont het belang aan van preventie en strategieën voor de maatschappelijke integratie van jongeren in steden (14). Het programma voor veilige wijken van Birmingham (Europese prijs voor de preventie van criminaliteit 2004) was er m.n. op gericht de verschillende vormen van geweld en criminaliteit terug te dringen, de kwaliteit van het bestaan van de burgers te verbeteren en de gemeenschappen ertoe aan te zetten actief bij te dragen aan hun eigen maatschappelijke integratie (15).

3.7.   Met haar steun aan innovatieve projecten voor sociale integratie draagt de EU bij aan de versterking van een goed georganiseerde en solidaire Europese samenleving, waar veiligheid en duurzame stedelijke ontwikkeling centraal staan. Een voorbeeld zijn de Urban-programma's, die in het kader van het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO) zijn opgezet met het oog op de duurzame ontwikkeling van probleemsteden en –wijken. Daartoe wordt gewerkt aan de preventie van geweld door jongeren en criminaliteit in het algemeen.

3.8.   Het betrekken van de burgers bij de lokale besluitvorming en de uitwisseling van goede praktijkervaringen zijn belangrijke voorwaarden voor de ontwikkeling van „stedelijke governance”. Dit begrip houdt o.m. in dat onderzoek wordt verricht naar de reorganisatie en de verbetering van de openbare dienstverlening, een nieuwe opzet voor stadsbeheer wordt uitgewerkt en uitgevoerd, stabiele indicatoren voor de beoordeling van het lokale bestuur worden uitgewerkt, informatiecampagnes worden opgezet en de burgers vlotter toegang krijgen tot informatie, zonder te vervallen in stigmatisering of de situatie zwarter af te schilderen dan zij is.

3.9.   Daarnaast zijn er andere initiatieven, zoals het Europees Pact voor de jeugd, dat is gericht op verbetering van de opleiding, mobiliteit, integratie op de arbeidsmarkt en maatschappelijke integratie van jonge Europeanen, en het daarnaast ook gemakkelijker maakt werk en gezinsleven met elkaar te combineren.

3.10.   De talloze organisaties die zich dag na dag inzetten op het veld zorgen ervoor dat meer jongeren actief gaan deelnemen aan het maatschappelijke leven; de activiteiten van deze organisaties liggen dan ook in de lijn van de Europese, nationale en lokale strategieën voor ontwikkeling en ter bestrijding van sociale uitsluiting.

4.   Voorstellen voor een Europees beleid op het gebied van jongerengeweld in steden

4.1.   In het licht van het bovenstaande zou het Comité de volgende richtsnoeren willen formuleren:

problemen als groepsgeweld, criminaliteit, asociaal gedrag en andere vormen van onbetamelijk gedrag door jongeren vereisen een veelzijdige aanpak. Eventuele maatregelen moeten voortdurend worden geëvalueerd en aangescherpt, waarbij de nadruk zoveel mogelijk moet komen te liggen op onderwijs, opleiding en de bereidheid van jongeren om zelf aan hun eigen ontwikkeling en toekomst te werken.

De verschillende preventieve en alternatieve strategieën moeten worden ondersteund door een duidelijk en duurzaam Europees beleid. Dit houdt in dat op EU-niveau wordt vastgelegd welke punten prioritair zijn bij de aanpak van jongerengeweld in steden. Ingrijpen door de rechter dient in de mate van het mogelijke te worden vermeden.

Jongerenorganisaties verdienen zowel op Europees als op nationaal niveau bijzondere erkenning. Veel van die verenigingen en overheidsinstellingen spelen een bijzonder belangrijke rol in het leven van jongeren, m.n. omdat zij activiteiten organiseren zodat de jongeren bezig blijven en zich minder snel zullen overgeven aan criminele activiteiten. De rol van scholen en verenigingen moet m.a.w. de nodige aandacht krijgen en de overheid moet hun de nodige middelen ter beschikking stellen.

In de nationale wetgevingen moeten minimumnormen worden vastgelegd om zo de Europese en internationale beginselen inzake jongerengeweld en jeugdcriminaliteit op elkaar af te stemmen, zodat deze beginselen kunnen fungeren als indicatoren voor de naleving van de rechten van jongeren. Gezien de multidisciplinaire aard van de overheidsdepartementen en –organen die zich bezighouden met stedelijke ontwikkeling, lijkt het nuttig een aantal initiatieven te nemen en normen vast te leggen op het gebied van goede praktijken, die bv. door een Europese waarnemingspost voor jeugdrecht zouden kunnen worden beoordeeld. Op die manier kunnen betrouwbare en vergelijkbare statistische gegevens over geweld door jongeren in steden worden verzameld.

Door de nationale rechterlijke instanties opgelegde sancties en maatregelen moeten worden afgestemd op de leeftijd, de mentale rijpheid, de fysieke conditie en de ontwikkeling en mogelijkheden van de adolescent, zodat zijn belangen maximaal worden beschermd (16). Ook moet steeds rekening worden gehouden met de persoonlijke omstandigheden (het beginsel van het persoonlijke karakter van straffen).

De Europese instellingen moeten erop toezien dat strategieën voor stedelijke renovatie hand in hand gaan met een duurzaam sociaal beleid en steeds gericht zijn op een betere verdeling en indeling van het grondgebied, zodat uitsluiting wordt vermeden en de meest kwetsbare groepen zich beter kunnen integreren in de stad.

De autoriteiten moeten de instellingen de nodige financiële en personele middelen ter beschikking stellen voor de bescherming en de integratie van minderjarigen, zodat zij het leven van jongeren daadwerkelijk een andere wending kunnen geven.

Sociaal werkers, juristen en politiebeambten moeten worden onderworpen aan degelijke selectiecriteria en gerichte – en permanente – opleiding krijgen, indien mogelijk overeenkomstig de Europese referentienormen; daartoe zijn multidisciplinaire interinstitutionele samenwerking en internationale uitwisseling vereist. Een en ander is m.n. bedoeld om de dialoog tussen politie en jongeren op gang te brengen.

2010 is uitgeroepen tot het Europees jaar voor de bestrijding van armoede en sociale uitsluiting. De Europese instellingen en de lidstaten moeten deze gelegenheid aangrijpen om hun inzet te tonen en thema's als de bescherming van de rechten van jongeren die in aanraking zijn gekomen met het gerecht en de preventie van geweld in steden, bovenaan de agenda voor de strijd tegen sociale uitsluiting te plaatsen.

De Europese instellingen zouden een specifieke begrotingslijn moeten instellen om minderjarigen in de meest marginale wijken te beschermen tegen sociale uitsluiting. Met die middelen kan dan steun worden verleend aan innoverende projecten in het kader van de versterking van de sociale samenhang van het maatschappelijk middenveld, zodat jongeren meer zin voor initiatief en ondernemingsgeest aan de dag gaan leggen.

De toepassing van gemeenschappelijke criteria en de navolging van goede praktijkvoorbeelden moeten gericht zijn op preventie alsook op de behandeling en re-integratie van jongeren die een overtreding hebben begaan.

Brussel, 15 juli 2009

De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité

Mario SEPI


(1)  Zo toont het rapport van het Spaanse College van procureurs-generaal bv. aan dat de criminaliteit in 2007 met bijna 2 % is gedaald ten opzichte van 2006.

(2)  „Rapport du Comite d’études sur la violence, la criminalité et la délinquance. Réponses a la violence”, Parijs, Presse Pocket 1977, blz. 41.

(3)  EESC-advies van 15 maart 2006 over „De preventie en aanpak van jeugdcriminaliteit en de rol van jeugdrechters in de Europese Unie” (rapporteur: de heer ZUFIAUR NARVAIZA, PB C 110 van 9.5.2006).

(4)  Resolutie van het Europees Parlement van 21 juni 2007 over jeugddelinquentie: de rol van de vrouw, het gezin en de samenleving;

http://www.europarl.europa.eu/oeil/DownloadSP.do?id=13705&num_rep=6729&language=nl.

(5)  „Résurgence de la violence en France”, BUI-TRONG Lucienne, Futuribles februari 1996 blz. 17-18.

(6)  Le Goaziou(V.), Mucchielli (L.) 2006, „Quand les banlieues brulent. Retour sur les émeutes de 2005”, Paris, La Découverte.

(7)  Bachmann(C.), Le guennec (N.), 1997, „Autopsie d’une émeute. Histoire exemplaire du soulèvement d’un quartier”, Paris, Albin Michel.

(8)  „The Politics of Protest. Extra-Parliamentary Politics in Britain since 1970”. Peter JOYCE. Palgrave MACMILLAN, 2002.

(9)  Centre d’analyse stratégique. „Les violences urbaines: une exception française? Enseignements d’une comparaison internationale”, note de veille no 31, 23 oktober 2006. (http://www.strategie.gouv.fr/IMG/pdf/NoteExterneDeVeille31.pdf)

(10)  Jongeren en politie slaan de handen ineen in Berlijn http://www.oijj.org/news_ficha.php?cod=54117&home=SI&idioma=es.

(11)  ANRU.fr.

(12)  „La dynamique de la disqualification sociale” in Sciences humaines no  28 mei 1993.

(13)  In Clichy-sous-Bois in Frankrijk bedroeg de materiële schade in 2005 150 miljoen euro.

(14)  „Prévenir la délinquance en milieu urbain et auprès des jeunes. Recueil international de pratiques inspirantes”. Centre international pour la prévention de la criminalité, 2005 (www.crime-prevention-intl.org/publications/pub_113_1.pdf).

(15)  Het programma had tot resultaat dat het aantal misdrijven door jongeren gemiddeld met 29 % werd teruggebracht (tegen 12 % op andere, vergelijkbare gebieden).

(16)  Zie de gemeenschappelijke verklaring van Valencia van de Internationale Waarnemingspost voor jeugdrecht.


23.12.2009   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 317/43


Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over bescherming van kinderen tegen reizende seksuele delinquenten

(initiatiefadvies)

(2009/C 317/07)

Rapporteur: mevrouw SHARMA

Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft op 10 juli 2008, overeenkomstig artikel 29, lid 2, van zijn reglement van orde, besloten een initiatiefadvies op te stellen over

Bescherming van kinderen tegen reizende seksuele delinquenten.

De gespecialiseerde afdeling „Werkgelegenheid, sociale zaken, burgerschap”, die met de voorbereiding van de werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 25 juni 2009 goedgekeurd. Rapporteur was mevrouw Sharma.

Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn op 15 en 16 juli 2009 gehouden 455e zitting (vergadering van 15 juli 2009) onderstaand advies uitgebracht, dat met 157 stemmen vóór en 2 tegen, bij 4 onthoudingen, werd goedgekeurd.

1.   Aanbevelingen – „Don’t Let Child Abuse Travel” (Laat misbruik van kinderen niet rondreizen) (1)

1.1.   De goedkeuring en uitvoering van een Europese strategie ter bescherming van kinderen die het risico lopen het slachtoffer te worden van reizende seksuele delinquenten moeten tot prioriteit worden uitgeroepen.

Het MAG NIET langer zo zijn dat seksuele delinquenten in het buitenland worden berecht. Veroordelingen in het buitenland hebben niet altijd een vrijheidsstraf tot gevolg. Recidivisten blijven vaak in hetzelfde land of reizen naar andere landen om te voorkomen dat ze worden opgespoord. Dat houdt in dat noch de Europese autoriteiten noch de nationale overheid ervan op de hoogte zijn als een seksuele delinquent Europa binnenkomt. Europese kinderen lopen daardoor meer risico.

Er is een versterkte, integrale en kindgerichte benadering nodig, die op de volgende pijlers berust:

er moeten preventieve maatregelen tegen misbruik worden getroffen; de achtergrond van reizende seksuele delinquenten moet worden nagetrokken (2);

(potentiële) slachtoffers moeten bescherming krijgen; dat houdt in dat de kwetsbare kinderen in kaart worden gebracht (3) en dat hulplijnen en hotlines worden ingesteld;

de wet moet worden nageleefd en overtreders moeten worden vervolgd;

er moeten partnerschappen worden aangegaan met ngo's en organisaties die nog niet bij deze problematiek betrokken zijn;

met het oog op bewustmaking moeten jongeren en maatschappelijke organisaties bij de maatregelen worden betrokken.

Het Comité staat achter de aanbevelingen uit de mededeling van de Commissie „Naar een EU-strategie voor de rechten van het kind”, de aanbeveling van het EP (4) en het Verdrag van de Raad van Europa (5), die stuk voor stuk gericht zijn op de bescherming van kinderen tegen uitbuiting. Wel dringt het erop aan dat de lidstaten die zulks nog niet hebben gedaan (6), het protocol van het VN-Verdrag inzake de rechten van het kind (7) en het Verdrag van de Raad van Europa zo snel mogelijk ondertekenen en ratificeren, zodat Europa de aanpak van Europeanen die zich tijdens hun werk of vakantie in het buitenland schuldig hebben gemaakt aan seksueel misbruik van kinderen, doeltreffend kan herzien.

1.2.   In een efficiënte proactieve strategie mogen de volgende maatregelen niet ontbreken:

opzetten van doeltreffende internationale partnerschappen en verbetering van de uitwisseling van informatie, met inbegrip van samenwerking van politiediensten en versterking van hun ICT-middelen voor het opsporen van reizende seksuele delinquenten;

aanscherpen van de overeenkomsten voor bilaterale samenwerking met de desbetreffende landen;

opzetten van gemeenschappelijke onderzoekteams met andere rechtshandhavingsinstanties;

aangaan van overeenkomsten met buitenlandse regeringen om veroordeelde delinquenten uit te zetten en onder begeleiding naar hun land van herkomst terug te sturen; nagaan of het zin heeft gebruik te maken van een „Foreign Travel Order” (reisverbod), zodat seksuele delinquenten bij wie het risico op recidive hoog is, niet langer vrij kunnen reizen;

doorlichten van seksuele delinquenten en hen verbieden in het buitenland te werken (8);

opzetten van een Europese en indien mogelijk wereldwijde voorlichtingscampagne voor het publiek over de aangifte van seksuele delinquenten; opzetten van een gratis internationale hotline die gekoppeld is aan een elektronisch meldingsmechanisme in real time  (9).

betrekken van de sociale partners en het maatschappelijk middenveld bij bewustmaking;

beschikbaar stellen van mechanismen voor onderwijs, counseling en medische/therapeutische hulp voor slachtoffers; aanbieden van specifieke opleiding.

1.3.   Zaak is nu een wijder publiek te bereiken en meer mensen bewust te maken van het probleem. Daartoe zou bv. een project als „Europa tegen de seksuele uitbuiting van kinderen (10) kunnen worden opgezet. De EU-instellingen zouden daarbij een voortrekkersrol kunnen spelen en in het kader van hun beleid inzake ethisch reizen op alle formulieren voor de terugbetaling van reiskosten duidelijk kunnen aangeven dat zij seksueel misbruik van kinderen ten strengste veroordelen.

1.4.   Kinderhandel- of ontvoering vallen buiten het bestek van dit advies. Deze problemen vereisen specifieke wetgevings- en andere maatregelen en moeten worden aangekaart in een aparte tekst.

2.   Achtergrond

2.1.   In dit advies wordt de problematiek van seksueel misbruik van kinderen door reizigers in en buiten Europa aangekaart.

2.2.   Seksueel misbruik of seksuele uitbuiting van kinderen gebeurt meestal door de lokale bevolking. Dat is overal ter wereld zo. Niettemin maakt seksueel misbruik van kinderen door reizigers vandaag deel uit van een stevig gevestigde en lucratieve internationale seksindustrie.

2.3.   Goedkope reizen waarvoor vaak geen visum vereist is en nieuwe technologieën maken dat delinquenten de meest kwetsbare kinderen waar dan ook ter wereld – Europa niet uitgezonderd - als slachtoffer kunnen uitkiezen. M.n. kinderen die in grote armoede en schrijnende sociale omstandigheden leven of emotioneel verwaarloosd worden, lopen het grootste risico. Van het misbruik worden vaak digitale opnamen gemaakt en wereldwijd verspreid. Heel wat ngo's, waarvan ECPAT (11) de meest bekende is, werken samen met de politie en de toeristische en reissector om deze kinderen te beschermen.

2.4.   Het eerste Internationaal Congres tegen de commerciële seksuele uitbuiting van kinderen werd in 1996 in Stockholm gehouden. Bij die gelegenheid hebben 122 landen zich ertoe verbonden een wereldwijd partnerschap aan te gaan tegen de commerciële seksuele uitbuiting van kinderen. Vandaag echter wordt er tijdens lokale (12) en internationale (13) conferenties op gewezen dat dezelfde belemmeringen nog steeds doeltreffende preventie in de weg staan.

2.5.   Op EU-niveau zijn tal van aanvullende verslagen opgesteld en verbintenissen aangegaan (14). Zoals opgemerkt in het recente rapport van het Europees Parlement (15) hebben veel lidstaten deze overeenkomsten echter nog steeds niet ondertekend of geratificeerd.

2.6.   Hoewel er al uitstekend werk is verricht (16) en er m.n. op EU-niveau heel wat praktische stappen (17) zijn gezet, is Europa er dus helaas niet in geslaagd de meest kwetsbare kinderen te beschermen, misbruik door Europese burgers te voorkomen en de verbintenissen van Stockholm na te leven. Zowel in Europa als in het buitenland zullen kinderen pas afdoende worden beschermd als de verschillende overeenkomsten ook daadwerkelijk worden toegepast.

2.7.   Het valt onmogelijk te zeggen hoeveel kinderen het slachtoffer zijn geworden van reizende seksuele delinquenten. Seksueel misbruik van kinderen vindt plaats in het grootste geheim en is een criminele activiteit. Bovendien zijn m.n. kinderen die in armoede leven erg kwetsbaar: dat alles maakt dat het bijzonder lastig is hierover gegevens te verzamelen. Seksueel misbruik van kinderen is een onderdeel van de ruimere problematiek van commerciële seksuele uitbuiting van kinderen. Daaronder vallen de volgende activiteiten:

kinderen kopen en verkopen voor prostitutie;

pedoseksueel misbruik;

productie van beelden van misbruik van kinderen en andere vormen van pornografie waarbij kinderen betrokken zijn.

2.8.   Normaliter gaan daders naar plaatsen waar zij denken niet gepakt te zullen worden. Vaak zijn dat buurten waar het onderwijsniveau laag is, waar armoede, onwetendheid, corruptie en apathie heersen en waarop de politie en de overheid geen vat hebben. Vaak zijn de daders mensen die weeshuizen (18) oprichten of projecten en scholen opstarten in kwetsbare gemeenschappen, enkel en alleen met de bedoeling om hun eigen drang – én die van hun medeplichtigen – naar misbruik te bevredigen. Recidivisten reizen steeds weer naar een ander land om te voorkomen dat ze via de mechanismen voor de opsporing van seksuele delinquenten zouden worden ontdekt. Er moet verder onderzoek worden verricht naar wat zich afspeelt in het hoofd van mensen die kinderen seksueel misbruiken. Finkelhors onderscheidt vier factoren die bepalend zijn voor het gedrag van seksuele delinquenten (19):

de drang tot misbruik;

interne remmers die het gedrag van een individu bepalen;

externe remmers;

verzet van het slachtoffer.

2.9.   Zowel bij mensen die zich beroepshalve bezighouden met de bescherming van kinderen als bij het grote publiek is er maar weinig bekend over misbruik in het buitenland. In de media komen alleen de meest sensationele verhalen aan bod. Ook wordt maar weinig gesproken over het risico voor Europese kinderen als de daders uiteindelijk besluiten terug te keren.

2.10.   Reizigers die kinderen in het buitenland misbruiken worden door het CEOP (20) treffend omschreven als „reizende seksuele delinquenten”. Het grote publiek veronderstelt dat wie in het buitenland over de schreef gaat automatisch op een lijst van seksuele delinquenten terechtkomt. Dat is echter maar zelden het geval, om velerlei redenen: of er worden geen lijsten bijgehouden, of de informatie wordt niet doorgegeven, of de regels inzake gegevensbescherming maken controle onmogelijk.

2.11.   Bij sekstoerisme gaat het niet alleen om toerisme in de zin van vakantie. Veel bedrijven verplaatsen tegenwoordig hun activiteiten of hebben kantoren en handelsrelaties overal ter wereld. Werkgevers, werknemersvakbonden en organisaties moeten ondubbelzinnig aangeven dat seksueel misbruik van kinderen op geen enkele manier zal worden getolereerd.

3.   Verantwoordelijkheid wereldwijd

3.1.   Overheden overal ter wereld zijn verantwoordelijk voor hun burgers en moeten kwetsbare kinderen, waar zij zich ook bevinden, beschermen. De hoge vlucht van het toerisme de laatste vijftig jaar gaat tegenwoordig ook vergezeld van een toename van het aantal reizende seksuele delinquenten dat zich vergrijpt aan kinderen. De daders zijn vaak mensen die het feit dat zij zich in een ander land bevinden, aangrijpen om alle remmen los te gooien en over de normale sociale taboes heen te stappen.

3.2.   De internationale gedragscode voor toeristen (21) kan fungeren als referentiekader voor een verantwoorde en duurzame ontwikkeling van het internationale toerisme. Dat er ook Europeanen zijn die in de EU en de rest van de wereld kinderen seksueel misbruiken is een schande die op de hele EU drukt. Europa is verantwoordelijk voor zijn burgers. Het is volstrekt onaanvaardbaar dat delinquenten die in hun eigen land vervolgd worden, zonder enige vorm van toezicht vrij naar andere landen kunnen reizen. De juridische tweedeling, die inhoudt dat niet alleen alle burgers maar dus ook delinquenten, vrij kunnen reizen, moet op Europees niveau worden aangepakt.

3.3.   Volgens een internationaal erkend rechtsbeginsel kan iemand niet twee keer worden veroordeeld voor hetzelfde feit. Als een delinquent terugkeert naar zijn gastland moet de uitspraak daar worden gevolgd, tenzij er een nieuw feit opduikt naar aanleiding waarvan een nieuw vonnis kan worden geveld. Internationale samenwerking is dan ook van cruciaal belang. Het Comité is daarom ingenomen met het nieuwe voorstel van de Commissie voor een kaderbesluit van de Raad over deze thematiek (22).

3.4.   Er moet worden gezorgd voor coördinatie van de activiteiten, follow-up en evaluatie van de statistieken bijhoudt en tijdige formulering van praktische aanbevelingen. Daar op dit gebied echter vergaande maatregelen kunnen worden genomen zoals vrijheidsstraffen waarbij aldus aan de grondrechten van personen wordt geraakt, zijn op het grondgebied van de Unie alleen de lidstaten bevoegd om desbetreffende besluiten te nemen met inachtneming van de wetgeving inzake politionele en justitiële praktijken. Europese en internationale ngo's verrichten uitstekend werk op het vlak van kinderbescherming maar zij kunnen niet in de plaats treden van politie of gerecht. In het kader van de maatregelen op het vlak van armoedebestrijding (23), onderwijs, gezondheid en maatschappelijke ontwikkeling moet het beleid inzake ontwikkelingssamenwerking en

-hulp ook meer aandacht besteden aan de bescherming van kinderen tegen seksueel misbruik. De ngo's en de sociale partners zouden in dit verband moeten kunnen rekenen op opleiding en emotionele/psychologische ondersteuning. Het is van cruciaal belang dat veldwerkers en mensen in de dienstensector in de brede zin van het woord (dus ook de media, de toeristische sector, onderwijzend personeel, zorgverleners en politie), een gerichtere opleiding krijgen, zodat kan worden bekeken welke factoren melding in de weg staan, en daarvoor oplossingen kunnen worden uitgewerkt. Zoals wordt beklemtoond in het rapport van de Deense tak van de organisatie „Save de children” (24), moeten m.n. de kinderen die het grootste risico lopen voorlichting krijgen, zodat zij inzicht krijgen in risicosituaties en weten hoe te reageren. In zowel ontwikkelde als ontwikkelingslanden landen is het zaak kinderen tot veilig internetgebruik op te voeden en hen te waarschuwen voor de praktijken van seksuele delinquenten die graag van dit medium gebruik maken om een prooi te zoeken.

3.5.   Met het oog op hun reïntegratie moeten daders counseling en therapeutische hulp krijgen (25).

4.   De verantwoordelijkheid van het maatschappelijk middenveld

4.1.   Het is de plicht van de Europese maatschappelijke organisaties te protesteren tegen misbruik en in te grijpen wanneer anderen – met name kinderen - mogelijk risico lopen, of dat nu in Europa of elders is. Naar schatting wordt op dit moment tussen 10 en 20 % van de kinderen in Europa het slachtoffer van seksueel misbruik. Bovendien blijven die cijfers almaar stijgen en komt het fenomeen op steeds meer plaatsen voor. Onder de reizende seksuele delinquenten in Europa en elders zijn ook Europese burgers.

4.2.   Gezamenlijke strategieën en verdere acties ter bestrijding van deze plaag, waarbij het accent ligt op preventie en sancties, zijn dan ook dringend noodzakelijk. Europese werkgevers moeten gaan inzien dat de strijd tegen kinderprostitutie en kinderpornografie tot de maatschappelijke verantwoordelijkheden van het bedrijfsleven behoort.

4.3.   „Van de 842 miljoen reizigers (2006) zijn 4,5% seksuele delinquenten; 10% daarvan is pedofiel (26). Sinds 2003 kunnen reisagentschappen de Gedragscode voor de toeristische en de reissector inzake de bescherming van kinderen tegen seksuele uitbuiting” (27) ondertekenen. Op dit moment hebben meer dan 600 bedrijven uit 30 landen deze gedragscode ondertekend. Toch is seksueel misbruik van kinderen door reizigers niet alleen de verantwoordelijkheid van de reissector. Alle sectoren zijn verplicht hun steentje bij te dragen aan preventie.

4.4.   Het Internationaal Verbond van Vakverenigingen (IVV) zet zijn leden ertoe aan om comités en werkgroepen op te richten die moeten nadenken over mogelijke strategieën. Om contact te leggen met de basis heeft de IVV voor een sectorgerichte benadering gekozen en zijn partnerschappen aangegaan om de internationale kaderovereenkomsten ten uitvoer te leggen, wat van grote waarde is gebleken. Seksuele uitbuiting van kinderen is een ernstige schending van de fundamentele arbeids- en mensenrechten. Het behoort dan ook ontegenzeggelijk tot de taak van de vakverenigingen om de strijd aan te binden tegen de ergste vormen van kinderarbeid (28). Het is dus niet meer dan logisch dat de vakbonden zich inzetten voor de ratificering van de relevante internationale overeenkomsten en erop toezien dat de beleidsmaatregelen en regels van zowel de overheid als de werkgevers worden nageleefd (29). Ook is het hun taak te werken aan de bewustmaking van hun leden en het grote publiek (30) en deze problematiek op de agenda van de collectieve onderhandelingen te zetten (31).

4.5.   In zijn handvest dat op 12 juli 2007 door het Comité van ministers is goedgekeurd, verklaart de Raad van Europa dat elke partij zowel de privé-sector als het maatschappelijk middenveld ertoe moet aanzetten bij te dragen aan de uitwerking en tenuitvoerlegging van beleidsmaatregelen om seksuele uitbuiting en seksueel misbruik van kinderen te voorkomen en via zelfregulering en coregulering interne regels toe te passen. Een gemeenschappelijk Europees project lijkt dan ook een haalbare kaart.

5.   Specifieke maatregelen

5.1.   Elke maatregel moet er enkel en alleen op gericht zijn misbruik van kinderen te doen STOPPEN en kwetsbare groepen te beschermen. Als misbruik van kinderen kan worden stopgezet zullen er geen slachtoffers meer zijn. Dit moet dan ook het eerste en voornaamste streefdoel zijn van alle kindgerichte maatregelen.

5.2.   De EU-instellingen zouden hierbij een voortrekkersrol kunnen spelen: zij moeten seksueel misbruik van kinderen in het kader van hun beleid voor ethisch reizen ten strengste veroordelen en dat ook expliciet vermelden op alle formulieren voor de terugbetaling van reiskosten.

Hieronder volgt een beknopt overzicht van een aantal specifieke maatregelen, dat is opgesteld in overleg met ECPAT (32), een vooraanstaande internationale organisatie voor kinderrechten, die campagne voert om kinderen te beschermen tegen commerciële seksuele uitbuiting. ECPAT is in meer dan 70 landen actief op de hoogste regeringsniveaus maar staat ook in contact met mensen op het terrein en mensen die rechtstreeks met kinderen werken. De organisatie houdt zich bezig met onderzoek, opleiding en capacity building.

5.3.1.   Doorlichting en uitsluiting: op dit moment beschikken scholen niet over een mechanisme om de achtergrond van kandidaten na te gaan en te bekijken of zij geschikt zijn om met kinderen te werken. Hierdoor wordt het bijzonder lastig kwetsbare kinderen afdoend te beschermen. Er moeten mechanismen worden ingesteld om geregistreerde internationale organisaties of politiediensten toegang te verlenen tot dit soort informatie.

5.3.2.   Bilaterale samenwerkingsovereenkomsten: ngo's overal ter wereld wisselen steeds vaker cruciale informatie uit over ex-delinquenten. Hierdoor kan tijdig actie worden ondernomen. Ironisch genoeg zijn de handen van de overheid gebonden door bureaucratie en regels inzake gegevensbescherming. Zij kan dus niet snel in actie schieten en is afhankelijk van de ngo's, die inspringen als het internationale beleid faalt. De bescherming van kinderen moet steeds voorrang krijgen boven gegevensbescherming. Dankzij samenwerkingsverbanden tussen verschillende landen kunnen kennis en vertrouwen worden opgebouwd, zodat een proactieve aanpak van de strijd tegen seksueel misbruik kan worden uitgewerkt. Maar om deze strijd te winnen moeten we verder kijken dan opleiding en capacity building.

5.3.3.   Er moeten internationale meldlijnen en hulplijnen worden ingesteld: we moeten immers tot elke prijs vermijden dat een zwijgcultuur ontstaat en mensen de ogen gaan sluiten voor de problemen. Dankzij dergelijke mechanismen kan in real time actie worden ondernomen. Zorgsector en dienstverleners moeten in het kader van een geïntegreerd systeem voor kinderbescherming samenwerken met ngo's om slachtoffers en risicogroepen in kaart te brengen en te beschermen.

5.3.4.   Gemeenschappelijke onderzoeksteams en nationale instanties voor rechtshandhaving: Europa heeft behoefte aan specifieke instanties die zich voornamelijk bezighouden met de bescherming van kinderen, ook in het buitenland, en die over de nodige middelen beschikken om onderzoek te verrichten naar gekende seksuele delinquenten die naar het buitenland reizen of om bewijzen te verzamelen i.v.m. de activiteiten van delinquenten in het buitenland.

5.3.5.   Overeenkomsten om veroordeelde delinquenten uit te zetten en te begeleiden: internationale uitwisseling van gegevens over vervolgingen of veroordelingen is niet verplicht. Het is dus niet ondenkbaar dat een seksuele delinquent in het buitenland wordt veroordeeld zonder dat dat in zijn eigen land bekend is. Het is de taak van ambassades of vertegenwoordigingen om, zodra zij worden ingelicht over een veroordeling, het thuisland van de dader daarvan op de hoogte te brengen. Na hun veroordeling en het uitzitten van hun straf blijven kiezen delinquenten er vaak voor in hetzelfde land te blijven of naar een derde land uit te wijken. Zij keren echter niet terug naar hun eigen land om te voorkomen dat zij op een lijst van seksuele delinquenten terechtkomen. Ook is er het risico dat veroordeelden die op een langeafstandsvlucht naar hun eigen land worden gezet, tijdens een tussenlanding de kans zien te vluchten. Er is dus duidelijk behoefte aan bilaterale samenwerkingsovereenkomsten en officiële begeleiders die ervoor zorgen dat de wet wordt toegepast.

5.3.6.   Burgerbescherming via verschillende instanties (Multi-Agency Public Protection Arrangements): met dit model wordt in het VK nagegaan welke risico's seksuele delinquenten meebrengen voor de gemeenschap en hoe hiermee moet worden omgegaan. Verscheidene instanties (strafrechtelijke instanties, sociale diensten, huisvesting, gezondheid) worden ingezet om de risico's voor het publiek te beperken en te helpen bij de opsporing van recidivisten. Op dit moment wordt het model nog niet gebruikt voor VK-burgers in het buitenland. De vier kerndoelstellingen zijn:

de identificatie van delinquenten;

het uitwisselen van informatie die relevant is voor de risicobeoordeling;

de evaluatie van risico's en ernstige schade;

risicobeheer.

5.3.7.   Gebruik en nut van een Foreign Travel Order ” (reisverbod): de rechter kan gebruik maken van deze mogelijkheid om iemand te verbieden (naar een bepaald land) te reizen. Daarbij kan het gaan om de bescherming van één specifiek kind of van kinderen in het algemeen. Het reisverbod geldt voor een bepaalde periode. In 2005 besloot de Australische regering de „Australian Passport Act” te wijzigen, zodat de politie nu paspoorten van seksuele delinquenten die een ernstig risico vormen, kan laten intrekken.

5.4.   Een zeer specifieke maatregel: het Europese project „Europa tegen de seksuele uitbuiting van kinderen - ZEG NEE!”

Aan de hand van de tot nog toe verrichte inspanningen en de al bestaande handvesten zou een Europees project kunnen worden opgezet. In het kader daarvan zouden betrokken organisaties ertoe worden aangezet relevante feiten te verzamelen om zo een bijdrage te leveren aan de strijd tegen seksuele uitbuiting van kinderen. Een „code” of „handvest” waarover al een algemene consensus bestaat zou een aanvulling kunnen vormen op de in bijlage I opgenomen ethische verklaring. Ook bestaande of nieuwe wetgeving kan in dit verband goede diensten bewijzen, op voorwaarde dat zij wordt nageleefd.

Brussel, 15 juli 2009

De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité

Mario SEPI


(1)  Campagneslogan van de Wereldorganisatie voor toerisme

(2)  Save the children, Denemarken. „Sex Offenders without Borders” rapport, mei 2009.

(3)  De verklaring van Rio de Janeiro waarin wordt opgeroepen tot actie om seksueel misbruik van kinderen en adolescenten te voorkomen en stop te zetten, november 2008

(4)  Aanbeveling van het EP aan de Raad van 3.2.09 over de bestrijding van seksuele uitbuiting van kinderen en kinderpornografie (2008/2144/INI).

(5)  Verdrag van de Raad van Europa over de bescherming van kinderen tegen seksuele uitbuiting en seksueel misbruik, 25.10.07, http://conventions.coe.int/Treaty/EN/treaties/Html/201.htm.

(6)  http://conventions.coe.int/Treaty/Commun/ChercheSig.asp?NT=201&CM=&DF=&CL=ENG Lidstaten die het Facultatieve Protocol van het VN-Verdrag inzake de rechten van het kind nog niet hebben geratificeerd zijn: Duitsland, Hongarije, Ierland, Luxemburg, Malta en het VK. Lidstaten die het Verdrag van de Raad van Europa nog niet hebben ondertekend zijn: Hongarije, Letland, Luxemburg, Malta, Slowakije en de Tsjechische Republiek. Alleen Griekenland heeft het Verdrag geratificeerd.

(7)  Facultatief Protocol inzake de verkoop van kinderen, kinderprostitutie en kinderpornografie bij het Verdrag inzake de rechten van het kind, goedgekeurd in mei 2000, in werking getreden in januari 2002. In http://www.unhchr.ch/html/menu2/6/crc/treaties/opsc.htm

(8)  „The End of the Line for Child Exploitation”. Zie het ECPAT-verslag 2006.

(9)  Zie Childwise ECPAT Australia.

(10)  Zie bijlage 1

(11)  ECPAT – End Child Prostitution, Child Pornography and the Trafficking of Children for Sexual Purposes; de organisatie heeft binnen de Economische en Sociale Raad van de VN (ECOSOC) de status van speciaal adviseur.

(12)  „When Travelling, Put a Stop to Indifference”; Stopchildprostitution.be, „Travelling abusers in Europe”, mei 2007.

(13)  IIIe Internationaal Congres tegen seksuele uitbuiting van kinderen en adolescenten, november 2008.

(14)  Zie voetnoten 4 en 5. Zie ook:

http://www.nspcc.org.uk/Inform/policyandpublicaffairs/Europe/Briefings/councilofeurope_wdf51232.pdf en http://www.unhchr.ch/html/menu2/6/crc/treaties/opsc.htm

(15)  Zie voetnoot 4.

(16)  PE 410.671 januari 2009.

(17)  COM(1996) 547 final; COM(1999) 262 final; Kaderbesluit van de Raad 2000/375/JHA (PB L 138 van 9.6.2000); Kaderbesluit van de Raad 2004/68/JHA (PB L 13 van 20.1.2004)) en COM(2009) 135 final.

(18)  Die „weeshuizen” zijn een dekmantel voor de verborgen bedoelingen van de daders. Het gaat om kindertehuizen die werden gesticht met de bedoeling de kinderen te kunnen misbruiken.

(19)  „Sex Offenders Without Borders” – Save the Children, Denemarken, mei 2009.

(20)  UK CEOP - Child Exploitation and Online Centre

(21)  Goedgekeurd bij resolutie A/RES/406(XIII) tijdens de 13e algemene vergadering van de VN-wereldorganisatie voor toerisme (UNWTO) (27 september – 1 oktober 1999).

(22)  COM(2009) 135 final.

(23)  Thematisch onderzoek naar beleidsmaatregelen inzake armoede bij kinderen.

(24)  idem

(25)  Sarah Macgregor: „Sex offenders treatment programs: effectiveness of prison and community based programs in Australia and New Zealand” in: http://www.indigenousjustice.gov.au/briefs/brief003.pdf; Dario Dosio, Friedemann Pfaefflin, Reinhard Eher (Eds.): „Preventing Sexual Violence Through Effective Sexual Offender Treatment and Public Policy”, 10e conferentie van de Internationale Vereniging voor de behandeling van seksuele delinquenten (IATSO) in: www.iatso.org.

(26)  Bron: ACPE - Association against child prostitution.

(27)  Deze code, die in 1998 werd uitgewerkt door ECPAT Zweden, is erkend door UNICEF en de WTO. Zie ook: www.thecode.org.

(28)  IAO-Verdrag 182.

(29)  http://www.ituc-csi.org/IMG/pdf/FINAL_EU_CLS_2009_report__2_.pdf.

(30)  http://www.itfglobal.org/campaigns/traffickingstate.cfm.

(31)  http://www.iiicongressomundial.net/congresso/arquivos/thematic_paper_csr_eng.pdf.

(32)  ECPAT – End Child Prostitution, Child Pornography and the Trafficking of Children for Sexual Purposes.


Bijlage I

Europa tegen seksuele uitbuiting van kinderen

Seksueel misbruik van personen onder de 18 is overal ter wereld een MISDAAD

De Europese instellingen en de sociale partners leggen zich hier niet bij neer!

Kinderen waar ook ter wereld hebben het recht op te groeien in vrede en te worden beschermd tegen elke vorm van seksuele uitbuiting, hetzij fysiek, hetzij via het internet.

Ethische verklaring van „Naam van de organisatie”

Wij verbinden ons ertoe bij te dragen tot een ethischverantwoorde economische groei;

de rechten van kinderen te eerbiedigen en beschermen;

seksuele uitbuiting van kinderen in welke vorm dan ook (fysiek of via het internet) te veroordelen;

eenieder aan te geven die zich bezighoudt met activiteiten – of daarvan verdacht wordt - die leiden tot het verlies van waardigheid of seksueel misbruik van personen onder de 18.

De werkgevers van „Naam van de organisatie” verbinden zich ertoe:

de hierboven vermelde door hun organisatie onderschreven beginselen na te leven en de grondrechten van kinderen te eerbiedigen;

bij te dragen tot een ethischverantwoorde ontwikkeling van hun bedrijf of organisatie;

de rechten van kinderen te eerbiedigen en beschermen;

geen informatie of materiaal te verschaffen dat tot seksuele uitbuiting van kinderen kan leiden;

de overheid en de politiediensten op de hoogte te brengen van vermoedens omtrent activiteiten die kunnen leiden tot het in gevaar brengen of de seksuele uitbuiting van kinderen.

De klanten en leveranciers van „Naam van de organisatie” verbinden zich ertoe:

overal ter wereld de wetten die erop gericht zijn kinderen te beschermen tegen seksuele uitbuiting, te eerbiedigen en na te leven; zich verre te houden van dergelijke praktijken, hetzij fysiek of via het internet, zowel thuis als tijdens zakenreizen en vakanties.


23.12.2009   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 317/49


Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over de toekomst van niet-stedelijke gebieden in de kennismaatschappij

(initiatiefadvies)

(2009/C 317/08)

Rapporteur: de heer SANTILLÁN CABEZA

Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft op 9 juli 2007 besloten om overeenkomstig art. 29, lid 2, van zijn reglement van orde een initiatiefadvies op te stellen over het onderwerp

„Toekomst van niet-stedelijke gebieden in de kennismaatschappij”.

De gespecialiseerde afdeling Economische en Monetaire Unie, economische en sociale samenhang, die met de voorbereiding van de werkzaamheden was belast, heeft haar advies goedgekeurd op 24 juni 2009. Rapporteur was de heer SANTILLÁN CABEZA.

Tijdens zijn op 15 en 16 juli gehouden 455e zitting (vergadering van 16 juli) heeft het Europees Economisch en Sociaal Comité het volgende advies uitgebracht, dat met algemene stemmen werd goedgekeurd:

1.   Europa's grote verscheidenheid

1.1.   De EU kan bogen op een buitengewoon rijke territoriale verscheidenheid en een unieke bevolkingsopbouw. Dit draagt bij tot de levenskwaliteit in de EU, zowel voor de inwoners van de steden, die dichtbij plattelandsgebieden wonen, als voor de inwoners van het platteland, voor wie diensten op een bereikbare afstand liggen. Het is ook in economisch opzicht gunstiger, omdat zo de economische nadelen van zeer grote agglomeraties worden voorkomen, alsmede het hoge energie- en grondgebruik dat zo typerend is voor uitdijende stadgebieden. Deze economische nadelen nemen toe met het voortschrijden van de klimaatverandering en de hiermee gepaard gaande aanpassings- en bestrijdingsmaatregelen (1).

Om vast te stellen wat een landelijk en en wat een niet-landelijk gebiede is, maakt de OESO onderscheid tussen lokale bestuurlijke eenheden (waarvan er twee niveaus zijn) en regio's (niveau NUTS 3). Een lokale eenheid is een plattelandsgemeente als het inwonertal lager is dan 150 mensen per vierkante kilometer. Regio's verschillen onderling door hun mate van landelijkheid, dat wil zeggen door het aandeel van hun bevolking dat in zulke plattelandsgemeenten woont.

1.2.1.   De OESO onderscheidt verder drie soorten regio's:

hoofdzakelijk rurale regio's: meer dan 50 % van de bevolking woont in een plattelandsgemeente;

grotendeels rurale regio's: tussen 15 en 50 % van de bevolking woont in een plattelandsgemeente;

hoofdzakelijk stedelijke regio's: minder dan 15 % van de bevolking woont in een plattelandsgemeente.

Meer dan 50 % van het grondgebied van de EU-25 geldt als ruraal.

1.2.2.   Eurostat onderscheidt aan de hand van de urbanisatiegraad drie soorten gebieden:

dichtbevolkt gebied: geheel van aan elkaar grenzende gemeenten, elk met een dichtheid van meer dan 500 inwoners per vierkante kilometer; de totale bevolking is minstens 50 000;

gemengd gebied: geheel van minder dicht bevolkte aan elkaar grenzende gemeenten met meer dan 100 inwoners per vierkante km en een totale bevolking van minstens 50 000, of gemeenten die grenzen aan een dicht bevolkt gebied;

dunbevolkt gebied: geheel van aan elkaar grenzende lokale gemeenschappen buiten stedelijke of gemengde gebieden (2).

In de meeste lidstaten is een „lokale eenheid” een gemeente. De EU-25 bestaat voor bijna 84 % uit dunbevolkte gebieden (3).

2.   Stad en platteland ontwikkelen zich verschillend

2.1.   Al jarenlang is men het erover eens dat meer O&O-inspanningen de EU zullen helpen om de globalisering het hoofd te bieden. Bovendien is een van de doelstellingen van de Lissabonstrategie om de investeringen in O&O op te voeren tot 3 % van het BBP.

2.2.   Het potentieel waarover regio's in dit verband beschikken moet onderzocht worden. Dit potentieel varieert en hangt af van demografische kenmerken (tempo van de vergrijzing), sociologische kenmerken (menselijk kapitaal), andere factoren (mobiliteit van kapitaal en van hooggeschoolde arbeidskrachten, en dus van de heffingsgrondslag) en de productiestructuur (historische achtergrond, aantrekkelijkheid van het investeringsklimaat)

2.3.   Hoewel het niet op het hele platteland slecht gaat en ook niet in alle gemengde gebieden goed gaat (4), is de situatie in het algemeen minder gunstig in de overwegend landelijke gebieden (waar 17,9 % van de Europese bevolking woont) en in de gemengde gebieden (37,8 %; in totaal dus 55,7 %). Bovendien is het verschil tussen stedelijke en niet-stedelijke gebieden groter in de lidstaten met de laagste inkomens (5).

2.4.   In de afgelopen jaren zijn veel instrumenten om innovaties te stimuleren gecreëerd of verder ontwikkeld (zoals het 7e O&O-kaderprogramma, CIP, JEREMIE, gezamenlijke technologische initiatieven en de lead markets). Deze prijzenswaardige activiteit staat in schril contrast met de geringe aandacht voor regio's die niet de mogelijkheden hebben om op succesvolle wijze een dergelijk potentieel te mobiliseren.

2.5.   Aangezien de meeste economische activiteiten in steden plaatsvinden, moet bij de ontwikkeling van de kennismaatschappij naar een goed evenwicht worden gestreefd.

3.   Voorstellen voor een beter evenwicht ten gunste van niet-stedelijke gebieden

3.1.   Hoogwaardige diensten van algemeen belang (DAB's) als garantie voor de sociale en territoriale cohesie

3.1.1.   In haar mededeling over DAB's (6) beloofde de Commissie om „aan het Parlement een uitgebreide analyse voor te stellen van de gevolgen van de „liberalisering” tot nu toe (…) [te] evalueren welke vooruitgang werd geboekt bij de toepassing van het Protocol, zodra het nieuwe Verdrag in werking is getreden (…) [en] elke twee jaar een specifiek verslag over de sociale diensten op [te] stellen dat kan worden gebruikt als een instrument voor de uitwisseling van informatie met de belanghebbende partijen.” De Commissie dient zeker een analyse te maken van de eventuele uitwerking van liberaliseringen op de territoriale cohesie. Deze analyse zou naar stedelijke dan wel landelijke overheden uitgesplitste resultaten moeten opleveren en ook een beeld moeten geven van hoe de bevolking een en ander beleeft.

3.1.2.   Het in het Handvest van grondrechten opgenomen recht op toegang tot gezondheidszorg (artikel 35) kan in niet-stedelijke gebieden erg moeilijk uit te oefenen zijn, omdat het daar schort aan goed opgeleid personeel, de juiste infrastructuur en financiële middelen. De Commissie zou daarom met territoriale overheden en met werkgevers- en werknemersorganisaties moeten gaan overleggen over hoe (bijvoorbeeld via afspraken tussen de sociale partners, staatssteun of EU-initiatieven) de gezondheidszorg een impuls kan worden gegeven.

3.2.   Informatiemaatschappij en kennismaatschappij

3.2.1.   Hoewel ze vaak met elkaar verward worden, moet onderscheid worden gemaakt tussen de begrippen „kennismaatschappij” (een ideaal of een fase in de ontwikkeling van de mensheid) en „informatiemaatschappij” (massaal gebruik van ICT). Informatie is slechts een middel om kennis te verwerven.

3.2.2.   Het onderwijs is van cruciaal belang voor de totstandbrenging van een kennismaatschappij. In niet-stedelijke gebieden is de invloed merkbaar van demografische ontwikkelingen (zoals emigratie, grote mate van afhankelijkheid en vergrijzing). Zo zien elk jaar opnieuw kleine scholen in minder dynamische regio's zich door een tekort aan leerlingen gedwongen hun deuren te sluiten. Dat kan de leegloop versterken: ouders gaan liever ergens wonen waar meer te doen is, de werkgelegenheid in de lift zit en er aan scholen en kinderopvang geen gebrek is (7).

3.2.3.   Wat het percentage volwassenen met middelbaar of hoger onderwijs betreft worden de verschillen tussen enerzijds overwegend landelijke en gemengde gebieden en anderzijds overwegend stedelijke gebieden steeds kleiner. In de noordelijke landen van Europa (FR, NL, FI, IE, BE, PL, CZ, HU) is de situatie wat dit aangaat het best (minder dan 10 procentpunten verschil), en in sommige (UK, DE, AT) blijkt het onderwijsniveau op het platteland zelfs hoger te liggen dan in de stad. De mediterrane landen (GR, ES, IT, PT) geven de grootste verschillen te zien (meer dan 20 procentpunten).

3.2.4.   Het percentage volwassenen dat beroepsonderwijs of een beroepsopleiding volgt (een leven lang leren) is relatief laag (ongeveer 12 % in de EU25) en tussen landelijke en stedelijke gebieden bestaan geen grote verschillen. Sommige landen ondersteunen het volwassenenonderwijs volop (DK, ES, NL, AT, SL, SK, SE, UK), terwijl andere zich wat dit betreft minder actief opstellen. In landelijke gebieden neemt het aantal volwassenen dat onderwijs volgt iets sneller toe dan in steden (8).

3.2.5.   Hoewel jongeren uit landelijke gebieden die dicht bij een universiteitsstad liggen gemiddeld vaker een academische opleiding volgen dan jongeren uit verder weg gelegen plattelandsregio's, lijkt afstand wat dit betreft niet echt een obstakel te zijn, al kan de beroepskeuze er wel door bemoeilijkt worden.

3.2.6.   Volgens de Commissie doen sommige lidstaten niet genoeg om ter verwezenlijking van de doelstellingen van de Agenda van Lissabon schooluitval aan te pakken en mensen tot een leven lang leren aan te zetten.

3.3.   E-leren en het belang van breedbandverbindingen (9)

3.3.1.   De sterke concentratie van O&O-uitgaven in een vrij beperkt aantal regio's van de EU baart zorgen; 70 % van de O&O-middelen wordt uitgegeven in Duitsland, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk. Uit ramingen van de O&O-uitgaven naar regio blijkt dat 35 regio’s een O&O-intensiteit hebben die de Lissabondoelstelling overschrijdt (10).

3.3.2.   Het EESC benadrukt dat het t.a.v. de toepassing van ICT bij het levenslang leren, vooral op het Europese platteland en in kleine steden, van doorslaggevend belang is dat de EU en de regeringen van de lidstaten steun verlenen aan de ontwikkeling van Internet-breedbandverbindingen (11), die toegang verlenen tot informatie- en e-learningsystemen.

3.3.3.   In december 2007 besloeg de breedbanddekking (DSL) gemiddeld 98 % van de bevolking in stedelijke gebieden, terwijl de dekking in plattelandsgebieden slechts 70 % van de plattelandsbevolking van de EU-27 besloeg (12).

3.3.4.   Breedbandverbindingen zijn onderdeel van een bredere strategie die ertoe moet leiden dat e-toegankelijkheid de status van openbare nutsdienst wordt verleend (13). Speciale aandacht verdient de prijs van de dienstverlening, die in sommige lidstaten erg hoog is.

3.4.   Werkgelegenheid en geografie

3.4.1.   Momenteel heeft 10 % van het Europese wegennet te maken met files. Het gaat hierbij vooral om grote wegen die perifere woonregio's verbinden met de steden waar de inwoners van deze regio's werk hebben. Deze files kosten per jaar 0,5 % van het BBP. Om dit probleem aan te pakken zou de Commissie, na overleg met de sociale partners, kunnen proberen om telewerken meer te gaan stimuleren. Dit element van flexizekerheid zou goed zijn voor buurtwinkels, de milieukosten omlaag brengen en zo de territoriale samenhang helpen versterken (14).

3.4.2.   Hoe verder mensen weg wonen van werkgelegenheidskernen (gemeten in reistijd en bijbehorende kosten), des te moeilijker kan het voor hen zijn om een baan te vinden. Over vacatures op grote afstand van hun huis hebben zij namelijk minder informatie (15).

Huisvesting, water, elektriciteit, gas en andere brandstoffen, als percentage van de totale uitgaven (2005)

 

Arbeiders

Werknemers

Zelfstandigen

Werklozen

Gepensioneerden

Andere inactieven

Verschil tussen hoogste en laagste waarden

Verschil tussen het gemiddelde van inactieven en actieven

be België

26,3

22,5

 

36,3

29,9

23,7

13,8

5,6

dk Denemarken

27,8

25,6

28,7

 

 

33,1

7,5

5,7

de Duitsland

29,9

27

27,6

35,8

32,5

35,5

8,8

6,4

ie Ierland

20,3

21,1

22,3

25

30,4

28,3

10,1

6,7

gr Griekenland

22,1

22,1

20,6

24,7

29

31,5

10,9

6,8

es Spanje

26,3

28,9

26,9

29,5

35

34,9

8,7

5,8

fr Frankrijk

25,8

23,2

22

30,9

31,1

33,4

11,4

8,1

it Italië

25,8

27,2

26,6

28,1

34,2

35,3

9,5

6,0

lu Luxemburg

29,6

27,4

30,9

32,9

34,9

34,2

7,5

4,7

nl Nederland

23,6

22,3

24,3

32

32,8

28,8

10,5

7,8

at Oostenrijk

22,2

20,7

21,5

27,1

24,3

23,4

6,4

3,5

pt Portugal

 

 

26,3

27,1

30,6

31,7

5,4

3,5

fi Finland

25

23

26,6

34,4

35,6

27,1

12,6

7,5

se Zweden

28,4

27,5

 

32,9

35,5

30,8

8

5,1

uk Verenigd Koninkrijk

27,9

25,4

25,4

39,5

39,7

34,8

14,3

11,8

Bron: Eurostat, eigen berekeningen

3.4.3.   Maar door hun ligging bieden perifere gebieden wat wonen en kwaliteit van leven betreft ook bepaalde voordelen. Het ontwikkelingspotentieel is nog altijd groot, vooral in de cohesielanden. Als de inkomens met 1 % stijgen, neemt het ruimtegebruik van huishoudens toe met 0,7 % à 0,8 % (gecorrigeerd voor het prijseffect).

3.4.4.   In dit verband moet ook gewezen worden op de urban sprawl (ongecontroleerde verstedelijking), een verschijnsel dat zich vooral voordoet in landen en regio's die dichtbevolkt en in economisch opzicht zeer dynamisch zijn of die structuurfondsmiddelen hebben ontvangen. Tussen 1990 en 2000 is de totale oppervlakte van steden toegenomen met meer dan 8 000 km2, ofwel ruim drie keer de omvang van Luxemburg (16). Vooral de biodiversiteit heeft hier al de gevolgen van ondervonden.

3.5.   Cultuurtoerisme als ontwikkelingsfactor

3.5.1.   Toerisme is goed voor 3 % tot 8 % van het BBP van de lidstaten en verschaft werk aan negen miljoen mensen in de EU. Het toerisme is tevens „een krachtige motor voor andere sectoren van de economie: van de industrie – en dan met name de modewereld – tot het vervoer, de agro-voedselsector, de handel en andere soorten dienstverlening” (17).

3.5.2.   Het artistieke erfgoed, evenementen, tentoonstellingen en bijzondere initiatieven, wijn en gastronomie en plattelandstoerisme, „filmtoerisme” en culturele themaparken kunnen grote bronnen van investeringen en werkgelegenheid zijn. Het EESC verwijst in dit verband naar zijn onlangs gedane voorstellen om de sector extra impulsen te geven.

3.5.3.   Wat dit aangaat verdienen de Natura 2000-initiatieven speciale vermelding (18).

4.   Netwerken van steden zijn goed voor de verspreiding van ICT

4.1.   In het Verdrag van Lissabon komt een nieuwe dimensie van de economische en sociale samenhang aan de orde, namelijk de territoriale cohesie. Een integrale visie op de sociaal-economische ontwikkeling heeft alleen kans van slagen als in de ruimtelijke ordening – het instrument bij uitstek voor de territoriale cohesie – rekening wordt gehouden met de impact van de informatie- en communicatietechnologie.

4.2.   De overheid moet bij haar activiteiten oog hebben voor alle verschillende soorten gebieden. Om de nieuwe doelstelling – territoriale cohesie – te kunnen verwezenlijken dient het platteland de banden met kleine en middelgrote steden te versterken. Als schakels in de verspreiding van ICT op het platteland kunnen en moeten de netwerken van deze steden de territoriale cohesie helpen versterken.

5.   Conclusies en aanbevelingen

5.1.   Nee tegen determinisme: niet-stedelijke gebieden hebben een toekomst. In de EU zijn veel landelijke gebieden waar de levenskwaliteit hoog is. In armere regio's kunnen onder meer adequate infrastructuur, beter onderwijs en een efficiënt gebruik van ICT een krachtige impuls geven aan het ondernemerschap (19), zorgen voor vooruitgang en de levenskwaliteit verbeteren in landelijke en gemengde gebieden.

5.2.   Sterkere banden tussen stad en platteland. Decennialang zijn de ontwikkeling van steden en de ontwikkeling van het platteland als twee verschillende zaken behandeld. Het plattelandsbeleid richtte zich vanouds uitsluitend op de landbouw. Maar de tijden veranderen en door de toegenomen wisselwerking en communicatie tussen stad en platteland is het „klassieke” onderscheid minder scherp geworden en de grens tussen beide gebieden vervaagd. De ontwikkelingsmaatregelen voor beide soorten gebieden moeten daarom als één geheel worden behandeld (20).

5.3.   Het ICT-potentieel in landelijke gebieden. Er is momenteel wel een specifiek beleid om de verspreiding van ICT op het platteland met structuurfonds- en FEADER-gelden te stimuleren, maar het dichten van de bestaande kloof vereist intensievere maatregelen die gericht zijn op landbouwbedrijven, kleine, middelgrote en micro-ondernemingen, jongeren, vrouwen (vooral om vrouwelijke ondernemers in landelijke gebieden te ondersteunen), ouderen en kansarme groepen (21). Netwerken van kleine en middelgrote steden dragen bij aan de territoriale cohesie en de technologische vernieuwing op het platteland.

5.4.   De structuurfondsen vormen een algemeen instrument. Op basis van een verkennende bespiegeling over de toekomst van deze regio's zouden de structuurfondsmiddelen beter besteed kunnen worden en aldus meer effect kunnen sorteren. Ook kunnen dan eventueel voorstellen worden gedaan voor een nieuwe aanpak.

5.5.   Inbreng van het maatschappelijk middenveld. Door de grote verscheidenheid van de EU-27 zijn doelstellingen voor de ontwikkeling van het platteland niet efficiënt als ze centraal worden vastgesteld. Het is daarom zeer belangrijk dat het maatschappelijk middenveld van landelijke gemeenschappen betrokken wordt bij de uitwerking van beleid dat van invloed zal zijn op de toekomst van deze gemeenschappen (22).

5.6.   Adequate indicatoren. Het EESC pleit eens te meer voor een „meer representatieve indicator, die niet alleen rekening houdt met het bbp, maar ook met de werkgelegenheids- en werkloosheidscijfers, het niveau van sociale bescherming, de beschikbaarheid van diensten van algemeen nut, enz (23). Deze indicatoren dienen bovendien te worden aangevuld met indicatoren voor inkomensongelijkheid (Ginicoëfficiënt of interquintielratio) en voor de uitstoot van CO2 (per inwoner of ontwikkeling sinds 1990). In het algemeen geldt dat het Europees statistisch instrumentarium dient te worden uitgebreid, met name op het niveau van de NUTS, en dat de banden tussen Eurostat en de nationale instituten voor de statistiek moeten worden aangehaald om zo snel mogelijk over zo nauwkeurig en volledig mogelijke gegevens te kunnen beschikken” (24)  (25).

Brussel, 16 juli 2009

De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité

Mario SEPI


(1)  De EU telt circa 5 000 kleine steden en bijna 1 000 grotere steden, verspreid over Europa, die fungeren als knooppunten voor economische, sociale en culturele activiteiten. Dit relatief dichte stedelijke netwerk telt vrij weinig zeer grote steden. In de EU woont slechts 7 % van de bevolking in steden met meer dan 5 miljoen inwoners, tegenover 25 % in de VS, en slechts 5 steden in de EU behoren tot de 100 grootste steden ter wereld. Groenboek over territoriale cohesie (COM(2008) 616 final).

(2)  Een geheel van gemeenschappen dat minder dan 100 km2 beslaat en een lage bevolkingsdichtheid heeft, maar geheel omringd is door stedelijke of gemengde gebieden, moet tot een van deze beide worden gerekend, en bij ligging tussen stedelijke en gemengde gebieden in moet het tot de gemengde worden gerekend.

(3)  Regions: Statistical Yearbook (gegevens 2000-2004, blz.162).

(4)  In de periode 1995-2004 groeide het BBP in 43 % van de overwegend landelijke gebieden sneller dan gemiddeld, tegenover 36 % van de stedelijke regio's en 39 % van de „tussengebieden”.

(5)  Vierde verslag over de economische en sociale cohesie, COM (2007) 273 final.

(6)  „Diensten van algemeen belang, met inbegrip van sociale diensten van algemeen belang: een nieuw Europees engagement”, COM(2007) 725 final

(7)  Het EESC heeft voorgesteld een demografiefonds op te richten om deze problemen aan te pakken.

(8)  „Delivering quality education to rural regions” door Elena Saraceno. „Innovative Service Delivery: Meeting the Challenges of Rural Regions”, Keulen, 3-4 april 2008.

(9)  Zie het EESC-advies „Concurrerende Europese regio's door onderzoek en innovatie – Een bijdrage tot meer groei en betere banen”, PB C 211 van 19-8-2008, blz. 1

(10)  Deze 35 regio’s zijn goed voor 46 % van de totale O&O-uitgaven in de EU27 – wat twee keer hun aandeel in het BBP is. Wat de hoogste cijfers betreft, bedragen de O&O-uitgaven 7 % van het BBP in Braunschweig (DE) en zij bedragen meer dan 4 % in 12 andere regio’s (Vierde voortgangsverslag over cohesie; COM(2006) 281 final).

(11)  Een Internet-breedbandverbinding is een communicatiekanaal met een hoge capaciteit dat soepel en snel toegang geeft tot de informatie- en e-learningsystemen (zie www.elearningeuropa.info).

(12)  Mededeling van de Commissie: „Betere toegang tot moderne ICT op het platteland” COM(2009) 103 final. Het platteland blijft slecht gedekt in Slowakije (39 %), Polen (43 %), Griekenland (50 %) en Letland (65 %), evenals in Bulgarije en Roemenië.

(13)  Zie het EESC-advies „De bijdrage van IT-gesteund levenslang leren aan het Europese concurrentievermogen, de industriële reconversie en de ontwikkeling van sociaal kapitaal”, PB C 318 van 23 december, blz. 202006.

(14)  Ruim de helft van het brandstofverbruik komt door files en verkeerd rijgedrag. De totale milieukosten van het vervoer (luchtvervuiling, geluidsoverlast en opwarming van de aarde) worden geraamd op 1,1 % van het BBP (zie de Tussentijdse evaluatie van het Witboek Vervoer van 2001 van de Commissie, COM(2006) 314 final, 22 juni 2006).

(15)  Y. Zenou, „Les inégalités dans la ville” en Villes et économie, La documentation française, 2004.

(16)  Europees Milieu-agentschap, Urban Sprawl in Europe: the ignored challenge, 2006.

(17)  Zie het initiatiefadvies van het EESC „Toerisme en cultuur: twee motoren voor groei”, PB C 110 van 9-5-2006, blz. 1.

(18)  Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna.

(19)  Zo kan duurzame energie, waaronder windenergie, op het platteland een belangrijke bron van inkomsten zijn.

(20)  In januari 2009 hield DG REGIO een seminar over dit onderwerp, waarbij diverse voorbeelden van goede betrekkingen tussen stad en platteland de revue passeerden, zoals het operationele programma Skåne-Blekinge in Zweden. Zie „Urban-Rural linkages fostering sustainable development in Europe”, Inforegio.

(21)  Mededeling van de Commissie: „Betere toegang tot moderne ICT op het platteland”, COM(2009) 103 final.

(22)  Zie het initiatiefadvies van het EESC „De behoefte aan een gezamenlijk EU-optreden ter versterking van maatschappelijke organisaties in plattelandsgebieden, m.n. in de nieuwe lidstaten”, PB C 175 van 28-7-2009, blz. 37.

(23)  Zie het initiatiefadvies van het EESC „Voorbij het BBP – maatstaven voor duurzame ontwikkeling”, PB C 100 van 30 april 2009, blz. 53.

(24)  Ter gelegenheid van de nieuwe impuls voor de strategie van Lissabon in maart 2005 heeft de Europese Raad bevestigd dat deze strategie past in de ruimere context van de duurzame ontwikkeling, i.e. dat aan de behoeften van het heden moet worden voldaan zonder het de komende generaties moeilijker te maken om in hun behoeften te voorzien. De Europese Raad heeft daarnaast herhaald dat hij belang hecht aan duurzame ontwikkeling als elementair beginsel dat alle beleid en maatregelen van de Unie beheerst (conclusie van de Europese Raad van juni 2005).

(25)  Zie het EESC-advies „Vierde verslag over de economische en sociale cohesie”, PB C 120 van 16-5-2008, blz. 73.


III Voorbereidende handelingen

Europees Economisch en Sociaal Comité

455e plenaire zitting op 15 en 16 juli 2009

23.12.2009   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 317/54


455e PLENAIRE ZITTING OP 15 EN 16 JULI 2009

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende consumentenrechten

(COM(2008) 614 definitief — 2008/0196 (COD))

(2009/C 317/09)

Rapporteur: de heer Hernández BATALLER

Corapporteur: de heer MULEWICZ

De Raad heeft op 6 november 2008 besloten het Europees Economisch en Sociaal Comité, overeenkomstig art. 95 van het EG-Verdrag, te raadplegen over het

„Voorstel voor een Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende consumentenrechten”

COM (2008) 614 definitief - 2008/0196 (COD)

De gespecialiseerde afdeling Interne markt, productie en consumptie, die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 22 juni 2009 goedgekeurd. Rapporteur: Bernardo HERNÁNDEZ BATALLER. Corapporteur: Jaroslaw MULEWICZ.

Tijdens zijn op 15 en 16 juli 2009 gehouden 455e zitting (vergadering van 16 juli) heeft het Europees Economisch en Sociaal Comité het volgende advies uitgebracht, dat met 68 stemmen vóór, bij 1 onthouding werd goedgekeurd:

1.   Conclusies

1.1.   Het Europees Economisch en Sociaal Comité pleit ervoor dat het voorstel over de consumentenrechten volgens de in dit advies geformuleerde aanbevelingen wordt herzien en dat de reikwijdte ervan, wat de volledige harmonisatie betreft, uitsluitend beperkt wordt tot horizontale harmonisatie voor de verkoop buiten de winkels om en tot verkoop op afstand, omdat juist op die terreinen de meeste grensoverschrijdende handel plaatsvindt.

De bepalingen in het richtlijnvoorstel inzake oneerlijke bedingen en inzake de verkoop van en de garanties voor goederen zouden moeten worden geschrapt; in plaats daarvan zou er aandacht moeten worden besteed aan aspecten die, bij de huidige stand van het communautair recht, moeilijk in aanmerking kunnen komen voor volledige harmonisering.

1.2.1.   In het voorstel wordt geen aandacht besteedt aan mogelijke vernieuwing van bepaalde relevante aspecten, zoals service na verkoop en reserveonderdelen, of aan de rechtstreekse aansprakelijkheid van de producent en van de distributienetwerken.

Een aantal „gemeenschappelijke” definities kan tot meer rechtszekerheid voor handelaren en consumenten leiden. In dit verband zou de Commissie derhalve tegenstrijdigheden uit het voorstel moeten halen.

1.3.1.   Het Comité dringt er bij de Commissie op aan om, vanuit overwegingen van rechtszekerheid, opheldering te geven in het wetsvoorstel over de vraag of de definities volledig geharmoniseerd zijn of dat de lidstaten nog over armslag beschikken om deze concepten zelf aan te vullen.

1.3.2.   De Europese consument kan niet uitsluitend worden beschouwd vanuit de optiek van de interne markt of als een rationele, bewuste en goed geïnformeerde marktspeler, die zijn beslissingen puur aan de hand van de mededingingslogica neemt en waarbij een hoger beschermingsniveau slechts zou neerkomen op meer en betere voorlichting.

1.4.   Het Comité wil er op wijzen dat de leemten op het gebied van conflictoplossing en schadeloosstelling een zeer belangrijke, zo niet dé doorslaggevende factor voor de stagnerende ontwikkeling van grensoverschrijdende handel vormen. De Commissie stelt deze in de Eurobarometer aangetoonde problematiek niet aan de kaak in haar voorstel.

2.   Inleiding

2.1.   Dit voorstel is de uitkomst van een uitgebreid debat op communautair niveau over de mogelijkheden om het verbintenissenrecht te standaardiseren aan de hand van een „gemeenschappelijk referentiekader” voor overeenkomsten. De Commissie heeft in dit verband een mededeling goedgekeurd over Europees verbintenissenrecht (1). In het kader van het beleid inzake consumentenbescherming is er ook een debat gevoerd over de herziening van het consumentenacquis waarbij zowel horizontale (2) als verticale (3) aspecten aan de orde komen. Het gaat hierbij om de bestaande richtlijnen aangaande de verbintenissenrechtelijke consumentenbescherming.

2.2.   In zijn advies over de herziening van het consumentenacquis (4) heeft het Comité erop gewezen dat het „het consumentenbeleid niet alleen als een integraal onderdeel van de interne marktstrategie van de Unie [beschouwt], maar ook als een belangrijk en bevestigend element van het burgerschap.” Als grondbeginsel voor de harmonisatie van de consumentenwetgeving binnen de Unie zou moeten gelden dat het beste en hoogste niveau van consumentenbescherming dat in de lidstaten te vinden valt, als referentie wordt genomen.

3.   Samenvatting van het voorstel

3.1.   Met onderhavig voorstel vervolgt de Commissie de lijn uit het op 8 februari 2007 gepubliceerde Groenboek over de herziening van het consumentenacquis (COM(2006)744 definitief). Doelstelling van en motivering voor dit groenboek waren om de bestaande wetgeving te vereenvoudigen en aan te vullen; het betreft 8 richtlijnen inzake consumentenbescherming (5). De reacties op het groenboek staan vermeld in een gedetailleerd verslag dat de Europese Commissie heeft laten opstellen; de helft van de ontvangen reacties zijn afkomstig uit de beroepssector (150), de andere helft is afkomstig van consumentenorganisaties (53), juristen en andere beroepsbeoefenaars (33), overheidsinstanties (39) en academici (32) (6).

3.2.   Het voorstel bestaat uit 50 artikelen, verdeeld over 7 hoofdstukken: 1) Onderwerp, definities en toepassingsgebied (artikelen 1 t/m 4); II) Consumenteninformatie (artikelen 5 t/m 7); III) Consumenteninformatie en herroepingrecht voor op afstand en buiten verkoopruimten gesloten overeenkomsten (artikelen 8 t/m 20); IV) Andere consumentenrechten met betrekking tot verkoopovereenkomsten (artikelen 21 t/m 29); V) Consumentenrechten met betrekking tot bedingen in overeenkomsten (artikelen 30 t/m 39); VI) Algemene bepalingen (artikelen 40 t/m 46); Slotbepalingen (artikelen 47 t/m 50). Er zijn nog 5 bijlagen bijgevoegd; twee bijlagen betreffen clausules.

3.3.   De Commissie is voornemens de volgende Richtlijnen volledig in te trekken (cf. art. 47): (i) Richtlijn 85/577/EEG van de Raad van 20 december 1985 betreffende de bescherming van de consument bij buiten verkoopruimten gesloten overeenkomsten; (ii) Richtlijn 1993/13/EEG betreffende oneerlijke bedingen in consumentenovereenkomsten; (iii) Richtlijn 1997/7/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 mei 1997 betreffende de bescherming van de consument bij op afstand gesloten overeenkomsten, en (iv) Richtlijn 1999/44/EG betreffende bepaalde aspecten van de verkoop van en garanties voor consumptiegoederen.

4.   Algemene opmerkingen

Volledige harmonisatie: er zijn vanuit het maatschappelijk middenveld heel uiteenlopende reacties gekomen op het voorstel van de Commissie:

4.1.1.   De bedrijfsverenigingen staan achter het voorstel omdat ze van mening zijn dat het kan bijdragen aan een betere functionering van de interne markt en dat het concurrentievermogen hierdoor verbeterd kan worden. Op deze manier zal de terughoudendheid van het bedrijfsleven inzake grensoverschrijdende handel verminderen en zullen de administratieve en nalevingkosten voor de handel afnemen. Dit kan vooral gevolgen hebben voor het MKB.

4.1.2.   De consumentenorganisaties zijn van mening dat het voorstel een aantasting betekent van het bestaande acquis, en dat het dus onbespreekbaar is. Over het algemeen wordt het voorstel gezien als een inbreuk op de consumentenrechten; volledige harmonisatie zou té ingrijpende en disproportionele gevolgen hebben in verhouding tot de doelstellingen die de Commissie voor ogen heeft met dit voorstel.

4.1.3.   Om de uiteenlopende standpunten dichter bij elkaar te brengen, stelt het Comité het volgende voor:

a)

De reikwijdte van het voorstel te beperken tot uitsluitend verkoop buiten winkels en tot verkoop op afstand, omdat met het voorstel juist beoogd wordt om grensoverschrijdende transacties specifiek op deze terreinen te vereenvoudigen en omdat volledige harmonisatie juist daar het meeste effect zou hebben. Die harmonisatie zou niet van toepassing zijn op oneerlijke voorwaarden en verkoopgaranties.

b)

In het voorstel zouden gemeenschappelijke definities moeten worden opgenomen, maar wel dienen tegenstrijdige elementen eruit gehaald te worden.

c)

Andere wijzigingen aanbrengen, zoals voorgesteld in dit advies.

4.2.   Het gebrek aan interne coherentie van het voorstel

4.2.1.   Gezien de verwachtingen die zijn gecreëerd met de talloze debatten, documenten en onderzoeken van al meer dan twintig jaar lang over het Europees verbintenissenrecht, al vóór of tegelijkertijd met het groenboek en ook in het kader van het parallelle project voor een Gemeenschappelijk Referentiekader (7), is het Comité van mening dat het door de Commissie gepresenteerde voorstel de verwachtingen niet waarmaakt en evenmin biedt wat er nodig is.

4.2.2.   In de eerste plaats zijn er met de herziening van het acquis 8 richtlijnen gemoeid, terwijl de Commissie in haar voorstel voor herziening en integratie gewag maakt van 4 richtlijnen. In de tweede plaats waren de in het kader van het CFR uitgevoerde werkzaamheden bedoeld om de inconsistenties weg te nemen en de regels van het zgn. Europees contractenrecht te wijzigen in een optioneel instrument, dat nuttig zou kunnen zijn voor de handel en voor consumenten, juristen en wetgevers.

4.2.3.   Het voorstel bevat weliswaar enkele positieve aspecten, maar stelt teleur omdat het zich beperkt tot het samenbrengen van bepalingen uit vier richtlijnen in één tekst die wordt ingeleid door een lijst van gemeenschappelijke definities, en verder weinig innovatief of gestructureerd is. Daarbij wordt er niet gezorgd voor de consolidatie, opheldering en perfectionering met het oog op een hoog niveau van consumentenbescherming - iets dat de Unie haar consumenten wel verplicht is. Bovendien wordt de vooropgestelde doelstelling van volledige harmonisatie bijlange na niet bereikt: cruciale aspecten van de rechtskaders van de gewijzigde richtlijnen blijven onder de nationale wetgevingen vallen en er wordt niet gekozen voor een verordening, maar voor een richtlijn, met als gevolg dat er juist nieuwe onduidelijkheden en verschillen tussen de nationale regelingen worden gecreëerd.

4.2.4.   Het Comité vervult een actieve rol op het gebied van die bescherming, door regelmatig initiatiefadviezen te publiceren waarin het zijn standpunten verwoordt, evenals het eigen communautaire acquis inzake consumentenbescherming. Op basis daarvan neemt het nu ook het door de Commissie gedane voorstel in ogenschouw.

4.2.5.   Het Comité staat achter de doelstelling van de verdere voltooiing van de interne markt voor bedrijven en consumenten, en beseft dat dit transactiekosten met zich meebrengt die voortvloeien uit de nationale toepassing van de beschermingsregels. Dit zou een obstakel kunnen zijn voor een meer gevarieerd aanbod van goederen en producten op de interne markt - iets waar consumenten van zouden profiteren. De ervaring toont echter aan dat er nog belangrijkere obstakels zijn, zoals wordt aangetoond door de Eurobarometers (8), namelijk het gebrek aan vertrouwen en de elektronische handel.

4.3.   Belemmeringen bij grensoverschrijdende handel

De Commissie schijnt met het oog op de verwezenlijking van de interne markt de kosten en het voorraadbeheer als belangrijkste obstakel te beschouwen voor de handelaren (aanbodzijde), en het gebrek aan vertrouwen als belangrijkste obstakel voor de consumenten (vraagzijde). Ze ziet fragmentering en verschillen in regelgeving als gevolg van de minimale harmonisering als de voornaamste oorzaken van de in problemen die in kaart zijn gebracht.

4.3.1.1.   De richtlijnen betreffende minimumharmonisatie zijn het meest gehanteerde instrument in het communautaire consumentenrecht, en het voorbeeld van de Richtlijn betreffende oneerlijke handelspraktijken (2005/29/EG) toont aan dat volledige harmonisering nefast zou zijn voor de verworven consumentenrechten en dus ontegenzeggelijk een inbreuk zou vormen op artikel 153 van het Verdrag (9).

4.4.   Bevoegdheden op communautair niveau

4.4.1.   Het Comité wil eraan herinneren dat het Gemeenschapsbeleid voor consumentenbescherming en het beleid ter bescherming van het concurrentievermogen een hele andere oorsprong hebben.

4.4.2.   In het Verdrag van Rome kreeg de Gemeenschap weliswaar een exclusieve bevoegdheid toegewezen op het gebied van mededingingsbeleid, maar werd consumentenbescherming als autonome beleidsdoelstelling over het hoofd gezien. Er werden weliswaar enkele maatregelen getroffen (10), maar de basis voor dit communautair beleid werd pas op 14 april 1975 gelegd met de resolutie van de Raad voor het programma van de Europese Economische Gemeenschap voor een beleid inzake bescherming en voorlichting van de consument.

4.4.3.   De formulering van een EG-beleid voor consumentenbescherming is derhalve te danken aan het feit dat consumentenorganisaties er bij hun eigen overheden keer op keer op hebben aangedrongen om beschermende beleidsmaatregelen in te voeren - en dit heeft uiteindelijk geleid tot erkenning door de EU.

4.4.4.   Dat verklaart waarom de Gemeenschap op het gebied van consumentenbescherming nu in een spagaat zit en enerzijds zelf een hoog beschermingsniveau voor consumenten moet garanderen en anderzijds te maken heeft met een gedeelde en subsidiaire bevoegdheid van de lidstaten  (11).

4.4.5.   De lidstaten hebben navolging gegeven aan het beleid voor consumentenbescherming, waardoor er steeds hogere niveaus van bescherming konden worden gegarandeerd en al bestaande maatregelen werden gehandhaafd. Leidraad daarbij was regelgeving en rust in de samenleving.

4.4.6.   De Europese consument kan daarom niet uitsluitend worden beschouwd vanuit de optiek van de interne markt of als een rationele, bewuste en goed geïnformeerde marktspeler die zijn beslissingen puur aan de hand van de mededingingslogica zou nemen en waarbij een hoger beschermingsniveau slechts zou neerkomen op meer en betere voorlichting.

4.4.7.   Zoals het Comité al eerder heeft aangegeven, dient bij elk voorstel dat maximale harmonisering inzake consumentenbescherming nastreeft, stilgestaan te worden bij zeer concrete aspecten en moet het vergezeld worden van bijzondere voorzorgsmaatregelen teneinde het hoge beschermingsniveau dat in het Verdrag is vastgelegd te kunnen respecteren, zonder het subsidiariteitsbeginsel met voeten te treden. Anders ontstaat er een kink in de kabel en wordt de ontwikkeling van het consumentenrecht in de lidstaten afgeremd.

4.5.   Rechtsgrondslag

4.5.1.   Om diezelfde reden plaatst het Comité ook vraagtekens bij de voor de Richtlijn gekozen basis, nl. art. 95 en niet art. 153.

4.5.2.   Het Comité heeft herhaaldelijk gepleit voor het gebruik van art. 153 van het EG-Verdrag als grondslag voor wetsvoorstellen inzake consumentenbescherming, in plaats van art. 95, dat betrekking heeft op de interne markt. Toch voert de Commissie ook nu weer, zoals in al haar recente voorstellen, art. 95 van het EG-Verdrag aan als rechtsgrondslag, vanuit de overweging dat ook het onderhavige voorstel voor een Richtlijn betrekking heeft op die markt.

5.   Bijzondere opmerkingen

5.1.   De tekst van het voorstel is over het algemeen behoorlijk complex, met een overvloed aan verwijzingen (cf. vb. art. 3, lid 2 en 4; art. 6, lid 9 a); art. 10; art. 21, lid 1 en 3; art. 28; art. 32, lid 2 en art. 35) die het begrip ervan bemoeilijken. Ook is er sprake van veelvuldig gebruik van vage of onduidelijke termen, waardoor de omzetting ervan zal worden bemoeilijkt. Daarbij is de systematisering niet altijd inzichtelijk (vb. art. 45 inzake Niet-gevraagde leveringen in hoofdstuk VI – Algemene Bepalingen). Blijven deze onduidelijkheden gehandhaafd, dan moet in de in de richtlijn en de nationale regelingen een bepaling worden opgenomen dat alle tegenstrijdigheden ten voordele van de zwakkere partij (de consument!) moeten worden uitgelegd.

5.2.   Bovendien worden er nagenoeg geen voorstellen geformuleerd inzake procedures en sancties - die toch een logisch gevolg zijn van maximale harmonisering - en blijven de lidstaten daar zelf mee opgezadeld (cf. Overweging (58) en art. 42). Dit aspect zou wel eens tot aanzienlijke harmoniseringsgebreken kunnen leiden. Ter illustratie kunnen de volgende gevallen worden aangehaald: (i) in art. 5, Algemene informatieverplichtingen, wordt aan de lidstaten overgelaten om de consequenties te formuleren indien verplichtingen niet worden nageleefd, maar dat gebeurt via de merkwaardige verwijzing naar „verbintenissenrecht”, waardoor de twijfel blijft bestaan of het invoeren van administratieve of strafrechterlijke sancties als schending van een richtlijn zal worden beschouwd. (ii) De gevolgen van de kwalificatie dat een contractsclausule oneerlijk is: in de tekst staat alleen dat deze niet bindend is voor de consument, omdat de lidstaten vrij zijn om een bepaling uit hun contractenrecht te kiezen die beantwoordt aan de doelstellingen (cf. Overweging 54 en art. 37), de regeling van het terugtredingsrecht.

5.3.   De uiteenlopende nationale regelingen inzake herroepingsrecht. Het wettelijk karakter van dit recht, waarmee het concept van pacta sunt servanda schijnt te worden uitgesloten van het verbintenissenrecht, heeft van lidstaat tot lidstaat een verschillend juridisch karakter, gaande van eenzijdige opzegging tot schikking en opzegging van de overeenkomst; de rechtsgevolgen van deze keuzes zijn verschillend. De Commissie zou hierover moeten nadenken en in haar wetsvoorstel een coherente regeling moeten opnemen over dit contractuele aspect.

5.4.   Definities en reikwijdte

De Commissie zou in haar wetsvoorstel moeten aangeven of lidstaten al dan niet de mogelijkheid hebben om de geformuleerde definities naar eigen inzicht aan te vullen.

5.4.1.   Consument (art. 2, lid 1) - De Commissie heeft bij de definiëring weliswaar de lijn aangehouden van de meeste communautaire teksten, maar neemt geen duidelijke stellingname wat de mogelijke uitbreiding van het concept betreft voor een natuurlijk persoon die met gemengde doelen (12) handelt, een concept dat in veel lidstaten is erkend (13), of voor bepaalde collectieve rechtspersonen. Deze strikte definitie van consument, geïnterpreteerd in lijn met de jurisprudentie van het HvJ en Richtlijn 2005/29/EG inzake oneerlijke handelspraktijken en die in samenhang wordt gebracht met de bepalingen van art. 4, staat de bescherming van kwetsbare consumenten in de weg, een categorie die onder de in het voorstel bedoelde contracten zou kunnen vallen. Toch wordt in Richtlijn 2005/29/EG erkend (art. 5, lid 3) dat er kwetsbare consumenten bestaan - en voor die categorie zou ook in dit voorstel een uitzondering moeten worden gemaakt.

5.4.2.   Handelaar (art. 2, lid 2). Met de voorgestelde definitie wordt geen duidelijkheid geboden inzake de situatie van organisaties zonder winstoogmerk, of van overheidsinstanties wanneer zij bij hun dienstverlening verdergaan dan waartoe zij formeel gehouden zijn (iure imperium).

5.4.3.   Goederen en producten (art. 2, lid 4 en 12). Het Comité begrijpt niet waarom de Commissie twee verschillende definities hanteert voor goederen en producten (waarbij voor deze laatste de definitie uit Richtlijn 2005/29/EG wordt gebruikt); ze schept hiermee alleen maar verwarring mee. Dit geldt met name voor elektriciteit, dat dan een goed of een dienst wordt, al naar gelang ze het voorwerp is van wettelijke of contractuele aansprakelijkheid, hetgeen natuurlijk niet bijdraagt tot de consistentie van het Gemeenschapsrecht. Het is tegenstrijdig om elektriciteit niet op te nemen in de Richtlijn, terwijl oplaadbare voorwerpen, zoals batterijen of elektrische batterijen er wel onder vallen, zoals het geval is in veel lidstaten.

5.4.4.   „Overeenkomst op afstand” (art. 2, lid 6). De hier gehanteerde definitie is ruimer dan de in de Richtlijn over verkoop op afstand gebruikte definitie en dat leidt tot moeilijkheden. Met de nieuwe definitie dient er noodzakelijkerwijs „vóór de sluiting van de overeenkomst” gebruik te worden gemaakt van communicatie op afstand. Daardoor zullen veel contracten die voorheen niet op afstand waren gesloten, nu wel op die wijze tot stand komen. Twee voorbeelden: in het eerste voorbeeld loopt klant X een winkel binnen en praat over de mogelijke aankoop van een product. Hij gaat terug naar huis en belt de winkel vervolgens om de aankoop te bevestigen. Het is niet duidelijk waarom in dit geval een uitbreiding van de definitie nodig is. In het tweede voorbeeld krijgt klant Y een verkoper aan huis en doet hij een bod voor de aankoop van diens producten. De verkoper geeft zijn mondelinge akkoord of vult een bestelbon in. Daarna bevestigt de verkoper per mail of via de telefoon dat de aankoop door klant Y kan doorgaan. In het tweede voorbeeld lijkt het zowel om een op afstand gesloten overeenkomst te gaan als om een buiten de verkoopruimte gesloten overeenkomst. Om welke van de twee gaat het? Verloopt de terugtredingtermijn 14 dagen vanaf de datum van overeenkomst (buiten de verkoopruimte) of 14 dagen vanaf de uitvoeringsdatum (overeenkomst op afstand)? De definities van „overeenkomst op afstand” en „overeenkomst buiten verkoopruimten” mogen elkaar niet overlappen.

5.4.5.   Verkoopruimte (art.2, lid 9) Ook hier hebben we een definitie waarvan de reikwijdte in de praktijk erg onduidelijk is. De definitie, die in Overweging 15 wordt gegeven, roept de volgende vraag op: wordt verkoop in een vliegtuig of op een boot beschouwd als verkoop binnen of buiten de verkoopruimte?

5.4.6.   Handelsgarantie. In het voorstel wordt de term „handelsgarantie” gebezigd, een term die afkomstig is uit het Groenboek betreffende garantie op consumptiegoederen en service na afloop (zie art. 2, lid 18), en die momenteel alleen onder het toepassingsveld van Richtlijn 99/44/EG valt, maar die hetzelfde inhoudt als de wettelijke garantie (cf. letter e) van lid 2 van art. 1, lid 2). Door deze alternatieve term te gebruiken kan er nog meer verwarring ontstaan onder consumenten over de reikwijdte van deze of gene garantie. In ieder geval moet duidelijk worden gemaakt dat de handelsgarantie van de handelaar vereist dat hij zijn verplichtingen op vrijwillige basis nakomt, terwijl een „wettelijke garantie” een dwingend karakter heeft.

5.4.7.   Tussenpersoon. Zowel de definitie van tussenpersoon (art. 2, lid 19) als de Specifieke informatievoorschriften die hierop van toepassing zijn (art. 7) laten bepaald aan duidelijkheid te wensen over. Als we te maken hebben met een beroepshandeling is de Richtlijn dus van toepassing; zoniet, dan is regelgeving niet van toepassing noch noodzakelijk. Daarom dringt het EESC aan op een opheldering.

5.4.8.   Consumenteninformatie. (art. 5). Voorafgaand aan de ondertekening van een contract dient aan algemene informatievereisten te worden voldaan, maar in het voorstel wordt weinig houvast gegeven bij nalatigheid op dit punt (1. Voorafgaande aan de sluiting van enige verkoop- of dienstenovereenkomst verstrekt de handelaar de consument de volgende informatie, „voor zover die niet al duidelijk is uit de context”). Het Comité is van mening dat hierdoor veel in het ongewisse wordt gelaten en kan zich dus geenszins in deze formulering vinden.

5.4.9.   Wat het internationaal privaatrecht betreft, blijft ook onduidelijk of handelaren gehouden zijn aan de bepalingen van Verordening „Rome I” (waarnaar in artikel 5, lid 3 verwezen wordt) of aan artikel 12 van de Verordening „Rome II” (Overweging 30 van Verordening „Rome II”) als zijnde een schending van de informatieverplichting.

5.4.10.   De bepaling in artikel 6, lid 2 van het wetsvoorstel om de gevolgen van een inbreuk op de informatieplicht vast te stellen overeenkomstig het toepasselijke nationale recht, lijkt onredelijk en kan aanleiding geven tot uiteenlopende oplossingen; daarom is harmonisering op dit punt geboden.

5.4.11.   Veilingen. Er moet duidelijk worden gemaakt dat door overheidsinstanties georganiseerde verplichte veilingen hoe dan ook niet onder de reikwijdte van dit wetsvoorstel vallen. Daarin zijn overigens wel de concepten van „veilingen” en „overheidsveilingen” opgenomen, maar alleen wanneer deze vrijwillig worden georganiseerd door de handelaar.

5.5.   Buiten verkoopruimten gesloten overeenkomsten en op afstand gesloten overeenkomsten

Richtlijn 85/577/EEG is één van de eerste Europese wetgevingsinitiatieven op het gebied van consumentenbescherming. De omzetting in nationale wetgeving is relatief goed verlopen - in de nationale wetgeving is de nadruk gelegd op het benutten van de uitzonderingsclausules voor bepaalde soorten overeenkomsten (die onder een drempelwaarde blijven of voor bepaalde categorieën goederen gelden) of op de uitbreiding van de consumentenbescherming, waartoe de clausule voor minimale harmonisering de mogelijkheid biedt (cf. art. 8). Zodoende zou maximale harmonisering over het algemeen geen problemen op moeten leveren en evenwichtige en positieve resultaten lijken realiseerbaar. Richtlijn 85/577/EEG is uitsluitend van toepassing als de handelaar niet door de klant is uitgenodigd voor een bezoek aan huis of op diens werkplek. Het voorstel om de werkingssfeer van het toezichtsysteem uit te breiden tot de gewenste bezoeken is aanvaardbaar, in zoverre dit wordt toegevoegd aan de in art. 19, lid 2, opgenomen lijst van uitzonderingen. In de lijst van overeenkomsten waarvoor het recht van herroeping niet van toepassing is (zoals geldt in het geval van op afstand gesloten overeenkomsten) zouden moeten worden opgenomen:

a)

diensten waarvan de uitvoering is begonnen, met uitdrukkelijke voorafgaande instemming van de consument, vóór het einde van de in artikel 12 bedoelde periode van veertien dagen;

b)

de levering van goederen die volgens de specificaties van de consument zijn vervaardigd of die een duidelijk persoonlijk karakter hebben of die snel kunnen bederven of verouderen;

5.5.1.1.   Als de eerste van deze uitzonderingen niet wordt opgenomen in art. 19, lid 2, dan kunnen de dienstverleners de consumenten die snel geholpen willen worden (bv. met een verbouwing van de keuken of een kappersbeurt aan huis), verzoeken om ten minste veertien dagen te wachten. Indien de tweede uitzondering niet wordt opgenomen, dan kan een handelaar, die goederen op maat vervaardigt (bv. een keukenblok of een kledingstuk), beslissen om pas na veertien dagen aan uitvoering van de overeenkomst te beginnen. In het tegengestelde geval kan de consument het contract opzeggen, waardoor de handelaar met onverkoopbare goederen achterblijft.

5.5.2.   Hoewel in een vergelijkend onderzoek (14) omtrent de omzetting van Richtlijn 1997/7/EG geen grote verschillen zijn aangetroffen wat de op afstand gesloten overeenkomsten betreft, wordt daarin toch geconstateerd dat de lidstaten gebruik hebben gemaakt van de mogelijkheden en van de minimale clausule om gunstigere regelingen voor de consumenten in te voeren. Bij transacties betreffende verkoop op afstand met een in een derde land gevestigde handelaar moet de consument beschermd kunnen worden.

5.5.3.   Al met al worden er heel wat obstakels zichtbaar voor de interne markt, als gevolg van de verschillende lijsten met uitzonderingen of de verschillende informatievereisten die worden opgelegd aan de handel.

5.5.4.   Het Comité kan aanvaarden dat er nog ruimte voor verbetering is wat betreft de reeks uitzonderingsbepalingen, zoals het opnemen van goederen (of diensten) met beperkte waarde (15) of voor goederen die om redenen van gezondheid, hygiëne of veiligheid zouden kunnen worden opgenomen. Dit geldt met name voor voedselveiligheid (cf. letter d van lid 1 van art. 20 waar uitdrukkelijk zou moeten worden verwezen naar art. 2 van de Verordening (EG) 178/2002 (16). Wat de uitzondering voor goederen (of diensten) met beperkte waarde betreft, is er nog ruimte om het bedrag van 60 euro aanzienlijk te verhogen (via herziening van Richtlijn 85/577/EEG).

5.5.5.   Het herroepingrecht wordt in het voorstel vastgelegd op veertien dagen en daarmee voor alle overeenkomsten gelijkgetrokken. Het Comité erkent dat er hierdoor meer duidelijkheid wordt geschapen over de wijze waarop de termijn wordt berekend. Toch zouden, zoals al eerder opgemerkt, het concept en de gevolgen van dit recht moeten worden geharmoniseerd.

5.5.6.   Het Comité plaatst ook vraagtekens bij de invoering van de bepaling inzake de aansprakelijkheid van de consument zoals geformuleerd in art. 17, lid 2 („De consument is alleen aansprakelijk voor de waardevermindering van de goederen die het gevolg is van hanteren of gebruik dat verder ging dan nodig was om de aard en het functioneren van de goederen te controleren.”)

5.5.7.   Zonder afbreuk te willen doen aan het feit dat de huidige regels verbetering behoeven, wil het Comité (17) er toch voor pleiten om de maximale harmonisering te beperken tot de genoemde twee richtlijnen, zodat de regels vooral worden aangepast voor verkoopmethoden die nog een aanzienlijk groeipotentieel voor grensoverschrijdende handel kennen.

6.   Oneerlijke bedingen in met consumenten afgesloten overeenkomsten

Het terrein dat momenteel geregeld wordt door Richtlijn 1993/13/EEG valt onder hoofdstuk V en de Bijlagen II en III. Het Comité is echter van oordeel dat deze materie niet in het onderhavige voorstel voor een richtlijn aan de orde zou moeten komen - zoals de Commissie ook in haar eigen onderzoek heeft aangegeven - en dat deze onderdelen geschrapt zouden moeten worden. Door volledige harmonisering op dit terrein zullen bij de huidige stand van zaken van het communautair recht de nationale regelingen ongetwijfeld op losse schroeven komen te staan.

Mocht de Commissie echter niet geneigd zijn om de regelgeving rond oneerlijke bedingen in consumentenovereenkomsten te schrappen, dan zou het Comité de volgende kanttekeningen willen formuleren:

6.1.1.1.   Zoals bekend gaat het om een fundamenteel onderdeel van het verbintenissenrecht dat, zolang de Richtlijn nog niet was goedgekeurd, grotendeels door de lidstaten werd geregeld.

6.1.1.2.   Uit het vergelijkend onderzoek inzake de omzetting ervan blijkt dat de lidstaten voor het merendeel gebruik hebben gemaakt van de clausule voor minimale harmonisering (art. 8) en dat ze vandaag de dag over meer consumentvriendelijke regelingen beschikken dan in de richtlijn werd voorgesteld. En dan betreft het uitgerekend een terrein waarvoor bij de huidige stand van zaken volledige harmonisering niet raadzaam zou zijn (14).

6.1.1.3.   Het zou derhalve logisch zijn dat met het huidige voorstel, waarmee wordt gepleit voor het intrekken van de huidige richtlijn, er niet alleen op wordt toegezien dat het hoogste niveau van omzetting kan worden bereikt, maar ook dat er opheldering komt rond de verschillende onduidelijke punten, omdat deze immers leiden tot onenigheid in de rechtsleer en de jurisprudentie.

6.1.1.4.   Het gaat hier dus om de verhouding tussen het principe van goede trouw en het criterium van onevenwichtige dienstverlening, zoals aangegeven in art. 3, lid 1 van de huidige Richtlijn en zoals nagenoeg ongewijzigd overgenomen uit art. 32, lid 1 van het nieuwe voorstel voor een Richtlijn, wat de gevolgen van een schending van de - nu in art. 31 geformuleerde - vereiste van transparantie betreft.

6.1.1.5.   Verder zij erop gewezen dat het toepassingsgebied in het bijzonder ten nadele van de consument is ingeperkt. Want aangezien in het onderhavige voorstel enkel clausules zijn opgenomen betreffende schriftelijke overeenkomsten („van te voren … opgesteld” - art. 30, lid 1) en lidstaten ertoe verplicht worden om geen aanvullende eisen op [te leggen] met betrekking tot de wijze waarop de bedingen in overeenkomsten gepresenteerd, geformuleerd of ter beschikking van de consument gesteld worden, is de oude Richtlijn ook van toepassing op mondelinge overeenkomsten (dat blijkt uit art. 5 van Richtlijn 93/13/EEG), zoals ook in bepaalde lidstaten geldt.

6.1.1.6.   Het Comité is van mening dat het bijhouden van de huidige regeling met de institutionalisering van een Comité en van een overzicht van bedingen die door de nationale overheden als oneerlijk worden beschouwd, al een stap in de goede richting betekent qua informatie over oneerlijke bedingen. De vermindering in de overeenstemmingkosten is niet alleen zeer nuttig voor de beroepssector, maar ook voor de wettelijke uitvoeringsinstanties en de consumenten.

6.1.1.7.   De bepalingen inzake de oneerlijke bedingen zijn horizontaal toepasbaar op alle met de consumenten gesloten overeenkomsten en vaak ook op overeenkomsten die tussen handelaren worden gesloten. Het Comité vreest dat het Commissievoorstel wat dit betreft in alle lidstaten nefaste gevolgen zal hebben op het gebied van contractenrecht in het algemeen en van consumentenbescherming in het bijzonder.

7.   Bepaalde aspecten van de verkoop van consumptiegoederen en van garanties op dit gebied

7.1.   Het Comité is van mening dat dit thema niet op zijn plaats is in deze Richtlijn en dringt erop aan de tekst te schrappen, aangezien deze geen toegevoegde waarde biedt en de consumenten ook geen hoger niveau van bescherming garandeert.

7.2.   Richtlijn 1999/44/EG bood lidstaten de mogelijkheid betere beschermingsmaatregelen in te voeren of te behouden, maar dit heeft alleen maar tot uiteenlopende nationale wetgeving geleid.

7.3.   In dit geval is duidelijk gebleken dat er nauwelijks sprake is geweest van omzetting (18), omdat alle lidstaten zonder uitzondering al over regelgeving beschikten aangaande de voorwaarden voor verkoopcontracten van consumptiegoederen die onder de Richtlijn vielen.

7.4.   Door bepalingen in te voeren over de overgang van risico's (art. 23) tracht de Commissie de meningsverschillen op te lossen die zijn ontstaan rond levering - de handelaar is dus aansprakelijk t.o.v. de consument vanaf het moment dat er sprake is van een dergelijke overgang (art. 25), hetgeen als een nuttige opheldering kan worden beschouwd.

7.5.   Het is niet erg coherent om een algemene leveringstermijn voor goederen in te voeren, behalve wanneer het gaat om een bepaald type verkoop (op afstand en buiten verkoopruimten gesloten overeenkomsten). Volgens het Comité is de bepaling in artikel 22 van het voorstel, waarin wordt bepaald dat de handelaar de goederen binnen een termijn van dertig dagen moet leveren vanaf het moment van aangaan van het contract, buiten proportie.

7.6.   Nu de lidstaten echter niet langer de mogelijkheid hebben om een termijn voor vermoeden van overeenstemming met de bepalingen van de huidige Richtlijn in te voeren en er één enkele termijn van zes maanden wordt ingevoerd, worden de rechten van de consumenten aangetast, aangezien zij nu moeten aantonen dat er op een later tijdstip defecten zijn opgedoken.

7.7.   In het wetsvoorstel wordt wat de termijn en de bewijslast inzake gebrek aan overeenstemming betreft, de regel ingevoerd dat er een klacht moet worden ingediend. Dit betekent in de praktijk, zoals blijkt uit lid 4 en 5 van artikel 28, dat de garantietermijn wordt beperkt tot de termijn voor de indiening van die klacht in alle lidstaten die niet voor dit mechanisme hebben gekozen.

8.   Procedurele gebreken

8.1.   In het voorstel is een reeks procedurele voorschriften opgenomen, zoals de bewijslast of de actieve procesbevoegdheid, maar om tot een coherente procedurele regelgeving te komen, ontbreekt het aan concrete aanduidingen. Zo zijn er regels nodig die de invoering van beschermende maatregelen mogelijk maken, waardoor zowel opschorting als herstel mogelijk is, of publicatie van de uitspraken.

8.2.   Wat de gemeenschappelijke acties betreft, verwijst het EESC graag naar een onlangs gepubliceerd advies (19).

Brussel, 16 juli 2009

De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité

Mario SEPI


(1)  PB C 241 van 7.10.2002.

(2)  PB C 256 van 27.10.2007.

(3)  PB C 175 van 27.7.2007 en PB C 44 van 16.12.2008.

(4)  Zie voetnoot 2.

(5)  Het herzieningsproces is beschreven in de Mededeling Europees verbintenissenrecht en de herziening van het acquis: verdere maatregelen - COM(2004) 651 definitief, PB C 14 van 20.1.2005.

(6)  Preparatory Impact Assessment on the review of the consumer acquis/GP analytical report van 6.11.2007, opgesteld door GHK/CIVIC Consulting/Bureau Van Dijk, beschikbaar op de website van de Europese Commissie.

(7)  cf: COM(2007) 447 final, de 25.7.2007, Tweede voortgangsrapport over het Gemeenschappelijk Referentiekader, en de Resolutie van het Europees Parlement van 3 september 2008 over het Gemeenschappelijk Referentiekader in het kader van het Europees contractenrecht. Resolutie van de Raad 2863 van 18 april 2008, blz. 18.

(8)  Zie Special No 298 (Consumer Protection in internal Market – 2008); Flash EB No 224 (Business attitudes towards cross –border sales and consumer protection – 2008); Flash EB No 250 – Confidence in Information Society, van mei 2009 evenals het Rapport over grensoverschrijdende e-handel - SEC (2009)283 final van 05.03.2009.

(9)  Zoals is aangetoond in de uitspraak van het HvJ van 23 april 2009 (gevoegde zaken C-261/07 en C-299/07).

(10)  Bijvoorbeeld: oprichting van een dienst voor Consumentenbescherming die pas in 1989 los kwam te staan van andere beleidsterreinen, of de opzet van een Raadgevend Consumentencomité.

(11)  Gedeelde bevoegdheid onder de Europese Grondwet, cf art. 169 van het Lissabonverdrag, PB C 115/51 van 9 mei 2008.

(12)  Een consument is een natuurlijke persoon die in de eerste plaats handelt voor doeleinden die buiten zijn bedrijfs- of beroepsactiviteit vallen. Zie Draft Common Group of Reference (DCFR), Outline Edition, december 2008.

(13)  Zo hanteren België, Denemarken, Griekenland, Finland, Zweden Spanje en Portugal een ruimere definitie van de term „consument”.

(14)  cf: EC Consumer Law Compendium – Comparative Análisis, samengesteld door dhr. Hans Schulte-Nolke in samenwerking met dhr. Christian Twingg-Flesner en dhr. Martin Ebers, februari 2008; voorbereiding door de Europese Commissie onder dienstencontract nr. 17.020100/04/389299: „Annotated Compendium including a comparative analysis of the Community consumer caquis”.

(15)  Cf. art. 3, lid 1 van Richtlijn 85/577/EG, een optie waar 18 lidstaten gebruik van hebben gemaakt.

(16)  Verordening (EG) nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden (PB L 31, 1.2.2002, p. 1).

(17)  PB C 175 van 27.7.2007 en PB C 162 van 25.6.2008.

(18)  cf: EC Consumer Law Compendium – Comparative Análisis, samengesteld door dhr. Hans Schulte-Nolke in samenwerking met dhr. Christian Twingg-Flesner en dhr. Martin Ebers, februari 2008; voorbereiding door de Europese Commissie onder dienstencontract nr. 17.020100/04/389299: „Annotated Compendium including a comparative analysis of the Community consumer aquis”.

(19)  PB C 162 van 25.6.2008


23.12.2009   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 317/62


Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Richtlijn 2001/83/EG om te verhinderen dat geneesmiddelen die qua identiteit, geschiedenis of oorsprong vervalst zijn, in de legale distributieketen belanden

(COM(2008) 668 definitief — 2008/0261 (COD))

(2009/C 317/10)

Rapporteur: de heer MORGAN

De Raad heeft op 12 februari 2009 besloten het Europees Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig art. 95 van het EG-Verdrag te raadplegen over het:

Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Richtlijn 2001/83/EG om te verhinderen dat geneesmiddelen die qua identiteit, geschiedenis of oorsprong vervalst zijn, in de legale distributieketen belanden

COM(2008) 668 final – 2008/0261 (COD).

De gespecialiseerde afdeling Interne markt, productie en consumptie, die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 22 juni 2009 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Morgan.

Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn op 15 en 16 juli 2009 gehouden 455e zitting (vergadering van 15 juli) onderstaand advies uitgebracht, dat met 150 stemmen vóór en 2 stemmen tegen werd goedgekeurd.

1.   Conclusies en aanbevelingen

1.1.   Het EESC is ingenomen met dit initiatief. Volksgezondheid is een centraal aandachtspunt van alle leden van het Comité. Desondanks is het zich er terdege van bewust dat deze richtlijn alléén niet afdoende zal zijn. Zij maakt deel uit van een veelzijdige inspanning op het gebied van strafrecht, rechtshandhaving, bescherming van intellectuele-eigendomsrechten, douanecontrole en internationale samenwerking. Het EESC dringt er bij de lidstaten op aan de dwangmaatregelen te versterken.

1.2.   Het EESC stelt voor dat meer inspanningen worden gedaan om de namen en merken van geneesmiddelen, de verpakkingen en de identificatiecodes van de geneesmiddelen in de hele EU te harmoniseren. Er bestaan minstens tien verschillende coderingssystemen in de EU, die echter niet speciaal zijn gericht op veiligheidsaspecten als het serienummer, de productiedatum en de vervaldatum. Er zou een geharmoniseerde Europese norm voor de identificatie van geneesmiddelen moeten worden ingevoerd zodat de traceerbaarheid van het begin van de distributieketen tot bij de patiënt verzekerd is. Dankzij harmonisatie zal het vrij en veilig verkeer van geneesmiddelen in de EU mogelijk worden gemaakt, wat de interne markt ten goede zal komen. Ook zal het gemakkelijker zijn om geneesmiddelen overal en te allen tijde direct bij de producent te authenticeren, in een eerste fase ten minste op het niveau van de interne markt van de EU. Uiteindelijk kan hiermee de basis worden gelegd voor een wereldwijd initiatief.

1.3.   Dankzij technologie kan aanzienlijke vooruitgang worden geboekt op het gebied van de codes voor identificatie en authenticering van geneesmiddelen. Authenticering en traceerbaarheid zijn in dit verband centrale thema's. Deze strategieën mogen echter hun doel niet voorbijschieten; er moet daarom bij voorkeur gebruik worden gemaakt van directe controle – zonder tussenpersonen – bij de originele referentieregisters van de producent, die als enige kan instaan voor de authenticiteit van zijn producten. Er bestaan verschillende identificatiesystemen: voorbeelden zijn radiofrequentie-identificatie (RFID) en tweedimensionale streepjescodes (Data Matrix). In België is in het kader van de ziektekostenverzekering een systeem ingevoerd waarbij elke verpakking via een sequentiële code en een unieke streepjescode apart wordt geregistreerd. Bedoeling daarvan is te voorkomen dat op grond van het systeem van de derde betaler verschillende terugbetalingsverzoeken zouden worden ingediend voor eenzelfde verpakking. Het serienummer of de vervaldatum zijn echter niet opgenomen in de Belgische regeling. Met de overstap van het Belgische systeem van een unieke streepjescode op het Data Matrix-systeem zouden de bestaande lacunes op het vlak van traceerbaarheid en authenticering kunnen worden opgevuld, zodat kan worden voldaan aan de vereisten van de Communautaire code voor geneesmiddelen. Hoewel deze technologie snel en probleemloos kan worden toegepast en de kosten ervan te verwaarlozen zijn, meent de Commissie paradoxaal genoeg dat het nog te vroeg is om een beslissing te nemen inzake identificatiecodes, en dat meer tests nodig zijn. Hoe langer de invoering van identificatiecodes echter wordt uitgesteld, des te ingewikkelder en gefragmenteerder de situatie zal worden. Het EESC stelt dan ook voor dat een task force voor identificatiecodes wordt opgericht om de tenuitvoerlegging van de bestaande gestandaardiseerde procedures te beoordelen, in een eerste fase ten minste op het niveau van de interne markt van de EU. Dit biedt kansen voor een wereldwijd leiderschap.

1.4.   De focus op de legale distributieketen is niet genoeg. Als de distributie via internet niet wordt aangepakt, zal de volksgezondheid steeds meer gevaar lopen. Het probleem heeft ook een belangrijke sociale dimensie, omdat illegale goedkope geneesmiddelen op internet een tweeledig gezondheidszorgstelsel in de hand werken. Het EESC roept de Commissie op tot actie.

1.5.   Het EESC is voorstander van een meedogenloze aanpak van allen die namaakgeneesmiddelen in de legale distributieketen toelaten. De sancties moeten draconisch zijn, gaande van boetes tot verbeurdverklaring. Het EESC dringt er bij de Commissie op aan richtsnoeren voor het opleggen van sancties te publiceren, ten behoeve van de lidstaten.

1.6.   De omvang van het probleem van namaakgeneesmiddelen en de bronnen daarvan lijkt niet goed te worden bevat. De ontwerprichtlijn zou plannen moeten omvatten om deze tekortkomingen in de systemen voor bewaking en toezicht aan te pakken.

1.7.   In navolging van de Wereldgezondheidsorganisatie zou het EESC liever zien dat in de richtlijn de term „namaak” producten wordt gebruikt, i.p.v. de term „vervalste” producten.

1.8.   De complexiteit van de tekst, die al zo dikwijls gewijzigd is, maakt deze moeilijk te doorgronden. Het EESC beveelt aan dat een deel van de basistekst samen met de wijzigingen wordt gepubliceerd, zodat het gedeelte van de tekst dat betrekking heeft op namaakproducten begrijpelijk wordt.

2.   Inleiding

2.1.   In november 2001 presenteerde de EU Richtlijn 2001/83/EG tot vaststelling van een communautair wetboek betreffende geneesmiddelen voor menselijk gebruik. Dit is een encyclopedische samenvatting van de hele materie. De richtlijn is later nog gewijzigd door een verordening en vijf nieuwe richtlijnen. Zij telt nu zo'n 70 bladzijden, en 130 artikelen, plus nog eens 44 bladzijden met bijlagen.

2.2.   Het onderhavige advies gaat over nog zo'n wijzigingsrichtlijn. Deze wil verhinderen dat geneesmiddelen die qua identiteit, geschiedenis of oorsprong vervalst zijn, in de legale distributieketen belanden. Deze wijzigingsrichtlijn is een van drie richtlijnen die tegelijkertijd worden gepresenteerd, en die ieder een specifiek aspect van het communautair wetboek betreffen. Naar de mening van het EESC zou het zinvoller zijn geweest indien, in ieder geval voor deze richtlijn, de relevante tekst van de basisrichtlijn zou worden gepubliceerd, samen met de in de huidige richtlijn voorgestelde wijzigingen, zodat een korte, samenhangende en relevante tekst zou kunnen worden voorgelegd aan de betrokken partijen. De huidige tekst is ondoorzichtig en moeilijk te begrijpen.

2.3.   Namaakgeneesmiddelen worden met opzet en frauduleus voorzien van een etiket dat misleidende informatie bevat over hun identiteit of herkomst; hun kwaliteit is onvoorspelbaar, omdat zij verkeerd gedoseerde werkzame bestanddelen, slechte of helemaal geen werkzame bestanddelen kunnen bevatten. Namaakgeneesmiddelen worden altijd vervaardigd in clandestiene laboratoria, zonder dat daarop controle kan worden uitgeoefend.

2.4.   Namaakgeneesmiddelen vormen een ernstige bedreiging van de volksgezondheid. Zij ondermijnen de communautaire farmaceutische wetgeving en de Europese geneesmiddelenindustrie. Steeds vaker duiken vervalsingen van innovatieve en levensreddende geneesmiddelen op. Om de afzet ervan te vergroten, worden deze middelen bovendien via de legale distributieketen aan de man gebracht.

2.5.   Volgens de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) bedraagt het percentage namaakgeneesmiddelen in de verschillende landen:

minder dan 1 % van alle geneesmiddelen in de meeste geïndustrialiseerde landen en de meeste EU-lidstaten;

meer dan 20 % in veel landen van de voormalige Sovjet-Unie;

meer dan 30 % in delen van Azië, Afrika en Latijns-Amerika;

meer dan 50 % van de illegale verkoop via internet.

Wat het internet betreft verklaart de Commissie dat de bestrijding van illegale distributieketens een aparte probleemomschrijving vraagt, met aparte onderliggende oorzaken, doelstellingen en beleidsopties. Deze komen in de nu bestudeerde richtlijn niet aan de orde.

2.6.   Dat namaakgeneesmiddelen in de legale distributieketen onontdekt blijven, heeft volgens de Commissie velerlei oorzaken, die echter tot vier aspecten kunnen worden herleid:

namaakgeneesmiddelen zijn niet altijd gemakkelijk te onderscheiden van de originele middelen, als gevolg van problemen i.v.m. tracering en identificatie;

de distributieketen is zeer complex geworden en is slechts zo sterk als zijn zwakste schakel;

er heerst rechtsonzekerheid omtrent de regeling die van toepassing is op geneesmiddelen die in de EU worden binnengebracht maar daar zogenaamd niet in de handel worden gebracht; en

bij de werkzame farmaceutische bestanddelen die in het productieproces terechtkomen, kan het al om vervalsingen gaan.

3.   Samenvatting van het richtlijnvoorstel

3.1.   Het doel van de basisrichtlijn 2001/83/EG en van deze voorgestelde wijziging is een goed werkende interne markt voor geneesmiddelen en tegelijk een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid in de EU te garanderen. De belangrijkste bepalingen van de wijziging worden in de onderstaande paragrafen uiteengezet. Verwijzingen naar artikelnummers hebben betrekking op artikel 1 van de wijzigingsrichtlijn.

Tracering en identificatie

3.2.   Audits bij fabrikanten van werkzame farmaceutische bestanddelen (4)

3.3.   Een rechtsgrond voor de Commissie om specifieke veiligheidskenmerken zoals een identificatiecode of een onverwijderbaar zegel op de verpakking van receptgeneesmiddelen verplicht te stellen, ten einde geneesmiddelen te kunnen identificeren, authenticeren en traceren. (6), (8), (9)

3.4.   In principe een verbod op het manipuleren (d.w.z. verwijderen, vervalsen of overplakken) van veiligheidskenmerken op de verpakking door actoren tussen de oorspronkelijke fabrikant en de laatste schakel in de distributieketen – meestal de apotheker – of eindgebruiker – de arts/patiënt. Elke speler in de distributieketen die geneesmiddelen verpakt, dient in het bezit te zijn van een vergunning voor de vervaardiging en is aansprakelijk voor de schade die wordt veroorzaakt door geneesmiddelen die vervalst zijn. (9), (10)

De distributieketen

3.5.   Bepaalde verplichtingen voor andere spelers in de distributieketen dan de groothandelaars. Typische spelers, zoals makelaars en veilers, kunnen bij de transacties betrokken zijn zonder echt met de geneesmiddelen van doen te hebben. (1), (14)

3.6.   Regels die de bestaande goede praktijken voor distributeurs vervolledigen. (13)

3.7.   Groothandelaars zullen nog steeds een vergunning moeten hebben. (12), (13), (14)

3.8.   Verplichte audits bij geneesmiddelengroothandelaars om de betrouwbaarheid van zakenpartners te garanderen. (15)

Juridische onzekerheden

3.9.   Wegnemen van juridische onzekerheden m.b.t. de invoer van geneesmiddelen met het oog op de wederuitvoer ervan. (2), (7)

Vervalsing van oorspronkelijke werkzame farmaceutische bestanddelen

3.10.   Certificering door fabrikanten dat hun leveranciers van werkzame farmaceutische bestanddelen zich aan de regels houden. (3), (5), (7)

3.11.   Aangescherpte controle op de invoer van werkzame farmaceutische bestanddelen uit derde landen indien niet kan worden aangetoond dat de regelgeving in het betreffende derde land een toereikend niveau van bescherming van de menselijke gezondheid voor naar de EU uitgevoerde geneesmiddelen waarborgt. (4), (16)

Algemene bepalingen

3.12.   Strengere voorschriften voor inspecties, waaronder een grotere transparantie van de inspectieresultaten via publicatie in de EudraGMP-databank. (12), (15)

3.13.   Het toezicht zal worden uitgevoerd en de nodige sancties zullen worden opgelegd door de bevoegde autoriteiten van de lidstaten. De Commissie zal hierover nieuwe richtsnoeren uitbrengen. (16), (17)

4.   Opmerkingen van het EESC

4.1.   Het EESC is ingenomen met dit initiatief. Volksgezondheid is een fundamenteel aandachtspunt van het Comité.

4.2.   Het EESC wijst erop dat de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) „vervalste” producten als „namaak”-producten omschrijft. Wij bevelen aan dat de Commissie de lijn van de WHO volgt. „Namaak” geeft beter weer dat het hier om een criminele activiteit gaat. De WHO formuleert het als volgt: het namaken van geneesmiddelen, inclusief alle activiteiten gaande van het fabriceren tot het leveren aan patiënten, is een verachtelijk en ernstig strafbaar feit dat mensenlevens in gevaar brengt en de geloofwaardigheid van het gezondheidsstelsel ondermijnt (1).

4.3.   In de legale distributieketen hangt het tegenhouden van namaakgeneesmiddelen af van de samenwerking tussen vertrouwde en betrouwbare zakenpartners. Om de samenwerking te verbeteren zou de certificering van alle deelnemers aan de distributieketen verplicht moeten worden, waarbij de informatie beschikbaar moet zijn via een voor het publiek toegankelijke databank.

Tracering en identificatie

4.4.   De Commissie onderschat het belang van tracering en identificatie. Bij gebrek aan gestandaardiseerde identificatiecodes zijn namaakgeneesmiddelen nooit gemakkelijk te onderscheiden van de originele middelen, omdat daardoor traceringsproblemen ontstaan.

4.5.   Het EESC stelt voor dat meer inspanningen worden gedaan om de namen en merken van geneesmiddelen, de verpakkingen en de identificatiecodes van de geneesmiddelen in de hele EU te harmoniseren. Er bestaan minstens tien verschillende coderingssystemen in de EU, die echter niet speciaal zijn gericht op veiligheidsaspecten als het serienummer, de productiedatum en de vervaldatum. Er zou een geharmoniseerde Europese norm voor de identificatie van geneesmiddelen moeten worden ingevoerd zodat de traceerbaarheid van het begin van de distributieketen tot bij de patiënt verzekerd is. Dankzij harmonisatie zal het vrij en veilig verkeer van geneesmiddelen in de EU mogelijk worden gemaakt, wat de interne markt ten goede zal komen. Ook zal het gemakkelijker zijn om geneesmiddelen overal en te allen tijde direct bij de producent te authenticeren, in een eerste fase ten minste op het niveau van de interne markt van de EU. Uiteindelijk kan hiermee de basis worden gelegd voor een wereldwijd initiatief.

4.6.   Het EESC is van mening dat de fraude kan worden teruggedrongen indien authentieke verpakkingen gemakkelijk als zodanig herkenbaar zijn. Het beveelt aan dat de Commissie het initiatief neemt om een visuele databank te laten aanleggen van geneesmiddelenverpakkingen.

4.7.   De tekst van paragraaf 3.4 lijkt de rol van paralleldistributeurs uit te schakelen. Deze tekst zou explicieter kunnen worden geformuleerd, om manipulatie van veiligheidskenmerken op de verpakking door marktdeelnemers die geen vergunning voor de vervaardiging bezitten, te verbieden. Paralleldistributeurs moeten de producten herverpakken, en dienen de veiligheidskenmerken derhalve te vervangen. Zij mogen echter niet de veiligheidskenmerken vervangen en de traceerbaarheidsketen onderbreken.

4.8.   Dankzij technologie kan aanzienlijke vooruitgang worden geboekt op het gebied van de codes voor identificatie en authenticering van geneesmiddelen. Authenticering en traceerbaarheid zijn in dit verband centrale thema's. Deze strategieën mogen echter hun doel niet voorbijschieten; er moet daarom bij voorkeur gebruik worden gemaakt van directe controle – zonder tussenpersonen – bij de originele referentieregisters van de producent, die als enige kan instaan voor de authenticiteit van zijn producten. Er bestaan verschillende identificatiesystemen: voorbeelden zijn radiofrequentie-identificatie (RFID) en tweedimensionale streepjescode, (Data Matrix). In België is in het kader van de ziektekostenverzekering een systeem ingevoerd waarbij elke verpakking via een sequentiële code en een unieke streepjescode apart wordt geregistreerd. Bedoeling daarvan is te voorkomen dat op grond van het systeem van de derde betaler verschillende terugbetalingsverzoeken zouden worden ingediend voor eenzelfde verpakking. Het serienummer of de vervaldatum zijn echter niet opgenomen in de Belgische regeling. Met de overstap van het Belgische systeem van een unieke streepjescode op het Data Matrix-systeem zouden de bestaande lacunes op het vlak van traceerbaarheid en authenticering kunnen worden opgevuld, zodat kan worden voldaan aan de vereisten van de Communautaire code voor geneesmiddelen. Hoewel deze technologie snel en probleemloos kan worden toegepast en de kosten ervan te verwaarlozen zijn, meent de Commissie paradoxaal genoeg dat het nog te vroeg is om een beslissing te nemen inzake identificatiecodes, en dat meer tests nodig zijn. Hoe langer de invoering van identificatiecodes echter wordt uitgesteld, des te ingewikkelder en gefragmenteerder de situatie zal worden. Het EESC stelt dan ook voor dat een task force voor identificatiecodes wordt opgericht om de tenuitvoerlegging van de bestaande gestandaardiseerde procedures te beoordelen, in een eerste fase ten minste op het niveau van de interne markt van de EU. Dit biedt kansen voor een wereldwijd leiderschap.

De distributieketen

4.9.   Het zonder passende waarborgen herverpakken van een geneesmiddel dat reeds is verpakt, moet een strafbaar feit vormen. Namaakgeneesmiddelen komen met namaakverpakkingen in de legale distributieketen terecht. De verpakkingen van geneesmiddelen die door legitieme internetapotheken worden aangeboden zouden moeten worden gecontroleerd.

4.10.   Het EESC wijst erop dat in de richtlijn zware sancties worden voorgesteld voor het niet-verhinderen dat geneesmiddelen die vervalst zijn, in de distributieketen belanden. Het EESC dringt erop aan dat de sancties zeer streng zijn. Bedrijven die in gebreke blijven moeten worden gesloten.

Juridische onzekerheden

4.11.   Het EESC is ermee ingenomen dat de juridische onzekerheden in verband met de invoer voor wederuitvoer in de ontwerprichtlijn zijn aangepakt.

Vervalsing van oorspronkelijke werkzame farmaceutische bestanddelen

4.12.   Zoals is opgemerkt ten aanzien van de distributieketen, zouden bedrijven die medeplichtig zijn aan vervalsing moeten worden gesloten.

De illegale distributieketen

4.13.   Het binnenbrengen van namaakproducten via de illegale distributieketen is een onderwerp dat in deze richtlijn niet aan de orde komt. Het gevaar voor de volksgezondheid is echter zeer groot, zeker als de distributie via internet verloopt. Zie hiervoor de WHO-statistieken in paragraaf 2.5. Onlangs werd bekendgemaakt dat een op de vier artsen in het VK al eens patiënten hebben behandeld voor bijwerkingen van geneesmiddelen die zij op het internet hadden gekocht. Acht procent denkt dit ook te hebben gedaan maar is er niet zeker van. In de recente Mededeling (2) van de Commissie wordt verwezen naar het „verslag van de Commissie over het douaneoptreden van de Gemeenschap op het gebied van namaak en piraterij in 2007”. De douaneautoriteiten hebben in de periode 2005-2007 628 % meer geneesmiddelen in beslag genomen. Het gaat hierbij niet alleen om „leefstijlgeneesmiddelen”, maar ook om behandelingen tegen levensbedreigende ziekten.

4.14.   De nadruk moet komen te liggen op het internet. Internetapotheken zijn pas legitiem als zij in elke lidstaat geregistreerd en erkend zijn en het register gemakkelijk toegankelijk is via een openbare databank, zoals dat nu al het geval is voor traditionele apotheken. Hoewel er op dit gebied duidelijk behoefte is aan Europese en internationale samenwerking, maakt ieder land zijn eigen regels voor het internet. Bovendien is de detailhandel momenteel niet gereguleerd door de EU, zodat de reikwijdte van het optreden van de Gemeenschap beperkt is; de EU-bevoegdheden ter zake moeten dus worden uitgebreid, zoals dat ook al het geval is voor groothandelaars en distributeurs.

4.15.   De redenen waarom patiënten zich tot het internet richten in plaats van tot hun arts, zijn gemakkelijk te begrijpen. Een bepaald geneesmiddel kan in een bepaald land niet beschikbaar zijn, de prijs van (namaak) geneesmiddelen kan lager zijn op het internet, en ten slotte kan het voor sommige geneesmiddelen minder beschamend zijn ze rechtstreeks op het internet te kopen dan hiervoor eerst een mogelijk vervelende ondervraging door de arts te moeten ondergaan. Bovendien kan een patiënt niet worden vervolgd voor het kopen van geneesmiddelen op het internet.

4.16.   In iedere lidstaat moet een voorlichtingscampagne worden gevoerd om ervoor te zorgen dat het publiek naar geregistreerde internetapotheken gaat, en niet naar criminele ondernemingen. De campagne zou moeten benadrukken dat producten die op het internet zijn gekocht via niet-geregistreerde kanalen, potentieel levensbedreigend zijn. Er zou reclame moeten worden gemaakt in iedere apotheek, iedere dokterspraktijk, ieder ziekenhuis en op iedere geautoriseerde website.

4.17.   Er zouden zware financiële en strafrechtelijke sancties moeten worden opgelegd aan eenieder die betrokken is bij de handel in namaakgeneesmiddelen. Net zoals in het geval van pornografische websites zouden de overheden (zie par. 4.3) en de diverse stakeholders (internetaanbieders, zoekmachines, goederenvervoersdiensten en creditcardmaatschappijen) moeten samenwerken om illegale deelnemers aan de handel in namaakgeneesmiddelen beter te kunnen identificeren. Zoals de Commissie heeft benadrukt, zijn haar richtlijnen slechts één facet van de veelzijdige inspanning op het gebied van rechtshandhaving.

Algemene bepalingen

4.18.   De omvang van het probleem van namaakgeneesmiddelen en de bronnen daarvan lijkt niet goed te worden bevat. De ontwerprichtlijn zou plannen moeten omvatten om deze tekortkomingen in de systemen voor bewaking en toezicht aan te pakken.

Brussel, 15 juli 2009

De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité

Mario SEPI


(1)  Zie het rapport van de International Medical Products Anti-Counterfeiting Taskforce (IMPACT) van de WHO, dat in mei 2008 is bijgewerkt.

(2)  COM(2008) 666 final.


23.12.2009   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 317/67


Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Richtlijn 78/660/EEG van de Raad betreffende de jaarrekening van bepaalde vennootschapsvormen wat micro-entiteiten betreft

(COM(2009) 83 definitief/2 — 2009/0035 (COD))

(2009/C 317/11)

Rapporteur: de heer PEZZINI

De Raad heeft op 20 maart 2009 besloten om het Europees Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig artikel 44, lid 1, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap te raadplegen over het:

Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Richtlijn 78/660/EEG van de Raad betreffende de jaarrekening van bepaalde vennootschapsvormen wat micro-entiteiten betreft

COM(2009) 83 final/2 – 2009/0035 (COD).

De gespecialiseerde afdeling Interne markt, productie en consumptie, die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 22 juni 2009 goedgekeurd; rapporteur was de heer Pezzini.

Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn op 15 en 16 juli 2009 gehouden 455e zitting (vergadering van 15 juli) onderstaand advies met 144 stemmen vóór en 10 tegen, bij 17 onthoudingen, goedgekeurd.

1.   Conclusies en aanbevelingen

1.1.   Het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC) benadrukt dat moet worden tegemoetgekomen aan de behoeften van het midden- en kleinbedrijf (mkb) en de ambachtelijke beroepen, zodat zij de talrijke structurele uitdagingen van de huidige complexe samenleving kunnen aangaan. Daarbij moet als onderdeel van de Lissabonstrategie het Europees handvest voor kleine ondernemingen (1) volledig ten uitvoer worden gelegd.

1.2.   Het EESC neemt kennis van het voorstel van de Europese Commissie, waarmee zij beoogt micro-entiteiten vrij te stellen van een aantal administratief-boekhoudkundige verplichtingen, die gezien de structuur van dit soort ondernemingen voor hen vaak zeer belastend zijn en veel te ver gaan. Het EESC verwijst naar de standpunten die het hierover al heeft ingenomen in zijn adviezen CESE 1187/2008 (2) en CESE 1506/2008 (3).

1.3.   Het EESC vindt het belangrijk dat dit voorstel:

bindend is: elke lidstaat is verplicht vrijstellingscriteria voor micro-entiteiten vast te stellen;

flexibel is: de lidstaten kunnen de vrijstellingscriteria binnen gemeenschappelijke grenzen afstemmen op de situatie in eigen land;

eenvoudig is: de wijzigingen moeten eenvoudig kunnen worden omgezet;

transparant is: op de interne markt moet hoe dan ook voor voldoende transparantie worden gezorgd.

1.4.   Het EESC is zich ervan bewust dat de Gemeenschap op dit terrein niet exclusief bevoegd is, maar vindt, om de eenheid op de interne markt te bewaren en geen van de spelers op die markt te discrimineren, dat in toekomstige herzieningen van de vierde en zevende richtlijn vennootschapsrecht vereenvoudigingen automatisch moeten gelden voor alle micro-ondernemingen in de EU, op grond van door elke lidstaat geformuleerde, heldere criteria.

1.5.   In dit verband dringt het EESC erop aan het „denk eerst klein”-beginsel (think small first) toe te passen op basis van een interinstitutioneel akkoord met dezelfde rechtsgrondslagen als het akkoord Beter wetgeven  (4), d.w.z. bestaande uit een reeks duidelijke en transparante communautaire en nationale afspraken over afschaffing/vermindering van de administratieve lasten. Zo kan worden gegarandeerd dat dit beginsel systematisch in acht wordt genomen bij de totstandkoming en uitvoering van wetgeving, met name die welke is bestemd voor kleine en micro-ondernemingen.

1.6.   Voorts vindt het EESC dat de Commissie drie jaar na de inwerkingtreding van het huidige voorstel aan het Europees Parlement, de Raad en het EESC een verslag moet voorleggen over de impact en het functioneren van de vrijstelling voor micro-entiteiten in de lidstaten alsmede over de daadwerkelijke besparingen die dat hun heeft opgeleverd.

2.   Inleiding

2.1.   Sinds het Europees Jaar van het mkb en de ambachtelijke sector (5), de daarop volgende oprichting van het DG XXIII (6) en een aansluitende reeks Europese conferenties (7), spant de Commissie zich aanzienlijk in om aan de behoeften van het mkb en de ambachtelijke beroepen tegemoet te komen en hun in staat te stellen de talrijke economische en structurele uitdagingen van deze tijd aan te gaan. Het EESC heeft in een groot aantal adviezen ook al op de noodzaak hiervan gewezen (8)..

2.2.   Het mkb is vaak onderworpen aan dezelfde regelgeving als grotere ondernemingen. Er wordt zelden gekeken naar hun specifieke boekhoudkundige behoeften. De algemene regelgeving inzake financiële verslaglegging vormt voor hen een zeer grote kostenpost, die een doeltreffend gebruik van kapitaal voor productie en arbeid in de weg kan staan.

2.3.   Als het gaat over financiële verslaglegging en boekhoudkundige controle, is het weliswaar essentieel de jaarrekeningen van vennootschappen te verbeteren en transparanter te maken, maar meer regels ter zake brengen kleine en micro-ondernemingen vaak in grote problemen.

2.4.   Met het oog daarop heeft de Commissie onlangs voorgesteld middelgrote ondernemingen vrij te stellen van bepaalde informatieverplichtingen en de verplichting een geconsolideerde jaarrekening op te stellen (9). Het EESC heeft dat voorstel toegejuicht (10).

2.5.   De communautaire regels brengen hoge administratieve kosten met zich mee die het concurrentievermogen van het Europese bedrijfsleven aantasten. Bovendien is de wetgeving inzake vennootschappen, hun boekhouding en de controle op hun jaarrekeningen niet even snel geëvolueerd als de context waarin zij opereren. De richtlijnen die de kwaliteit van de financiële verslaglegging en boekhoudkundige controle in de EU moeten garanderen, brengen in de praktijk met name voor kleinere ondernemingen hoge administratieve lasten met zich mee.

2.6.   Volgens de schattingen van de Commissie, die vanuit wetenschappelijk en methodologisch oogpunt structuur ontberen, zouden zo'n 5,4 miljoen micro-entiteiten kunnen profiteren van de voorgestelde vrijstelling en zouden de totale lasten van de naleving van de in de richtlijn genoemde administratief-boekhoudkundige verplichtingen circa 6,3 miljard euro per jaar bedragen.

2.7.   Het EESC wijst erop dat de Commissie zich ertoe heeft verbonden de administratieve lasten voor het bedrijfsleven met 25 % te verminderen (11), waarmee het EESC onvoorwaardelijk heeft ingestemd (12).

2.8.   Het EESC heeft in het verleden al geschreven: „Er moet voor worden gezorgd dat alle lidstaten alle richtlijnen op tijd en goed omzetten, en nationale en regionale regeringen en wetgevers moeten ertoe aangezet worden om hun eigen regelgeving te vereenvoudigen indien zij in het verleden strengere eisen hebben opgelegd (goldplating)” (13).

3.   Context

3.1.   In het kader van de vierde fase van het initiatief ter vereenvoudiging van de regelgeving voor de interne markt (SLIM, Simplification of the Legislation on the Internal Market) zijn de eerste en de tweede richtlijn vennootschapsrecht gemoderniseerd.

3.2.   De Europese Raad heeft tijdens zijn bijeenkomst van 8 en 9 maart 2007 onderstreept dat terugdringing van de administratieve lasten een belangrijk middel is om de Europese economie te doen opleven, vooral wegens de voordelen daarvan voor het mkb. Tevens benadrukte de Raad dat een krachtige gezamenlijke inspanning nodig is om die lasten in de EU aanzienlijk te verminderen.

3.3.   De Europese Raad heeft tijdens zijn bijeenkomst van 13 en 14 maart 2008 de Commissie verzocht nieuwe wetgevingsvoorstellen voor „snelle maatregelen” ter vermindering van de administratieve lasten op te stellen (14). Daarbij merkte de Raad vennootschapsrecht, financiële verslaglegging en controle van jaarrekeningen aan als prioritaire actiegebieden.

3.4.   Ook in de Europese Small Business Act  (15), die de Commissie in juni 2008 heeft gepresenteerd en waarover het EESC advies heeft uitgebracht (16), wordt het belang van eenvoudigere regelgeving voor het mkb benadrukt.

3.5.   Een belangrijke maatregel uit het in november 2008 gelanceerde Europees economisch herstelplan is eveneens het verminderen van de lasten voor het mkb en micro-ondernemingen. Zo hoeven die laatste niet langer een jaarrekening te publiceren (17).

3.6.   Het Europees Parlement op zijn beurt heeft zich op 8 december 2008 in een resolutie (18) uitgesproken vóór afschaffing van de verplichtingen inzake financiële verslaglegging voor micro-entiteiten, teneinde hun concurrentievermogen te verbeteren en hun groeipotentieel optimaal te benutten. Het riep de Commissie op met een wetgevingsvoorstel ter zake te komen op grond waarvan de lidstaten micro-ondernemingen kunnen vrijstellen van de vierde richtlijn vennootschapsrecht (78/660/EEG).

3.7.   Richtlijn 78/660/EEG is de afgelopen 20 à 30 jaar verschillende keren gewijzigd (19).

4.   Samenvatting van het Commissievoorstel

4.1.   In navolging van de praktijk in enkele lidstaten stelt de Commissie voor het begrip micro-entiteiten in te voeren en die entiteiten buiten de werkingssfeer van de vierde richtlijn vennootschapsrecht (78/660/EEG) inzake jaarrekeningen te plaatsen. Om daarvoor in aanmerking te komen, moet een onderneming aan 2 van de volgende 3 criteria voldoen:

maximaal 10 werknemers;

een balanstotaal van minder dan 500 000 euro;

een omzet van minder dan 1 000 000 euro.

4.2.   Voor de allerkleinste ondernemingen zijn de kosten van het opstellen van jaarrekeningen bijzonder hoog, terwijl hun financiële situatie voor maar relatief weinig marktpartijen van belang is, aangezien zij doorgaans alleen op plaatselijk of regionaal niveau actief zijn.

4.3.   Door in de richtlijnen inzake financiële verslaglegging een vrijstelling op te nemen, wordt het aan de lidstaten overgelaten om te bepalen aan welke regels micro-entiteiten moeten voldoen.

4.4.   De Commissie heeft dan ook besloten de huidige communautaire wetgeving te wijzigen. Met betrekking tot micro-entiteiten worden verschillende voorstellen gedaan:

hen vrijstellen van de verplichting jaarrekeningen te publiceren;

hen niettemin toestaan om op vrijwillige basis jaarverslagen op te stellen, deze te laten controleren en aan het nationale register te sturen;

de lidstaten de bevoegdheid verlenen om micro-entiteiten niet onder de werkingssfeer van de vierde richtlijn vennootschapsrecht te laten vallen.

5.   Algemene opmerkingen

5.1.   Het EESC onderschrijft de doelstelling van het Commissievoorstel, nl. micro-entiteiten vrijstellen van een aantal administratief-boekhoudkundige verplichtingen die voor hen zeer belastend zijn en die vooral niet in verhouding staan tot hun functioneren en tot de behoeften van de voornaamste gebruikers van financiële informatie.

5.2.   In het bijzonder gezien de huidige economische crisis, die in heel Europa ingrijpende consequenties heeft voor het mkb, vindt het EESC het zeer belangrijk dat de voorgestelde vrijstellingsmaatregelen ten gunste van micro-entiteiten snel (volgens het fast track-model (20)) en in de hele Europese Economische Ruimte worden ingevoerd, flexibel worden toegepast (d.w.z. op de situatie per lidstaat kunnen worden afgestemd) en voor alle Europese natuurlijke en rechtspersonen op transparante wijze gaan gelden.

5.3.   Het Commissievoorstel zou voorts een flinke stimulans vormen voor de bestrijding van de zgn. zwarte economie (moonlight economy), op het belang waarvan het EESC als meermaals heeft gewezen: „Het Comité onderstreept dat zwartwerk zeer nadelig is voor de overheidsfinanciën, wegens de daardoor gederfde inkomsten uit belastingen en sociale premies” (21). Maar waarover het ook schreef: „De prijs die voor eerlijkheid wordt betaald, mag echter niet te hoog zijn. Dan bestaat het gevaar dat zwartwerk hand over hand gaat toenemen” (22).

5.4.   Het EESC kan zich vinden in het vereenvoudigingsvoorstel van de Commissie, dat ervoor zorgt dat de communautaire regelgeving bevorderlijker wordt voor ondernemerschap en innovatie door kleine en micro-ondernemingen. Aldus worden deze ondernemingen concurrerender en kunnen ze meer profiteren van de interne markt.

5.5.   Het EESC is zich ervan bewust dat de Gemeenschap op dit terrein niet exclusief bevoegd is en dat artikel 5 van het Verdrag inzake het subsidiariteitsbeginsel hier van toepassing is, maar vindt, om de eenheid op de interne markt te bewaren en geen van de spelers op die markt te discrimineren, dat in toekomstige algehele herzieningen van de vierde en zevende richtlijn vennootschapsrecht de toepassing van vereenvoudigingen niet aan de lidstaten moet worden overgelaten, maar dat die vereenvoudigingen automatisch moeten gelden voor alle micro-ondernemingen in de EU.

5.6.   Het EESC dringt er bij de Commissie, het Europees Parlement en de Raad op aan om in de aangekondigde algehele herziening van de vierde en zevende richtlijn vennootschapsrecht het „denk eerst klein”-beginsel (think small first) toe te passen op basis van een interinstitutioneel akkoord met dezelfde rechtsgrondslagen als het akkoord Beter wetgeven  (23), d.w.z. bestaande uit een reeks duidelijke afspraken over afschaffing/vermindering van de administratieve lasten.

5.7.   Voorts vindt het EESC dat de Commissie drie jaar na de inwerkingtreding van het huidige voorstel aan het Europees Parlement, de Raad en het EESC een verslag moet voorleggen over de impact en het functioneren van de vrijstelling voor micro-entiteiten in de lidstaten alsmede over de besparingen die dat hun heeft opgeleverd.

Brussel, 15 juli 2009

De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité

Mario SEPI


(1)  Vgl. de Europese Raad van Lissabon van 2000

(2)  PB C 27 van 3 februari 2009, blz. 7

(3)  PB C 77 van 31 maart 2009, blz. 37

(4)  Zie advies CESE uit het Publicatieblad C 182 van 4 augustus 2009, blz. 30, aanbeveling nr. 1, rapporteur Malosse, corapporteur Cappellini

(5)  1983

(6)  Eerst werd een taskforce opgericht onder leiding van Edith Cresson, die later werd omgevormd tot het DG XXIII.

(7)  Avignon 1990, Berlijn 1994, Milaan 1997

(8)  Zie onder meer: PB C 161 van 14 juni 1993, blz. 6; PB C 388 van 31 december 1994, blz. 14; PB C 295 van 7 oktober 1996, blz. 6; PB C 56 van 24 februari 1997, blz. 7; PB C 89 van 19 maart 1997, blz. 27; PB C 235 van 27 juli 1998, blz. 13; PB C 221 van 7 augustus 2001, blz. 1; PB C 374 van 3 december 1998, blz. 4; PB C 116 van 20 april 2001, blz. 20.

(9)  COM(2008) 195 final van 18 september 2008

(10)  PB C 77 van 31 maart 2009, blz. 37, rapporteur Cappellini

(11)  COM(2006) 689, 690 en 691 final van 14 november 2006

(12)  PB C 256 van 27 oktober 2007, blz. 8

(13)  Zie PB C 256 van 27 oktober 2007, blz. 8, par. 4.3.6, en PB C 204 van 9 augustus 2008, blz. 9, par. 6.2

(14)  Conclusies van het voorzitterschap van de Europese Raad van Brussel van 13 en 14 maart 2008, par. 9

(15)  COM(2008) 394 final van 25 juni 2008

(16)  Publicatieblad C 182 van 4 augustus 2009, blz. 30, rapporteur Malosse, corapporteur Cappellini

(17)  Mededeling van de Commissie aan de Europese Raad, Een Europees economisch herstelplan, COM(2008) 800 final van 26 november 2008, par. 4

(18)  Resolutie van het Europees Parlement van 18 december 2008 betreffende verslagleggingsvoorschriften voor kleine en middelgrote ondernemingen, met name micro-entiteiten

(19)  Om precies te zijn twaalf keer: bij Richtlijn 83/349/EEG, Richtlijn 84/569/EEG, Richtlijn 89/666/EEG, Richtlijn 90/604/EEG, Richtlijn 90/605/EEG, Richtlijn 94/8/EG, Richtlijn 1999/60/EG, Richtlijn 2001/65/EG, Richtlijn 2003/38/EG, Richtlijn 2003/51/EG, Richtlijn 2006/43/EG en Richtlijn 2006/46/EG

(20)  Fast track: om met regelgeving zo snel mogelijk resultaten te boeken, doet de Commissie soms zgn. fast track-voorstellen. Tot nu toe gebeurde dat drie keer. Het eerste fast track-voorstel is door de Raad en het Europees Parlement in november 2007 goedgekeurd (Richtlijn 2007/63/EG) en behelsde de gelijktrekking van bepaalde regels inzake de opstelling van verslagen door onafhankelijke deskundigen bij nationale fusies of splitsingen met de regels uit de Richtlijn grensoverschrijdende fusies (2005/56/EG). In april 2008 deed de Commissie nog twee fast track-voorstellen om de eerste en elfde richtlijn vennootschapsrecht en de richtlijnen financiële verslaglegging te wijzigen.

(21)  Zie PB C 101 van 12 april 1999, blz. 30, rapporteur Giron

(22)  Zie PB C 255 van 14 oktober 2005, blz. 61

(23)  Zie Publicatieblad C 182 van 4 augustus, blz. 30, aanbeveling nr. 1, rapporteur Malosse, corapporteur Cappellini, met name par. 3.2: „Het Comité bevestigt zijn eerder geformuleerde standpunt (PB C 27 van 3 februari 2009, blz. 27) ten aanzien van het principe „Denk eerst klein”, dat bindende werking moet krijgen en in een nader te bepalen vorm moet worden gegoten (gedragscode, interinstitutioneel akkoord, besluit van de Raad) waarbij het Europees Parlement, de Commissie en de Raad worden betrokken. Een interinstitutioneel akkoord dat op dezelfde rechtsgrondslagen is gebaseerd als het akkoord over „Beter wetgeven” uit 2003…”


BIJLAGE

bij het advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité

Onderstaande paragraaf (die deel uitmaakte van het ontwerpadvies) is gewijzigd n.a.v. de goedkeuring door de voltallige vergadering van een wijzigingsvoorstel dienaangaande, maar vóór het behoud van de oorspronkelijke formulering stemde meer dan een kwart van de aanwezige leden:

„2.6.

Volgens de Commissie zouden naar schatting zo'n 5,4 miljoen micro-entiteiten kunnen profiteren van de voorgestelde vrijstelling en zouden de totale lasten van de naleving van de in de richtlijn genoemde administratief-boekhoudkundige verplichtingen circa 6,3 miljard euro per jaar bedragen.”

Stemuitslag: Vóór: 89 Tegen: 40 Onthoudingen: 30


23.12.2009   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 317/72


Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot aanpassing aan Besluit 1999/468/EG van de Raad van een aantal besluiten waarop de procedure van artikel 251 van het Verdrag van toepassing is, wat de regelgevingsprocedure met toetsing betreft — Aanpassing aan de regelgevingsprocedure met toetsing — Vijfde deel

(COM(2009) 142 definitief — 2009/0048 (COD))

(2009/C 317/12)

Algemeen rapporteur: de heer RETUREAU

De Raad heeft op 14 mei 2009 besloten het Europees Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig artikel 152 van het EG-Verdrag om advies te vragen over het

Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot aanpassing aan Besluit 1999/468/EG van de Raad van een aantal besluiten waarop de procedure van artikel 251 van het Verdrag van toepassing is, wat de regelgevingsprocedure met toetsing betreft – Aanpassing aan de regelgevingsprocedure met toetsing – Vijfde Deel

COM(2009) 142 final – 2009/0048 (COD).

Het bureau van het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft op 12 mei 2009 besloten de gespecialiseerde afdeling Interne markt, productie en consumptie met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden te belasten.

Overeenkomst artikel 20 van zijn reglement van orde heeft het Europees Economisch en Sociaal Comité tijdens zijn op 15 en 16 juli 2009 gehouden 455e zitting (vergadering van 16 juli) de heer Retureau als algemeen rapporteur aangewezen en vervolgens onderstaand advies uitgebracht, dat met 122 stemmen vóór en twee stemmen tegen werd goedgekeurd.

1.   Conclusies

1.1.   Het Comité kan zich met het voorstel van de Europese Commissie verenigen, maar vraagt zich af of er geen specifieke procedure zou moeten worden ingevoerd voor wijzigingen die weliswaar het doel en de opzet van het wetgevingsbesluit in kwestie ongemoeid laten, maar toch niet als „niet-essentieel” kunnen worden beschouwd en bovendien niet-onaanzienlijke gevolgen hebben op sociaal en economisch gebied en voor de volksgezondheid.

1.2.   Het is van oordeel dat de regelgevingsprocedure met toetsing het Europees Parlement voor organisatorische problemen stelt.

1.3.   De meerwaarde van de regelgevingsprocedure met toetsing is voor de burgers niet helemaal duidelijk, want door de opeenvolgende wijzigingen van de oorspronkelijke regeling wordt het voor de middenveldorganisaties die bij deze extra procedure betrokken zijn alsmaar moeilijker om door de bomen nog het bos te zien.

2.   In 2007 en 2008 doorgevoerde aanpassingen van wetgevingsbesluiten aan de regelgevingsprocedure met toetsing

2.1.   De toepassing door het Europees Parlement van de regelgevingsprocedure met toetsing is de laatste twee jaar in een stroomversnelling geraakt door de groepsgewijze aanpassing (door middel van zgn. „omnibus”-verordeningen) van een aantal wetgevingsbesluiten die destijds volgens de normale „comitologieprocedure” zijn vastgesteld. Als de voorwaarden voor toepassing van de procedure met toetsing niet zijn vervuld, blijft de normale comitologieprocedure van toepassing.

2.2.   Besluit 1999/468/EG van de Raad van 28 juni 1999 tot vaststelling van de voorwaarden voor de uitoefening van de aan de Europese Commissie verleende uitvoeringsbevoegdheden werd gewijzigd bij Besluit 2006/512/EG van de Raad van 17 juli 2006, waarbij een nieuwe comitologieprocedure – „regelgevingsprocedure met toetsing” – werd ingevoerd (nieuw artikel 5 bis). De nieuwe procedure verleent het Europees Parlement recht van controle op de wijzigingen die door de Commissie en het desbetreffende comité in de betrokken besluiten werden aangebracht, althans voorzover het niet-essentiële wijzigingen betreft of alleen maar gaat om het toevoegen of schrappen van bepalingen of elementen van niet-essentiële aard.

2.3.   De voor de vaststelling van uitvoeringsbepalingen ingestelde comitologieprocedures hebben er daarmee een optie bij gekregen. Deze geeft het Europees Parlement meer mogelijkheden om toezicht uit te oefenen op de manier waarop de Europese Commissie gebruik maakt van de uitvoeringsbevoegdheden die haar bij het wetgevingsbesluit in kwestie worden verleend. De nieuwe procedure geldt voor bepaalde besluiten die onder de medebeslissingsprocedure, artikel 251 van het Verdrag of de Lamfalussy-procedure (financiële aangelegenheden) vallen (1).

De Europese Commissie, de Raad en het Europees Parlement hebben in een gemeenschappelijke verklaring aangegeven welke wetgevingsbesluiten dringend aan het gewijzigde besluit moeten worden aangepast (vervanging van de oorspronkelijke procedure door de nieuwe regelgevingsprocedure met toetsing). Bovendien wordt in de verklaring bepaald dat, overeenkomstig de beginselen van goede wetgeving, aan de Europese Commissie uitvoeringsbevoegdheden van onbeperkte duur dienen te worden verleend.

2.4.1.   De Europese Commissie heeft besloten om de betrokken wetgevingsbesluiten aan de nieuwe procedure aan te passen door middel van zgn. „omnibus”-verordeningen, d.w.z. verordeningen die voor een hele reeks wetgevingsbesluiten gelden, in plaats van voor elk besluit een afzonderlijke verordening op te stellen.

2.4.2.   Eind 2007 zijn de eerste drie reeksen gepubliceerd, op 11 februari 2008 de vierde (2). Deze vier reeksen bevatten alle wetgevingsbesluiten die volgens de Europese Commissie aan de nieuwe regelgevingsprocedure met toetsing moesten worden aangepast. In sommige gevallen werd ook voorgesteld om beperkingen van de geldigheidsduur van de aan de Europese Commissie verleende uitvoeringsbevoegdheden te schrappen.

2.5.   Op 23 september 2008 heeft het Europees Parlement een resolutie aangenomen waarin het de Europese Commissie aanbeveelt om nog 14 andere wetgevingsbesluiten, die onder de regelgevingsprocedure zónder toetsing vallen, aan de regelgevingsprocedure mét toetsing aan te passen. Het onderhavige advies heeft betrekking op het voorstel van de Europese Commissie dat daaruit is voortgevloeid.

2.6.   Bovendien vindt het Europees Parlement de praktische uitvoering van Besluit 1999/468/EG, met uitzondering van de bepalingen met betrekking tot de nieuwe regelgevingsprocedure met toetsing, „hoogst onbevredigend”, met name vanwege de manier waarop de comitologiedatabank functioneert. Documenten worden „onsystematisch en zonder duidelijke aanduiding van hun status verstuurd”. Zo staan er soms misleidende vermeldingen op, zoals bijvoorbeeld de vermelding recht van controle in plaats van recht van informatie op nog niet goedgekeurde ontwerp-uitvoeringsmaatregelen, waardoor onduidelijk is welke termijnen van toepassing zijn (3).

3.   Voorstellen van de Europese Commissie

3.1.   De Europese Commissie stelt voor om twee van de 14 door het Europees Parlement vermelde wetgevingsbesluiten aan te passen aan de regelgevingsprocedure met toetsing. In de andere gevallen wijst zij een aanpassing aan deze procedure om juridische redenen van de hand. Door hun specifieke aard zouden de besluiten in kwestie daar niet voor in aanmerking komen.

Het gaat hier om de volgende 14 besluiten:

Instrumenten die al zijn aangepast of waarvan de aanpassing al is voorgesteld

Richtlijn 2000/25/EG van het Europees Parlement en de Raad van 22 mei 2000 houdende wijziging van Richtlijn 74/150/EEG van de Raad (4).

Richtlijn 2001/43/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2001 houdende wijziging van Richtlijn 92/23/EEG van de Raad (5).

Richtlijn 2004/3/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 februari 2004 tot wijziging van de Richtlijnen 70/156/EEG en 80/1268/EEG van de Raad (twee Richtlijnen die volgens de Europese Commissie automatisch werden onderworpen aan de regelgevingsprocedure met toetsing) (6).

Richtlijn 2005/64/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 oktober 2005 tot wijziging van Richtlijn 70/156/EEG van de Raad (7).

Richtlijn 2006/40/EG van het Europees Parlement en de Raad van 17 mei 2006 houdende wijziging van Richtlijn 70/156/EEG van de Raad (8).

Richtlijn 2005/33/EG van het Europees Parlement en de Raad van 6 juli 2005 tot wijziging van Richtlijn 1999/32/EG (9).

Instrument dat niet onder de medebeslissingsprocedure valt

Verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad van 11 juli 2006 tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1260/1999 (10).

Instrument dat na de inwerkingtreding van de hervorming van 2006 werd goedgekeurd

Verordening (EG) nr. 1905/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 18 december 2006 (verordening die na 23 juli 2006, de datum van inwerkingtreding van de hervorming waarmee de regelgevingsprocedure met toetsing werd ingesteld, werd goedgekeurd en bijgevolg niet hoeft te worden aangepast) (11).

Instrumenten die geen bepaling bevatten die betrekking heeft op de regelgevingsprocedure met toetsing

Richtlijn 2001/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 juli 2001 houdende wijziging van Richtlijn 95/53/EG van de Raad en de Richtlijnen 70/524/EEG, 96/25/EG en 1999/29/EG van de Raad (12).

Richtlijn 2002/33/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2002 tot wijziging van de Richtlijnen 90/425/EEG en 92/118/EEG van de Raad (13).

Richtlijn 2004/41/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 april 2004 houdende intrekking van bepaalde richtlijnen inzake levensmiddelenhygiëne en tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften voor de productie en het in de handel brengen van bepaalde voor menselijke consumptie bestemde producten van dierlijke oorsprong, en tot wijziging van de Richtlijnen 89/662/EEG en 92/118/EEG van de Raad en van Beschikking 95/408/EG van de Raad (14).

Beschikking nr. 676/2002/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 (15).

3.3.   Tot slot erkent de Europese Commissie dat de volgende basisbesluiten een aantal bepalingen bevatten die aan de regelgevingsprocedure met toetsing moeten worden aangepast:

Richtlijn 2000/15/EG van het Europees Parlement en de Raad van 10 april 2000 tot wijziging van Richtlijn 64/432/EEG van de Raad inzake veterinairrechtelijke vraagstukken op het gebied van het intracommunautaire handelsverkeer in runderen en varkens (16).

Verordening (EG) nr. 1760/2000 van het Europees Parlement en de Raad van 17 juli 2000 tot vaststelling van een identificatie- en registratieregeling voor runderen en inzake de etikettering van rundvlees en rundvleesproducten en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 820/97 van de Raad (17).

3.4.   Doel van de voorgestelde verordening is de laatste twee basisbesluiten aan de regelgevingsprocedure met toetsing aan te passen.

4.   Algemene opmerkingen

4.1.   Het Comité heeft de toepassing van de nieuwe comitologieprocedure, de „regelgevingsprocedure met toetsing”, met belangstelling gevolgd.

4.2.   Het kan zich met het voorstel van de Europese Commissie verenigen, maar vraagt zich af of er geen specifieke procedure zou moeten worden ingevoerd voor wijzigingen die weliswaar het doel en de opzet van het wetgevingsbesluit ongemoeid laten, maar toch niet onder de noemer „niet-essentiële wijzigingen” vallen en bovendien niet-onaanzienlijke gevolgen hebben op sociaal en economisch gebied en voor de volksgezondheid (men denke in dit verband aan de AEEA-Richtlijn).

4.3.   Het beschouwt de invoering van de regelgevingsprocedure met toetsing als een belangrijke stap naar een democratische controle op het vaststellen en wijzigen van de uitvoeringsbepalingen van bepaalde rechtsinstrumenten. Bovendien maakt deze procedure meer omslachtige procedures die de instellingen extra belasten, zoals een herziening van het besluit in kwestie, overbodig. Nadeel is wel dat de toetsingsprocedure het Europees Parlement voor organisatorische problemen stelt.

4.4.   Voor de burgers is niet duidelijk welke meerwaarde de regelgevingsprocedure met toetsing biedt. Door de opeenvolgende wijzigingen van het oorspronkelijke besluit wordt het voor de betrokken middenveldorganisaties immers alsmaar moeilijker om door de bomen nog het bos te zien.

4.5.   De zaak ligt nog een stuk ingewikkelder als het gaat om wijzigingen die niet van „niet-essentiële” aard zijn – een vaag en daardoor in sommige gevallen onwerkbaar criterium. Dit is bijvoorbeeld het geval met de nieuwe regeling inzake toxische stoffen in afgedankte elektrische en elektronische apparatuur. De toevoeging of schrapping van toxische stoffen wordt voorgesteld volgens de procedure met toetsing, maar het Comité heeft er in zijn advies (18) op aangedrongen dat bij wijziging van de lijst de betrokken bedrijven en werknemers en de consumentenverenigingen worden geraadpleegd en een effectbeoordeling wordt opgesteld omdat het in dit geval om essentiële wijzigingen gaat.

4.6.   Met bovengenoemd voorbehoud, dat voor een aantal praktische gevallen geldt en waaraan kan worden tegemoetgekomen zonder dat de huidige regels behoeven te worden gewijzigd, kan het Comité zich met het voorstel van de Europese Commissie verenigen.

Brussel, 16 juli 2009

De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité

Mario SEPI


(1)  De bij artikel 5 bis van het gewijzigde Besluit 1999/468/EG ingevoerde procedure is van toepassing op "maatregelen van algemene strekking tot wijziging van niet-essentiële onderdelen van een volgens de procedure van artikel 251 van het Verdrag aangenomen basisbesluit„, incl. wijzigingen waarbij "sommige van deze niet-essentiële onderdelen worden geschrapt” of waarbij „het besluit met nieuwe niet-essentiële onderdelen wordt aangevuld”.

(2)  COM(2008) 71 final, COM(2007) 740 final, COM(2007) 741 final, COM(2007) 822 final en COM(2007) 824 final, PB C 224 van 30 augustus 2008.

(3)  EP, commissie Constitutionele zaken, rapporteur: mevr. Frassoni, A6-0107/2008, ontwerpbesluit, considerans B

(4)  PB L 173 van 12 juli 2000.

(5)  PB L 211 van 4 augustus 2001.

(6)  PB L 49 van 19 februari 2004.

(7)  PB L 310 van 25 november 2005.

(8)  PB L 161 van 14 juni 2006.

(9)  PB L 191 van 22 juli 2005.

(10)  PB L 210 van 31 juli 2006.

(11)  PB L 378 van 27 december 2006.

(12)  PB L 234 van 1 september 2001.

(13)  PB L 315 van 19 november 2002.

(14)  PB L 157 van 30 april 2004.

(15)  PB L 108 van 24 april 2002.

(16)  PB L 105 van 3 mei 2000.

(17)  PB L 204 van 11 augustus 2000.

(18)  COM(2008) 809 final en CESE 1032/2009 van 10 juni 2009.


23.12.2009   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 317/75


Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over de mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's — Een middenbeoordeling van de uitvoering van het biodiversiteitsactieplan van de EG

(COM(2008) 864 definitief)

(2009/C 317/13)

Rapporteur: de heer RIBBE

De Commissie heeft op 16 december 2008 besloten het Europees Economisch en Sociaal Comité te raadplegen, overeenkomstig artikel 262, lid 1, van het EG-Verdrag, over

„Een middenbeoordeling van de uitvoering van het biodiversiteitsactieplan van de EG”

COM(2008) 864 final.

De gespecialiseerde afdeling „Landbouw, plattelandsontwikkeling, milieu”, die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 18 juni 2009 goedgekeurd. Rapporteur was de heer RIBBE.

Het Comité heeft tijdens zijn 455e zitting van 15 en 16 juli 2009 (vergadering van 15 juli) het volgende advies goedgekeurd met 162 stemmen vóór en 3 stemmen tegen, bij 7 onthoudingen.

1.   Conclusies en aanbevelingen

1.1.   Het EESC betreurt het ten zeerste dat de doelstelling „zorg ervoor dat het biodiversiteitsverlies in 2010 tot staan is gebracht” niet verwezenlijkt zal worden.

1.2.   Goed nieuws is wel dat het dankzij de Habitat- en Vogelrichtlijn gelukt is om voor sommige habitats en soorten positieve resultaten te boeken. Dit toont aan dat het Europese natuurbeschermingsrecht functioneert als het goed wordt toegepast.

1.3.   Dit kan echter het grote verlies aan soorten buiten de beschermde gebieden, dat volgens geheel legale economische praktijken plaatsvindt, niet tot staan brengen. Het EESC is het eens met de Commissie: de integratie van biodiversiteitsbelangen in andere beleidsterreinen is nog ver onder de maat.

1.4.   Toch meent het EESC dat er geen behoefte is aan fundamenteel nieuwe doelstellingen. Veeleer dienen de Commissie en de lidstaten de tot nu toe correcte doelstelling „Stop biodiversiteitsverlies en herstel natuurlijke habitats”, die al in 2001 geformuleerd werd, serieus te nemen en voortaan nadrukkelijker uit te dragen.

1.5.   Natuurbescherming wordt vaak uit economisch oogpunt als hinderpaal of bedreiging beschouwd. Het argument van de economische waarde van biodiversiteit heeft tot nu toe nog geen ingang gevonden in de praktische politiek. De Commissie wordt verzocht duidelijk te maken hoe zij dit probleem wil oplossen, bijv. via debatten over ruimere internalisering van externe kosten.

1.6.   Positieve voorbeelden, die aantonen hoe nauw de regionale economische ontwikkeling verbonden is met biodiversiteit (bijv. toerisme), dienen beter onder de aandacht te worden gebracht.

1.7.   Het besluit van de Raad om Natura 2000 uit middelen van de Structuurfondsen en de tweede zuil van het GLB te financieren, is niet doeltreffend gebleken; de lidstaten ruimen in de desbetreffende programma's gewoonweg te weinig plaats in voor natuur- en biodiversiteitsbescherming. Het EESC bepleit een aparte begrotingslijn voor de financiële termijn 2014-2020. In de milieuprogramma's voor de landbouw moeten weer prikkels ingevoerd worden.

1.8.   In vele regio's en op tal van locaties, zoals moerasgebieden, berg- en kustregio's, weidegebieden en rivieroevers, is de bescherming en het herstel van natuurlijke levensruimte ook een belangrijke bijdrage aan klimaatbehoud; klimaat- en biodiversiteitsbeleid moeten nog meer in elkaar gaan grijpen, ook al is de bescherming van biodiversiteit om veel meer redenen dan „uitsluitend” klimaatbescherming noodzakelijk.

1.9.   Voor de aanpassing aan veranderde klimaatomstandigheden moet de levensruimte van de soorten beter aan elkaar gekoppeld worden. Daarbij kan gedacht worden aan de samenstelling van een trans-Europees netwerk „natuur”.

1.10.   Steeds meer oppervlakte gaat verloren, en wordt bebouwd of geasfalteerd, wat de natuurbescherming zeer bemoeilijkt. Dit ruimtebeslag in Europa dient af te nemen.

1.11.   Natuurbescherming kan in de samenleving weliswaar rekenen op veel steun, de kennis erover is evenwel zeer beperkt. Het is een goede zaak dat de vereiste kennis over de oorzaak van de daling van het aantal soorten en de nodige tegenmaatregelen nu eindelijk ruimer gestimuleerd worden. Hiertoe behoort ook betere consumenteninformatie over de gevolgen van bepaalde productieprocédés en de ontwikkeling van duurzame productiepraktijken.

2.   De Mededeling van de Commissie

2.1.   De Commissie komt in haar mededeling tot de ontnuchterende slotsom dat het ondanks het in 2006 gepresenteerde actieplan voor het behoud van biodiversiteit, dat toch 160 maatregelen telt, „hoogst onwaarschijnlijk (is) dat het algemene doel van stopzetting van het biodiversiteitsverlies in de EU tegen 2010 zal worden bereikt. De volgende twee jaar zullen de Europese Gemeenschap en de lidstaten van de EU belangrijke extra inspanningen moeten doen, willen wij onze doelstelling ook maar bij benadering bereiken.” EU-milieucommissaris Dimas heeft ondertussen toegegeven dat het doel om het verlies van biodiversiteit in 2010 tot staan te hebben gebracht niet zal worden bereikt!

2.2.   De wereldwijde achteruitgang in de biologische verscheidenheid wordt als „rampzalig” beschreven. Niet alleen natuurlijke processen worden gestoord, er zijn ook ingrijpende economische en sociale gevolgen te vrezen. De Commissie stelt vast dat Europa mede verantwoordelijk is voor de negatieve processen wereldwijd. „Nieuwe kwesties, zoals de uitbreiding van de landbouwsector om aan de stijgende vraag naar voedsel te voldoen en de opkomst van alternatieve markten zoals die voor biobrandstoffen vormen nu een belangrijke uitdaging.”

2.3.   Ook al mogen de oorzaken voor het grotendeels mislukken van het biodiversiteitsbeleid zeer uiteenlopen, in de conclusies van de tussentijdse beoordeling vat de Commissie het als volgt samen: „Integratie van biodiversiteitsoverwegingen in ander sectoraal beleid blijft een cruciale uitdaging.” Doorslaggevend voor de ontnuchterende conclusies van de beoordeling is het feit dat met de integratie van biodiversiteitsbelangen in andere beleidsgebieden de laatste jaren nog geen daadwerkelijke vooruitgang is geboekt.

2.4.   De resultaten van de eerste grote „gezondheidscontrole” van de op grond van de Habitatrichtlijn (1) beschermde soorten en habitattypes tonen aan dat 50 % van de soorten en mogelijk tot 80 % van de habitattypes van Europees instandhoudingsbelang een ongunstige instandhoudingsstatus hebben.

2.5.   Nochtans zijn voor sommige soorten, die volgens de Habitat- of Vogelrichtlijn beschermd zijn, ook de eerste positieve trends te bespeuren. Bij enkele beschermde soorten kon de terugval gestopt worden: „De richtlijn heeft deze soorten duidelijk geholpen, vooral door de aanwijzing van speciale beschermingszones.”

2.6.   De Commissie stelt vast dat het NATURA 2000-netwerk thans circa 25 000 beschermde zones omvat, ofwel circa 17 % van het totale grondgebied van de EU. Met name buiten de beschermde gebieden is de trend onverminderd negatief.

2.7.   De Commissie bespreekt de eerste resultaten van een studie over de inschatting van de economische waarde van ecosystemen en biologische verscheidenheid („The Economics of Ecosystems and Biodiversity, TEEB” (2), het zgn. „Sukdev-verslag”). Dit verslag bevat resultaten die vergelijkbaar zijn met het toenmalige Stern-verslag over klimaatbescherming: het is niet alleen uit ethisch-moreel, maar ook uit economisch oogpunt geboden biodiversiteit in stand te houden. „Dit verlies van biodiversiteit en ecosystemen is een bedreiging voor het functioneren van de planeet, onze economie en de menselijke samenleving. Het door het verlies van ecosysteemdiensten tegen 2050 gegenereerde jaarlijkse welvaartverlies wordt bij eenbusiness as usual”-scenario geschat op 6 % van het mondiale bbp.”

3.   Algemene opmerkingen

3.1.   De EU geeft nu voor het eerst officieel toe dat een van de cruciale beloften van het milieubeleid, die zowel de staatshoofden en regeringsleiders als de Commissie aan de burgers hebben gedaan, te weten, het verlies aan biodiversiteit in 2010 tot staan hebben gebracht, niet zal worden ingelost.

3.2.   Voor het EESC is dit inzicht geen verrassing; het onderschreef in zijn advies over het actieprogramma de kritische analyse van de Commissie en beschouwde de 160 maatregelen in essentie als juist en noodzakelijk. Tegelijk betwijfelde het ten zeerste of deze beleidsgebieden en de betrokken politici die niet direct met biodiversiteitsbeleid belast zijn, het nodige zouden doen en de zaak serieus zouden nemen. Helaas blijken deze twijfels nu terecht te zijn.

3.3.   Het standpunt van het EESC over het biodiversiteitsactieplan is helaas nog net zo actueel als twee jaar geleden, toen de voltallige vergadering hieraan haar goedkeuring hechtte. Het Comité zei toen letterlijk (3):

Als het gaat over de huidige stand van zaken, zijn het EESC en de Commissie dezelfde mening toegedaan: behoud van biodiversiteit is een noodzakelijke en belangrijke taak, en niet alleen om ethische en morele redenen. Er zijn ook genoeg economische motieven die vragen om sneller en doeltreffender optreden. De financiële verliezen ten gevolge van de afname van ecosysteemdiensten worden nu al geschat op honderden miljarden euro. Zo'n verspilling kunnen onze economieën zich niet permitteren.

Het verlies aan soorten in Europa is het gevolg van miljoenen afzonderlijke beslissingen die de afgelopen decennia voor absoluut het overgrote deel binnen bestaande wettelijke kaders zijn genomen. De invloed van maatregelen die in strijd zijn met de wet, op de achteruitgang van de biodiversiteit in Europa is minimaal.

Alle politieke beloften ten spijt gaat het met de biodiversiteit helaas nog steeds bergafwaarts, maar niet omdat men niet weet hoe het verlies aan soorten een halt kan worden toegeroepen. Tot nu toe ontbrak het aan de politieke wil om echt werk te maken van de al sinds lange tijd noodzakelijk geachte maatregelen. De ervaringen met het Natura 2000-netwerk spreken in dit verband boekdelen.

De oorzaken hiervan worden door de Commissie in haar Mededeling haarfijn geformuleerd. Het gaat onder meer om: „falend bestuur (governance) en het feit dat de traditionele economische wetenschap moeite heeft om de economische waarde van het natuurlijke kapitaal en de ecosysteemdiensten te erkennen”.

De toekomst zal dus uitwijzen of de politiek met het nu voorliggende actieprogramma daadwerkelijk de kracht vindt om de noodzakelijk geachte „ingrijpende veranderingen” door te voeren of dat de vrees van veel natuurbeschermers wordt bewaarheid en de politiek een zeer prangend maatschappelijk vraagstuk weliswaar opnieuw met woorden te lijf gaat, maar eigenlijk alleen maar lippendienst bewijst.

Het lijkt het EESC dus van het hoogste belang om werk te maken van beleidsgebied 4, namelijk de „verbetering van de kennisbasis”, zodat burgers en politici de werkelijke gevolgen van hun handelen gaan beseffen.

3.4.   De Commissie bevestigt in deze mededeling veel van de destijds reeds gedane uitspraken over verdere achteruitgang van de biodiversiteit. Daarom is er hier geen behoefte aan een fundamenteel nieuw advies van het EESC. Veeleer wordt ingegaan op zaken die thans nieuw dan wel anders dan twee jaar geleden zijn.

4.   Specifieke opmerkingen

Wettelijk kader en bestuur

4.1.   De laatste jaren is duidelijk geworden dat de Europese richtlijnen voor natuurbescherming zeer geschikt zijn om positieve ontwikkelingen te stimuleren, mits correct toegepast en als er goed wordt omgegaan met de betrokken landeigenaars (4). Het EESC stelt anderzijds ook vast dat binnen de N2000-gebieden nog veel problemen op een oplossing wachten. En: „slechts” 17 % van het grondgebied valt onder de bescherming van de genoemde EU-richtlijnen.

4.2.   Nu het NATURA-2000-netwerk (met enorme vertraging) bijna af is, komt de Europese natuurbescherming in een andere fase. Voor de aangewezen gebieden moeten beheersplannen worden uitgewerkt. Het EESC betwijfelt of voor de uitwerking en invoering hiervan in de lidstaten toereikende personele en financiële middelen aanwezig zijn. Deze plannen moeten in nauw overleg met alle betrokken maatschappelijke groepen worden geformuleerd; slechts op die manier is acceptatie mogelijk.

4.3.   Hoe gezien de enorme druk op de beschikbare ruimte, die de Commissie terecht beschrijft, verwoeste biotopen van tamelijk grote omvang hersteld moeten worden, blijft een open vraag. Het EESC wijst erop dat tijdens de top van Gothenburg de staatshoofden en regeringsleiders niet alleen beloofd hebben om de achteruitgang van de biodiversiteit in 2010 tot staan te hebben gebracht, maar ook om te zorgen voor herstel van habitats en ecosystemen. Het tussentijdse verslag bevat hierover geen uitspraken.

4.4.   Het NATURA-2000-netwerk staat nog maar net vast of de discussie begint al om sommige gebieden of delen ervan hieruit los te maken, meestal voor infrastructuurprojecten, die niet zelden mede door de EU gefinancierd worden. Het ongetwijfeld bekendste voorbeeld komt in de mededeling zelf aan de orde: het Rospuda-dal in noordoost-Polen. Ook al zoekt de Poolse regering nu naar alternatieven voor het tracé van de Via Baltica, het is duidelijk dat het conflict tussen natuurbescherming enerzijds en economische ontwikkeling anderzijds zelfs nog niet bij benadering is opgelost.

4.5.   Daarom krijgen de diensten van de Commissie de komende jaren hoogstwaarschijnlijk te maken met een golf van procedures in verband met zulke „uitzonderingsregelingen”. Het EESC stelt vast dat het de Commissie momenteel aan personeel ontbreekt om dit vraagstuk inhoudelijk en bestuurlijk aan te pakken.

4.6.   Het EESC heeft in zijn advies over het biodiversiteitsactieplan beschreven dat de voortschrijdende daling van het aantal soorten in onze cultuurlandschappen plaatsvindt in het kader van „goede beroepspraktijken” en in het kader van wat de EU bestempelt als „goede landbouw- en milieuconditie”; tegen de achtergrond dus van wetten en niet van overtreding van de wet. Dit is onaanvaardbaar.

4.7.   Juist daarom komt het tot felle discussies over de zgn. „cross compliance-criteria”. Deze moeten er, samen met de goede landbouw- en milieuconditie en de goede beroepspraktijken, voor zorgen dat er rekening wordt gehouden met biodiversiteitsaspecten. Als de achteruitgang in de biodiversiteit echter grotendeels plaatsvindt binnen bestaande wetten, dan is het logisch dat deze criteria tot controverses leiden. Ook de Europese Rekenkamer heeft in een speciaal verslag over cross compliance vergelijkbare opmerkingen gemaakt. Het wordt tijd dat de lidstaten, maar ook de Commissie, hier eens op reageren.

4.8.   Vaak gaat het ook om wetsvoorstellen die op het eerste gezicht geen direct verband met biodiversiteit lijken te hebben. Voor de bestrijding van BSE/TSE is het bij Verordening 1774/2002 verboden om kadavers in de open lucht te laten liggen. Dit leidde tot een ernstig gebrek aan voedsel voor aaseters, zoals wolven, beren of gieren. Als nu op grote afstand van de weinige giergebieden deze zeldzame vogels plotseling worden waargenomen, dan is dat geenszins een gunstig teken. Door honger gedreven leggen de dieren eenvoudigweg enorme afstanden af. Milieugroepen en Spaanse EP-leden moesten op deze misstand in de Europese wetgeving wijzen; de Commissie heeft hierop pas zeer laat gereageerd. Schijnbaar is er nog geen vroegtijdige compatibiliteitstest voor biodiversiteit.

Gevolgen voor het beleid/Financiering

4.9.   Met name buiten de beschermde gebieden is het conflict tussen de economische bestemming van het land en de natuur- en soortenbescherming nog ver van een oplossing verwijderd. De Commissie merkt op dat zij in het kader van de gezondheidschecks van het landbouwbeleid diverse voorstellen in deze zin heeft gedaan, bijv. om „extra middelen voor plattelandsontwikkeling beschikbaar te stellen t.b.v. onder meer biodiversiteit door een verhoogde geldoverdracht van de eerste naar de tweede pijler van het GLB (d.w.z. modulatie).” Helaas zijn in het besluit van de Raad de voorstellen niet geheel gevolgd. Het is duidelijk: de lidstaten slaan enkele van de door de EU als noodzakelijk erkende wegen niet in de vereiste mate in.

4.10.   Een van de vraagstukken betreft de financiering van het N2000-netwerk, inclusief de compensatie van bijzondere verplichtingen. Het EESC vreest dat na uitvoering van de desbetreffemde programma's door de lidstaten veel te weinig geld resteert voor de financiering van Natura-2000, wat tot hevige conflicten leidt. Het stelt derhalve een aparte begrotingslijn voor de begrotingsperiode 2014-2020 voor.

4.11.   Het pleit al met al voor een betere en doelgerichtere financiering voor natuurbescherming. Het heeft er reeds in zijn advies over het biodiversiteitsactieplan op gewezen dat

de rechtstreekse betalingen aan landbouwers (het leeuwendeel van de landbouwbegroting) niet bedoeld zijn om de biodiversiteit te bevorderen, maar om de ontvangers ervan voor te bereiden op de uitdagingen van de wereldmarkt;

„zolang het onder druk van de wereldmarkt moeilijk is het volledige landbouwareaal op milieuvriendelijke wijze te benutten, de politiek zich extra moet inspannen” en bijvoorbeeld „de financiële steun voor de landbouwmilieumaatregelen [verhogen]; enkel op die manier kunnen alle boeren in de EU worden overgehaald om op milieuvriendelijke productiemethodes over te stappen (5). Ook wat dit betreft zijn er op de woorden geen daden gevolgd.

4.12.   De Commissie wordt verzocht om bij de aanstaande hervorming van het GLB en in de begroting nu eindelijk eens klare wijn te schenken. Milieuprogramma's voor de landbouw kunnen slechts dan slagen, als ze de landbouwers ook economische prikkels bieden. Het was een vergissing om deze prikkels te schrappen; dit moet hersteld worden. De politieke boodschap aan de landbouwers (en de samenleving) dient te luiden: het is ons, de burgers, een lief ding waard als de landbouw meer doet voor het behoud van biodiversiteit dan de wet voorschrijft!

4.13.   In de lidstaten worden ondertussen de eerste debatten over de toekomst van het landbouwbeleid gevoerd. Gezien het streven om meer hernieuwbare energiebronnen en dus ook bio-energie te gebruiken, zijn deze discussies relevant voor de biodiversiteit, en wel op nationaal, Europees en wereldwijd niveau. De Commissie stelt duidelijk: „Een cruciale uitdaging is erop toezien dat de in de duurzaamheidseffectbeoordelingen (DEB's) gedane aanbevelingen worden opgevolgd en meer inzicht wordt verkregen in de impact van de EU-consumptie van voedings- en niet-voedingsgrondstoffen (bv. vlees, sojabonen, palmolie, metaalertsen) die tot het biodiversiteitsverlies kunnen bijdragen. Naar aanleiding hiervan kunnen beleidsopties worden onderzocht om deze impact te verminderen.” Het EESC verzoekt de Commissie nadrukkelijk het desbetreffende onderzoek te verrichten.

4.14.   De hervorming van het GLB na 2013 zal dus laten zien of het lukt om meer bescherming van biodiversiteit en duurzaamheid in het landbouwbeleid te krijgen.

Overkoepelende en economische aspecten

4.15.   Het EESC stelt vast dat consequente natuurbescherming te rijmen valt met de verwezenlijking van doelstellingen uit het klimaatbeleid. Bescherming en reactivering van moerassen en vochtige biotopen dragen bijvoorbeeld zinvol bij aan klimaatbescherming. Hetzelfde geldt voor het graslandbeheer in Europa, in al zijn verschillende vormen (bijv. de dehesas op het Iberische schiereiland). Maar veel van de voor het behoud van deze habitats noodzakelijke landbouwbestemmingen zijn de laatste jaren voor de landbouwers economisch steeds oninteressanter geworden. Biodiversiteit heeft geen marktwaarde! De prijzen drukken niet uit in hoeverre een product natuurvriendelijk tot stand komt. In het beleid van de EU en de lidstaten is hierop tot nu toe niet passend gereageerd.

4.16.   In Duitsland bijv. eisten 15 van de 16 deelstaten nog in mei 2006, dus precies in de maand waarin het biodiversiteitsactieplan van de Commissie het licht zag, een wijziging, lees: een afzwakking van de natuurbeschermingsrichtlijnen van de EU. Vooral de deelstaat Hessen roert in dezen de trom, onder andere met het (economische) argument dat geen enkel industrieland zich zulke strenge natuurbeschermingscriteria kan permitteren. Bij veel politici is de economische betekenis van biodiversiteit dus nog niet doorgedrongen.

4.17.   Het geeft te denken dat samenleving en politiek bijna niet reageren op de gegevens uit het TEEB-verslag, volgens welke de achteruitgang van de biodiversiteit een verlies van maximaal 6 % van het wereldwijde BBP kan veroorzaken, terwijl in het kader van de huidige financiële en economische crisis een veel geringere daling van het BBP al aanleiding is voor crisistoppen en herstelprogramma's van vele miljarden. Het wordt één van de belangrijkste taken van de Commissie om naast de ethische en morele waarden ook de economische waarde van biodiversiteit duidelijk te maken en in praktische maatregelen om te zetten.

4.18.   In de lidstaten staat de biodiversiteit nog steeds onder enorme druk: steeds meer oppervlakte gaat verloren, en wordt bebouwd of geasfalteerd, wat de natuurbescherming zeer bemoeilijkt. Dit ruimtebeslag is nog steeds veel te hoog en het landschap wordt steeds meer gebruikt. Natuurbeschermingsbelangen dreigen gemarginaliseerd te worden.

Bewustmaking/communicatie

4.19.   De Commissie vermeldt in punt E.4 („Bouwen aan educatie, bewustmaking en deelname van het publiek”) dat „slechts een minderheid van EU-burgers meende goed geïnformeerd te zijn over het onderwerp biodiversiteitsverlies.” Dat geldt zeer waarschijnlijk ook voor politici en beleidsmedewerkers. Dat zijn de ongunstigst denkbare omstandigheden om politiek succes te boeken. Als de Commissie en de lidstaten nu „prioritaire acties voor het opstarten van een publieke communicatiecampagne ter ondersteuning van nationale en andere campagnes overwegen, dan kunnen zij op de onvoorwaardelijke steun van het EESC rekenen.

4.20.   Er zijn thans al vele positieve initiatieven voor bewustmaking, ook in de steden, waar mensen vaak niet zo snel de natuur in kunnen gaan. Deze initiatieven verdienen meer steun van de overheid. Eenmaal per jaar vindt bijv. in Berlijn een „lange dag van de stadsnatuur” plaats, waar honderdduizenden mensen op afkomen.

4.21.   Het is belangrijk dat burgers zo concreet en direct mogelijk met de doelstellingen van de natuurbescherming in contact komen. Zo is het een goed idee om ter plaatse mee te delen waar en waarom NATURA-2000-gebieden zijn aangewezen, welke soorten er voorkomen, hoe ze beschermd kunnen worden; en door wie. De mensen moeten natuurbescherming zo letterlijk mogelijk ervaren en begrijpen. Het begrip „biodiversiteit” alleen begrijpt nauwelijks iemand, en daarom zegt het veel mensen niets.

4.22.   In het kader van de voorlichting aan de consument zonder producenten de mogelijkheid moeten krijgen om op hun producten aan te geven of deze op een natuurvriendelijke manier vervaardigd worden.

De actieve inbreng van de burgers voor milieubescherming en behoud van de biodiversiteit is onontbeerlijk. Het is niet voldoende dat de Commissie campagnes voor de bevordering van een duurzamere levensstijl opzet. Er moeten ook strategieën komen met behulp waarvan consumenten de effecten van hun dagelijks handelen kunnen meten. Zo kunnen zij de vereiste verandering in hun consumptiepatroon aanbrengen.

Hierbij valt te denken aan:

opname van praktijkgerichte lessen over milieubescherming en biodiversiteit in het leerplan van scholen;

uitwerking van instrumenten voor het meten van de gevolgen van de consumptie van bepaalde levensmiddelen voor de biodiversiteit (aan de hand van een mand met alledaagse producten en alternatieven hiervoor), uitgaande van de levenscyclusanalyse.

Brussel, 15 juli 2009.

De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité

Mario SEPI


(1)  Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (Habitatrichtlijn).

(2)  http://ec.europa.eu/environment/nature/biodiversity/economics/pdf/teeb_report.pdf

(3)  PB C 97 van 28 april 2007, blz. 6.

(4)  PB C 97 van 28 april 2007, blz. 6.

(5)  „De toestand van de natuur en de natuurbescherming in Europa”, PB C 221 van 7 augustus 2001, blz. 130-137.


23.12.2009   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 317/80


Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over de mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's — Strategie voor de internalisering van de externe kosten van vervoer

(COM(2008) 435 definitief/2)

(2009/C 317/14)

Rapporteur: de heer SIMONS

De Commissie heeft op 8 juli 2008 besloten het Europees Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig artikel 262 van het EG-Verdrag te raadplegen over de

Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement, het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's – Strategie voor de internalisering van de externe kosten van vervoer

COM(2008) 435 final/2.

De afdeling Vervoer, energie, infrastructuur en informatiemaatschappij, die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 20 mei 2009 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Simons.

Het Comité heeft tijdens zijn op 15 en 16 juli gehouden 455e zitting (vergadering van 15 juli) onderstaand advies uitgebracht, dat met 133 stemmen vóór en 6 stemmen tegen, bij 3 onthoudingen, is goedgekeurd.

1.   Conclusies

1.1.   Het Comité constateert dat de Commissie veel werk heeft verzet om te komen tot een toerekening van de externe kosten voor alle vervoermodaliteiten. Het Comité heeft, gezien de moeilijkheidsgraad, hier veel waardering voor, maar bij de praktische toepassing zijn nog een aantal hordes te nemen, waarbij vooral van belang is het alom bestaande draagvlak te blijven behouden.

1.2.   De internalisering van de externe kosten zou moeten leiden tot minder vervuiling en overlast van de bestaande vervoerswijzen.

1.3.   Het Comité dringt er bij de Commissie op aan om er van meet af aan voor te zorgen dat de internalisering van externe kosten eveneens volledig geldt voor vervoerondernemers uit derde landen, zodat zij zich niet in een gunstigere situatie zullen bevinden.

1.4.   Momenteel worden de externe kosten niet doorberekend aan de afzonderlijke vervoerwijzen en de gebruikers daarvan, hetgeen een concurrentievoordeel voor de vervoerswjzen met hoge maatschappelijke kosten inhoudt. Internalisering van deze kosten zou, voorzover zijn invloed reikt een gezonde concurrentie kunnen garanderen. Omgekeerd betekent dit dat, als die kosten wel worden doorberekend, deze concurrentievervalsing wordt voorkomen. Daarvan zouden milieuvriendelijkere vervoerswijzen kunnen profiteren. Het Comité vindt het belangrijk dit principe veel beter voor het voetlicht te brengen, omdat toepassing daarvan ook zou kunnen leiden tot structurele veranderingen in het aanbod van en de vraag naar vervoer.

Het Comité is met de Commissie van mening dat er op Gemeenschapsniveau een kader moet worden geschapen. Naar de mening van het Comité mag geen lidstaat zich daaraan onttrekken.

1.5.1.   Volgens het Comité moeten in het kader een aantal randvoorwaarden, bijvoorbeeld de met de levensstandaard te verantwoorden hoogte van de heffingen met een geografisch en niet staatkundig bepaalde vergaande differentiatie in plaats en tijd, worden opgenomen waaraan de in rekening te brengen heffingen voor neutralisering van de externe kosten binnen een bepaalde marge moeten voldoen.

1.5.2.   De tot heffing bevoegde autoriteiten, bijvoorbeeld een lidstaat of een regionale of lokale overheid, moeten dan, binnen de hierboven genoemde marge met hun gedetailleerde kennis van de locatie voor de verdere verfijning van het tarief zorgen.

1.6.   Het Comité vindt het dan ook dringend nodig dat de Commissie, zelfs tijdens de crisis, met concrete voorstellen voor zo'n Europees kader voor de doorbelasting van de externe kosten voor alle vervoersmodaliteiten komt met verdere uitwerking en toepassing door de lidstaten samen met de EU-Commissie. Deze voorstellen moeten uiteraard op het draagvlak van maatschappij, het milieugeweten en vervoersmodaliteiten kunnen rekenen. Daarnaast moeten de externe kosten (in de vorm van betalingen of heffingen) worden doorberekend op basis van het gebruik en niet op grond van het bezit van een vervoermiddel.

1.7.   Indien doorbelasting van externe kosten in praktijk wordt gebracht, zullen de inkomsten ervan naar de opvatting van het Comité, met inachtneming van de begrotingsregels van de lidstaten, aangewend moeten worden voor maatregelen die tot gevolg hebben dat de externe effecten, zoals direct gerelateerde milieuschade of gezondheidszorg, van de vervoersmodaliteiten worden teruggedrongen, bij voorkeur aan de bron.

2.   Inleiding

2.1.   Het vraagstuk van de internalisering van externe kosten is niet nieuw. De Engelse economen Pigou in 1924 maar ook later Coase in 1960 kwamen met theorieën over hoe de kosten van de positieve en negatieve externe effecten toch via een prijsstelling in het marktmechanisme kunnen worden opgenomen; Pigou via subsidies en heffingen; Coase via verhandelbare eigendomsrechten, maar wel onder strikte voorwaarden (geen of nauwelijks transactiekosten; meetbare schade en een beperkt aantal betrokken partijen).

2.2.   Ook in het verkeer - de geleide beweging van verplaatsingsmiddelen langs verkeersinfrastructuur - komen externe effecten voor. Daar waar een groot aantal actoren opereren, bvb zoals in het inlandtransport verdient de Pigouviaanse benadering de voorkeur, te meer omdat, wanneer afgestemd op de marginale kosten, er een efficiënte allocatie plaatsvindt.

2.3.   In EEG-verband kwam het onderwerp al eind jaren zestig op tafel maar de stand van de wetenschap kon toen in deze nog geen richting aangeven hoe effectief in de praktijk de effecten gemeten en geprijsd zouden moeten worden. Doel was toen de vermeende ongelijke concurrentievoorwaarden voor de vervoersmodaliteiten recht te trekken.

2.4.   Stilzitten was er echter niet bij. Gewezen kan worden op het 1995-Groenboek over de prijsstelling in het vervoer, het 1998-Witboek over een gefaseerde aanpak van een gemeenschappelijk kader voor het in rekening brengen van het gebruik van de vervoersinfrastructuur; het 2001-Witboek over het Europees vervoerbeleid tot het jaar 2010 en de tussentijdse evaluatie van dat Witboek in 2006.

2.5.   In 2006 is de Commissie verzocht (1) om, „nadat zij alle opties van de kosten die verband houden met milieu, lawaai, congestie en gezondheid zou hebben onderzocht, uiterlijk op 10 juni 2008 te komen met een algemeen toepasbaar, doorzichtig en begrijpelijk model voor de toerekening van de externe kosten aan alle vervoermodaliteiten. Dit model zou moeten dienen als grondslag voor de berekeningen van infrastructuurheffingen in de toekomst. Met dit model zou een analyse van de gevolgen van de doorberekening van externe kosten voor alle soorten vervoer gepaard moeten gaan, alsmede een strategie voor een stapsgewijze toepassing”.

2.6.   „Het doel is de externe kosten te internaliseren voor alle vervoermodaliteiten om zodoende een juist prijspeil vast te stellen, zodat gebruikers de reële kosten die ze veroorzaken dragen. In die wetenschap zouden de gebruikers zich veel meer bewust worden van de gevolgen van hun handelen, met als gevolg dat zij hun gedrag zouden kunnen aanpassen om daarmee de externe kosten omlaag te brengen”.

2.7.   Het Comité heeft in het verleden in enkele van zijn adviezen reeds aandacht besteed aan de kwestie van de doorberekening van externe kosten. In het advies van 1996 wijst het erop dat „onvolledige toerekening van per vervoertak verschillende infrastructuurkosten en externe kosten kunnen leiden tot onzuivere concurrentieverhoudingen”. Zo heeft het in zijn advies over het 2001 Witboek opgemerkt dat het de opvatting volgt dat „het beleid van de Gemeenschap gericht moet zijn op de geleidelijke vervanging van bestaande belastingen op het vervoerssysteem door doelmatiger instrumenten, om de kosten van infrastructuurvoorzieningen en externe kosten door te berekenen”.

2.8.   In zijn advies over de tussentijdse evaluatie van het 2001 Witboek Vervoer stelt het Comité het eens te zijn met de – gewijzigde - benadering van de Commissie om over te stappen van een geforceerd modal shiftbeleid naar de zogenaamde co-modaliteit (2); een benadering waarin iedere modaliteit op zich dient te worden geoptimaliseerd door ze meer concurrerend, duurzamer, socialer, rendabeler, milieuvriendelijker en veiliger te maken, waardoor ook meer en betere combinaties ervan ontstaan.

2.9.   In deze gedachtegang past het naar de mening van het Comité dan ook goed dat elke vervoermodaliteit (3) zijn totale kosten betaalt.

2.10.   Ook op het gebied van duurzaam stadsvervoer heeft het Comité enkele adviezen uitgebracht, onder meer over het „Groenboek - Een nieuwe stedelijke mobiliteitscultuur” (4) en een verkennend advies over het thema „Energiemix in het vervoer” (5). Een extra dimensie wordt in de zienswijze van het Comité toegevoegd. Het principe van „de gebruiker betaalt” wordt „de vervuiler, in casu de gebruiker betaalt”.

2.11.   De essentie bij de nu voorgestelde strategie is dat het principe van „de marginale maatschappelijke kostprijs” als algemeen principe voor de internalisering van externe kosten wordt gehanteerd.

2.12.   Dit principe houdt in dat de vervoerprijs gelijk zou moeten zijn aan de extra kosten die worden veroorzaakt door één extra gebruiker van de infrastructuur. In principe zouden deze extra kosten de kosten van de gebruiker en de externe kosten moeten dekken en leiden tot een efficiënt infrastructuurgebruik alsmede een rechtstreekse band tussen de aanwending van publieke middelen en vervoerdiensten. Een tarief op basis van de marginale maatschappelijke kosten leidt op die manier tot een efficiënt gebruik van de bestaande infrastructuur (6).

2.13.   Volgens het Comité zal de toerekening van de externe kosten sociale gevolgen kunnen hebben. Daarom is het noodzakelijk de sociale partners in een zo vroegtijdig mogelijk stadium bij de discussie te betrekken om af te spreken hoe de implementatie in de sectoren plaats zal vinden.

3.   Samenvatting Commissiemededeling en Raadsconclusies

3.1.   In het pakket „groener vervoer” met een algemene mededeling, een wijzigingsvoorstel m.b.t. de Eurovignetrichtlijn, een mededeling over geluidswerende maatregelen voor bestaand goederenmaterieel bij het spoor en een strategiemededeling beoogt de Commissie de externe kosten (C02, luchtverontreiniging, geluid en congestie) in de prijs van het vervoer op te nemen, zodat gebruikers de reële kosten die zij veroorzaken dragen.

3.2.   Aanvullend beleid blijft noodzakelijk, zoals bronbeleid, interne marktbeleid en het stimuleren van technologische innovatie. De opbrengsten zouden geïnvesteerd moeten worden in de vermindering van de externe kosten, bijvoorbeeld door te investeren in onderzoek en innovatie, milieuvriendelijke infrastructuur en de ontwikkeling van openbaar vervoer. In 2013 ware te evalueren.

3.3.   De Raad heeft in zijn vergadering van 8 en 9 december 2008 al aangegeven, dat, „ten aanzien van alle vervoerwijzen een geleidelijke, billijke, efficiënte en evenwichtige aanpak moet worden gevolgd, die technologisch neutraal is”. Hij neemt er nota van dat het jaar 2013 door de Commissie is voorgesteld als termijn voor de evaluatie van de uitvoering van de strategie. De Raad stelt voorts dat „om de steun van het publiek te verwerven voor de internalisering van de externe kosten het absoluut noodzakelijk is dat aan deze beginselen de hand wordt gehouden”.

4.   Algemene opmerkingen

4.1.   Het Comité stelt vast dat de Commissie sinds 2006 een aantal maatregelen heeft genomen. Ze heeft na openbare raadpleging en workshops met stakeholders een voorstel gemaakt voor een gemeenschappelijk kader voor de internalisering van externe kosten, een effectbeoordeling uitgevoerd en een strategie gemaakt voor de stapsgewijze doorberekening van de externe kosten voor elke vervoermodaliteit.

4.2.   Kortom, er is veel werk verzet door de Commissie in een betrekkelijk korte periode voor een bepaald niet gemakkelijk te noemen dossier als de internalisering van de externe kosten. Het Comité acht het werkdocument van de Commissie, SEC(2008)2209, SEC(2008)2208 en SEC(2008)2207, afgezien van de gekozen gevolgtrekkingen zeer verantwoord. Het is jammer te noemen dat niet meer ervan, met name uit de analyse voortvloeiende „beste oplossingen” is overgenomen in de formele Commissiemededeling. Wel zou het naar de opvatting van het Comité aanbeveling verdienen te bezien of de basisgegevens uit het „Handbook on estimation of external costs in the transport sector” nog harder gemaakt kunnen worden.

4.3.   De Commissie en Raad zien het essentiële belang in van het blijven bestaan van een nu al aanwezig draagvlak in de maatschappij in zijn algemeenheid, maar in het bijzonder bij de vervoersmodaliteiten voor een objectief, algemeen toepasbaar, transparant en begrijpelijk systeem.

4.4.   Daarbij zal, naar de opvatting van het Comité, met een aantal belangrijke voorwaarden rekening moeten worden gehouden, zoals technologische ontwikkelingen, maatschappelijke gevolgen bij introductie van het systeem, gevolgen voor de insulaire, de niet aan zee grenzende en perifere regio’s van de Gemeenschap, de hoogte van de investeringen in de sector en de bijdrage tot de doelstellingen van een duurzaam vervoerbeleid.

4.5.   Het Comité is met de Commissie van oordeel dat het essentieel is dat de opbrengsten van de toerekening van de externe kosten weer ten goede komen aan maatregelen die, ter bevordering van een duurzaam functioneren en in overeenstemming met het combineren en het optimaal gebruiken van vervoerswijzen, in eerste instantie bij voorkeur in diezelfde vervoersmodaliteit getroffen worden, daar, waar het effect op vervuiling-, lawaai- en congestiebestrijding het grootst is.

4.6.   De opbrengsten zouden besteed moeten worden aan het voorkomen en/of verhelpen van de ongewenste externe effecten, zoals maatregelen aan de bron of bijvoorbeeld de duidelijk direct gerelateerde kosten van gezondheidszorg of CO2-opslagplaatsen.

4.7.   Het EESC acht het eveneens van essentieel belang dat de verschillende bestanddelen van de externe kosten van elke vervoerswijze bekend zijn en erkend worden.

4.8.   Bij het wegverkeer bijvoorbeeld zouden de congestiekosten naar evenredigheid en billijkheid toegerekend moeten worden aan het goederenverkeer en aan het personenverkeer.

4.9.   Het Comité zou, in het licht van een duurzame ontwikkeling van de vervoersmodaliteiten, graag meer aandacht willen vragen voor het in beschouwing nemen van sociale aspecten bij de discussie over de internalisering van externe kosten.

4.10.   Voorts wil het Comité benadrukken dat de internalisering van de externe kosten geen gevolgen mag hebben voor de inkomsten van de werknemers, maar dat de kosten gedragen dienen te worden door de gebruikers van de modaliteiten.

4.11.   Met de filosofie van de Commissie om alle externe kosten door te berekenen kan het Comité dus als principe instemmen (7). Het gewenste effect wordt echter pas bereikt als de toepassing van deze filosofie overal daar, waar externe kosten optreden, op dezelfde schaal plaatsvindt.

4.12.   Momenteel worden de externe kosten niet doorberekend aan de afzonderlijke vervoerswijzen en de gebruikers daarvan, hetgeen een concurrentievoordeel voor de vervoerswijzen met hoge maatschappelijke kosten inhoudt. Omgekeerd betekent dit dat als die kosten wel worden doorberekend, deze concurrentievervalsing wordt voorkomen. Daarvan zullen milieuvriendelijkere vervoerswijzen profiteren. Het Comité vindt het belangrijk dit principe veel beter voor het voetlicht te brengen, omdat toepassing daarvan ook zou kunnen leiden tot structurele veranderingen in het aanbod van en de vraag naar vervoer.

Het Comité is met de Commissie van mening dat er op Gemeenschapsniveau een kader moet worden geschapen.

4.13.1.   Maar volgens het Comité moeten daarin een aantal randvoorwaarden worden opgenomen waaraan de in rekening te brengen heffingen voor neutralisering van de externe kosten binnen een bepaalde marge moeten voldoen. Te denken is hierbij aan de diverse soorten externe kosten, de met de levensstandaard te verantwoorden hoogte van de heffingen met een geografisch en niet staatkundig bepaalde vergaande differentiatie in plaats en tijd.

4.13.2.   De tot heffing bevoegde autoriteiten, bijvoorbeeld een lidstaat of een regionale of lokale overheid, moeten dan, binnen de hierboven genoemde marge, met hun gedetailleerde kennis van de locatie voor de verdere verfijning van het tarief zorgen, waarbij met de verschillen in levensstandaard tussen gebieden rekening kan worden gehouden.

Wat de zeevaart en luchtvaart betreft moet bij de internalisering van externe kosten rekening worden gehouden met de wereldwijde concurrentie waarmee deze vervoerswijzen te maken hebben.

4.13.3.1.   De binnen Europa opererende zogenaamde drie klassieke inlandvervoerstakken – weg, spoor en binnenvaart – moeten uit concurrentieoogpunt evenwichtig onderhevig worden aan dezelfde strategie en methodologie, die uiteraard wel een andere uitkomst kunnen hebben al naar gelang de karakteristiek van de vervoerstak.

4.13.3.2.   Zo’n internalisering is consistent met het co-modaliteitvervoersbeleid, het mededelingsbeleid en brengt „1992” (!) ofwel de voltooiing van de interne markt zonder landsgrenzen naderbij.

5.   Specifieke opmerkingen

5.1.   Terecht stipt de Commissie bij de binnenvaart de Akte van Mannheim aan als een regelgevingskader dat de aandacht moet krijgen. Dit verdrag geldt op de Rijn, inclusief het Zwitserse deel en zijn zijrivieren. Het is ouder dan de Unieverdragen en heeft, nu een derde land ermee gemoeid is, daarmee voorrang (8). Het verbiedt heffingen die de vaart, lees in deze het verkeer, betreffen.

5.2.   Het Comité wil, enerzijds geconfronteerd met de diepe mondiale crisis, anderzijds sympathie hebbend voor het idee van internalisering van de externe kosten, waarmee vooral milieuaspecten zijn gemoeid, dat men zich niet laat ontmoedigen.

5.3.   Integendeel, het wil dat nog gedurende de crisis positieve stappen worden gezet met het verder ontwikkelen en invullen van het kader van de internalisering van de externe kosten, zoals in paragraaf 4.13.1 en volgende omschreven. Het Comité acht dit een taak die in nauwe samenwerking tussen Europese instellingen, lidstaten en bedrijfsleven dient te worden vervuld.

Brussel, 15 juli 2009.

De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité

Mario SEPI


(1)  In artikel 11 van de richtlijn 2006/38/EG.

(2)  Pagina 4 resp. pagina 24 paragraaf 9 (NL tekst) van deze tussentijdse evaluatie.

(3)  Vallende onder Europese Gemeenschapsregelgeving, zo niet bijvoorbeeld militaire voertuigen en dergelijke.

(4)  PB C 224 van 30-08-2009, blz.39.

(5)  PB C 162 van 25-06-2008, blz.52.

(6)  Gebaseerd op Commissiedocument COM(2008) 435 final „Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's - Strategie voor de internalisering van de externe kosten van vervoer”.

(7)  Het Comité vestigt er de aandacht op dat, wat „rijdende, varende of vliegende monumenten” worden genoemd, historische vervoermiddelen dus, dienen te worden uitgezonderd.

(8)  Artikel 307 EG-Verdrag.


23.12.2009   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 317/84


Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's — Telegeneeskunde ten bate van de patiënten, de gezondheidszorgstelsels en de maatschappij

(COM(2008) 689 definitief)

(2009/C 317/15)

Rapporteur: de heer BOUIS

De Europese Commissie heeft op 4 november 2008, overeenkomstig artikel 262 van het EG-Verdrag, besloten het Europees Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over de

Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's over telegeneeskunde ten bate van de patiënten, de gezondheidszorgstelsels en de maatschappij

(COM(2008) 689 final).

De gespecialiseerde afdeling Vervoer, energie, infrastructuur, informatiemaatschappij, die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 26 juni 2009 goedgekeurd. Rapporteur was de heer BOUIS.

Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn op 15 en 16 juli 2009 gehouden 455e zitting (vergadering van 15 juli) onderstaand advies uitgebracht dat met 160 stemmen vóór, bij 3 onthoudingen, werd goedgekeurd.

1.   Opmerkingen en aanbevelingen

1.1.   Het EESC neemt met belangstelling kennis van de Mededeling van de Commissie ter ondersteuning en aanmoediging van de lidstaten om telegeneeskunde in hun gezondheidsbeleid te integreren.

1.2.   Het EESC neemt nota van het voornemen van de Commissie om met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel meer vertrouwen te wekken in telegeneeskunde en deze te doen aanvaarden, alsook om in dit verband rechtszekerheid te scheppen, de technische problemen op te lossen en de ontwikkeling van de markt te vergemakkelijken. De lidstaten blijven verantwoordelijk voor hun gezondheidsbeleid en voor de ontwikkeling van telegeneeskunde naargelang van hun investeringscapaciteit.

1.3.   Volgens het EESC is het zaak zorginstanties, zorgwerkers en patiënten beter te informeren en hun relevante informatie te blijven verstrekken voor de beoordeling van de kosteneffectiviteit.

1.4.   Het EESC zal erop toezien dat de onderzoeks-/ontwikkelingswerkzaamheden voorzien in de nodige garanties voor veilig gebruik, vereenvoudigde ergonomie en zo laag mogelijke kosten voor aankoop en gebruik. Het neemt nota van het voornemen van de Commissie om een grootschalig proefprojet inzake telemonitoring te ondersteunen.

1.5.   Het wijst op de moeilijkheden bij de ontwikkeling van telegeneeskunde ook al kan deze, in duidelijk omschreven omstandigheden, bijdragen tot verbetering van de gezondheidszorg ten voordele van patiënten, zorgverstrekkers en socialezekerheidsinstellingen. Volgens het Comité is het zaak het toepassingsgebied van telegeneeskunde af te bakenen en daarvoor een degelijke rechtsgrondslag te bieden.

1.6.   Naar de mening van het EESC volstaat een vereenvoudigde definitie van de medische verrichtingen die onder telegeneeskunde vallen om de patiënt vertrouwelijkheid van gegevens en maximale veiligheid te garanderen.

1.7.   Het EESC verheugt zich over het initiatief van de Commissie om vanaf 2009 een Europees platform in het leven te roepen teneinde de lidstaten bijstand te verlenen bij de uitwisseling van informatie over de nationale wetgevingskaders.

1.8.   Bij een medische verrichting waarbij telegeneeskunde als aanvullende techniek wordt gebruikt, moeten volgens het EESC niet alleen de rechten en plichten in acht worden genomen die bij elke medische verrichting gelden, maar moet ook rekening worden gehouden met de verplichtingen die verband houden met het specifieke karakter van telegeneeskunde, en moet bijvoorbeeld informatie worden verstrekt over de technische middelen voor het doorgeven van gegevens en de beveiliging ervan.

1.9.   Voor het EESC spreekt het voor zich dat ruime breedbandtoegang (1) en volledige aansluitbaarheid in alle lidstaten absolute voorwaarden zijn om telegeneeskunde te kunnen ontwikkelen. De beschikbaarheid van digitale apparatuur moet overal en met name in plattelands- en ultraperifere gebieden worden versterkt teneinde alle burgers gelijke toegang tot gezondheidszorg te garanderen.

1.10.   Het EESC steunt de Commissie in haar voornemen een strategisch beleidsdocument te publiceren om op basis van bestaande of zich ontwikkelende normen de interoperabiliteit, kwaliteit en veiligheid van de systemen te waarborgen.

1.11.   Niet alleen technische en organisatorische aspecten moeten worden verduidelijkt, volgens het EESC is het ook zaak de uitwisseling van goede klinische praktijkvoorbeelden op het gebied van telegeneeskunde te ontwikkelen.

1.12.   Het EESC is ingenomen met het voorstel drie actieniveaus voor de komende jaren vast te stellen.

1.13.   Op het niveau van de lidstaten moet speciale aandacht gaan naar de classificatie van de verrichtingen, hun kosten en terugbetalingspercentages.

1.14.   Op het niveau van de lidstaten, die door de Unie zullen worden ondersteund, moet worden voorzien in richtinggevende en evaluatie-instrumenten voor de technische aspecten en de doeltreffendheid van telegeneeskunde.

1.15.   Om de twijfels van de gebruikers weg te nemen en hun meer vertrouwen te geven, moet de Commissie ten slotte van haar kant steun geven aan informatie- en opleidingsprogramma's voor zorgwerkers en het grote publiek m.b.t. het gebruik van nieuwe technologieën.

1.16.   Het Comité betreurt dat geen speciale aandacht wordt geschonken aan aspecten van de opleiding van beroepsbeoefenaren in de gezondheidszorg. Er is behoefte aan een gestructureerd project voor opleiding tijdens de universitaire vorming alsook tijdens de loopbaan. Deze opleiding heeft niet tot doel „tele-dokters” te vormen maar moet dokters opleiden in de telegeneeskunde.

1.17.   Het EESC spoort de Commissie en de lidstaten aan om de in de huidige mededeling geformuleerde aanbevelingen alsook het tijdschema dat voor de acties wordt voorgesteld, strikt in acht te nemen.

1.18.   De representatieve verenigingen van patiënten, consumenten en gezondheidswerkers moeten bij de vaststelling van de voorwaarden voor de ontwikkeling van deze nieuwe technologieën worden betrokken. Zelf moet het Comité ook kunnen deelnemen aan de analyse van de verschillende stadia van uitvoering van de toezeggingen.

1.19.   Volgens het EESC moet de ontwikkeling van telegeneeskunde ten dienste van patiënten, zorgstelsels en samenleving worden ingepast in het kader van de algemene ontwikkeling van de stelsels en het beleid voor de gezondheidszorg.

2.   Samenvatting van de Mededeling

2.1.   Achtergrond

2.1.1.   Telegeneeskunde (2), d.w.z. de levering van gezondheidsdiensten op afstand, kan het leven van patiënten en zorgwerkers helpen verbeteren en tegelijk de uitdagingen voor zorgstelsels (vergrijzing, toename van chronische ziekten, gezondheidszorg thuis, alleenstaande patiënten of patiënten met beperkte mobiliteit, medische demografie, gebrek aan evenwicht in de territoriale spreiding van het zorgaanbod, enz.) aanpakken.

2.1.2.   Telegeneeskunde kan niet alleen de gezondheidszorg en de doeltreffendheid van de zorgstelsels verbeteren maar, gezien het dynamisme van deze sector (en met name van kleine en middelgrote ondernmingen), ook een bijdrage aan de economie van de EU leveren. Niettemin wordt er nog maar op zeer beperkte schaal gebruik gemaakt van telegeneeskundediensten en blijft de markt sterk versnipperd.

2.2.   Voorgestelde benadering

2.2.1.   Doel van deze Mededeling is de lidstaten te steunen en aan te moedigen om telegeneeskunde in hun gezondheidsbeleid te integreren, door de obstakels voor het gebruik ervan op te sommen, hen te helpen deze obstakels te overwinnen, en argumenten aan te dragen om voor deze diensten belangstelling te wekken en ze door de medische wereld en de patiënten te doen aanvaarden.

2.2.2.   Daar de lidstaten in eerste instantie verantwoordelijk zijn voor de organisatie, de financiering en de levering van de gezondheidszorg en daar alleen zij in staat zijn telegeneeskunde reëel gestalte te geven met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel, geeft de Commissie de acties aan die door de lidstaten, door haarzelf en door de betrokken partijen moeten worden ondernomen.

Algemene opmerkingen

3.1.   Het EESC neemt nota van de omschrijving van het beleidsterrein dat door de Commissiemededeling wordt bestreken, maar herinnert aan de noodzaak van informatisering van medische dossiers, die gelijk opgaat met de ontwikkeling van telegeneeskunde.

Het EESC is voorstander van ontwikkeling van telegeneeskunde om aldus vooral tegemoet te komen aan de doelstelling iedereen gelijke toegang tot kwaliteitsvolle gezondheidszorg te garanderen. Het neemt nota van de verwachte impact daarvan op het gezondheidszorgstelsel en de praktijk van zorgwerkers en pleit voor verhoogde waakzaamheid ten aanzien van de mogelijke risico's van commercialisering van een en ander.

3.2.1.   De ontwikkeling van telegeneeskunde kan een hefboom zijn om de collegiale praktijken van zorgwerkers en de organisatie van de gezondheidszorg via netwerkvorming algemene verspreiding te geven en kan tevens bijdragen aan een betere kwaliteit en toegankelijkheid van de zorg. Niettemin dient vooraf te worden nagedacht over de organisatie, de hiërarchische structuur en de delegatie van de taken, alsook over het vaststellen van protocollen voor medische praktijken, en dienen eventuele veranderingen de nodige begeleiding te krijgen.

Het EESC stemt in met de voorgestelde drie actieniveaus en formuleert in dit verband de volgende opmerkingen:

3.3.1.   Vertrouwen in en acceptatie van telegeneeskundediensten opbouwen

3.3.1.1.   Volgens het EESC moeten zorginstanties, zorgwerkers en patiënten alsook hun verenigingen beter worden geïnformeerd via het creëren van discussieruimte. In het kader van deze informatieverplichting moet bewijsmateriaal worden voorgelegd m.b.t. de effectiviteit van telegeneeskundediensten. Met het oog daarop dient relevante informatie te worden verstrekt voor de beoordeling van de kosteneffectiviteit. Daarbij zij eraan herinnerd dat de ontwikkeling en het duurzame gebruik van telegeneeskunde afhangen van het terugbetalingsniveau van de kosten van deze diensten en van de bedragen die ten laste van de patiënt blijven.

3.3.1.2.   Op het gebied van O&O beschikt het MKB van de sector volgens het EESC niet over voldoende financiële capaciteit. De openbare sector zal dus samen met publiek/private partnerschappen als instrument moeten fungeren om grootschalige telemonitoringprojecten verspreiding te geven. Wat het materiaal betreft, zal het EESC erop toezien dat de ontwikkeling ervan voorziet in de nodige garanties voor veilig gebruik, vereenvoudigde ergonomie en zo laag mogelijke kosten voor aankoop en gebruik. Deze ontwikkeling kan geenszins alleen aan de industrie worden overgelaten.

3.3.1.3.   Het EESC wijst erop dat door een bredere toepassing van telegeneeskunde en met name van telemonitoring, nieuwe ethische vraagstukken aan de orde komen, vooral door de gewijzigde relatie tussen patiënt en arts. Ter acceptatie van deze technieken, die menselijk contact geenszins kunnen vervangen, moeten ten behoeve van patiënten die op zoek zijn naar menselijke warmte en begrijpelijke, precieze en geruststellende informatie, richtsnoeren worden gegeven voor de relaties tussen de verstrekker en de ontvanger van de zorg.

3.3.1.4.   Voor het EESC is het van cruciaal belang het gebruik van dit technische instrument te democratiseren om patiënten in staat te stellen de controle te behouden over hun leven en de keuzes die zij maken.

3.3.1.5.   Voorts moet het medisch personeel waarmee de patiënt telefonisch of via de computer zal communiceren, een psychologische opleiding krijgen om relaties op afstand een menselijker karakter te geven en compensatie te bieden voor het ontbreken van fysieke aanwezigheid, waarop tot dusver de unieke relatie zorgwerker/patiënt gebaseerd was.

3.3.1.6.   Het EESC neemt met belangstelling nota van het voornemen van de Commissie om via haar Kaderprogramma voor concurrentievermogen en innovatie een grootschalig telemonitoring-proefproject te ondersteunen, waarbij de betalers van zorgdiensten betrokken zullen worden. Het wijst er met klem op dat de lidstaten hun behoeften en prioriteiten op het gebied van telegeneeskunde uiterlijk tegen eind 2009 moeten evalueren.

3.3.1.7.   Het EESC stemt ook in met de financiering van programma's zoals het uit hoofde van artikel 169 van het Verdrag ten uitvoer gelegde Ambient Assisted Living (AAL-programma) (3), en spoort de lidstaten aan hieraan deel te nemen.

3.3.2.   Juridische duidelijkheid vergroten

3.3.2.1.   Het EESC wijst erop dat telegeneeskunde zich slechts moeizaam ontwikkelt hoewel zij, in duidelijk omschreven omstandigheden, kan bijdragen tot verbetering van de gezondheidszorg ten voordele van patiënten, zorgwerkers en socialezekerheidsinstellingen. Telegeneeskunde is een efficiënt middel om de zorgkwaliteit door snelle uitwisseling van informatie te optimaliseren en maakt het mogelijk de „medische tijd” zo doeltreffend mogelijk te gebruiken. Volgens het EESC is het zaak het toepassingsgebied van telegeneeskunde af te bakenen en daarvoor een degelijke rechtsgrondslag te bieden.

3.3.2.2.   Naar de mening van het EESC volstaat een vereenvoudigde definitie van de medische verrichtingen die onder telegeneeskunde vallen, nl.

teleconsultatie: medische verrichting waarbij de patiënt op afstand praat met zijn/haar arts, die een diagnose stelt en vervolgens al dan niet een voorschrift voor zorgverstrekking of medicijnen afgeeft;

tele-expertise: diagnose en/of therapie zonder aanwezigheid van de patiënt. Het gaat hier om een gedachtewisseling tussen verschillende zorgwerkers die een diagnose stellen op basis van gegevens in het medisch dossier;

tele-assistentie: handeling waarbij een arts op afstand een andere zorgwerker helpt bij het verrichten van een medische of chirurgische verrichting. Deze term wordt eveneens gebruikt in noodsituaties waarbij assistentie wordt verleend aan eerstehulpverleners.

Voor deze verrichtingen is grotere juridische duidelijkheid geboden, teneinde de systemen voor gegevensbescherming te versterken en de patiënt maximale veiligheid te garanderen, zowel bij het verzamelen en opslaan als bij het gebruik van de gegevens.

3.3.2.3.   Daar de definities van deze medische verrichtingen en de gevolgen daarvan op zowel juridisch als justitieel vlak, alsook de terugbetalingen van de verrichtingen in de verschillende lidstaten uiteenlopen, herinnert het EESC eraan dat het de ontvangers van gezondheidszorgdiensten vrijstaat om medische behandeling in een andere lidstaat te zoeken en te ontvangen, ongeacht hoe de dienst wordt verstrekt (4), d.w.z. ook met behulp van telegeneeskunde.

3.3.2.4.   Het EESC herhaalt dat het belang hecht aan de invoering van een systeem om ingeval van schade beroep in te stellen, en aan de vaststelling van duidelijke voorwaarden voor het behandelen van geschillen, ook op transnationaal niveau, hetgeen moet leiden tot de veralgemening van een verplichte verzekeringsregeling voor alle beroepsbeoefenaars in de sector.

3.3.2.5.   Het EESC verheugt zich over het voornemen van de Commissie om vanaf 2009 een Europees platform in het leven te roepen teneinde de lidstaten bijstand te verlenen bij de uitwisseling van informatie over de nationale wetgevingskaders en de eventuele aanpassing ervan i.v.m. telegeneeskunde.

3.3.2.6.   Naar de mening van het EESC kan en mag telegeneeskunde de medische verrichting niet vervangen. Zij is een aanvullend middel en heeft beperkingen daar ze niet kan steunen op klinisch onderzoek. Dezelfde rechten en plichten moeten in acht worden genomen als bij iedere andere medische verrichting. Bovendien moet bijzondere aandacht worden geschonken aan de volgende punten:

de kwalificatie van de zorgwerker moet duidelijk zijn aangegeven;

patiënten moeten kennis kunnen nemen van de meest recente medische informatie, ongeacht leeftijd, financiële situatie en ziektebeeld;

de patiënt moet geïnformeerd worden over het belang en de reikwijdte van de verrichting, alsook over de aangewende middelen;

de patiënt moet vrijelijk toestemming kunnen geven;

het medisch geheim moet worden gewaarborgd;

het na teleconsultatie afgegeven doktersvoorschrift moet worden erkend;

de vragen en antwoorden van de zorgwerker moeten begrijpelijk zijn voor de patiënt;

de in deze context gegenereerde documenten moeten beveiligd zijn en in het medisch dossier worden opgenomen;

de continuïteit van de zorgverlening moet gegarandeerd zijn;

de kwaliteit van de medische verrichting moet minstens gelijkwaardig zijn aan die van een traditionele verrichting;

het ontbreken van klinisch onderzoek mag niet worden gecompenseerd door veelvuldige radiologische of biologische onderzoeken;

er moet strikte vertrouwelijkheid worden gegarandeerd wat betreft de technische voorwaarden voor het doorgeven van gegevens en de behandeling ervan door medisch en paramedisch personeel.

Bij het verlenen van telegeneeskundediensten moet met name informatie worden verstrekt over de technische middelen die worden aangewend om gegevens door te geven.

3.3.3.   Technische problemen oplossen en ontwikkeling van de markt vergemakkelijken

Voor het EESC zijn breedbandtoegang (1) ter verzekering van maximale veiligheid en volledige aansluitbaarheid absolute voorwaarden voor de ontwikkeling van telegeneeskunde. Het vertrouwen van zorgwerkers en patiënten hangt in deze context immers af van de verzekering van de veiligheid van de toegepaste technologieën en van hun gebruiksvriendelijkheid.

3.3.3.1.1.   De beschikbaarheid van digitale apparatuur moet overal en met name in plattelandsgebieden en ultraperifere regio's worden versterkt, daar telegeneeskunde een doeltreffend netwerk vereist en dit voor de bevolking in dergelijke gebieden van bijzonder belang is.

3.3.3.1.2.   Het ontbreken van breedband leidt tot onaanvaardbare antwoordtijden voor de zorgwerkers en vormt een belemmering voor het doorsturen van lijvige dossiers. Informatie van slechte kwaliteit kan ernstige medische gevolgen hebben.

3.3.3.2.   Het EESC steunt de Commissie in haar voornemen om in samenwerking met de lidstaten met een beleidsstrategie te komen voor de manier waarop de interoperabiliteit, kwaliteit en veiligheid van telemonitoringsystemen op basis van bestaande of zich ontwikkelende normen op Europees niveau kunnen worden gewaarborgd. Gezien de voortdurende ontwikkeling van de betreffende technologieën kan volgens het EESC alleen een regelmatige evaluatie van de betrouwbaarheid van de apparatuur het vertrouwen sterken.

3.4.   Hoewel de ontwikkeling van deze technologieën een kans vormt voor de economie in het algemeen, zou het EESC graag zien dat de impact ervan op de precaire financiering van de gezondheidszorgstelsels wordt geëvalueerd; communautaire steun op O&O-gebied zou hoe dan ook welkom zijn. In het programma inzake ICT voor gezond ouder worden (5) zou volgens het EESC in de toekomst ook rekening moeten worden gehouden met de specificiteit van telegeneeskunde.

4.   Specifieke opmerkingen

Daar telegeneeskunde niet mag worden beschouwd als een gebied dat alleen aan de ontwikkeling van elektronische handel te danken is, maar wel degelijk volwaardige medische verrichtingen betreft, is het EESC ingenomen met het voorstel om voor de komende jaren drie actieniveaus vast te stellen.

Op het niveau van de lidstaten moet speciale aandacht gaan naar de classificatie van de verrichtingen en hun terugbetaling. Niet alle verzekeringsstelsels beschouwen telegeneeskundediensten immers als medische verrichtingen: sommige daarvan zijn dan ook terughoudend wat de daaruit voortvloeiende doktersvoorschriften betreft.

4.1.1.1.   Gelet op de betreffende investeringskosten is het zaak dat de voor volksgezondheid bevoegde instellingen en/of organisaties, in het kader van het uitwisselingsplatform ter zake, de mogelijkheden nagaan om de nodige middelen vrij te maken en financieringsbronnen te identificeren. Het EESC waarschuwt evenwel voor het gevaar dat patiënten door deze nieuwe voorzieningen mogelijk zelf aanzienlijk meer zullen moeten bijdragen aan de betaling van hun zorg.

Op het niveau van de lidstaten, die door de EU zullen worden ondersteund, is het volgens het EESC zaak, gelet op de diversiteit van de reglementeringen, praktijken en gebruiken in de verschillende lidstaten, in 2009 met een analyse te komen van een communautair rechtskader voor telegeneeskundediensten.

4.1.2.1.   Het EESC zou graag zien dat naast die analyse ook wordt voorzien in richtinggevende en evaluatie-instrumenten, die met EU-steun kunnen worden uitgewerkt. Ook zouden strategische en samenhangende doelstellingen moeten worden vastgesteld om de zichtbaarheid te garanderen die de besluitvormers nodig hebben. Met het oog op die zichtbaarheid is ook een medisch-economische evaluatie nodig, die inspeelt op de demografische uitdagingen en op de uitdaging die de ontwikkeling van gezondheidszorgstelsels ten gunste van de patiënt stelt.

Wat de door de Commissie te ondernemen acties betreft, is het EESC van mening dat de Commissie, om de twijfels van de gebruikers en het daarmee samenhangende gebrek aan vertrouwen weg te nemen, haar steun zou moeten geven aan pedagogische programma's die patiënten met deze praktijken en nieuwe instrumenten vertrouwd maken, te meer daar de betrokken personen in dit verband vaak ouderen zijn.

Het EESC betreurt dat de Commissie geen bijzondere aandacht schenkt aan aspecten van de opleiding van zorgwerkers, die de nieuwe voorwaarden voor hun beroepsuitoefening beter moeten leren kennen. Voor de continuïteit en coördinatie van de zorg moeten ook de nieuwe instrumenten voor dialoog met de patiënt goed eigen worden gemaakt.

4.1.3.1.1.   Op het gebied van de telegeneeskunde moet, zoals op elk ander gebied, opleiding die is afgestemd op elke categorie van gezondheidswerkers, als een belangrijk instrument van verandering worden beschouwd. Er moet werk worden gemaakt van een gestructureerd project voor opleiding tijdens de universitaire vorming alsook tijdens de loopbaan, dat erop gericht is het gebruik van telegeneeskunde te optimaliseren teneinde de zorgkwaliteit te verbeteren. Een en ander betekent ook dat het grote publiek gedegen moet worden geïnformeerd.

4.1.3.1.2.   Voorts stelt het EESC vast dat de interactieve en bedrijfstakoverkoepelende aard van het gebruik van deze technologieën op zich reeds een pedagogisch hulpmiddel is dat zelfstudie in het kader van een partnerschap bevordert en zich naar verwachting zal ontwikkelen.

4.1.4.   Wat het technologische onderzoek, de ontwikkeling van apparatuur en software, alsook de economische aspecten van het ter beschikking stellen van uitrusting en de terugbetaling van prestaties betreft, moeten telegeneeskundediensten volgens het EESC als volwaardige medische verrichtingen en niet als een modeverschijnsel of een vervangmiddel worden beschouwd, ook met het oog op de aanvaardbaarheid ervan en het vertrouwen erin. Het zou een goede zaak zijn te voorzien in harmonisatie en homologatie van deze diensten, om de contacten tussen zorgwerkers en patiënten dankzij een aangenaam klimaat te vergemakkelijken.

5.   Conclusies

5.1.   De culturele verandering waarvoor telegeneeskundediensten staan, vergt aangepaste communicatie. In het kader van deze verandering kunnen nieuwe beroepen ontstaan.

5.2.   Volgens het EESC moet de ontwikkeling van telegeneeskunde worden ingepast in het kader van de aanpassing van de stelsels en het beleid voor de gezondheidszorg.

5.3.   De gebruikers van het zorgsysteem worden uitgenodigd om hun gezondheid meer zelf in handen te nemen. Hun representatieve verenigingen en de verenigingen van de gezondheidssector moeten worden betrokken bij de vaststelling van de voorwaarden voor de ontwikkeling en financiering van deze nieuwe technologieën.

5.4.   Het EESC zou graag zien dat het wordt betrokken bij de analyse van de verschillende stadia van tenuitvoerlegging van de toezeggingen. Daarbij moet niet alleen aandacht worden geschonken aan de operationele ontwikkeling van telegeneeskunde en de daarvoor beschikbare middelen maar ook aan gelijke toegang voor alle burgers tot deze zorgdiensten.

Brussel, 15 juli 2009.

De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité

Mario SEPI


(1)  PB C 175 van 28 juli 2009, blz. 8.

(2)  Telegeneeskunde bestrijkt een aantal diensten als teleradiologie, telepathologie, teledermatologie, teleconsultatie, telemonitoring, teleoogheelkunde, met uitzondering van telechirurgie. In de Mededeling worden portaalsites met informatie over gezondheid, geïnformatiseerde gezondheidsdossiers, het elektronisch doorgeven van doktersvoorschriften of het verwijzen van patiënten naar specialisten evenwel niet als diensten van telegeneeskunde beschouwd.

(3)  PB C 224 van 20 augustus 2008, blz. 8-11.

(4)  PB C 175 van 28 juli 2009, blz. 116.

(5)  Onder het 7e kaderprogramma.


23.12.2009   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 317/89


Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende de rechten van passagiers die over zee of binnenwateren reizen en houdende wijziging van Verordening (EG) nr. 2006/2004 betreffende samenwerking tussen de nationale instanties die verantwoordelijk zijn voor handhaving van de wetgeving inzake consumentenbescherming

(COM(2008) 816 definitief — 2008/0246 COD))

(2009/C 317/16)

Rapporteur: Bernardo Hernández BATALLER

Corapporteur: Jörg RUSCHE

De Raad heeft op 12 februari 2009 besloten het Europees Economisch en Sociaal Comité, overeenkomstig art. 71 van het EG-Verdrag, te raadplegen over het

„Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende de rechten van passagiers die over zee of binnenwateren reizen en houdende wijziging van Verordening (EG) nr. 2006/2004 betreffende samenwerking tussen de nationale instanties die verantwoordelijk zijn voor handhaving van de wetgeving inzake consumentenbescherming”

COM(2008) 816 final – 2008/0246 (COD).

De gespecialiseerde afdeling Vervoer, energie, infrastructuur, informatiemaatschappij, die met de voorbereiding van de werkzaamheden was belast, heeft haar advies goedgekeurd op 26 juni 2009. Rapporteur was de heer Hernández Bataller, corapporteur de heer Rusche.

Tijdens zijn op 15 en 16 juli 2009 gehouden 455e zitting (vergadering van 16 juli 2009) heeft het Europees Economisch en Sociaal Comité het volgende advies uitgebracht, dat met 65 stemmen vóór, bij 2 onthoudingen, werd goedgekeurd:

1.   Conclusies en aanbevelingen

1.1.   Het Comité steunt het voorstel van de Commissie omdat deze verordening de werking van de interne markt en de rechten van passagiers, met name gehandicapten, in het algemeen ten goede zal komen.

1.2.   Het Comité betreurt echter dat in het voorstel niet specifiek en meer gedetailleerd wordt ingegaan op de situatie van gehandicapten en dat er niet meer geavanceerde regels worden ingevoerd om de economische en grondrechten van consumenten te kunnen vrijwaren.

1.3.   Het Comité stelt in dit advies voor om een regeling te treffen voor personen met een handicap, die in ieder geval waarborgen omvat met betrekking tot de toegankelijkheid van vervoermiddelen.

1.4.   Op veiligheidsgebied moet de lat steeds zo hoog mogelijk worden gelegd, zij het binnen de regelgevingsmogelijkheden die hiervoor in de lidstaten van de Europese Unie voorhanden of gepland zijn.

1.5.   Ook voor andere grondrechten, zoals de bescherming van de persoonlijke levenssfeer ten overstaan van databanken, moet een specifieke regeling worden ingevoerd die meer garanties biedt.

1.6.   Ten aanzien van de economische rechten van consumenten moet de regelgeving in kwestie op diverse punten aanzienlijk worden aangepast, zoals op het vlak van vervoer langs een andere route of terugbetaling, de vergoeding van de prijs van het vervoerbewijs, informatieverstrekking aan passagiers of de klachtenregeling.

2.   Achtergrond

2.1.   In artikel 38 van het Handvest van grondrechten van de Europese Unie (1) staat dat in het beleid van de Unie een hoog niveau van consumentenbescherming wordt verzekerd. In artikel 3 van het EG-Verdrag wordt bovendien gesteld dat het optreden van de Gemeenschap „een bijdrage tot de versterking van de consumentenbescherming” omvat en in artikel 153 van datzelfde Verdrag wordt het bevorderen van de belangen van de consumenten en van een hoog niveau van consumentenbescherming tot de taken van de Gemeenschap gerekend.

2.2.   In haar Witboek „Het Europese vervoersbeleid tot het jaar 2010: tijd om te kiezen (2) wilde de Commissie de rechten van reizigers van alle vervoerswijzen vaststellen door een aantal beginselen vast te leggen die op die vervoerswijzen van toepassing zijn (3). Zij stelde vast dat een aantal rechten moest worden versterkt, zoals die van personen met een mobiliteitsbeperking, automatische en onmiddellijke oplossingen bij reisonderbreking (langdurige vertragingen, annuleringen of instapweigering), verplichting tot informatieverstrekking aan passagiers en behandeling van klachten en voorzieningen voor verhaal.

2.3.   In 2006 hield de Europese Commissie een openbare raadpleging over de rechten van scheepspassagiers, die deels was gericht op de bescherming van de rechten van personen met beperkte mobiliteit tijdens een reis over zee en over binnenwateren. De meerderheid vond dat er in de hele EU een gemeenschappelijk minimaal beschermingsniveau voor passagiersrechten moest komen, ongeacht de vervoerswijze en ongeacht of de reis volledig binnen dezelfde lidstaat plaatsvindt dan wel een binnen- of buitengrens overschrijdt.

2.4.   Bovendien luidde de algemene conclusie van een onafhankelijke studie (4) dat de bescherming van passagiers in de EU niet geheel bevredigend was door onder andere een gebrek aan eenvormigheid inzake de omvang en de mate van de bescherming van hun rechten, het gebrek aan een kader voor onmiddellijke en pasklare oplossingen in geval van annulering en vertraging, en het gebrek aan informatie aan passagiers over hun rechten in geval van een kritieke gebeurtenis.

2.5.   De effectbeoordeling had over het algemeen betrekking op de beginselen van schadeloosstelling en bijstand in geval van annulering en vertraging, op de regels voor toegankelijkheid, non-discriminatie en bijstand voor gehandicapten en personen met beperkte mobiliteit, op kwaliteitsnormen en de verplichting tot informatieverstrekking, op regels voor klachtenbehandeling en het toezicht op naleving.

3.   Het voorstel van de Commissie

3.1.   Het voorstel beoogt, door middel van een verordening minimumregels vast te stellen voor non-discriminatie tussen passagiers met betrekking tot vervoersvoorwaarden die door vervoerders worden aangeboden, gelijke behandeling van en verplichte bijstand voor gehandicapten en personen met beperkte mobiliteit, de verplichtingen van vervoerders ten opzichte van passagiers in geval van annulering of vertraging, minimaal aan passagiers te verstrekken informatie, klachtenbehandeling en eerbiediging van passagiersrechten.

3.2.   Het voorstel is van toepassing op het commerciële vervoer van passagiers over zee en binnenwateren, met inbegrip van cruises, tussen of in havens of elke inschepings- / ontschepingsplaats op het grondgebied van een lidstaat waarop het Verdrag van toepassing is.

3.3.   Het gaat om verplichtingen van vervoerders in het geval van reisonderbreking, informatieverstrekking, recht op bijstand, vervoer langs een andere route of terugbetaling, vergoeding van de prijs van het vervoerbewijs en bijkomende maatregelen ten behoeve van passagiers.

3.4.   Het is de bedoeling dat elke lidstaat een of meerdere onafhankelijke instanties opricht die bevoegd zijn voor de uitvoering van de verordening en die de nodige maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat de passagiersrechten worden geëerbiedigd, waaronder de naleving van de regels in verband met de toegankelijkheid.

4.   Algemene opmerkingen

Het Comité is ingenomen met het voorstel voor een verordening tot vaststelling van gemeenschappelijke minimumregels en hoopt dat hiermee een stap in de richting van een betere en hogere bescherming van de consument wordt gezet, overeenkomstig de doelstellingen van het EG-Verdrag. De Commissie zou uitdrukkelijk moeten vermelden dat dit voorstel niet van toepassing is op toeristische evenementen van een dag of minder.

4.1.1.   Het gaat hier om een gewaagd voorstel dat, geheel in lijn met de meest recente initiatieven van de Europese Commissie, de consument centraal plaatst op de interne markt en deze beschouwt als ultieme begunstigde van de openstelling van de nationale markten.

4.1.2.   Het voorstel beoogt niet alleen een reeks regels en principes vast te stellen die de economische rechten waarborgen van passagiers die nationale of internationale reizen over zee of over binnenwateren maken, maar heeft ook tot doel de rechten van de mensen in het algemeen te erkennen en veilig te stellen.

4.1.3.   Verder vormt het voorstel een aanvulling op de wetgeving van veel lidstaten van de EU die zich ofwel niet bezighouden met de kwestie of dat doen op een manier die de rechten van personen met een handicap of ouderen in de praktijk niet waarborgt. Dit heeft betrekking op de systemen voor toegankelijkheid en informatie en hulp aan boord, alsook op voorafgaande informatie, die in veel gevallen duidelijk voor verbetering vatbaar is.

4.1.4.   Het Comité is het echter niet eens met het voorstel dat de lidstaten diensten die onder openbaredienstcontracten vallen mogen vrijstellen omdat juist deze diensten het meest worden gebruikt door de burgers en het meest zouden worden gemist door personen met een handicap. De Commissie zou na de punten 19 a) en b) een alinea kunnen invoegen waarin van de verantwoordelijke autoriteiten wordt geëist om in dat soort gevallen een automatisch vergoedingsstelsel in te voeren

Behalve de bestaande regelgeving voor veiligheid op zee (Richtlijnen 1999/35/EG, 98/18/EEG en 98/41/EG) moet volgens het Comité uitdrukkelijk in de verordening worden opgenomen dat het recht op veiligheid voor passagiers een specifiek recht is.

Met het oog hierop wordt onder „veiligheid” ook toegankelijkheid verstaan, d.w.z. dat de toegankelijkheid voor passagiers, niet alleen tijdens het inschepen en van boord gaan, maar ook gedurende het hele traject moet worden gegarandeerd.

Ook moet bij alle inschepingen en op alle trajecten die onder het toepassingsgebied van deze verordening vallen uitdrukkelijk de veiligheid worden gegarandeerd van geleidehonden, die een gehandicapte die gebruik maakt van zijn recht op vrij verkeer en op mobiliteit vergezellen.

4.1.5.   Het Comité herinnert de Commissie eraan dat zij op communautair niveau alle noodzakelijke maatregelen moet nemen om ervoor te zorgen dat gehandicapten of personen met beperkte mobiliteit net als alle andere burgers recht hebben op vrij verkeer, keuzevrijheid en non-discriminatie. Er moet een „sociaal model voor gehandicapten”, obesitas inbegrepen, komen om ervoor te zorgen dat iedereen gebruik kan maken van vervoer.

4.1.6.   Het Comité is van mening dat niet alleen de artt. 70 en 81 van het Verdrag als rechtsgrondslag moeten dienen maar ook artikel 153, waarin een hoog niveau van consumentenbescherming in het optreden van de Gemeenschap wordt voorgeschreven.

4.1.7.   Het Comité staat achter de keuze voor een verordening als instrument omdat de voorgestelde regels op een eenvormige en doeltreffende manier in de hele Europese Unie dienen te worden toegepast om zowel een adequaat beschermingsniveau voor scheepspassagiers als gelijke concurrentievoorwaarden voor vervoerders te garanderen.

4.1.8.   Het deelt verder de mening van de Europese wetgevers, die zijn overeengekomen dat coregulering- en zelfreguleringsmechanismen „niet mogen worden toegepast wanneer het grondrechten of belangrijke beleidskeuzen betreft of in situaties waarin de regels in alle lidstaten op eenvormige wijze dienen te worden toegepast (5), waarmee het voorstel voor een verordening voldoet aan de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid.

4.1.9.   Het in hoofdstuk III opgenomen doel, nl. waarborgen dat marktdeelnemers hun activiteiten op de interne markt onder geharmoniseerde voorwaarden kunnen uitoefenen, kan slechts in beperkte mate worden verwezenlijkt omdat de verordening de lidstaten veel armslag biedt met betrekking tot rechten in geval van annulering en vertraging. In het verslag dat de Commissie binnen drie jaar na goedkeuring van de verordening moet uitbrengen (art. 30) zou concreet aan de orde moeten komen of een eventueel uiteenlopen van wetgeving op dit gebied al dan niet van invloed is op de concurrentie of de goede werking van de interne markt.

4.1.10.   Het Comité is zich bewust van het feit dat de verordening niet van toepassing is op vervoer voor hoofdzakelijk toeristische doeleinden, met name excursies en rondleidingen. Nochtans moet wel oog bestaan voor passagiers die moeilijkheden ondervinden omdat een van hun reisvervoerders niet voor aansluiting kan zorgen.

Het vindt het voorts belangrijk dat vervoerbewijzen worden beschouwd als bewijs van de sluiting van de vervoersovereenkomst en acht het van belang dat de bepalingen van de verordening als „hard law” worden aangemerkt, onverminderd het huidige acquis inzake consumentenbescherming, met name inzake oneerlijke bedingen (6) en oneerlijke handelspraktijken (7).

Er moet een specifieke oplossing worden gevonden om af te wijken van, of in voorkomend geval een voor gehandicapten zo gunstig mogelijk wijziging aan te brengen in, de huidige, nagenoeg algemeen geldende, verplichting voor deze personen om vervoerders uiterlijk 48 uur op voorhand in kennis te stellen van hun voornemen om een bepaalde reis te ondernemen. Deze strikte termijn kan verhinderen dat zij ten volle gebruik maken van bepaalde rechten die zijn gekoppeld aan het vrije verkeer van personen, zoals het recht op vrijetijdsbesteding of het recht om het hoofd te bieden aan bepaalde noodsituaties waarbij zij betrokken zijn geraakt.

Het Comité staat erop dat flexibeler wordt omgegaan met de procedure voor het aanvragen van bijstand aan boord. Reizigers hoeven niet vooraf te boeken voor deze vervoerwijze en als gehandicapten verplicht worden om vooraf bijstand aan te vragen, dan is dat in strijd met hun recht op gelijke behandeling. Daarom moet onderscheid worden gemaakt tussen lange- en korteafstandsreizen, of tussen de verschillende soorten boten/schepen die voor het vervoer worden gebruikt. De Europese Commissie zou vervoerders moeten verplichten om de passagier een ontvangstbevestiging te sturen zodat de passagier in het geval van een storing in het systeem voor informatieoverdracht kan aantonen dat hij of zij de benodigde bijstand daadwerkelijk heeft aangevraagd.

4.2.1.   Overeenkomstig de rechten die in het VN-Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap zijn vastgelegd moeten deze personen in havens, op inschepings- en ontschepingsplaatsen en aan boord van passagiersschepen aanspraak kunnen maken op bijstand. Het Comité staat volledig achter het principe dat deze bijstand, in het belang van de sociale integratie, kosteloos moet zijn, overeenkomstig de bepalingen van artikel 26 van het Handvest van grondrechten van de Europese Unie betreffende het recht op integratie van gehandicapten.

4.2.2.   Het Comité is derhalve van mening dat uitzonderingen op de instapweigering voor gehandicapten of personen met een beperkte mobiliteit, gebaseerd moeten zijn op objectieve, niet-discriminerende, transparante en controleerbare criteria.

4.3.   Het Comité vindt het positief dat in artikel 8 van het voorstel voor een verordening wordt verwezen naar overleg met maatschappelijke organisaties en overheidsinstanties, in de zin dat vervoerders samen met organisaties van gehandicapten en nationale handhavingsinstanties de toegangsregels bepalen. Ook kwaliteitsnormen moeten samen met consumentenorganisaties worden vastgesteld, overeenkomstig artikel 22 van het voorstel en met inachtneming van de aanbevelingen van de Internationale Maritieme Organisatie en andere ter zake bevoegde internationale instanties.

4.4.   De heffing waarover in artikel 9, lid 3, van het voorstel wordt gesproken, en meer in het bijzonder het eenzijdige karakter daarvan, is volledig in strijd met het principe dat bijstand, in het belang van de sociale integratie, kosteloos moet zijn. De scheiding van boekhoudingen is evenwel een natuurlijk gevolg van het transparantiebeginsel, hoewel het door een accountant gecontroleerd jaaroverzicht ter beschikking moet kunnen worden gesteld aan de organisaties van gehandicapten en consumentenorganisaties. Het Comité stelt voor om na te gaan in hoeverre het midden- en kleinbedrijf in staat is om de lasten te dragen die gepaard gaan met het voeren van een dergelijke boekhouding.

4.5.   De compensatie met betrekking tot rolstoelen en mobiliteitsmiddelen, alsmede het verstrekken van vervangende middelen aan belanghebbenden, voldoet aan de beschermingsdoeleinden van de verordening. Er moet volledige compensatie voor alle schade en verlies worden geboden.

De verplichtingen in het geval van reisonderbreking zijn, bij gebrek aan bestaande regelgeving, redelijk. Het Comité kan begrijpen dat de bescherming die in eerste instantie op communautair niveau wordt geboden, min of meer dezelfde is als die van reizigers in het luchtvervoer, maar vindt wel dat moet worden aanbevolen dat zeer snel het hoogste beschermingniveau wordt bereikt.

4.6.1.   De vergoeding van de prijs van het vervoerbewijs kan, als systeem voor automatische compensatie, een billijk systeem zijn, mits het soepel en efficiënt wordt toegepast. In het geval van vertraging moeten in de toekomst volgens dit systeem wel hogere vergoedingen worden uitbetaald.

4.6.2.   Verduidelijkt moet worden wat wordt verstaan onder de bepaling in lid 4 van artikel 20 die luidt dat het artikel niet van toepassing is wanneer de vertraging het gevolg is van „buitengewone omstandigheden”. Wat hier wordt bedoeld is dat het artikel, conform de uitspraak van het Hof van Justitie (8), niet van toepassing is in het geval van een technisch probleem bij een vaartuig dat annulering van een reis tot gevolg heeft, behoudens indien dit probleem voortvloeit uit gebeurtenissen die wegens hun aard of hun oorsprong niet inherent zijn aan de normale uitoefening van de activiteit van de betrokken vervoerder. Dat een vervoerder aan de voorgeschreven minimumvereisten inzake het onderhoud van een vaartuig heeft voldaan volstaat op zich niet als bewijs dat deze vervoerder alle „redelijke maatregelen” heeft getroffen en ontslaat hem niet van zijn verplichting om compensatie te betalen. Ook moet rekening worden gehouden met de specifieke omstandigheden waarin het betreffende vervoer over zee plaatsvindt.

4.6.3.   De bepaling in artikel 21 van het voorstel dat niets in deze verordening de passagiers zal beletten om voor nationale rechtbanken een schadevergoeding te vorderen voor het uit de annulering of vertraging van vervoersdiensten voortvloeiende verlies is geheel in overeenstemming met het recht op een doeltreffende voorziening in rechte, dat is opgenomen in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.

4.7.   Informatie is een belangrijk aspect voor reizigers en het voorstel komt tegemoet aan de eis dat informatie toegankelijk moet zijn en moet aansluiten bij de technologische ontwikkelingen.

4.8.   Klachten (aangaande schade naar civiel- en/of handelsrecht) moeten worden voorgelegd aan buitengerechtelijke organen voor consumentengeschillen die zijn opgericht naar aanleiding van Aanbeveling 98/257/EG van de Commissie van 30 maart 1998 of aan organen die ten minste de beginselen van onafhankelijkheid, doorzichtigheid, hoor en wederhoor, doeltreffendheid, wettigheid, vrijheid en vertegenwoordiging eerbiedigen.

4.9.   De nationale handhavingsinstanties moeten bevoegd zijn om doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties op te leggen, die in ieder geval de opdracht tot betaling van compensatie aan de persoon die een klacht heeft ingediend moeten omvatten.

In de verordening zou melding moeten worden gemaakt van de verplichting om passende, relevante en vlot toegankelijke informatie te verstrekken over sancties en klachten die reizigers kunnen indienen.

4.10.   Het Comité deelt de mening van de Commissie dat Richtlijn 95/46/EG betreffende de bescherming van persoonsgegevens en het vrije verkeer van die gegevens, en de jurisprudentie van het Hof van Justitie dienaangaande, strikt moeten worden uitgevoerd om de privacy van passagiers te waarborgen. Dat geldt met name voor persoonlijke gegevens die ter gelegenheid van de verstrekking van vervoersdiensten aan derde landen kunnen worden verstrekt. Personen wier gegevens in een bestand zijn opgenomen, moeten hiervan op de hoogte worden gebracht en moeten inzage krijgen en om aanpassing of verwijdering van hun gegevens kunnen verzoeken.

4.11.   Het Comité herinnert de Commissie eraan dat Richtlijn 90/314/EG nodig moet worden herzien om beter aan te sluiten bij dit voorstel en bij andere onderdelen van het afgeleide Gemeenschapsrecht, en om in ieder geval:

de definitie en uitleg van termen als „all-in”, „pakketreizen” of „van tevoren georganiseerde combinatie” aan te passen;

de precieze verantwoordelijkheid van de touroperator en reisagent duidelijker af te bakenen in geval van niet-naleving of gebrekkige naleving van de overeenkomst, ongeacht de vraag of de touroperator of reisagent de dienst in kwestie direct of indirect heeft verleend;

een duidelijker en vollediger compensatie vast te stellen voor consumenten in geval van annulering van de overeenkomst door de organisator.

4.12.   Het Comité herinnert de Commissie er ook aan dat de verordening een specifieke verwijzing moet bevatten naar de richtlijnen over zee- en binnenvaart die tot doel hebben een hoog beschermingsniveau te waarborgen, met name voor personen met een mobiliteitsbeperking, en dat, indien nodig, de geografische reikwijdte daarvan moet worden aangepast.

Brussel, 16 juli 2009.

De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité

Mario SEPI


(1)  PB C 303 van 14.12.2007, blz. 1.

(2)  COM(2001) 370 van 12 september 2001.

(3)  Zoals in Verordening (EG) nr. 261/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 11 februari 2004 tot vaststelling van gemeenschappelijke regels inzake compensatie en bijstand aan luchtreizigers bij instapweigering en annulering of langdurige vertraging van vluchten (PB L 46 van 17.2.2004).

(4)  Onafhankelijke studie inzake de „Analyse en beoordeling van het beschermingsniveau voor de rechten van passagiers in de sector van het Europese zeevervoer”, die in 2005-2006 in opdracht van DG TREN van de Commissie werd uitgevoerd.

(5)  Interinstitutioneel akkoord tussen het Europees Parlement, de Raad en de Commissie „Beter wetgeven” (2003/C 321/01), punt 17.

(6)  Richtlijn 93/13/EEG van de Raad van 5 april 1993 betreffende oneerlijke bedingen in consumentenovereenkomsten PB L 95 van 21.4.1993, blz. 29.

(7)  Richtlijn 2005/29/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 mei 2005 betreffende oneerlijke handelspraktijken die van invloed zijn op consumenten op de interne markt. PB L 149 van 11.6.2005, blz. 22.

(8)  Arrest van 22 december 2008, zaak C-549/07 (Friederike Wallentin-Hermann/Alitalia-Linee Aeree Italiane SpA).


23.12.2009   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 317/94


Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake een Europees spoorwegnet voor een concurrerend goederenvervoer

(COM(2008) 852 definitief — 2008/0247 (COD))

(2009/C 317/17)

Rapporteur: de heer FORNEA

De Raad heeft op 19 januari 2009 besloten, overeenkomstig art. 95 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, het Europees Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over het

Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake een Europees spoorwegnet voor een concurrerend goederenvervoer

COM (2008) 852 final - 2008/0247 (COD).

De gespecialiseerde afdeling Vervoer, energie, infrastructuur en informatiemaatschappij, die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 26 juni 2009 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Fornea.

Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn op 15 en 16 juli 2009 gehouden 455e zitting (vergadering van 15 juli 2009) onderstaand advies uitgebracht, dat met 164 stemmen vóór en 2 stemmen tegen, bij 1 onthouding, werd goedgekeurd.

1.   Conclusies

1.1.   Het EESC verwelkomt het Commissievoorstel, dat het beschouwt als een belangrijke stap voor de aanleg van internationale corridors voor vrachtvervoer en voor de ontwikkeling van deze vervoerswijze in Europa.

1.2.   Voor de aanleg van corridors voor het spoorwegvervoer is concrete politieke actie vereist, ongeacht de ontwikkelingen op wetgevingsgebied. Regelgeving alleen is niet voldoende om vrachtcorridors voor het spoorwegvervoer te stimuleren. In de eerste plaats dienen overheids- en particuliere investeringen te worden veiliggesteld ten behoeve van de totale kwaliteit, de efficiëntie en de capaciteit van de infrastructuur, alsook de volledige uitvoering van het 1e en 2e spoorwegpakket in de gehele EU.

1.3.   De verbetering van de spoorweginfrastructuur vergt efficiënte coördinatie op hoog niveau voor elke relevante corridor, die staat of valt met de samenwerking van de ministers van een bepaalde corridor. Na overleg tussen de regeringen dienen de lidstaten voorwaarden en verplichtingen vast te stellen. De Commissaris voor vervoer moet een actievere rol vervullen bij het mobiliseren van ministers die bij de afzonderlijke corridors betrokken zijn, in het kader van in EU-verband gecoördineerde beleidsmaatregelen.

1.4.   Het is juist dat er vooraf niet verplicht capaciteit wordt gereserveerd; dat is een zaak van de infrastructuurbeheerders, mochten zulke reserves nodig zijn. Als de beheerders vooraf verplicht zijn om capaciteit te reserveren, kan dat tot verspilling van capaciteit leiden in plaats van optimalisering. Zij moeten echter wel de mogelijkheid behouden om capaciteit te reserveren.

Het EESC meent dat de infrastructuurbeheerders de prioriteitsregels flexibel en pragmatisch moeten kunnen toepassen. Het gaat erom de totale vertraging op het netwerk zoveel mogelijk te beperken in plaats van voorrang te verlenen aan één soort vervoer. Ongeacht de toegepaste regels dienen de operatoren te weten welke regels de infrastructuurbeheerders hanteren voor treinen met vertraging.

1.5.   Alle betrokken partijen dienen verplicht te worden geraadpleegd of deel uit te maken van het controleorgaan voor de corridors voor het goederenvervoer: infrastructuurbeheerders, spoorwegmaatschappijen, vertegenwoordigers van de lidstaten, relevante vakbonden, consumenten- en milieuorganisaties. Spoorwegexploitanten moeten ten volle betrokken zijn bij het beheer van de corridors, aangezien zij het dichtst bij de markt staan en waarschijnlijk besluiten ter verbetering moeten uitvoeren of door die besluiten worden beïnvloed.

1.6.   Het gebruik van één loket zou voor spoorwegexploitanten niet verplicht moeten zijn om concurrentie mogelijk te maken tussen de verschillende beheerders van infrastructuur. De gebruikelijke manier om een traject aan te vragen via de nationale infrastructuurbeheerder of via een hoofdinfrastructuurbeheerder dient ten minste te blijven bestaan als een oplossing om op terug te vallen als het één-loket-systeem mislukt.

1.7.   Gemachtigde aanvragers zouden geen gebruik moeten kunnen maken van de gehele corridor als een land hen nationaal niet toelaat. De Commissie dient de kwestie van de gemachtigde aanvragers uitgebreid onder de loep te nemen om het publiek volledig op de hoogte te stellen van de economische en sociale gevolgen van deze bepaling. Het EESC is niet per definitie tegen het idee van non-discriminatoire toegang tot de infrastructuur, maar meent dat er in dit geval meer onderzoek en overleg nodig is met de nationale regeringen, Europese en nationale sociale partners, klanten van de spoorwegen, alsook met andere organisaties uit het maatschappelijk middenveld.

1.8.   Onderdeel zijn van het TEN-V netwerk zou geen exclusief criterium mogen zijn bij de keuze van een vrachtcorridor. De keuze moet uitsluitend op politieke en geografische, en niet op externe criteria gebaseerd zijn; een flexibele en op de markt aansluitende keuze moet gegarandeerd zijn. De selectie van de corridors moet gebaseerd zijn op marktdoelstellingen voor omvangrijke bestaande of potentiële vrachtstromen. De markt en kosten-batenanalyses dienen het uitgangspunt te zijn.

1.9.   De optie om de selectie tot buiten het TEN-V netwerk uit te breiden zou in de verordening moeten worden opgenomen. Als een traject belangrijk is voor het spoorwegvervoer maar niet tot een TEN-V-netwerk behoort, dan zou het mogelijk moeten zijn om dat deel van meet af aan in de corridor en later in het TEN-V-netwerk op te nemen.

1.10.   Het idee van strategische terminals werkt de concurrentie tegen. Het kan namelijk leiden tot een nog sterkere positie van de strategische terminals, ten nadele van terminals die niet als strategisch worden beschouwd. De verwijzing naar strategische terminals zou uit het verordeningsvoorstel moeten verdwijnen om de huidige niet-strategische terminals de kans te geven om zich tot strategische terminals te ontwikkelen.

1.11.   De uitoefening van grondrechten van het personeel dat op vrachtcorridors werkzaam is, mag niet in het gedrang komen door de vrijheid van goederenverkeer.

2.   Het Commissievoorstel

2.1.   De Commissie heeft zich voorgenomen om de aanleg en organisatie van een Europees spoorwegnetwerk voor concurrerend goederenvervoer versneld uit te voeren, uitgaande van de internationale spoorwegcorridors voor goederenvervoer. Hiertoe heeft de Commissie het huidige voorstel voor een verordening uitgewerkt, na ampel overleg met publieke overheden, en na evaluatie van de opties via een effectrapportage. Uit dat verslag kwam naar voren dat wettelijke maatregelen betere economische resultaten zouden opleveren dan een op vrijwilligheid gebaseerde aanpak, waarbij de kans groter is dat de doelstellingen niet verwezenlijkt worden.

2.2.   De bepalingen van de verordening zijn hoofdzakelijk bestemd voor de relevante economische actoren, de infrastructuurbeheerders en de spoorwegexploitanten, en betreffen met name:

de procedures voor de selectie van de corridors voor goederenvervoer via het spoor;

het beheer van de corridors;

de kenmerken waarover de corridors moeten beschikken.

2.3.   De verordening geldt niet voor:

autonome plaatselijke en regionale netwerken voor personenvervoersdiensten op spoorweginfrastructuur;

netten die uitsluitend bestemd zijn voor stads- en voorstadsvervoersdiensten voor reizigers;

regionale netten die uitsluitend worden gebruikt voor regionaal goederenvervoer door één spoorwegonderneming die niet onder Richtlijn 91/440/EEG valt, zolang geen andere aanvrager capaciteit op dat net aanvraagt;

spoorweginfrastructuur in particulier bezit die uitsluitend door de eigenaar voor diens goederenvervoer gebruikt wordt (1).

3.   Algemene opmerkingen

3.1.   Het Europese vervoersbeleid, zoals geformuleerd in COM(2006) 314, de tussentijdse herziening van Witboek Vervoer van de Commissie uit 2001, streeft naar de optimale ontwikkeling van alle vervoersmiddelen in de lidstaten, met inachtneming van het milieu, veiligheid, concurrentie en energie-efficiëntie.

3.2.   De Europese Unie werkt uit alle macht aan een vermindering van de uitstoot van broeikasgassen van 20 % in 2020. Deze doelstelling is alleen te verwezenlijken indien de uitstoot door de vervoerssector drastisch afneemt. Daarom is het zo belangrijk voorrang te verlenen aan de meest energie-efficiënte en „groenste” vervoerswijzen. In dit verband is iedereen het erover eens dat spoorwegvervoer milieuvriendelijk is, zowel wat het energieverbruik als de uitstoot betreft (2).

3.3.   Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft zich al uitgesproken over een spoorwegnetwerk dat voorrang verleent aan het goederenvervoer  (3). In dit advies zullen de algemene opmerkingen niet worden herhaald, die ook gelden voor het voorstel voor een verordening inzake een Europees spoorwegnet voor een concurrerend goederenvervoer.

3.4.   De huidige situatie in het vrachtvervoer in de EU vergt efficiënte Europese en nationale wettelijke instrumenten en de inzet van de politiek om de vereiste middelen aan te duiden voor investeringen in de spoorweginfrastructuur. In dit verband verwelkomt het EESC het Commissievoorstel, dat het beschouwt als een belangrijke stap voor de aanleg van internationale corridors voor vrachtvervoer en voor de ontwikkeling van deze vervoerswijze in Europa (4).

3.5.   Eventuele voordelen van deze corridors zijn:

milieuvriendelijke vervoerswijze - algehele terugdringing van de milieu-impact van de vervoersactiviteiten in Europa;

minder ongevallen in de vervoerssector;

het initiatief draagt bij aan de verwezenlijking van doelstellingen van de Lissabonagenda inzake groei;

flinke bijdrage aan de vermindering van knelpunten in het wegvervoer;

aanmoediging van co-modaliteit (vervoer via het spoor, over zee, binnenvaart en over de weg);

de aanleg van corridors zal bijdragen aan de zekere aanvoer van grondstoffen voor industrieën in de EU door gebruik te maken van één van de meest ecologische manieren om bulkmateriaal te vervoeren;

steun voor de bouw van logistieke centra die aansluiten op het spoorwegnet (logistieke terminals zouden steeds meer kunnen fungeren als distributiemagazijnen, die nu meestal in de buurt van de plaats van productie zijn gevestigd);

stimulans voor de economische, sociale en territoriale cohesie in de Europese Unie.

3.6.   Milieudoelstellingen voor het gebruik van spoorwegcorridors voor goederenvervoer:

milieuvriendelijke infrastructuur en voertuigen voor vrachtvervoer;

lage specifieke uitstoot;

lage geluidsniveaus door geluidswallen en door het gebruik van stille technologieën voor rollend materieel en spoorweginfrastructuur;

100 % elektrisch vermogen voor de spoorwegcorridors;

groter aandeel van hernieuwbare energie in de rijstroommix.

4.   Bijzondere opmerkingen over het voorstel voor een verordening

4.1.   Investeringen in infrastructuur, terminals en apparatuur voor corridors voor goederenvervoer per spoor

4.1.1.   Het afgelopen decennium is er dankzij Europees beleid vooruitgang geboekt met het openstellen van de markt, maar ten aanzien van eerlijke concurrentie tussen de vervoerswijzen en doeltreffende investeringen in moderne, interoperabele infrastructuur zijn de resultaten in de lidstaten schamel.

4.1.2.   De financiële slagkracht van de lidstaten lijkt onvoldoende om de ambitieuze doelstellingen van de Commissie te verwezenlijken. Daarom is er voor de Europese instellingen een belangrijke rol weggelegd voor de inzet van EU-instrumenten voor de ontwikkeling van een Europees spoornetwerk voor concurrerend goederenvervoer, te weten het mede financieren van de aanleg van vrachtcorridors uit de middelen voor trans-Europese vervoersnetwerken (TEN-V's), het EFRO en het Cohesiefonds, alsmede EIB-leningen.

4.1.3.   Volgens het EESC dient de omvang aan investeringen (en de financiering ervan) duidelijker in de verordening te worden omschreven (5). Tussen 1970 en 2004 is de lengte van het snelwegennet in de EU met 350 % toegenomen; terwijl de lengte van het spoorwegennet in die periode afnam met 14 %. Als wegen vol raken, worden besluiten voor renovatie of de aanleg van nieuwe wegen snel uitgevoerd. Het investeringsbeleid van de afgelopen 40 jaar voor het wegennetwerk moet ook voor het spoor gaan gelden, anders kan het volgens het EESC geen grotere volumes aan.

4.1.4.   In dit verband mag de financiering van spoorwegverbindingen van industriegebieden met het hoofdspoornetwerk niet over het hoofd worden gezien. De aanleg van wegen van industriegebieden naar het hoofdwegennet wordt meestal uit publieke middelen gefinancierd. In de meeste EU-landen echter verloopt de aanleg van spoorverbindingen tussen bedrijfslocaties en het hoofdspoornetwerk gewoonlijk anders. Normaliter worden de kosten betaald door het bedrijf in kwestie en de vrachtvervoerder die met dat bedrijf zaken doet. Zowel Europese en nationale investeringen kunnen soelaas bieden voor het vrachtvervoer per spoor (te denken valt aan door de overheid gefinancierde projecten, zoals al het geval is in Duitsland, Oostenrijk en Zwitserland).

4.1.5.   Een van de doelstellingen van de Commissie is alle technische en wettelijke middelen aangrijpen om de grondstoffenvoorziening voor de Europese industrie veilig te stellen. De spoorwegcorridors zijn een forse bijdrage aan de verwezenlijking van dit strategische doel, en het vrachtvervoer tussen de EU en de partners in het oosten is in dit verband van groot belang. Daarom moet de EU investeren om de spoorwegaansluitingen tussen oost en west te moderniseren, alsook de bijbehorende overslagvoorzieningen. Verder zal ook een herziening van de TEN-V's ertoe bijdragen om deze doelstelling te verwezenlijken.

4.1.6.   Bijzondere aandacht verdienen de douanediensten, met het oog op de vereenvoudiging van de procedures binnen de EU (6) voor een snel en grensoverschrijdend vrachtvervoer per spoor. Europese financiële steun is nodig voor de ontwikkeling van een op EDI (7) gebaseerd systeem voor douaneverplichtingen, en voor het veiligstellen van investeringen in spoorwegen die nu nog geen geautomatiseerde systemen hebben om aan douaneverplichtingen te voldoen.

4.1.7.   Volgens het EESC is het belangrijk dat er duidelijke regels inzake staatssteun komen zodat de diensten van de Commissie gemakkelijker kunnen besluiten welke overheidssteun voor de spoorsector toegestaan zou kunnen worden. Tegelijkertijd meent het dat meerjarige contracten kunnen bijdragen aan een duurzame financiering van het Europese spoornetwerk.

4.1.8.   Het EESC merkt op dat moet worden gewaakt voor versterking van de in artikel 9 van de Verordening vermelde „strategische terminals” ten nadele van terminals die niet als zodanig worden beschouwd.

4.1.9.   De uitoefening van grondrechten van het personeel dat op vrachtcorridors werkzaam is, mag niet in het gedrang komen door de vrijheid van goederenverkeer.

4.2.   Keuze van corridors voor vrachtvervoer en netwerkbeheer

4.2.1.   Herziening van het TEN-V-beleid biedt de spoorwegsector de gelegenheid om te benadrukken hoe belangrijk de verdere ontwikkeling van flexibele vrachtcorridors voor langeafstandsvervoer is als hoeksteen van het Europese vervoersnetwerk.

4.2.2.   Het EESC benadrukt dat de corridors niet alleen beperkt moeten blijven tot TEN-V's (zoals vermeld in hoofdstuk II, art. 3, lid 1, sub a) of de huidige ERTMS-corridors. Deze aanpak zou lijnen kunnen uitsluiten die (eventueel later) belangrijk zijn voor het vrachtvervoer, maar nog geen deel uitmaken van TEN-V's of ERTMS-corridors. Sterker nog: TEN-V's zouden moeten worden aangepast als er nieuwe corridors voor vrachtvervoer worden aangelegd.

4.2.3.   Alle betrokken partijen dienen verplicht te worden geraadpleegd of deel uit te maken van het controleorgaan, inclusief relevante vakbonden, consumenten- en milieuorganisaties. Spoorwegexploitanten dienen op hetzelfde niveau zitting te hebben in het orgaan als infrastructuurbeheerders, aangezien zij de corridors gebruiken, in contact staan met de cliënten en het dichtst bij de markt staan. Zij krijgen te maken met de gevolgen van de besluiten van het beheersorgaan en moeten soms deze besluiten uitvoeren. Het is daarom redelijk dat zij in het beheersorgaan vertegenwoordigd zijn.

4.2.4.   Adequate vertegenwoordiging van de spoorwegmaatschappijen die corridors gebruiken is mogelijk zonder de beheersstructuur te overbelasten, via afzonderlijke ondernemingen, groepen ondernemingen of combinaties van beide. Om echt werk te maken van verbetering van de corridors zijn echter uitsluitend ondernemingen van belang die de corridors gebruiken.

4.3.   In de praktijk

4.3.1.   De discussie over prioriteitsregels (vaststellen van trajecten, boeken van capaciteit, voorrang in geval van vertraging) voor alle vrachtcorridors (hoofdstuk IV, artt. 11, 12 en 14) is een ingewikkelde en gevoelige zaak. De regels moeten zo worden omschreven dat een pragmatische uitvoering voor elke corridor gewaarborgd is, evenals een eerlijke en doorzichtige toewijzing van de rijpaden door de infrastructuurbeheerders.

4.3.2.   Het reserveren van capaciteit moet niet verplicht zijn, maar door de infrastructuurbeheerders worden aangegeven, als zulke reserves nodig geacht worden. De beheerders opleggen dat zij vooraf capaciteit moeten reserveren, leidt waarschijnlijk eerder tot verspilling dan tot optimaal gebruik van capaciteit, met name als enkele maanden van te voren niet vaststaat dat er treinen gebruik van zullen maken.

4.3.3.   Hetzelfde geldt voor verandering van de prioriteitsregels: misschien is het niet nodig en het leidt zeker niet tot meer capaciteit. De frustratie komt alleen maar bij een andere categorie gebruikers te liggen. Leidraad dient immers te zijn: de totale vertraging op het netwerk zoveel mogelijk terugdringen en congestie zo snel mogelijk opheffen.

4.3.4.   Ten aanzien van de bepalingen in hoofdstuk IV, art. 10, het gebruik van één loket, meent het EESC dat dit moet worden overgelaten aan de beheerders van de corridor, rekening houdende met de marktvereisten, of aan de spoorwegexploitanten die op die corridor actief zijn.

4.3.5.   Spoorwegondernemingen dienen de vrijheid te behouden om rijpaden naar keuze aan te vragen (via het ene loket of op de gebruikelijke manier). Eventueel gebruik van het ene loket biedt hun de mogelijkheid om verschillende infrastructuurorganen (bijv. het ene loket en de afzonderlijke infrastructuurbeheerders langs de corridor) met elkaar te laten concurreren, wat hen aanspoort tot verbetering.

4.3.6.   Verplicht gebruik van het ene loket zou kunnen leiden tot een groot infrastructuurmonopolie op de corridor, zonder enige garantie dat het ene loket feitelijk betere dienstverlening oplevert dan de afzonderlijke infrastructuurmanagers. Bovendien werkt zo'n traditioneel één-loket-systeem niet.

4.3.7.   Als gemachtigde aanvragers (reders, (intermodale) vrachtbedrijven) paden mogen kopen, schrikt dit spoorwegexploitanten (vooral „nieuwkomers”) misschien af om te investeren in machinisten en locomotieven, gezien de grote risico's in verband met beschikbare paden. Dit kan de concurrentie op de nationale markten schaden, ten nadele van de spoorwegexploitanten en de werkgelegenheid van deze ondernemingen. De prijzen kunnen stijgen, de beschikbare capaciteit zou beperkt blijven en er zou speculatie kunnen ontstaan.

4.3.8.   In de huidige EU staat het echter vast dat andere bedrijven dan spoorwegondernemingen (d.w.z. logistieke diensten, handelaars en fabrikanten) zeer geïnteresseerd zijn om meer gebruik te maken van het spoor (8). Sommige Europese spoorwegbedrijven hebben al logistieke ondernemingen overgenomen in een poging om vracht die tot nu toe over de weg werd vervoerd, naar het spoor over te hevelen. In deze omstandigheden is het mogelijk dat binnenkort, via een sociaal verantwoorde en innovatieve aanpak, de gemachtigde aanvragers een belangrijke rol zullen spelen in de ontwikkeling van spoorwegcorridors voor goederenvervoer.

Brussel, 15 juli 2009

De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité

Mario SEPI


(1)  Artikel 1, lid 2, van COM (2008)852 final

(2)  Circa 80 % van het spoorwegverkeer in Europa verloopt via geëlektrificeerde lijnen.

(3)  PB C 27 van 3-2-2009, blz. 41-44.

(4)  De behoefte aan efficiënte wettelijke instrumenten, de inzet van de politiek en investeringen is opnieuw benadrukt tijdens de hoorzitting over „Een Europees spoorwegnetwerk voor concurrerende vracht”, georganiseerd door het EESC op 28 april 2009 in Brno (Tsjechische Republiek), onder het Tsjechische EU-voorzitterschap.

(5)  Volgens een onderzoek van de Gemeenschap van Europese spoorwegen (CER) naar corridors voor spoorwegvervoer, uitgevoerd door het adviesbureau McKinsey, zou door een investering van 145 miljard euro in 2020 de capaciteit van het vrachtvervoer op 6 grote, met ERTMS uitgeruste vrachtcorridors met 72 % zijn toegenomen. Via deze corridors wordt 34 % van de totale vracht in Europa vervoerd.

(6)  Het is van belang dat de EU-verordening (EG) nr. 1875/2006 tot vaststelling van het communautair douanewetboek doeltreffend wordt uitgevoerd.

(7)  Elektronische gegevensuitwisseling.

(8)  CLECAT standpuntbepaling, Brussel, 19 januari 2009.


23.12.2009   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 317/99


Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende de rechten van autobus- en touringcarpassagiers en tot wijziging van Verordening (EG) nr. 2006/2004 betreffende samenwerking tussen de nationale instanties die verantwoordelijk zijn voor handhaving van de wetgeving inzake consumentenbescherming

(COM(2008) 817 definitief — 2008/0237 (COD))

(2009/C 317/18)

Rapporteur: mevrouw DARMANIN

De Raad heeft op 19 januari 2009 besloten, overeenkomstig art. 71 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, het Europees Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over het

Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende de rechten van autobus- en touringcarpassagiers en tot wijziging van Verordening (EG) nr. 2006/2004 betreffende samenwerking tussen de nationale instanties die verantwoordelijk zijn voor handhaving van de wetgeving inzake consumentenbescherming

COM (2008) 817 final - 2008/0237 (COD).

De gespecialiseerde afdeling Vervoer, energie, infrastructuur en informatiemaatschappij, die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 26 juni 2009 goedgekeurd. Rapporteur was mevrouw Darmanin.

Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn op 15 en 16 juli 2009 gehouden 455e zitting (vergadering van 16 juli) onderstaand advies uitgebracht, dat met 75 stemmen vóór en 3 tegen werd goedgekeurd.

1.   Conclusies en aanbevelingen

1.1.   Het EESC verwelkomt het voorstel van de Commissie over de rechten van passagiers in het autobus- en touringcarvervoer. Deze vorm van vervoer, waarvan op grote schaal gebruik wordt gemaakt, biedt mensen een goedkopere manier om zich te verplaatsen.

1.2.   In het voorstel worden verscheidene grondrechten geschetst die in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie worden erkend, zoals het vrij verkeer van personen, non-discriminatie op grond van een handicap en consumentenbescherming. Het EESC kan zich dan ook in grote lijnen vinden in de verordening die de Commissie voorstelt, maar geeft ook aan welke verbeteringen nog aangebracht kunnen worden.

1.3.   Zo zou de tekst op een aantal punten verduidelijkt moeten worden om verkeerde interpretaties te voorkomen. Het gaat om de volgende punten:

De plicht om voor dienstverlening aan gehandicapten te zorgen; in de tekst moet worden verduidelijkt dat het er de Commissie vooral om gaat discriminatie i.v.m. de informatieverstrekking aan passagiers (of het ontbreken daarvan) over diensten waarvan gehandicapten gebruik kunnen maken, te bestrijden.

De aansprakelijkheid van de vervoersondernemer in geval van verlies van bagage moet duidelijk worden aangegeven en er moet een of andere vorm van inchecksysteem worden ingevoerd.

Het is erg moeilijk om na aanvang van de reis nog informatie op de busstopplaatsen te geven; daarom moet worden nagegaan of het opstellen en doorgeven van dergelijke informatie in de praktijk wel een haalbare kaart is.

Het woord „terminal” kan beter niet worden gebruikt bij het autobus- en touringcarvervoer: het gaat vaak niet om echte terminals, maar slechts om stopplaatsen. De terminals die wel bestaan vallen niet onder de bevoegdheid van de vervoersondernemer.

1.4.   Het EESC wijst erop dat de dienstverlening en het imago van de sector erop vooruit zouden gaan als de bepalingen inzake passagiersrechten uitgebreid zouden worden tot het stads- en streekvervoer. Wel zijn er bepaalde verschillen tussen het stadsbusvervoer en het internationaal busvervoer; daarom is het wellicht praktischer om de rechten van passagiers bij deze twee verschillende vormen van vervoer los van elkaar te behandelen en aparte passagiersrechten voor het gehele stads- en streekvervoer vast te stellen. De bepalingen van de voorgestelde verordening hoeven dan ook niet per se van toepassing te zijn op het stads- en streekvervoer.

1.5.   Opleiding van het personeel is van het grootste belang bij de dienstverlening aan gehandicapten. Het EESC is dan ook zeer ingenomen met artikel 18, waarin wordt aangegeven welke opleiding bestuurders van autobussen en touringcars moeten krijgen.

2.   Voorstel van de Commissie

2.1.   In 2005 lanceerde de Commissie een raadpleging over de rechten van passagiers in het internationale autobus- en touringcarvervoer. Daarop kwamen tal van reacties van gespecialiseerde organisaties, het maatschappelijk middenveld, nationale agentschappen en lidstaten.

2.2.   De Commissie heeft ook een effectbeoordeling uitgevoerd, waarbij de volgende beleidsopties werden onderzocht:

het handhaven van de status quo;

het bieden van minimumbescherming;

het bieden van maximale bescherming;

vrijwillige verbintenissen en zelfregulering.

Op basis van deze beoordeling is gekozen voor een combinatie van opties voor de verschillende aspecten van de bescherming van passagiers.

2.3.   Doel van het voorstel is de rechten van autobus- en touringcarpassagiers vast te leggen om de aantrekkelijkheid van en het vertrouwen in dit vervoer te vergroten en gelijke concurrentievoorwaarden tot stand te brengen tussen vervoerders uit verschillende lidstaten en tussen de verschillende vervoerswijzen.

2.4.   Het voorstel bevat bepalingen over de volgende aspecten:

aansprakelijkheid bij overlijden of letsel van passagiers en bij verlies of beschadiging van hun bagage;

verbod op discriminatie op basis van nationaliteit of woonplaats in de vervoersvoorwaarden;

bijstand voor mensen met een handicap of mobiliteitsbeperking;

verplichtingen van de vervoersondernemer bij annulering of vertraging;

informatieplicht;

klachtenafhandeling;

algemene handhavingsvoorschriften.

3.   Algemene opmerkingen

3.1.   Het EESC verwelkomt het voorstel van de Commissie over de rechten van passagiers in het autobus- en touringcarvervoer, die momenteel sterk van lidstaat tot lidstaat verschillen. Er is behoefte aan duidelijke richtsnoeren om de rechten van deze passagiers te beschermen, vooral omdat het autobus- en touringcarvervoer in de meeste landen de minst gereguleerde vorm van vervoer uitmaakt.

3.2.   Het EESC is te spreken over de manier waarop het principe van non-discriminatie in het voorstel wordt versterkt en mensen met een handicap of mobiliteitsbeperking worden gesteund. Wel zou het EESC graag zien dat bepaalde punten in de tekst van de Commissie worden verduidelijkt om het aantal vage passages dat verkeerd geïnterpreteerd kan worden terug te dringen.

3.3.   Aangezien sommige verplichtingen zijn overgenomen uit het VN-Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap zouden de lidstaten een sanctieregeling voor vervoersbedrijven moeten invoeren voor het geval deze rechten worden geschonden.

3.4.   Het Comité is ervan overtuigd dat maximale bescherming de juiste benadering is op het gebied van de rechten van gehandicapte passagiers. Met deze benadering worden het respect voor en de waardigheid en de rechten van het individu ook echt gewaarborgd. Het Comité maakt zich echter zorgen over de uitvoering van de regels; het is van cruciaal belang dat de eisen zo spoedig mogelijk worden ingevoerd en nauwlettend bewaakt worden.

3.5.   Het voorstel bevat terecht bepalingen m.b.t. autobus- en touringcardiensten. Artikel 2, lid 2, van de voorgestelde verordening garandeert dat de rechten in de hele Unie op hetzelfde niveau liggen; dit sluit aan bij het subsidiariteitsbeginsel en er wordt rekening gehouden met de uiteenlopende omstandigheden.

3.6.   Wat de aansprakelijkheid van autobus- en touringcarondernemers voor passagiers en bagage betreft zou duidelijk gemaakt moeten worden dat de hoogte van de in het voorstel aangegeven schadevergoedingen de betrokken klanten niet mag beletten zo nodig rechtsbescherming te zoeken. Er zou een soort schadevergoedingsregeling ingevoerd moeten worden, naar voorbeeld van de regelingen voor andere vervoerswijzen.

3.7.   Het EESC wijst erop dat vaak juist de kwetsbaarste bevolkingsgroepen voor dit soort grensoverschrijdend vervoer kiezen. Het Comité is dan ook ingenomen met de nieuwe beschermingsmaatregelen die de Commissie voorstelt.

3.8.   Het EESC vindt dat er actieplannen opgesteld moeten worden om ervoor te zorgen dat mensen met een mobiliteitsbeperking de nodige hulp krijgen in busstations, bij stopplaatsen en in de bus zelf. Daarbij is een sleutelrol weggelegd voor vertegenwoordigers van gehandicapten en vertegenwoordigers van autobus- en touringcarbedrijven.

3.9.   Aangezien er in de eerste plaats altijd naar gestreefd moet worden de overlast voor passagiers zoveel mogelijk te beperken, zouden bij schadevergoeding en terugbetaling de volgende aspecten in acht genomen moeten worden:

letsel of overlijden als gevolg van het gebruik van het vervoer;

annulering, vertraging of omleiding;

verlies van eigendommen door de vervoersondernemer; en

gebrek aan informatie.

3.10.   In alle bovengenoemde gevallen is het echter absoluut noodzakelijk dat de verantwoordelijkheid van de vervoersondernemer wordt aangetoond en dat de last van de schadevergoeding niet zodanig hoog is dat de vervoersondernemer daardoor failliet zou gaan. Schadevergoedingen moeten dus wel realistisch zijn en worden uitgekeerd binnen een termijn die voor consument én vervoersondernemer aanvaardbaar is.

3.11.   Schadeclaims moeten gemakkelijk aangevraagd kunnen worden. In de desbetreffende regelingen moet worden aangegeven dat de passagier zowel in zijn eigen lidstaat als in de lidstaat van bestemming een schadeclaim kan indienen.

3.12.   Toegang tot informatie is van groot belang en het EESC is dan ook verheugd dat op dit gebied voor maximale bescherming is gekozen, met name omdat informatie een belangrijk instrument is om overlast voor passagiers te beperken.

4.   Specifieke opmerkingen

4.1.   Stadsvervoer

4.1.1.   Het EESC steunt het voorstel van de Commissie aangezien de desbetreffende verordening in het algemeen zal leiden tot een versterking van de interne markt en van de passagiersrechten, met name de rechten van gehandicapten.

Het EESC is erover te spreken dat de lidstaten het vervoer in steden, voorsteden en regio's, dat onder Verordening 1370/2007 van 23 oktober 2007 valt, van de voorgestelde verordening mogen uitsluiten.

Het EESC meent wel dat de mate van bescherming van de consumentenrechten zoals die in de voorgestelde verordening wordt bepleit, betekent dat een grote hoeveelheid openbare-dienstverleningcontracten die in het kader van Verordening 1370/2007 zijn gesloten, gewijzigd zou moeten worden. Gezien de grote verschillen tussen de voorwaarden, infrastructuur en uitrusting in het wegvervoer (dat onder Verordening 1370/2007 valt) en die in het internationale autobus- en touringcarvervoer, kunnen deze vormen van vervoer eigenlijk niet met elkaar vergeleken worden.

Het EESC zou liever zien dat de rechten van passagiers in het vervoer in steden, voorsteden en regio's volledig buiten het toepassingsgebied van deze verordening vallen en in een aparte verordening worden behandeld.

4.2.   Toegankelijkheid

4.2.1.   Het EESC betreurt dat de situatie van mensen met een handicap niet op specifieke en uitgebreidere wijze worden erkend in de voorgestelde verordening en dat er geen strengere normen worden vastgesteld voor de bescherming van de rechten van mensen met een handicap of mobiliteitsbeperking. Het is van essentieel belang dat de toegang van deze groepen tot vervoer wordt gegarandeerd.

Handhaving van de rechten van gehandicapten zou vervoersondernemers in de praktijk niet met nieuwe lasten opzadelen, aangezien de meeste verplichtingen in de voorgestelde verordening zijn afgeleid van bepalingen van andere communautaire wetgevingsinstrumenten, zoals Richtlijn 2001/85/EEG (1), waarin in de elfde overweging het volgende staat: „… is het eveneens noodzakelijk, in overeenstemming met het sociaal en het vervoerbeleid van de Gemeenschap, technische voorschriften vast te stellen om onder de richtlijn vallende voertuigen toegankelijk te maken voor personen met een mobiliteitshandicap; alles dient in het werk te worden gesteld om de toegankelijkheid van deze voertuigen te verbeteren.”

4.2.2.   Het EESC meent dan ook dat de nieuwe verplichtingen voor de vervoersondernemers beschouwd moeten worden als openbaredienstverplichtingen, waar een financiële compensatie tegenover moet staan, zoals vastgesteld door Verordening 1370/2007 betreffende het openbaar personenvervoer per spoor en over de weg.

4.2.3.   Doel is mensen met een mobiliteitsbeperking, met inbegrip van mensen die aan zwaarlijvigheid lijden, in staat te stellen om net als anderen met autobus en touringcar te reizen. Daarom steunt het EESC de voorgestelde regels om discriminatie te voorkomen en deze passagiers onderweg bijstand te verlenen, al schiet de verordening op dit punt nog wel tekort. Het EESC acht het in dit verband noodzakelijk dat verenigingen van vervoersondernemers en gehandicaptenverenigingen zich samen buigen over de toegankelijkheid van de vervoersdiensten.

4.2.4.   Als er spake is van een geldige reden, zoals de verkeersveiligheid, mag een vervoersondernemer weigeren een dienst toegankelijk te maken voor gehandicapten. Dit mag niet gebeuren uit louter economische overwegingen. Toegang mag alleen worden geweigerd om objectieve redenen die geen discriminatie inhouden, in verhouding staan tot het doel, op voorhand bekendgemaakt zijn en in beperkte zin geïnterpreteerd worden, aangezien er sprake is van een belemmering van het vrij verkeer van personen. Dit zijn onvervreemdbare rechten, zoals correct is vastgesteld in artikel 5 van de voorgestelde verordening.

4.2.5.   Het EESC roept de Commissie de procedure in te leiden voor standaardisering van de productie van rolstoelen en systemen voor het vastzetten van rolstoelen, zodat zij veilig in autobussen en touringcars gebruikt kunnen worden.

4.2.6.   Het EESC steunt initiatieven zoals vervoer op aanvraag, dat gehandicapten vaak een goed alternatief kan bieden. Het Comité zou dan ook graag zien dat dergelijke diensten in vervoersaanbestedingen worden opgenomen.

4.2.7.   Hoofdstuk III van de voorgestelde verordening bevat een verbod op het weigeren van toegang alsook bepalingen over het recht op bijstand in terminals en aan boord, de voorwaarden waaronder bijstand wordt verleend, het mededelen van informatie, en compensatie voor rolstoelen of mobiliteitshulpmiddelen. Deze bepalingen zijn weliswaar passend, maar nog wel voor verbetering vatbaar. Het EESC pleit voor het instellen van een prijs voor vervoersondernemers die meer doen dan datgene waartoe zij verplicht zijn en echt gehandicaptenvriendelijke vervoersdiensten aanbieden.

4.3.   Opleiding van personeel

4.3.1.   Volgens het EESC is opleiding van het grootste belang bij de dienstverlening aan gehandicapten. Het Comité hecht dan ook zijn volledige steun aan artikel 18. Dit biedt verenigingen van vervoersondernemers en gehandicaptenverenigingen ook een uitstekende gelegenheid om verder samen te werken, waarbij de gehandicaptenverenigingen de desbetreffende opleidingen zouden kunnen verzorgen.

4.4.   Schadevergoeding in geval van overlijden

4.4.1.   Het EESC erkent dat het nu soms te lang kan duren voordat afhankelijke nabestaanden van verkeersslachtoffers een voorschot op de schadevergoeding ontvangen. Anderzijds beschouwt het EESC vijftien dagen als een redelijke termijn voor de uitbetaling van een voorschot om de urgente economische nood te lenigen van de nabestaande gezinsleden, rekening houdend met de schade die zij hebben geleden, of van het slachtoffer zelf dat door een ongeval lichamelijk of geestelijk letsel heeft opgelopen.

4.4.2.   In dit verband pleit het EESC de verduidelijking in artikel 8 op te nemen dat onder afhankelijke nabestaande een minderjarige wordt verstaan die een ouder (resp. voogd) heeft verloren die in zijn levensonderhoud voorzag.

4.5.   Verlies van bagage

4.5.1.   Het EESC erkent dat de rechten van passagier bij verlies of diefstal van bagage in acht genomen moeten worden en dat zij dus recht hebben op schadevergoeding. Autobus- en touringcarondernemers zouden aansprakelijk gesteld moeten worden voor verlies van bagage die aan hun zorg is toevertrouwd. Ten behoeve van de rechtszekerheid zou de Commissie de bepalingen van artikel 9 van de voorgestelde verordening moeten verduidelijken; de huidige formulering is onduidelijk en kan in verschillende situaties verschillend worden uitgelegd.

4.5.2.   Het EESC wijst er in dit verband op dat de vervoersondernemer niet verplicht is de klant een incheckservice te bieden.

4.5.3.   Het EESC vindt ook dat er speciale bepalingen moeten komen voor verlies of beschadiging van uitrusting van gehandicapten.

4.6.   Informatie bij onderbreking van de reis

4.6.1.   Het EESC vindt dat alles in het werk gesteld moet worden om ervoor te zorgen dat passagiers tijdig op de hoogte worden gebracht van vertragingen of onderbrekingen. Dit neemt niet weg dat het soms bijzonder moeilijk is om dergelijke informatie door te geven. Gezien de aard van de stopplaatsen en het feit dat daar meestal geen personeel aanwezig is, is artikel 21 onpraktisch en uitermate moeilijk uit te voeren.

4.6.2.   Het EESC stelt voor dat de Commissie O&O-middelen aanwendt voor de ontwikkeling en invoering van ICT-instrumenten voor passagiersinformatiesystemen, waarmee tijdig betrouwbare informatie gegeven kan worden en die veilig op stopplaatsen geïnstalleerd kunnen worden. Ook pleit het voor de ontwikkeling van lichte, in de voertuigen te installeren informaticasystemen (ITS – intelligent transportation systems).

4.7.   Terminals in het autobus- en touringcarvervoer

4.7.1.   In de mededeling wordt meermalen verwezen naar terminals op de route van autobussen of touringcars. Er zij op gewezen dat dergelijke terminals nauwelijks bestaan; de weinige busterminals die er zijn behoren meestal toe aan een treinstation of een luchthaven. In de meeste andere gevallen is geen sprake van een terminal, maar slechts van een stopplaats waar geen personeel aanwezig is.

Brussel, 16 juli 2009.

De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité

Mario SEPI


(1)  PB L 42 van 13.2.2002, pag. 1-102


23.12.2009   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 317/103


Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1321/2004 inzake de beheersstructuren van de Europese programma's voor radionavigatie per satelliet

(COM(2009) 139 definitief — 2009/0047 (COD))

(2009/C 317/19)

Rapporteur: de heer MCDONOGH

De Raad heeft op 21 april 2009 besloten het Europees Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig artikel 156 van het EG-Verdrag te raadplegen over het

Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1321/2004 inzake de beheersstructuren van de Europese programma's voor radionavigatie per satelliet

COM(2009) 139 final – 2009/0047 (COD).

De gespecialiseerde afdeling Vervoer, energie, infrastructuur, informatiemaatschappij, die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 26 juni 2009 goedgekeurd. Rapporteur was de heer McDonogh.

Het Comité heeft tijdens zijn op 15 en 16 juli 2009 gehouden 455e zitting (vergadering van 15 juli 2009) onderstaand advies uitgebracht, dat met 174 stemmen vóór, bij 5 onthoudingen, is goedgekeurd.

1.   Conclusies en aanbevelingen

1.1.   Wij zijn het volledig eens met de voorstellen van de Commissie. In 2004 vastgestelde wetgeving kan inmiddels namelijk zeer achterhaald zijn.

1.2.   De veiligheid van systemen is van cruciaal belang, reden waarom hackers geweerd moeten worden.

1.3.   Om veiligheidsredenen moeten werknemers worden onderworpen aan het voorgestelde antecedentenonderzoek, aangezien het management uit burgerpersoneel bestaat. Het personeel dient zich er ook van bewust te zijn dat het een grote verantwoordelijkheid heeft tegenover de eindgebruikers en dus moet zorgen voor een continue, betrouwbare dienstverlening.

1.4.   Qua kosten voor de gebruikers moet het systeem de concurrentie met soortgelijke systemen aankunnen.

1.5.   De Europese Unie moet onafhankelijk zijn van andere aanbieders, die hun systemen naar believen kunnen uitschakelen en de activiteiten van gebruikers om commerciële of militaire redenen in de gaten kunnen houden.

1.6.   De EU-burgers moeten goede voorlichting krijgen over Galileo, aangezien de meesten van hen – of het nu piloten, mijnwerkers of landbouwers zijn – er direct of indirect mee te maken krijgen. Op die manier kan ook het hele potentieel ervan benut worden.

1.7.   Tijdens de diverse stadia van de besluitvorming zou het EESC geraadpleegd moeten worden over de vooruitgang die wordt geboekt met de uitvoering van het project.

1.8.   Het EESC staat achter de financiering van GNSS-programma's van de EU en benadrukt dat het voor het welslagen van de programma's noodzakelijk is dat deze financiering gegarandeerd meerdere jaren bestrijkt.

1.9.   De rol van het EESC moet worden erkend. GNSS-programma's hebben directe gevolgen voor burgers en het EESC zou volledig geïnformeerd en ook geraadpleegd moeten worden. Galileo wordt ontwikkeld en gecontroleerd door burgers en transparantie is geboden. De Europese Commissie zou het EESC moeten blijven raadplegen, want toezicht, individuele rechten en privacy zullen nog voor de nodige discussie zorgen.

2.   Inleiding

2.1.   Het EESC heeft al diverse adviezen uitgebracht over Galileo (1).

2.2.   Het is belangrijk dat Galileo zo snel mogelijk operationeel wordt, zodat Europa net als de VS zijn eigen satellietnavigatiesysteem heeft en hiervoor niet langer afhankelijk is van anderen.

2.3.   Dat zal uit nationaal oogpunt de veiligheid ten goede komen en uit commercieel oogpunt voor inkomsten zorgen. Op die manier moet commercialisering mogelijk worden en een waardevolle inkomstenbron worden aangeboord.

2.4.   Het EESC dient de Commissie alle steun te bieden voor deze hoognodige wetgeving.

3.   Algemene opmerkingen over Europese GNSS-programma's

3.1.   Het is belangrijk dat de EU onafhankelijk van andere aanbieders van wereldwijde satellietdiensten kan opereren. Maar Galileo zal bovendien efficiënter zijn op de wereldmarkt, en Egnos zal andere systemen aanvullen en de kwaliteit van de informatie verbeteren.

3.2.   Bovendien biedt Galileo toegang tot de ruimte aan een aantal lidstaten die anders niet bij ruimteactiviteiten betrokken zouden raken. Het valt ook te verwachten dat GNSS-programma's voor een goede „PR” zorgen, wat het imago van de EU onder het publiek zou versterken en garant zou staan voor het welslagen van de programma's. Het publiek moet worden ingelicht over de voordelen van Europese GNSS-programma's, zodat het de nieuwe mogelijkheden zo goed mogelijk kan benutten.

3.3.   Europese GNSS-programma's kunnen een positief effect hebben op andere EU-beleidsterreinen.

3.4.   Onderzoek op dit gebied moet een stimulans krijgen.

4.   Specifieke opmerkingen

4.1.   Een snelle en expliciete wijziging van Verordening (EG) 1321/2004 is om de volgende redenen noodzakelijk:

De huidige situatie, met twee teksten – Verordening (EG) 1321/2004 en Verordening (EG) 683/2008 – die elkaar hier en daar tegenspreken, laat uit juridisch oogpunt te wensen over.

In Verordening (EG) nr. 683/2008 is bepaald dat de Commissie alle aspecten van de veiligheid van de systemen beheert, maar deze verordening vertrouwt tegelijkertijd de verantwoordelijkheid voor het garanderen van de veiligheidsaccreditatie toe aan de Toezichtsautoriteit. Er moet snel duidelijkheid worden gebracht in de rol van de Autoriteit op dit gebied.

4.2.   Krachtens de gewijzigde Verordening heeft het Agentschap de volgende taken:

de veiligheidsaccreditatie; daartoe maakt het een begin met en ziet het toe op de uitvoering van veiligheidsprocedures en verricht het controles op de veiligheid van de GNSS-systemen;

het draagt bij tot de voorbereiding van de commercialisering van de Europese GNSS-systemen, met inbegrip van de nodige marktanalyse;

het exploiteert het Galileo-veiligheidscentrum.

4.3.   De evaluatie vooraf is uitgevoerd bij de oprichting van het Agentschap in 2004.

4.4.   De onderhavige wijziging van de verordening die betrekking heeft op het Agentschap heeft tot doel rekening te houden met de lessen die zijn getrokken uit de ervaring met het beheer van het Agentschap en zijn bijdrage en rol in de Europese programma's voor radionavigatie per satelliet.

4.5.   Daarom is een nieuw kader voor het publieke beheer nodig. Verordening (EG) 683/2008:

voorziet in een strikte scheiding van de bevoegdheden tussen de Europese Gemeenschap, vertegenwoordigd door de Commissie, de Autoriteit en het Europees Ruimteagentschap;

verleent de Commissie de verantwoordelijkheid voor het beheer van de programma's, en

bevat een opsomming van de taken die voortaan aan de Autoriteit worden toevertrouwd.

4.6.   Systemen voor radionavigatie per satelliet kunnen alleen op afdoende wijze tot stand worden gebracht door de lidstaten, omdat deze doelstelling de financiële en technische mogelijkheden van één lidstaat overtreft. Actie op communautair niveau is dus de meest adequate wijze om de Europese GNSS-programma's (Galileo en Egnos) tot een goed einde te brengen.

Brussel, 15 juli 2009

De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité

Mario SEPI


(1)  PB C 256 van 27-10-07, blz. 73-75

PB C 256 van 27-10-2007, blz. 47

PB C 324 van 30-12-06, blz. 41-42

PB C 221 van 08-09-2005, blz. 28.


23.12.2009   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 317/105


Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het groenboek Gezondheidswerkers in Europa

(COM(2008) 725 definitief)

(2009/C 317/20)

Rapporteur: de heer METZLER

De Europese Commissie publiceerde op 10 december 2008 een aan de Raad, het Europees Parlement, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's gerichte mededeling houdende een

Groenboek over de gezondheidswerkers in Europa

COM(2008) 725 final.

De afdeling Werkgelegenheid, sociale zaken, burgerschap, die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies hierover op 25 juni 2009 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Metzler.

Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn op 15 en 16 juli 2009 gehouden 455e zitting (vergadering van 15 juli) onderstaand advies uitgebracht, dat met 104 stemmen vóór en 29 tegen, bij 29 onthoudingen, werd goedgekeurd.

1.   Opmerkingen en aanbevelingen van het EESC

1.1.   Het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC) is ingenomen met het door de Europese Commissie gepubliceerde groenboek over de gezondheidswerkers in Europa. Dit document geeft een beeld van de gevolgen van de vergrijzing voor gezondheidswerkers en de werkdruk in de gezondheidszorg.

1.2.   Het EESC vindt dat maatregelen moeten worden genomen om zorgberoepen aantrekkelijker te maken voor jongeren, zodat meer van hen in de zorg aan de slag gaan.

1.3.   Het EESC beveelt aan in de gezondheidszorg voldoende arbeidsplaatsen te scheppen, zodat aan de zorgbehoeften kan worden tegemoetgekomen en meer aandacht kan worden geschonken aan screening, preventie en gezondheidsbevordering.

1.4.   Volgens het EESC kan met hogere salarissen, betere arbeidsvoorwaarden en eventueel nieuwe verantwoordelijkheden de ongewenste ontwikkeling worden voorkomen dat gezondheidswerkers wegtrekken naar andere landen. Nieuwe verantwoordelijkheden vereisen wel bijpassende kwalificaties. Dit zou het beroep van gezondheidswerker ook aantrekkelijker maken.

1.5.   De statistische informatie over gezondheidswerkers in de EU, in het bijzonder op het vlak van migratie en mobiliteit, moet aanzienlijk worden verbeterd, aangezien op basis daarvan beleidsbesluiten worden genomen.

1.6.   Het gebruik van nieuwe technologieën in de gezondheidszorg moet worden bevorderd, want zulke technologieën maken het werk van gezondheidswerkers lichter, verhogen de kwaliteit van de dienstverlening en komen patiënten dus ten goede. Het EESC is zich ervan bewust dat een en ander mogelijk zal noodzaken tot een herziening van de verantwoordelijkheden van gezondheidswerkers.

1.7.   Het EESC wijst erop dat sociale normen zeer belangrijk zijn om de veiligheid van patiënten en een hoge zorgkwaliteit te kunnen garanderen, en kant zich tegen alle pogingen om die kwaliteit uit te hollen (er mag geen race to the bottom worden gehouden).

1.8.   Het EESC onderstreept het belang van vrije beroepen in de gezondheidszorg naast de centrale rol die ziekenhuizen en openbare gezondheidsdiensten spelen, want o.a. dankzij zelfstandige gezondheidswerkers kunnen patiënten deskundig en veilig worden behandeld en verzorgd. Zelfstandige gezondheidswerkers zijn echter gedegen opgeleid dankzij de investeringen van de samenleving in het openbaar onderwijs. Het EESC staat dan ook terughoudend tegenover de wens van de Commissie om het werken als zelfstandige in de zorg aan te moedigen. Het heeft eveneens bedenkingen bij de inschakeling van schijnzelfstandige gezondheidswerkers op gebieden waar dit problematisch lijkt (bijv. in de ziekenverpleging en de ouderenzorg).

1.9.   Het EESC kijkt met bezorgdheid naar de discussie over nieuwe taakverdelingen in de gezondheidszorg, waarvan het uiteindelijke doel is om geneeskundige handelingen in plaats van door gekwalificeerde gezondheidswerkers door goedkopere alternatieve krachten te kunnen laten verrichten. Het vindt dat in discussies over structurele veranderingen in de taakverdelingen tussen de verschillende zorgberoepen medische noodzakelijkheid, opleidingsniveau en behoeften van de patiënt uitgangspunten moeten zijn.

1.10.   Het EESC is absoluut van mening dat zorginstellingen en hun werknemers instellingen van algemeen belang vormen. Daarom zouden de Structuurfondsen meer moeten worden gebruikt voor de financiering van opleidingsprogramma's voor gezondheidswerkers. Het EESC wijst erop dat het absoluut zaak is de juiste voorwaarden te creëren om gezondheidswerkers bij- en nascholing (zowel verdieping als verbreding) te laten volgen en om het tekortschietende zorgaanbod in minder ontwikkelde regio's aan te pakken.

1.11.   Het EESC wijst op de belangrijke rol die de sociale partners en sociaaloverlegstructuren spelen bij de totstandkoming van loon- en arbeidsvoorwaarden en opleidingstrajecten voor gezondheidswerkers.

1.12.   Sociale beroepen zijn in de ogen van het EESC zeer belangrijk voor de verzorging en verpleging van patiënten en daarmee voor de hele gezondheidssector.

2.   Samenvatting van het Commissiedocument

2.1.   Het groenboek moet de aanzet geven tot een uitvoerige discussie tussen de EU-instellingen, de lidstaten en de voornaamste Europese en nationale sociaaleconomische organisaties. Het biedt een kader voor de lange termijn waarbinnen kan worden gereageerd op de problemen die zich voordoen.

2.2.   In het groenboek concentreert de Commissie zich op negen belangrijke aspecten:

demografische ontwikkelingen;

capaciteit van de gezondheidsdiensten;

opleiding;

mobiliteit en migratie van gezondheidswerkers binnen de EU;

wereldwijde migratie van gezondheidswerkers;

gegevens ter ondersteuning van de besluitvorming;

invoering en verspreiding van nieuwe technologieën om efficiëntie en kwaliteit van de gezondheidszorg te verbeteren;

versterking van het beginsel van zelfstandigheid;

cohesiebeleid.

2.3.   Context

2.3.1.   De gezondheidsstelsels in de EU hebben te maken met een gestage toename van de vraag naar zorg, moeten reageren op veranderende zorgbehoeften en dienen voorbereid te zijn op grote crises op het terrein van de volksgezondheid. Daar komt nog bij dat de huidige maatschappij gezondheidsdiensten van hoge kwaliteit verwacht. Feit is dat de gezondheidszorg een arbeidsintensieve economische sector is waarin één op de tien Europese werknemers een baan heeft, en dat gemiddeld 70 % van de zorguitgaven opgaat aan lonen en salarissen.

2.3.2.   In artikel 152 van het EU-Verdrag valt onder meer te lezen: „Bij het optreden van de Gemeenschap op het gebied van de volksgezondheid worden de verantwoordelijkheden van de lidstaten voor de organisatie en verstrekking van gezondheidsdiensten en geneeskundige verzorging volledig geëerbiedigd.” Ditzelfde artikel benadrukt echter ook dat de samenwerking tussen de lidstaten op gezondheidsgebied moet worden aangemoedigd om coördinatie van nationale strategieën en programma's alsmede uitwisseling van informatie over succesvolle nationale programma's te bevorderen.

2.3.3.   Als aanzet voor een discussie brengt de Commissie in het groenboek een aantal belangrijke vraagstukken te berde die samenhangen met de huidige problemen in en uitdagingen voor de gezondheidszorg. Deze vraagstukken betreffen onder meer:

de vergrijzing;

nieuwe technologieën;

de noodzakelijke verbetering van de toegang tot gezondheidsdiensten;

de kwaliteit van het zorgaanbod en de daarmee verband houdende stijgende kosten van behandelingen;

de uitbraak en de risico's van epidemische ziekten;

de beschikbaarheid van gezondheidszorg dicht bij huis.

Definitie van gezondheidswerkers: alle arbeidskrachten in de gezondheidszorg die zich bezighouden met verpleging en verzorging van zieken, welzijnswerk, maatschappelijke zorg en hulpverlening alsmede alle medisch specialisten.

2.3.4.   In alle lidstaten woedt momenteel een discussie over de vraag hoeveel personeel er in de zorg zou moeten werken, hoeveel arbeidskrachten er potentieel nog beschikbaar zijn en hoeveel gezondheidswerkers er in het komende decennium en daarna nodig zijn. Enkele lidstaten kampen al met een te lage aanwas van nieuw personeel en een aanzienlijk tekort aan gezondheidswerkers, met name in de sectoren met overwegend oudere werknemers.

2.3.5.   Personeelstekorten doen zich verder voor doordat veel, vooral hoogopgeleide gezondheidswerkers wegtrekken naar bijvoorbeeld de VS of Zwitserland.

Maar ook binnen de EU is er sprake van veel mobiliteit en migratie onder gezondheidswerkers. Tussen de lidstaten vallen duidelijk migratiebewegingen waar te nemen.

De migratie van gezondheidswerkers is een probleem van existentieel belang. Verschillen in loon en arbeidsvoorwaarden zijn een van de oorzaken van deze migratie. De verscheidenheid aan gezondheidsstelsels heeft geleid tot uiteenlopende kwalificatiestructuren en een verschillend aanbod van zorgdiensten.

2.3.6.   Het groenboek van de Commissie en de daarin aangekondigde openbare raadpleging over de toekomst van de gezondheidswerkers in Europa maakt het mogelijk beter de aandacht te vestigen op de problemen waarmee het personeel in de gezondheidszorg kampt, alsmede een duidelijker beeld van de toekomstige uitdagingen op dit terrein te schetsen. De Commissie houdt rekening met het feit dat gezondheidszorg een zeer belangrijke en elementaire levensbehoefte van alle Europese burgers is. Voorts doet ze recht aan het gegeven dat zonder toereikende gezondheidszorg de fundamentele vrijheden van de burgers zeer snel kunnen worden aangetast.

2.3.7.   Gezondheidszorg en gezondheidspreventie kennen ook een economisch aspect. De zorg heeft behoefte aan hoogopgeleide en zeer ervaren arbeidskrachten met erkende kwalificaties. Zulke werknemers vormen een essentieel bestanddeel van de kennismaatschappij.

3.   Opmerkingen van het EESC over de in het groenboek genoemde oplossingen

3.1.   Door de Commissie voorgestelde oplossingen

Gezien de beperkte bevoegdheden op gezondheidsgebied is de Commissie terughoudend met voorstellen. Ze constateert dat het percentage vrouwelijke gezondheidswerkers de afgelopen jaren is gestegen en dringt daarom aan op maatregelen die het voor werknemers makkelijker maken om werk, gezin en privéleven met elkaar te combineren. Doel is te blijven zorgen voor een toereikend aanbod van (gespecialiseerde) gezondheidswerkers. Daarnaast pleit ze voor gedegen planningsstrategieën en voor meer investeringen in de uitbreiding van scholingsmogelijkheden in alle lidstaten, zodat gezondheidswerkers niet in sommige lidstaten alleen maar een opleiding volgen en in andere alleen maar werken, hetgeen tot een verdere verkleining van de opleidingscapaciteit zou kunnen leiden. Verbetering van opleidingsmogelijkheden, met name op het vlak van bij- en nascholing, zou werkgevers ook stimuleren personeel aan te werven en scholing aan te bieden.

3.2.   Het EESC is ingenomen met het groenboek, dat het beschouwt als een breed discussiedocument over de grote uitdagingen waar de gezondheidsstelsels, gezondheidszorg en gezondheidswerkers in Europa voor staan. Dit document vormt de aanzet tot een publiek debat in het kader van de Lissabonstrategie over de bevordering van op kennis gebaseerde dienstverlening. In het groenboek wordt gezondheidszorg beschouwd als volwaardig vakgebied.

3.3.   Het EESC vindt dat er op de markt voor gezondheidsdiensten bijzondere regels moeten gelden, aangezien die markt rechtstreeks de volksgezondheid beïnvloedt. Het stelt daarom voor de problemen die worden veroorzaakt door het gefragmenteerde karakter van de gezondheidszorg in een aantal landen nader te bestuderen en daarbij speciaal aandacht te schenken aan de stelsels die niet rechtstreeks door de overheid worden gecontroleerd, omdat die een groot obstakel vormen voor uniforme normen op het vlak van kwalificaties en scholing.

3.4.   Demografische ontwikkelingen en bevordering van een duurzaam arbeidspotentieel

3.4.1.   Het percentage vrouwen dat een zorgberoep uitoefent, is al hoog en zal zeer waarschijnlijk nog verder stijgen. Dat geldt voor alle zorgberoepen. Mannen en vrouwen moeten gelijk worden behandeld, zodat voor hen dezelfde arbeidsvoorwaarden gaan gelden (overeenkomstig de richtlijnen gelijke behandeling) en meer mannen ertoe worden overgehaald aan de slag te gaan op een van de vele deelterreinen van de gezondheidszorg. Daartoe zouden o.a. maatregelen moeten worden genomen die zorgpersoneel helpen werk en gezin beter met elkaar te combineren en die vrouwen helpen hun baan te behouden en hen ondersteunen bij hun terugkeer op de arbeidsmarkt als zij lange tijd eruit zijn geweest om voor hun gezin te zorgen. Ook moet er erkenning komen voor de vereiste vaardigheden en het zware werk in de zorg.

3.4.2.   Het hoeft geen betoog dat goede arbeidsvoorwaarden en een gezonde en veilige werkomgeving een grote invloed hebben op gezondheidswerkers. Tevredenheid en werkzekerheid komen de zorg voor de patiënt ten goede. Een uitstekende werkomgeving, voldoende aandacht voor het personeel en een adequate omgang met het zware werk dat vaak hoort bij een baan in de zorg zijn zeer belangrijk om dienstverlening van hoge kwaliteit, de veiligheid van patiënten en een continu zorgaanbod te garanderen. Hierover heeft de Commissie het in het groenboek nauwelijks.

3.4.3.   Het EESC wijst erop dat de sociale partners momenteel de mogelijkheden van reïntegratieprogramma's bestuderen. Het meent dat zulke programma's van essentieel belang kunnen zijn om ervoor te zorgen dat met name vrouwelijke gezondheidswerkers actief blijven of weer actief worden op de arbeidsmarkt. Het EESC denkt ook dat dit soort programma's steeds belangrijker zullen worden bij de aanpak van het tekort aan geschoold personeel.

3.4.4.   Het EESC vindt dat in een aantal lidstaten maatregelen moeten worden genomen om zorgberoepen aantrekkelijker te maken voor jongeren, zodat meer van hen voor zo'n beroep kiezen dan wel op zoek gaan naar werk in de gezondheidszorg. Teneinde meer jonge mensen en ook meer mannen te motiveren in de zorg, verpleging of sociale zorg een baan te zoeken, moet het werken in deze sectoren aanlokkelijker worden gemaakt met betere loon- en arbeidsvoorwaarden tijdens de gehele loopbaan.

3.5.   Capaciteit van de gezondheidsdiensten

3.5.1.   Met succesvolle preventie en gezondheidsbevordering en beter gezondheidsmanagement kan de vraag naar behandelingen en zorg worden teruggedrongen. Het EESC pleit dan ook voor voldoende capaciteit in de gezondheidszorg om screening, preventie en gezondheidsbevordering te verbeteren. Voorwaarde moet echter zijn dat maatregelen op wetenschappelijke basis worden genomen en vervolgens overal en gedurende langere tijd worden uitgevoerd. Naar de mening van het EESC dient de EU in dit verband tevens aandacht te besteden aan gezondheidsbevordering bij de gezondheidswerkers zelf, zodat ook zij gezond en productief blijven (en bijv. burn-outs worden voorkomen). Daarbij moet met name aandacht worden geschonken aan werknemers van wie de loopbaan er bijna opzit. Zij moeten worden geholpen om in goede gezondheid tot het eind te kunnen blijven doorwerken. Tevens moet bij het bepalen van de voorwaarden voor hun uittreding rekening worden gehouden met het zware karakter van het werk dat zij hebben verricht.

3.6.   Opleiding

3.6.1.   Het EESC wil dat er aandacht komt voor de problemen die voortvloeien uit de versnipperde zorgstructuren in sommige lidstaten, met name daar waar de overheid niet rechtstreeks een vinger in de pap heeft, want hierdoor worden uniforme en hoogwaardige kwalificaties en scholing bemoeilijkt. Volgens het EESC zou moeten worden nagegaan in welk opzicht de versnipperde zorgstructuren kunnen worden ondersteund om meer werkgelegenheid te creëren. Het wil ook graag weten hoe het staat met bij- en nascholingsverplichtingen, de invoering van strenge normen, de bevordering van transparantie via certificering en uniforme Europese regels, en met de handhaving daarvan. Het vraagt zich af in hoeverre de lidstaten zijn aangespoord hier werk van te maken.

3.6.2.   Het EESC heeft zijn twijfels over de koppeling van de richtlijn inzake de erkenning van diploma's aan een eventuele richtlijn inzake kwalificaties voor de gezondheidszorg. Hoe verhoudt dit zich tot de specifieke richtlijnen die er voor een aantal beroepen bestaan? Welke invloed hebben deze richtlijnen in Europa (gehad) op de uniformiteit van diploma's, kwalificaties, opleidingen, bij- en nascholingsprogramma's en dagelijkse werkomstandigheden?

3.6.3.   Het EESC zou willen weten wat de voor- en nadelen zijn van de formulering van een reeks eisen t.a.v. de verdere ontwikkeling van de vaardigheden van Europese zorgverleners.

3.7.   Mobiliteit en migratie van gezondheidswerkers binnen de EU

3.7.1.   Het EESC wil graag meer weten over de impact van de geboden mogelijkheden op dit vlak en over het effect van steunprogramma's. Het dringt aan op wetenschappelijk onderzoek naar de vraag in welk opzicht landsgrenzen, maar ook taalgrenzen en cultuurverschillen in Europa invloed hebben op de migratie van gezondheidswerkers, die een beroep hebben dat zeer veel empathie en vakkennis vereist.

3.8.   Wereldwijde migratie van gezondheidswerkers

3.8.1.   Zoals in het groenboek wordt bepleit, moeten bij de aanwerving van gezondheidswerkers ethische beginselen in aanmerking worden genomen. Er moet bijvoorbeeld gespecialiseerd personeel uit andere landen aangesteld kunnen worden, maar de eigen jeugd zou ook voldoende moeten worden gestimuleerd in de zorg aan de slag te gaan. Het falen om jongeren uit eigen land warm te maken voor een beroep in de zorg zou niet mogen worden gecompenseerd door in andere landen vakkrachten te ronselen. Omdat er al ettelijke vrijwillige verbintenissen bestaan en de EU meewerkt aan het opstellen van de gedragscode van de WHO, zou volgens het EESC moeten worden nagegaan welke meerwaarde een aparte EU-gedragscode nog zou hebben.

3.8.2.   Verder moet worden voorkomen dat ontwikkelingslanden slachtoffer worden van een braindrain. Gezondheidswerkers zouden zoveel mogelijk binnen een institutioneel kader moeten worden aangeworven waarin mobiliteit van werknemers door bi- en multilaterale samenwerkingsprogramma's wordt geschraagd. In dit verband moet worden geïnvesteerd in opleidingen voor gezondheidswerkers en verbetering van de arbeidsomstandigheden. Als de oorzaken van migratie (enorme verschillen in loon- en arbeidsvoorwaarden) niet worden aangepakt, zullen gezondheidswerkers blijven wegtrekken en zullen in ontwikkelingslanden de personeelstekorten in de gezondheidszorg er alleen maar groter op worden.

3.9.   Gegevens ter ondersteuning van de besluitvorming

3.9.1.   Het EESC wil dat nationale statistieken in heel Europa met elkaar kunnen worden vergeleken. De deels verschillende nationale classificaties van zorgberoepen staan dat echter in de weg. Toch mogen nationale bijzonderheden op het vlak van vaardigheden en omschrijvingen van zorgberoepen niet worden verdoezeld omwille van uniforme indicatoren. Het EESC stelt voor statistische gegevens te verzamelen over zorgberoepen in Europa en over migratiebewegingen tussen landen. Het vraagt zich echter af of de in het groenboek voorgestelde oprichting van een waarnemingscentrum voor gezondheidswerkers werkelijk nodig is en of de genoemde doelstellingen van zo'n centrum niet via bestaande instanties zoals Eurostat of de Stichting van Dublin kunnen worden gerealiseerd.

3.9.2.   In het algemeen zou met een gegevensregister al een hoop kunnen worden verbeterd. Het EESC pleit ervoor de in het groenboek genoemde monitoring van zorgberoepen te koppelen aan andere EU-projecten, zoals die ter bevordering van zorginformatiesystemen, en de samenhang tussen nationale registers (indien bestaand) voor alle beroepen te verbeteren.

3.9.3.   Omdat in veruit de meeste lidstaten de gezondheidszorg door de overheid is georganiseerd resp. gereglementeerd, is het EESC ingenomen met de steun van de Commissie, die tot een betere planning zal leiden. Het roept de EU op middelen vrij te maken voor onderzoek naar de zorgverlening in de lidstaten. Dit onderzoek zou de basis moeten leggen voor de realisering van lokale geneeskundige en verpleegkundige zorgvoorzieningen overal in de EU.

3.10.   Invoering en verspreiding van nieuwe technologieën om efficiëntie en kwaliteit van de gezondheidszorg te verbeteren

3.10.1.   Het EESC roept op uit te zoeken of gezondheidswerkers baat kunnen hebben bij de toepassing van nieuwe technologieën en nieuwe behandelmethoden die zijn gekoppeld aan elektronische-communicatienetwerken (waardoor ook iedereen in zeer afgelegen gebieden kan worden bereikt), onder meer op het vlak van zelfdiagnose en patiëntenparticipatie. Daarbij moet worden gelet op de ervaringen die de lidstaten hiermee al hebben opgedaan. Voordat nieuwe technologieën worden toegepast, moeten medisch specialisten echter daaraan hun fiat geven. Gezondheidswerkers moeten bij de ontwikkeling van e-gezondheid-technologieën worden betrokken om de acceptatie daarvan te vergemakkelijken en te waarborgen dat elektronische hulpmiddelen in de dagelijkse praktijk eenvoudig en veilig kunnen worden toegepast. Willen nieuwe technologieën een succes worden, dan moeten gezondheidswerkers daarin ook adequaat en voldoende worden geschoold. Het EESC wijst erop dat niet alleen moet worden gelet op de voordelen van dit soort technologieën, maar ook op de mogelijke risico's daarvan, bijvoorbeeld op het vlak van gegevensbescherming. Nieuwe technologieën zouden telkens moeten worden afgestemd op de afzonderlijke gezondheidsstelsels van de lidstaten. Een en ander zou kunnen leiden tot aanpassingen van de wetgeving inzake aansprakelijkheid die in de afzonderlijke lidstaten op gezondheidswerkers van toepassing is. Het EESC vraagt zich af in hoeverre de door de Commissie gepromote maatregelen en proefprojecten de opbouw van nationale IT-infrastructuur in de weg staan of zelfs leiden tot nivellering.

3.11.   De rol van zelfstandige gezondheidswerkers

3.11.1.   In een aantal lidstaten zijn zelfstandig werkzame gezondheidswerkers (die blijk geven van ondernemerschap) belangrijk voor het aanbod van zorgdiensten. In het groenboek wordt de rol erkend die de vrije beroepen in de zorg spelen, en de functie die zij naast de openbare gezondheidszorg vervullen. Vaak kunnen patiënten dankzij zelfstandige gezondheidswerkers deskundig en veilig worden behandeld en verzorgd. Het EESC benadrukt echter dat zelfstandige gezondheidswerkers in de EU hun kwalificaties meestal na lange tijd hebben verworven dankzij de investeringen van de samenleving in gratis openbaar onderwijs. Die samenleving mag daarom wat van hen terugverwachten (kosten-baten). Het EESC staat dan ook terughoudend tegenover paragraaf 6 van het groenboek, waarmee de Commissie het werken als zelfstandige in de zorg lijkt te willen aanmoedigen. Het heeft eveneens bedenkingen bij de inschakeling van schijnzelfstandige gezondheidswerkers op gebieden waar dit problematisch lijkt (bijv. in de ziekenverpleging en de ouderenzorg).

3.12.   Cohesiebeleid

3.12.1.   Het EESC pleit ervoor de Structuurfondsen meer te gebruiken voor de financiering van opleidings-, bij- en nascholingsprogramma's voor gezondheidswerkers. De tekortschietende zorgverlening in minder ontwikkelde regio's zou bijvoorbeeld kunnen worden aangepakt door scholingsprogramma's op te zetten en te ondersteunen in de regio's waar geschoold personeel het hardst nodig is. Ten grondslag aan dit voorstel ligt de constatering dat gezondheidswerkers zich meestal daar vestigen waar zij zijn opgeleid. Het cohesiebeleid zou ook een kader kunnen bieden ter bevordering van proefprojecten die verband houden met de hier aangesneden kwesties. Voorts zouden de Structuurfondsen moeten worden aangewend om de zorginfrastructuur te verbeteren en eventueel om communicatievaardigheden te stimuleren of nieuwe behandelnormen (evidence based medicine) te ontwikkelen.

3.12.2.   Het EESC kijkt met bezorgdheid naar de vooral economisch getinte discussie over nieuwe taakverdelingen in de gezondheidszorg, die met name managers en de betrokken beroepsgroepen wordt gevoerd. Doel van de nieuwe taakverdelingen is om geneeskundige handelingen in plaats van door gekwalificeerde gezondheidswerkers door goedkopere alternatieve krachten te kunnen laten verrichten. Een betere oplossing zou zijn om de coördinatie te verbeteren, processen te optimaliseren, meer netwerken te vormen en flexibeler om te gaan met taakverdelingen. Daarbij is het van groot belang dat betrokkenen werken aan hun kwalificaties, om een verslechtering van de zorgkwaliteit te voorkomen.

3.12.3.   Bij de indeling van kwalificaties en beroepen op basis van zorgtaken zou volgens het EESC in de eerste plaats moeten worden gelet op:

1.

medische noodzakelijkheid;

2.

opleiding, taakstelling en verantwoordelijkheid;

3.

de behoeften van de patiënt.

3.12.4.   Het EESC vindt dat de lidstaten ook tijdens de huidige financiële crisis bereid moeten blijven voldoende geld uit te trekken voor hun gezondheidsstelsels (financial management) en in dat verband met name ook moeten zorgen voor voldoende personeel dat zorg van hoge kwaliteit kan leveren. Dit impliceert dat zij de arbeidsvoorwaarden in de zorg moeten verbeteren.

3.13.   Sociaal partnerschap

3.13.1.   Het EESC wijst op de grote verscheidenheid van zorgberoepen, op de belangrijke rol die de sociale partners spelen en de verantwoordelijkheid die zij hebben bij de totstandkoming van de arbeidsvoorwaarden voor gezondheidswerkers, en op het werk dat zij in dezen al hebben verzet.

3.13.2.   De door de vergrijzing veroorzaakte terugloop van het aantal nieuwe gezondheidswerkers mag niet leiden tot een daling van kwalificatieniveaus en salarissen (race to the bottom). Het EESC vindt dat de lidstaten de plicht hebben hier hun verantwoordelijkheid te nemen.

3.13.3.   Het EESC stelt vast dat in de Europese ziekenhuisbranche een sociale dialoog van start is gegaan en dat in het door de sociale partners overeengekomen werkprogramma alle thema's uit het groenboek aan bod komen. In het groenboek zelf wordt dit overleg helaas niet genoemd.

3.13.4.   Het EESC onderstreept het belang van het beginsel van gelijk loon voor gelijk werk, ongeacht het geslacht van werknemers.

3.13.5.   De specifieke arbeidsomstandigheden in de zorg (waar 24 uur per dag, 7 dagen per week wordt gewerkt) vereisen specifieke compensatieregelingen (uitbetaling van overuren en nachtdiensten, en compensatietijd) om tegemoet te komen aan de hoge werkdruk waar gezondheidswerkers mee te maken hebben. In dit verband heeft het EESC ernstige bedenkingen bij de toenemende tendens onder de lidstaten om het werken als schijnzelfstandige te stimuleren, ondanks het daaruit voortvloeiende verlies aan sociale en arbeidsrechtelijke bescherming.

Brussel, 15 juli 2009

De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité

Mario SEPI


23.12.2009   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 317/110


Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten (herschikking)

(COM(2008) 815 definitief — 2008/0244 (COD))

(2009/C 317/21)

Rapporteur: mevrouw LE NOUAIL MARLIÈRE

De Raad heeft op 1 april 2009 besloten het Europees Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig artikel 262 van het EG-Verdrag te raadplegen over het

Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten (herschikking)

COM(2008) 815 final – 2008/0244 (COD).

De gespecialiseerde afdeling „Werkgelegenheid, sociale zaken, burgerschap”, die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 25 juni 2009 goedgekeurd. Rapporteur was mevrouw LE NOUAIL MARLIÈRE.

Het Comité heeft tijdens zijn op 15 en 16 juli 2009 gehouden 455e zitting (vergadering van 16 juli 2009) het volgende advies uitgebracht, dat met 154 stemmen vóór en 2 stemmen tegen, bij 4 onthoudingen, is goedgekeurd.

1.   Conclusies

1.1.   Het Comité vreest dat een al te restrictief of weinig gastvrij kader de meest autoritaire en minst democratische regimes eigenlijk indirect in de hand werkt, en is ingenomen met de herschikking en de verbetering van de Richtlijn „Opvang”, maar herhaalt enige in eerdere adviezen geformuleerde aanbevelingen en verwijst met name naar zijn reactie op het Groenboek over de toekomst van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel (1) en het actieplan voor een toekomstig gemeenschappelijk asielstelsel (2).

Wat de opvang van asielzoekers betreft, zou het voorstel voor herschikking van de Richtlijn meer „gemeenschappelijke” dan „minimumnormen” moeten bevatten, alsook uitzonderingsclausules voor de regels die worden toegepast door de lidstaten die het meeste respect tonen voor de grondrechten van de verzoekers om internationale bescherming, de vluchtelingenstatus of subsidiaire bescherming. Daarbij gaat het met name om:

garanties voor toegang tot het grondgebied,

de vrijheid de plaats te kiezen waar het verzoek om asiel en bescherming wordt geformuleerd,

het eerste onderzoek van de verdragsrechtelijke status en vervolgens van het verzoek om subsidiaire bescherming (uitsluitend wanneer niet aan de voorwaarden voor de eerste status is voldaan),

een verbod op uitzetting wanneer het leven van verzoeker in zijn land van oorsprong of in het laatste doorgangsland in gevaar is,

de opschortende werking van een beroep tegen uitzetting zolang een dergelijk besluit niet door een bevoegde rechter is genomen, teneinde dit recht op beroep volledig te doen gelden, conform de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (zie par. 4.8.1),

speciale bescherming voor (vermeende) minderjarigen,

eerbiediging van de autonome rechten van personen, en met name van vrouwen, om een beschermingsverzoek in te dienen.

1.2.   Wat minderjarigen betreft, dient systematisch te worden aangegeven dat het belang van het kind stoelt op artikel 3, lid 1, van het Internationaal Verdrag betreffende de rechten van het kind (artikel 22, lid 1).

1.3.   Tot bewaring mag slechts worden overgegaan wanneer alle alternatieven zijn uitgeput en alleen wanneer een bevoegde rechter een uitspraak heeft gedaan, waarbij de rechten van de verdediging overeenkomstig het EVRM zijn gerespecteerd.

1.4.   Deskundige NGO's die actief zijn op het gebied van de mensenrechten moeten altijd toegang hebben tot verzoekers om bescherming en die verzoekers moeten altijd gebruik kunnen maken van juridische en humanitaire ondersteuning, ongeacht of deze door de overheid dan wel door ngo's wordt geboden.

1.5.   Het Comité doet een beroep op de lidstaten om de onderhandelingen te versnellen met het oog op de goedkeuring via de codecisieprocedure van de herschikking, waardoor de Unie haar capaciteit zal kunnen vergroten om waardig op verzoeken om bescherming van asielzoekers te reageren.

1.6.   Het Comité is te vinden voor de oprichting van een bureau ter ondersteuning van de lidstaten op het gebied van asiel en internationale bescherming, indien er via dit bureau voor kan worden gezorgd dat de opvang- en beschermingsverplichtingen sneller onder de EU-lidstaten kunnen worden verdeeld, er meer transparantie kan worden gecreëerd wat opvang van verzoekers om asiel en internationale bescherming betreft, optimaal gebruik kan worden gemaakt van de ervaringen van verenigingen en organisaties die op het gebied van hulp en bijstand aan verzoekers om asiel of internationale bescherming actief zijn, en de procedures voor het onderzoek van individuele dossiers kunnen worden verbeterd.

2.   Inleiding en samenvatting van het Commissievoorstel

2.1.   Het gemeenschappelijk Europees asielstelsel (CEAS) is in twee fases ontwikkeld. De eerste begon met de Europese Raad van Tampere (1999), na de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam, waarmee het asiel- en immigratiebeleid een Europese dimensie kreeg. Deze fase duurde tot in 2005.

2.2.   In deze eerste fase zijn richtlijnen over asielbeleid opgesteld en is een begin gemaakt met een zekere vooruitgang inzake de samenwerking tussen de lidstaten en inzake de externe dimensie van het asielbeleid.

2.3.   De tweede fase van de totstandbrenging van het CEAS is begonnen met de vaststelling van het Haags programma (goedgekeurd in november 2004), waarin is bepaald dat in 2010 de hoofddoelstellingen van het CEAS moeten zijn bereikt, middels de goedkeuring van instrumenten en maatregelen die gericht zijn op meer harmonisering en op verbetering van de beschermingsnormen met het oog op een gemeenschappelijk Europees asielstelsel.

2.4.   Alvorens nieuwe initiatieven voor te stellen, heeft de Commissie in 2007 een groenboek  (3) opgesteld, dat is voorgelegd aan verschillende Europese instellingen, de lidstaten en het maatschappelijk middenveld (4). Aan de hand van dit groenboek heeft de Commissie vervolgens een actieplan inzake het asielstelsel opgesteld. In dat plan somt zij de door haar geplande maatregelen op ter verwezenlijking van de tweede fase.

2.5.   Bovenstaande vormt de achtergrond voor de richtlijn die de Commissie nu wil herschikken en die door de Raad op 27 januari 2003 werd goedgekeurd. Het Comité heeft daarover advies uitgebracht (5).

2.6.   Het belangrijkste doel van dit voorstel is hogere normen voor de behandeling van asielzoekers op het gebied van opvangvoorzieningen te waarborgen die een menswaardige levensstandaard garanderen in overeenstemming met het internationaal recht. Verdere harmonisatie van nationale regels voor opvangvoorzieningen is ook vereist om het fenomeen van secundaire bewegingen van asielzoekers tussen lidstaten te beperken, voor zover dergelijke bewegingen voortvloeien uit verschillen in het nationale opvangbeleid.

2.7.   Het voorstel breidt de werkingssfeer van de richtlijn uit tot de aanvragers van subsidiaire bescherming. Verder is het van toepassing op alle soorten asielprocedures en op alle geografische gebieden en voorzieningen waarin asielzoekers worden gehuisvest.

Tevens strekt het voorstel ertoe om de toegang tot de arbeidsmarkt te vergemakkelijken: asielzoekers kunnen werk krijgen uiterlijk zes maanden na het indienen van een verzoek om internationale bescherming. Verder wordt voorgesteld dat het opleggen van nationale voorwaarden inzake toegang tot de arbeidsmarkt, de toegang tot werk voor asielzoekers niet onnodig mag beperken.

2.8.   Om te waarborgen dat de toegang tot materiële opvangvoorzieningen „een levensstandaard [garandeert] die voldoende is om de gezondheid van de asielzoeker te verzekeren en bestaansmiddelen te waarborgen”, verplicht het voorstel de lidstaten om bij het verlenen van financiële steun aan asielzoekers rekening te houden met het aan nationale onderdanen verleende niveau van sociale bijstand.

2.9.   Voorgesteld wordt voorts dat bewaring alleen kan worden toegestaan op in de richtlijn beschreven uitzonderlijke gronden.

2.10.   De Commissie wil ook waarborgen dat in bewaring gehouden asielzoekers op een menselijke en waardige manier worden behandeld met eerbiediging van hun grondrechten en in overeenstemming met het internationale en nationale recht.

2.11.   Daarnaast moeten nationale maatregelen worden genomen om bijzondere behoeften onmiddellijk te kunnen vaststellen.

Het voorstel bevat bovendien een groot aantal waarborgen om te garanderen dat de opvangvoorzieningen specifiek worden ontworpen om aan de bijzondere behoeften van asielzoekers te voldoen.

2.12.   Wat de tenuitvoerlegging en de verbetering van de nationale systemen betreft, bevat het voorstel maatregelen om de continuïteit van het toezicht te garanderen en de rol van de Commissie als hoedster van de EU-wetgeving te versterken.

3.   Algemene opmerkingen

3.1.   Het Comité kan zich vinden in de voorstellen om de voorzieningen te verbeteren voor de opvang van personen die internationale bescherming zoeken, alsook om de nationale bepalingen te harmoniseren en het werkingsgebied van de richtlijn tot subsidiaire bescherming uit te breiden. Wel herhaalt het dat de situatie van iedere aanvrager individueel moet worden onderzocht. Dat geldt ook in de fase waarin wordt bepaald welke lidstaat verantwoordelijk is voor de volledige behandeling van het verzoek en het overwegen van subsidiaire bescherming. Dat laatste overigens uitsluitend wanneer niet is voldaan aan de voorwaarden voor de eerste verdragsrechtelijke status (die van vluchteling).

3.2.   Ook steunt het het streven om de verzoekers om bescherming een menswaardige levensstandaard te garanderen, hun integratie in het land van opvang te vergemakkelijken (6) en de concretisering ervan via de toegang tot de arbeidsmarkt uiterlijk zes maanden na het indienen van een verzoek om internationale bescherming, waarbij het opleggen van nationale voorwaarden inzake toegang tot de arbeidsmarkt de toegang tot werk voor asielzoekers niet onnodig mag beperken (art. 15.2) en absoluut rekening moet worden gehouden met de grondrechten van asielzoekers en verzoekers om internationale bescherming zoals deze in het positieve Europese recht zouden moeten voortvloeien uit de Universele verklaring van de rechten van de mens (met name art. 23.1 (7)), het Internationaal verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten (artt. 2, 9, 10, 11 en 12), het IAO-Verdrag nr. 118 betreffende de gelijkheid van behandeling van eigen onderdanen en vreemdelingen met betrekking tot de sociale zekerheid, het Europees Sociaal Handvest, het Handvest van de grondrechten en het Verdrag van Genève betreffende de bescherming van vluchtelingen (8). Bijval verdienen tevens de voorstellen inzake het niveau van sociale bijstand, de verplichting om bij het ter beschikking stellen van huisvesting rekening te houden met bijzondere behoeften van personen, de uitbreiding van het concept „gezinsleden” van verzoeker en de bepaling om bij de behandeling van het verzoek terdege rekening met deze factoren te houden.

3.3.   Krachtens de algemene beginselen en de internationale verwijzingen die aan de basis liggen van de erkenning en de verdediging van de grondrechten van personen die zich in een noodsituatie bevinden, geldt met betrekking tot bewaring van verzoekers om internationale bescherming dat zij niet in bewaring mogen worden genomen om de enkele reden dat zij die bescherming zoeken. Dit stoelt op artikel 26 van het Verdrag van Genève betreffende de status van vluchtelingen (bewegingsvrijheid) en, zoals de Commissie in inleidende overweging 16 opmerkt, op artikel 31 van dat verdrag (9). Daarom mag alleen tot bewaring worden overgegaan in geval van absolute noodzaak en ook dient de maatregel naar behoren te worden gemotiveerd. Frauduleuze bedoelingen of vertragingsmanoeuvres van verzoeker daargelaten, mag bewaring niet als een aanvaardbare praktijk worden aangemerkt.

3.4.   Het Comité kan zich vinden in de in het voorstel aanbevolen maatregelen om aan de bijzondere behoeften van minderjarigen tegemoet te komen. Wel kan nauwkeuriger naar het VN-Verdrag van 1989 inzake de rechten van het kind worden verwezen door niet alleen artikel 37 (10) van dat verdrag en het voor uiteenlopende interpretatie vatbare concept „belang van het kind” te noemen maar ook systematisch naar artikel 3, lid 1 (11), van het verdrag te verwijzen.

3.5.   Ten slotte is het Comité zeer geïnteresseerd in de stelselmatige invoering van mogelijkheden om in beroep te gaan tegen rechterlijke of administratieve besluiten. Een dergelijk beroep moet natuurlijk wel opschortende werking hebben, anders biedt het geen soelaas.

4.   Bijzondere opmerkingen

4.1.   Informatie (hoofdstuk II - artikel 5)

4.1.1.   Het Comité beveelt aan om de volgende zin toe te voegen: „De lidstaten brengen de gezinsleden van de asielzoeker op de hoogte van de mogelijkheid om een onafhankelijk verzoek in te dienen.”

4.2.   Bewaring en de desbetreffende voorwaarden (hoofdstuk II – artikelen 8-11)

De algemene regel voor de behandeling van verzoekers om bescherming moet zijn gebaseerd op artikel 7 van de ontwerprichtlijn waarin het beginsel van bewegingsvrijheid wordt bevestigd. Verder dient de voorkeur te worden gegeven aan alternatieven voor bewaring.

4.2.1.1.   Dat wil zeggen dat verzoekers uitsluitend in uitzonderlijke omstandigheden in bewaring (artikel 8) mogen worden genomen, te weten:

wanneer het asielverzoek wordt ingediend nadat een verzoeker een uitzettingsbesluit is medegedeeld;

om te besluiten over een asielverzoek in het kader van een procedure die ertoe strekt, het recht om het grondgebied te betreden vast te stellen in het geval van plaatsing in bewaring of in een wachtzone.

4.2.1.2.   Afgezien van deze twee gevallen mag geen enkele asielzoeker in bewaring worden genomen en verder kan een bewaringsbesluit nooit worden gewettigd door de noodzaak zijn identiteit of nationaliteit vast te stellen, na te gaan of te controleren en al helemaal niet door de noodzaak om de gegevens die ten grondslag liggen aan het asielverzoek en die anders verloren zouden kunnen gaan, vast te leggen.

4.2.1.3.   Het Comité stelt voor om artikel 9, lid 5, van het voorstel als volgt te wijzigen: „De bewaring wordt ex officio met redelijke tussenpozen door een rechterlijke instantie opnieuw bezien, alsook op verzoek van de asielzoeker wanneer er zich omstandigheden voordoen of nieuwe gegevens vrijkomen die de wettigheid van de bewaring aantasten .”

4.2.2.   Wat de voorwaarden voor bewaring (artikel 10) in gespecialiseerde, van gevangenissen gescheiden centra betreft, zou moeten worden voorgeschreven (in artikel 10, lid 1) dat een asielzoeker alleen met zijn schriftelijke instemming bij andere onderdanen van derde landen die geen asielverzoek hebben ingediend kan worden geplaatst.

Verder moet, gegeven de uiteenlopende bewaringsmodaliteiten in de lidstaten, in artikel 10, leden 2 en 3, worden voorgeschreven dat de UNHRC en andere organisaties de kans krijgen om met verzoekers te communiceren en hen te bezoeken in alle bewaringsfaciliteiten.

4.2.3.1.   Evenals in zijn advies over Verordening „Dublin 2” (12) beveelt het Comité aan dat de in artikel 10, lid 3, genoemde informatie tot een verzoeker om internationale bescherming moet worden gericht in een taal die hij erkent te begrijpen, waarbij gebruik kan worden gemaakt van een beëdigd tolk of een wettelijk gehomologeerde vertaling.

4.2.4.   Omwille van de samenhang moet de term asielzoekers worden vervangen door verzoekers om internationale bescherming (artikel 11, lid 4).

4.3.   Onderwijs aan minderjarigen, werkgelegenheid en beroepsopleiding (hoofdstuk II – artikelen 14-16)

De richtlijn strekt tot vergemakkelijking en versnelling van de integratie van verzoekers in hun land van opvang. Scholing van minderjarigen, toegang tot werk en beroepsopleiding dragen daartoe bij.

4.3.1.1.   Daarom moet niet te lang worden gewacht met de opname van minderjarigen in het onderwijsstelsel. De voorgestelde termijn van drie maanden lijkt derhalve onnodig lang en zou moeten worden teruggebracht tot twee maanden (artikel 14, lid 2).

Voorts verdient het initiatief van de Commissie om asielzoekers binnen zes maanden de mogelijkheid te verschaffen de arbeidsmarkt te betreden, bijval. Wel moet de vrijheid waarmee artikel 15, lid 1, kan worden geïnterpreteerd als volgt worden ingeperkt: De lidstaten zorgen ervoor dat verzoekers daadwerkelijk toegang hebben tot de arbeidsmarkt. Deze formulering veronderstelt namelijk ook toegang tot sociale diensten waarmee werkzoekenden worden begeleid.

4.3.2.1.   Dergelijke regelingen kunnen zowel het opvangland als de asielzoeker ten goede komen omdat laatstgenoemde de mogelijkheid wordt verschaft om in zekere mate voor zichzelf te zorgen.

4.3.3.   Herinnerend aan zijn advies (13) over de eerste opvangrichtlijn (2003/9/EG) dringt het Comité op het volgende aan: Er moet op zo ruim mogelijke schaal opleiding worden aangeboden aan onderdanen van derde landen die aan de hoede van een van de lidstaten zijn toevertrouwd. Er zijn twee redenen daarvoor. Eerst en vooral zal iedere opleiding die aan asielzoekers wordt aangeboden, de ontwikkeling van hun land van herkomst ten goede komen indien zijn ernaar terugkeren. (…) De tweede reden is dat, als de asielzoeker in de betrokken lidstaat blijft, de genoten opleiding hem de toegang tot de arbeidsmarkt aldaar zal vergemakkelijken. In lijn hiermee moet er met de volgende meer directe en complete formulering voor worden gezorgd dat de lidstaten artikel 16 niet al te vrij kunnen interpreteren: De lidstaten geven toestemming voor en organiseren de toegang van de asielzoeker tot beroepsopleiding, ongeacht of deze al dan geen toegang tot de arbeidsmarkt heeft.

4.4.   Algemene bepalingen betreffende de materiële opvang en gezondheidszorg (artikel 17)

4.4.1.   Die voorschriften moeten ook tijdens de beroepsprocedure van kracht blijven.

4.4.2.   Verder steunt het Comité de herziening van artikel 17, lid 5: de normen voor de materiële opvangvoorzieningen in de lidstaten waar deze te wensen over laten, moeten worden opgetrokken.

4.5.   Beperking of intrekking van materiële opvangvoorzieningen (hoofdstuk III – artikel 20)

4.5.1.   Het Comité maakt zich zorgen over een dergelijke maatregel wanneer betrokkene reeds een asielverzoek heeft ingediend in dezelfde lidstaat. De praktijk leert namelijk dat een eerste aanvraag kan worden gevolgd door een verzoek om heronderzoek dat is gestaafd met aanvullende informatie over de situatie van verzoeker of met bijkomende bewijsstukken. In dergelijke gevallen zou verzoeker onrechtvaardig van de opvangvoorzieningen worden uitgesloten. Daarom wil het Comité artikel 20, lid 1, onder C, geschrapt zien.

Daarnaast lijkt een dergelijke maatregel te strijden met de strekking van de voorgestelde herschikking en wijziging van de Verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij een van de lidstaten wordt ingediend  (14).

4.5.2.   Het Comité kan zich vinden in het herziene artikel 20, lid 2 (mogelijkheden voor de lidstaten om opvangvoorzieningen te beperken) en het voorstel om minimumopvangvoorzieningen tot alle asielzoekers uit te breiden (artikel 20, lid 4).

4.6.   Personen met bijzondere behoeften (hoofdstuk IV – artikelen 21-24)

Wat minderjarigen betreft, zou het Comité graag zien dat het belang van het kind steeds wordt gekoppeld aan artikel 3, lid 1, van het Internationaal Verdrag inzake de rechten van het kind (artikel 22, lid 1).

4.7.   Slachtoffers van foltering en geweld (artikel 24)

4.7.1.   Aanbevolen wodt dat slachtoffers van foltering en geweld en personen die met fysieke of geestelijke gezondheidsproblemen kampen adequaat medisch worden gevolgd.

4.7.2.   Verder moeten ze toegang hebben tot gespecialiseerde centra. Ook moeten generalisten en specialisten op het gebied van gezondheidszorg toegang hebben tot de opvang- of bewaringscentra. Tevens dienen verzoekers om internationale bescherming te kunnen profiteren van diagnoses en specifieke verzorging door bekwaam gezondheidspersoneel dat als zodanig in het gezondheidszorgsysteem van de lidstaat van opvang erkend is.

4.7.3.   De lidstaten kunnen krachtens artikel 13 om redenen van volksgezondheid asielzoekers een medisch onderzoek laten ondergaan. In het voorstel wordt deze bepaling onverlet gelaten maar het Comité wil er wel op wijzen dat door de verplichte HIV-test een aantal grondrechten wordt geschonden en met name het recht op privacy (15). Een dergelijke test mag geen voorwaarde vormen voor de toegang van verzoekers om internationale bescherming tot het grondgebied of asielprocedures. Voorts en meer in het algemeen dient medisch onderzoek vergezeld te gaan van informatieverstrekking in een taal die verzoeker begrijpt (zie par. 4.2.3.1) en ook moeten er garanties zijn voor instemming, counseling, vertrouwelijkheid en toereikende medische follow-up en behandeling.

4.8.   Beroep (hoofdstuk V – artikel 25)

4.8.1.   Het Comité bevestigt dat de lidstaten moeten zorgen voor juridische bijstand voor de aanvragers maar wijst wel op de opschortende werking van het beroep (artikel 25.1) daar dit anders in de praktijk zonder effect dreigt te blijven (16).

Brussel, 16 juli 2009.

De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité

Mario SEPI


(1)  Zie het EESC-advies van 12.3.2008 over het „Groenboek over het toekomstig gemeenschappelijk Europees asielstelsel”, rapporteur: mevr. LE NOUAIL MARLIÈRE (PB C 204 van 9.8.2008).

(2)  Zie het EESC-advies van 25.02.2009 over de Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's „Asielbeleidsplan - Een geïntegreerde aanpak van bescherming in de hele EU”, rapporteur: de heer PARIZA CASTAÑOS; corapporteur: mevrouw BONTEA (PB C 218 van 11.09.2009).

(3)  COM(2007) 301 final van 6 juni 2007.

(4)  Zie noot 1

(5)  Zie het EESC-advies van 28.11.2001 over het Voorstel voor een richtlijn van de Raad tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten, rapporteur: de heer MENGOZZI, corapporteur: de heer PARIZA CASTANOS (PB C 48 van 21.2.2002.

(6)  Zie noot 5.

(7)  „Een ieder heeft recht op arbeid, op vrije keuze van beroep, op rechtmatige en gunstige arbeidsvoorwaarden en op bescherming tegen werkloosheid.”

(8)  1951

(9)  Artikel 31 luidt als volgt: „De Verdragsluitende Staten zullen geen strafsancties, op grond van onrechtmatige binnenkomst of onrechtmatig verblijf, toepassen op vluchtelingen die, rechtstreeks komend van een grondgebied waar hun leven of vrijheid in de zin van artikel 1 werd bedreigd, zonder toestemming hun grondgebied binnenkomen of zich aldaar bevinden, mits zij zich onverwijld bij de autoriteiten melden en deze overtuigen, dat zij geldige redenen hebben voor hun onrechtmatige binnenkomst of onrechtmatige aanwezigheid.”

(10)  Dat artikel heeft met name betrekking op bewaring

(11)  Die bepaling luidt als volgt: „Bij alle maatregelen betreffende kinderen, ongeacht of deze worden genomen door openbare of particuliere instellingen voor maatschappelijk welzijn of door rechterlijke instanties, bestuurlijke autoriteiten of wetgevende lichamen, vormen de belangen van het kind de eerste overweging.”

(12)  Zie bladzijde 115 van dit Publicatieblad.

(13)  Zie noot 5 – Richtlijn 2003/9/EG.

(14)  Zie noot 12

(15)  Zoals neergelegd in artikel 8 van het EVRM.

(16)  Arrest Gebremedhin v. Frankrijk; CEDH van 26 april 2007: Verdrag ter bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (Raad van Europa, 1950), artt. 3 en 13, door eventuele foltering of slechte behandeling toegebrachte onherstelbare schade, beroep met van rechtswege opschortende werking, ov. 66 en 67; http://cmiskp.echr.coe.int/tkp197/view.asp?action=html&documentId=816069&portal=hbkm&source=externalbydocnumber&table=F69A27FD8FB86142BF01C1166DEA398649


23.12.2009   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 317/115


Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij een van de lidstaten wordt ingediend (herschikking)

(COM(2008) 820 definitief — 2008/0243 (COD))

(2009/C 317/22)

Rapporteur: mevrouw LE NOUAIL-MARLIÈRE

De Raad heeft op 1 april 2009 overeenkomstig artikel 262 van het EG-Verdrag besloten het Europees Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over het:

Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij een van de lidstaten wordt ingediend (herschikking)

COM(2008) 820 final – 2008/0243 (COD).

De gespecialiseerde afdeling „Werkgelegenheid, sociale zaken, burgerschap”, die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 25 juni 2009 goedgekeurd; rapporteur was mevrouw Le Nouail-Marlière.

Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn op 15 en 16 juli 2009 gehouden 455e zitting (vergadering van 16 juli 2009) onderstaand advies met 154 stemmen vóór en 6 tegen, bij 7 onthoudingen, goedgekeurd.

1.   Conclusies

1.1.   Het Comité kan zich vinden in de door de Commissie voorgestelde wijziging van de Verordening „Dublin II”. Zij wil de efficiëntie van het stelsel opvoeren, ervoor zorgen dat tijdens de procedure de rechten worden gerespecteerd van een ieder die behoefte heeft aan internationale bescherming en een oplossing aandragen voor de situatie in sommige lidstaten waar een gebrek aan opvangcapaciteit heerst waardoor zij het noodzakelijke beschermingsniveau niet kunnen garanderen.

1.2.   Het steunt het streven om daadwerkelijke toegang tot de asielaanvraagprocedure te garanderen en de verplichting voor iedere verantwoordelijke lidstaat om de beschermingsbehoeften van de naar aldaar overgebrachte aanvragers integraal te evalueren.

1.3.   Verder neemt het nota van de vooruitgang die uit het Commissievoorstel naar voren komt met betrekking tot verbetering van de beschermingsnormen middels met name betere voorlichting van de asielzoekers over de stand van de aanvraagprocedures. Het heeft echter nog bedenkingen bij het taalaspect en de taal waarin informatie over de status van het verzoek of de overdracht wordt gegeven. De informatieverstrekking valt namelijk te kwalificeren als een formele kennisgeving met alle beroepsrechten en termijnen van dien. Daarom moet verzoeker om internationale bescherming altijd op de hoogte worden gebracht in zijn moedertaal of een in een taal die hij erkent te begrijpen. Verder dient er sprake te zijn van tussenkomst door een beëdigde tolk of dient er een overeenkomstig de wet bekrachtigde vertaling te zijn. Ook dient er een ambtshalve door de rechter aangewezen of door verzoeker gekozen raadsman te zijn.

1.4.   Verzoekers om internationale bescherming moeten van rechtswege kunnen profiteren van gratis rechtsbijstand.

1.5.   Het Comité kan zich vinden in de uitbreiding van de humanitaire en discretionaire clausules. Wèl zou het graag zien dat het toepassingsgebied nauwkeurig wordt aangegeven om te voorkomen dat de discretionaire en soevereiniteitsbepalingen de belangen en de bescherming van asielzoekers aantasten.

1.6.   Verder benadrukt het dat de situatie van iedere aanvrager individueel moet worden onderzocht. Dat geldt ook in de fase waarin wordt bepaald welke lidstaat verantwoordelijk is voor de volledige behandeling van het verzoek en het overwegen van subsidiaire bescherming. Dat laatste overigens uitsluitend wanneer niet is voldaan aan de voorwaarden voor de eerste verdragsrechtelijke status (die van vluchteling).

1.7.   Ook herhaalt het Comité zijn aanbeveling aan de lidstaten en de Unie om geen gebruik te maken van lijsten van zog. veilige derde landen zolang er nog geen gemeenschappelijke lijst voor de lidstaten is opgesteld. Die lijst moet vervolgens worden voorgelegd aan NGO's die actief zijn op het gebied van de mensenrechten, het Europees Parlement en de nationale parlementen. Dit alles geldt met name voor de fase waarin wordt bepaald welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van het verzoek.

1.8.   Voorts betreurt het dat bewaring van asielzoekers niet als een onaanvaardbare praktijk wordt aangemerkt zolang deze niet door een gerechtelijke autoriteit is bevolen.

1.9.   Daarnaast dient een beroep overeenkomstig de rechtspraak van het Europees Hof voor de rechten van de mens stelselmatig opschortende werking te hebben ten aanzien van gedwongen of zog. vrijwillige terugkeer.

1.10.   Er moet geprofiteerd worden van de ervaring van NGO's die actief zijn op het gebied van de mensenrechten door die organisaties toe te laten tot verzoekers om internationale bescherming. Op die manier kunnen die verzoekers worden bijgestaan en kunnen de lidstaten de deskundigheid van die organisaties gebruiken door hen te betrekken bij opleidingsprogramma's voor functionarissen die de beschermingsaanvragen onderzoeken en zulks ook gedurende de cruciale fase waarin de verantwoordelijke lidstaat wordt aangewezen. Zodoende kan ook binnen een lidstaat rekening worden gehouden met de lokale dimensie door de lokale of regionale autoriteiten de mogelijkheid te geven, zich te laten bijstaan door deskundige NGO's.

1.11.   Verder wordt de lidstaten aanbevolen om actiever op te treden tegen criminelen die mensenhandel bedrijven en de internationale instrumenten betreffende criminaliteitsbestrijding te ratificeren, inclusief de twee aan het VN-Verdrag inzake de bestrijding van georganiseerde transnationale criminaliteit gehechte protocollen. Ook is het raadzaam dat zij landen die die instrumenten en het Verdrag van Genève inzake de bescherming van vluchtelingen niet hebben geratificeerd van hun lijst van veilige derde landen schrappen. Zij zouden tevens slachtoffers van mensensmokkel en –handel moeten beschermen en vrijwaren van vervolging door meer respect te hebben voor hun rechten op internationale bescherming wanneer zij asiel en bescherming aanvragen, meer bepaald zodra de autoriteiten kennis van een dergelijk verzoek hebben genomen. Bijgevolg moet hun personeel ter zake worden opgeleid.

1.12.   Vertrouwelijkheid en beheer van persoonsgegevens

Het Comité is ingenomen met de voorstellen voor meer gegevensveiligheid in Eurodac (COM(2008) 825-3). Daarbij gaat het om verplichtingen voor de lidstaten om een concreet beveiligingsplan te ontwerpen om onder meer onbevoegden toegang te weigeren en gebruik, lezen, kopiëren of input van gegevens zonder toestemming te voorkomen (1). Asielzoekers zijn bijzonder kwetsbaar voor risico's die aan publicatie van gegevens zijn verbonden en daarom moeten er strikte vertrouwelijkheids- en veiligheidsnormen komen.

Ook kan het zich vinden in bepalingen ten behoeve van efficiënter beheer van doorhaling van gegevens. Op die manier wordt gevoelige informatie niet langer opgeslagen dan nodig is, met name wanneer een verblijfsvergunning is afgegeven of indien betrokkene het grondgebied van de lidstaten heeft verlaten.

1.13.   Bescherming van vluchtelingen in buurlanden van de Unie

De Unie wordt opgeroepen om de behandeling en het individuele onderzoek van asielaanvragen niet over te laten aan landen die het Verdrag betreffende de status van vluchtelingen (2) of het Protocol daarbij (3) niet hebben geratificeerd.

2.   Inleiding en samenvatting van het Commissievoorstel

2.1.   Het gemeenschappelijk Europees asielstelsel (CEAS) is in twee fases ontwikkeld. De eerste begon met de Europese Raad van Tampere (1999), na de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam, waarmee het asiel- en immigratiebeleid een Europese dimensie kreeg. Deze fase duurde tot in 2005.

2.2.   In deze eerste fase zijn richtlijnen over asielbeleid opgesteld en is een begin gemaakt met een zekere vooruitgang inzake de samenwerking tussen de lidstaten.

2.3.   De tweede fase van de totstandbrenging van het CEAS is begonnen met de vaststelling van het Haags programma (goedgekeurd in november 2004), waarin is bepaald dat in 2010 de hoofddoelstellingen van het CEAS moeten zijn bereikt, middels de goedkeuring van instrumenten en maatregelen die gericht zijn op meer harmonisering en op verbetering van de beschermingsnormen met het oog op een gemeenschappelijk Europees asielstelsel.

2.4.   Alvorens nieuwe initiatieven voor te stellen, heeft de Commissie in 2007 een groenboek  (4) opgesteld, dat is voorgelegd aan verschillende Europese instellingen, de lidstaten en het maatschappelijk middenveld (5). Aan de hand van dit groenboek heeft de Commissie vervolgens een actieplan inzake het asielstelsel opgesteld. In dat plan somt zij de door haar geplande maatregelen op ter verwezenlijking van de tweede fase.

2.5.   Verordening (EG) nr. 343/2003 van de Raad van 18 februari 2003 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek dat door een onderdaan van een derde land bij een van de lidstaten wordt ingediend (hierna de „Dublinverordening” (6)), moet op verscheidene punten ingrijpend worden gewijzigd. De Commissie heeft een herschikking voorgesteld waarover het Comité advies heeft uitgebracht (7).

2.6.   Hoofddoel van het voorstel is het systeem efficiënter te maken en hogere beschermingsnormen te hanteren voor personen die onder de „Dublinprocedure” vallen. Die procedure dient voornamelijk om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielaanvraag of een verzoek om subsidiaire dan wel internationale bescherming in de zin van het Verdrag van Genève van 1965, het Protocol van New York van 1967 en de Richtlijnen „Opvang” 2003/9/EG van de Raad van 27 januari 2003 en „Erkenning” 2004/83/EG van de Raad van 29 april 2004, die momenteel ook worden geherschikt. Tegelijkertijd moet het voorstel ervoor zorgen dat grote druk op de opvangfaciliteiten en de asielstelsels van de lidstaten beter kan worden opgevangen.

2.7.   Het voorstel is op dezelfde uitgangspunten gebaseerd als de bestaande Dublinverordening, namelijk dat de verantwoordelijkheid voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming ligt bij de lidstaat die de belangrijkste rol heeft gespeeld bij de toegang tot of het verblijf in de lidstaten, met enkele uitzonderingen om de eenheid van het gezin te beschermen.

2.8.   Verder bevat het voorstel voornamelijk de verplichtingen die de lidstaten jegens elkaar hebben, alsook bepalingen betreffende de verplichtingen van de lidstaten jegens asielzoekers op wie de procedure van Dublin van toepassing is. Zulks in de mate waarin die bepalingen de afwikkeling van de procedure tussen de lidstaten raken of nodig zijn om voor samenhang met de andere instrumenten op asielgebied te zorgen. De nieuwe bepalingen verbeteren de bestaande procedurele garanties voor een hoger beschermingsniveau en zijn er uitsluitend op gericht, beter tegemoet te komen aan de specifieke behoeften van de personen die de procedure doorlopen door beschermingslacunes te dichten.

Ten einde voor samenhang met de erkenningsrichtlijn (2004/83/EG) te zorgen wordt voorgesteld om de werkingssfeer van de verordening uit te breiden tot personen die subsidiaire bescherming aanvragen (of reeds genieten). De oorspronkelijke Verordening (EG) 343/2003 was uitsluitend op asielzoekers gericht. Nu wordt voorgesteld enkele bepalingen te verbeteren om ervoor te zorgen dat de procedure en het stelsel voor het aanwijzen van de verantwoordelijke lidstaat soepel verlopen door de rechtsgaranties voor verzoekers om internationale bescherming te verbeteren en hen in staat te stellen hun rechten beter te verdedigen.

Verder worden er verdergaande maatregelen voorgesteld om de eenheid van het gezin te bewaren en niet-begeleide minderjarigen en „andere kwetsbare groepen” te beschermen.

Ten slotte: om te voorkomen dat in geval van grote druk op bepaalde lidstaten met een beperkte opvang- en absorptiecapaciteit de Dublinoverdrachten de last voor deze lidstaten nog verzwaren, wordt een nieuwe procedure in de verordening opgenomen die het mogelijk maakt Dublinoverdrachten op te schorten.

3.   Algemene opmerkingen

3.1.   Het voorstel maakt deel uit van een serie in het actieplan inzake asiel aangekondigde maatregelen voor de totstandbrenging van een gemeenschappelijk Europees asielstelsel (8). Verder past het in het door het Comité gewenste harmonisatiekader en wordt rekening gehouden met de lacunes die aan het licht kwamen tijdens de raadpleging over het Groenboek over de toekomst van het Gemeenschappelijk Europees asielbeleid. Wel moet worden geconstateerd dat niet wordt getornd aan het beginsel dat de lidstaat die de grootste rol heeft gespeeld bij de binnenkomst of het verblijf van de asielzoeker, uitzonderingen daargelaten, verantwoordelijk is voor de behandeling van het asielverzoek. Verder geeft de Commissie aan dit ingrijpender te willen wijzigen maar zij zegt niet wanneer (samenvatting van de effectbeoordeling SEC(2008) 2962/2963 -2, hoofdstuk „Toezicht en evaluatie”, derde paragraaf). Het gaat hier wel om het fundament voor de vaststelling van verantwoordelijkheid in het licht van de plaats van indiening van de aanvraag (COM(2008) 820 final, Toelichting, hoofdstuk 2 – „Raadpleging van belanghebbende partijen”, derde paragraaf).

3.2.   Die opstelling van de Commissie schijnt ingegeven te zijn door het standpunt van de meerderheid van de lidstaten maar het Comité wil erop wijzen dat het reeds sinds 2001 voor het volgende pleit: „asielzoekers moeten kunnen kiezen tot welk land zij hun aanvraag richten; er moet rekening worden gehouden met de culturele en sociale factoren die aan die keuze ten grondslag liggen en die een vlotte integratie kunnen bespoedigen (9). Wat het toekomstig asielbeleid (10) betreft, wijst het er voorts op dat zijn positie wordt gesteund door talloze organisaties van het maatschappelijk middenveld en de UNHCR.

3.3.   Onder voorbehoud van de over dit beginsel gemaakte opmerking kan het zich erin vinden dat er een nieuwe procedure komt ter opschorting van Dublinoverdrachten naar een verantwoordelijke lidstaat die daardoor onder extra druk zou komen te staan.

3.4.   Die maatregelen weerspiegelen het voornemen in de richting van meer juridische en procedurele garanties om de grondrechten van de asielzoekers te respecteren.

3.5.   Het betreurt daarentegen dat, gerechtelijk vastgestelde frauduleuze bedoelingen en vertragingsmanoeuvres van de kant van asielzoekers daargelaten, bewaring van asielzoekers niet als onaanvaardbare praktijk wordt aangemerkt en zou kunnen worden gebruikt in „uitzonderlijke” gevallen, maar waarbij de criteria de lidstaten in kwestie teveel beoordelingsruimte laten en de verdedigers van de aanvragers gedwongen worden talloze en lange procedures in te leiden.

3.6.   Ten slotte is het een goede zaak dat het beginsel wordt veralgemeend dat ieder besluit, en met name een besluit dat in een „overdracht” kan resulteren, kan worden aangevochten. Maar een dergelijk beroep moet opschortende werking hebben zodat, overeenkomstig de jurisprudentie van het Europees Hof voor de rechten van de mens, rechten volledig worden geëerbiedigd.

4.   Bijzondere opmerkingen

4.1.   Inleidende overwegingen

4.1.1.   Eenheid van het gezin (12): de gezamenlijke behandeling van verzoeken van de leden van een gezin moet er niet alleen toe dienen dat gezinsleden niet van elkaar worden gescheiden maar dient er ook toe te strekken dat personen die internationale bescherming zoeken gezinshereniging wordt gegarandeerd en zulks met respect voor de autonome rechten van iedere aanvrager en vooral die van vrouwen.

4.1.2.   Het Comité is het volledig eens met het voorstel dat iedere lidstaat, vooral om humanitaire redenen, van de verantwoordelijkheidscriteria kan afwijken (14).

4.1.3.   Het recht om een besluit tot overdracht naar de verantwoordelijke lidstaat aan te vechten (16, 17) moet als opschortend worden beschouwd. Zo niet, dan bestaat het risico dat het recht word uitgehold (11).

4.1.4.   Overeenkomstig het Verdrag van Genève mogen asielzoekers (18) alleen in „uitzonderlijke omstandigheden”in bewaring worden genomen. Die omstandigheden worden wel in de inleidende overwegingen maar niet in de voorgestelde verordening zelf gepreciseerd. Het Comité vindt dat een asielzoeker slechts in bewaring mag worden genomen ingeval hij zijn verzoek heeft ingediend nadat hem reeds een uitzettingsbesluit was medegedeeld.

4.2.   Doel en definities (Hoofdstuk I, artikelen 1 en 2)

4.2.1.   Het Comité is enigszins bezorgd over de relevantie van de invoeging in de definities van het „onderduikrisico” (artikel 2, sub l) omdat dat risico verderop in het voorstel wordt opgevoerd als reden om te bezien of een persoon in „bewaring” moet worden genomen. In ieder geval wil het benadrukken dat de aanwijzingen die zijn gebaseerd op bij wet gedefinieerde objectieve criteria om te bepalen of het risico bestaat dat iemand tot wie een overdrachtsbesluit is gericht onderduikt, moeten worden beperkt. Daartoe moet worden voorgeschreven dat de aanwijzingen door een bevoegde rechter moeten zijn beoordeeld en daarbij dienen de rechten van de verdediging te worden gerespecteerd, overeenkomstig het EVRM.

4.3.   Algemene beginselen en waarborgen (Hoofdstuk II, artikelen 3-6)

Recht op informatie

4.3.1.   Verzoeker moet niet alleen op de hoogte worden gesteld van zijn recht om „een overdrachtsbesluit aan te vechten”, maar dient ook te worden geïnformeerd over de middelen om dat recht uit te oefenen (artikel 4, lid 1, onder e).

4.3.2.   „De informatie wordt (…) verstrekt in een taal die de verzoeker redelijkerwijs geacht kan worden te begrijpen”. Dit is te beperkt en verschaft de vertegenwoordigers van de autoriteiten een beoordelingsvrijheid terwijl niet kan worden gegarandeerd dat zij over voldoende talenkennis beschikken om die vrijheid te gebruiken (artikel 4, lid 2). Beter is het voor te schrijven dat verzoeker moet worden geïnformeerd in een taal die hij erkent te begrijpen.

Waarborgen voor minderjarigen

4.3.3.   Het belang van het kind staat bij alle procedures voorop (artikel 6, lid 1). Hier moet er expliciet worden aangegeven dat deze bepaling stoelt op artikel 3, lid 1, van het Internationaal Verdrag betreffende de rechten van het kind, zodat artikel 6, lid 1, in rechte kan worden ingeroepen.

Afhankelijke verwanten (artikel 11, lid 1)

4.3.4.   Omwille van de samenhang van de tekst moet de term „asielzoeker” worden vervangen door „verzoeker om internationale bescherming”.

4.3.5.   De wens van verzoeker moet „schriftelijk” worden geformuleerd. Dit beperkt het uitdrukkingsvermogen van verzoeker en dat is in strijd met de strekking van de tekst. Beter zou zijn: dit verzoek kan worden geformuleerd op iedere manier die de autoriteiten in staat stelt om het te registreren (een schrijven, onderhoud, vragenlijst).

Discretionaire bepalingen (Hoofdstuk IV, artikel 17)

4.3.6.   Het Comité is het ermee eens dat de aangezochte lidstaat een afwijzing van een overnameverzoek moet motiveren (artikel 17, lid 2, derde alinea). Tevens moet in dit verband de volgende bepaling worden ingevoegd: „volgt er binnen twee maanden geen besluit, dan is de aangezochte lidstaat verantwoordelijk voor het onderzoek van het verzoek”.

Over- en terugnameprocedures (Hoofdstuk VI, artikelen 20-31)

4.3.7.   Het Comité roept de lidstaten ertoe op om het terugnameverzoek zo snel mogelijk in te dienen (artikel 23, lid 2), en in ieder geval binnen de door de Commissie aanbevolen termijnen (twee maanden voor Eurodac en drie maanden in de overige gevallen).

4.3.8.   De passage „in een taal die de betrokkenen redelijkerwijs geacht kan worden te begrijpen” (artikel 25, lid 1) volstaat niet voor een zo compleet mogelijke kennisgeving. Evenals opgemerkt ten aanzien van artikel 4, lid 2, moet dit worden veranderd in die zin dat verzoeker moet worden geïnformeerd in een taal die hij erkent te begrijpen.

Verder moet worden aangegeven dat beroep opschortende werking heeft (artikelen 25, lid 2, en 26, lid 1, en zoals reeds met betrekking tot de overwegingen 16 en 17 is opgemerkt):

4.3.9.   Het lijkt strijdig om enerzijds het beroepsrecht (met opschortende werking) voor een door een overdrachtsbesluit geraakte verzoeker te willen versterken en anderzijds de betrokkene eventueel niet toe te staan om in afwachting van zijn beroep of herzieningsverzoek op het grondgebied van de lidstaat in kwestie te verblijven (artikel 26, leden 3 en 4).

4.3.10.   Artikel 27, lid 1, strookt met het beginsel van het Verdrag van Genève dat geen enkele staat een persoon in bewaring houdt om de enkele reden dat hij om internationale bescherming verzoekt. Het Comité suggereert hier om artikel 27, lid 3, vóór lid 2 te plaatsen om de alternatieven voor bewaring meer gewicht te geven.

4.3.11.   Ten slotte moet in artikel 27, lid 10, expliciet worden bepaald dat uitsluitend begeleide minderjarigen eventueel in bewaring mogen worden gesteld.

Brussel, 16 juli 2009

De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité

Mario SEPI


(1)  Zie artikel 19 van COM(2008) 825-3.

(2)  Genève, 1951

(3)  New York, 1967

(4)  COM(2007) 301 def. van 6 juni 2007.

(5)  Het EESC heeft zich over dit groenboek uitgesproken in zijn advies over het „Groenboek over de toekomst van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel”, rapporteur: mw. LE NOUAIL MARLIÈRE (PB C 204 van 9.8.2008).

(6)  Verordening (EG) nr. 343/2003 van de Raad van 18 februari 2003 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek dat door een onderdaan van een derde land bij een van de lidstaten wordt ingediend (PB L 50 van 25 februari 2003, blz. 1).

(7)  Advies van het EESC van 20 maart 2002 over het „Voorstel voor een verordening van de Raad tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek dat door een onderdaan van een derde land bij een van de lidstaten wordt ingediend” (rapporteur: de heer Sharma; PB C 125 van 27 mei 2002).

(8)  Het Comité is niet geraadpleegd over de voorgestelde wijzigingen van de Eurodacverordening (COM(2008)825). Die Verordening (EG 2725/2000 van de Raad van 11 december 2000) vormt een directe aanvulling op de Dublinverordening.

(9)  Zie met name

het EESC-advies van 20 maart 2002 over het „Voorstel voor een verordening van de Raad tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek dat door een onderdaan van een derde land bij een van de lidstaten wordt ingediend” (Dublin-II) (COM(2001) 447 final), rapporteur: de heer Sharma - PB C 125 van 27 mei 2002, blz. 28-31

en EESC-advies 497/2008 van 12 maart 2008 over het „Groenboek over de toekomst van het gemeenschappelijk Europees asielbeleid” (COM(2007) 301 final) – rapporteur: mevr. Le Nouail Marlière, PB C 204 van 9 augustus 2008, blz. 77-84.

(10)  Zie het Groenboek over de toekomst van het gemeenschappelijk Europees asielbeleid (COM(2007) 301 final)

(11)  Arrest Gebremedhin/Frankrijk van het Europees Hof voor de rechten van de mens: Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (Raad van Europa, 1950) artikelen 3 en 13 door eventuele foltering of slechte behandeling toegebrachte onherstelbare schade, beroep met van rechtswege opschortende werking, ov. 66 en 67; http://cmiskp.echr.coe.int/tkp197/view.asp?action=html&documentId=816069&portal=hbkm&source=externalbydocnumber&table=F69A27FD8FB86142BF01C1166DEA398649


23.12.2009   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 317/120


Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende de wederzijdse bijstand inzake de invordering van schuldvorderingen die voortvloeien uit belastingen, rechten en andere maatregelen

(COM(2009) 28 definitief — 2009/0007 (CNS))

en over het

„Voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende de administratieve samenwerking op het gebied van de belastingen”

(COM(2009) 29 definitief — 2009/0004 (CNS))

(2009/C 317/23)

Rapporteur: SANTILLÁN CABEZA

De Raad van de Europese Unie heeft op 13 februari 2009 besloten het Europees Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig art. 93 van het EG-Verdrag te raadplegen over het

Voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende de wederzijdse bijstand inzake de invordering van schuldvorderingen die voortvloeien uit belastingen, rechten en andere maatregelen

(COM(2009) 28 final - 2009/0007 (CNS))

en het

Voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende de administratieve samenwerking op het gebied van de belastingen” (COM(2009) 29 final – 2009/0004 (CNS)).

De gespecialiseerde afdeling Economische en Monetaire Unie, economische en sociale samenhang die met de voorbereiding van de werkzaamheden was belast, heeft haar advies goedgekeurd op 24 juni 2009 (rapporteur: SANTILLÁN CABEZA).

Tijdens zijn op 15 en 16 juli 2009 gehouden 455e zitting (vergadering van 16 juli) heeft het Europees Economisch en Sociaal Comité het volgende advies uitgebracht, dat met 114 stemmen vóór en 3 stemmen tegen, bij 1 onthouding werd goedgekeurd:

1.   Conclusies en aanbevelingen

1.1.   Het Europees Economisch en Sociaal Comité is ingenomen met de voorstellen voor een richtlijn betreffende wederzijdse bijstand inzake de invordering van schuldvorderingen uit belastingen en administratieve samenwerking op het gebied van de belastingen. Beide komen tegemoet aan een dringende behoefte. Het is duidelijk dat de bestaande regelgeving, die dertig jaar geleden is opgesteld, ontoereikend is in het licht van de huidige vereisten. Het feit dat er momenteel maar 5 % van de schuldvorderingen ook werkelijk wordt ingevorderd toont aan hoe urgent de zaak is.

1.2.   De Commissie heeft in haar voorstellen onderzoeken, suggesties en aanbevelingen in aanmerking genomen die in de EU, de lidstaten en internationale fora en instellingen zoals de G-20 en de OESO zijn geformuleerd. Het Comité heeft al in verschillende adviezen zijn onvoorwaardelijke steun uitgesproken voor het voorstel om de fiscale samenwerkingsmechanismen tussen de lidstaten te stroomlijnen (par. 4.8 van het onderhavige advies).

1.3.   In de huidige omstandigheden kan men niet meer om hervorming heen: samenlevingen moeten een antwoord bieden op de sociale en economische gevolgen van de economische rampspoed die is ontketend door de speculatieve en frauduleuze financiële praktijken die sinds eind 2007 aan het licht zijn gekomen. Deze rampspoed, die de komende jaren een zware dobber betekent voor de belastingbetalers, vraagt om dringende en efficiënte maatregelen ter bestrijding van fraudeurs die veilig konden opereren vanuit fiscale paradijzen of dankzij mazen in de wetgeving de belastingen konden ontduiken.

1.4.   Vanwege de globalisering neemt ook de noodzaak tot fiscale samenwerking tussen de lidstaten toe. De basisvrijheden die de grondslag vormen voor het functioneren van de EU mogen geen vrijbrief betekenen om aan de algemene belastingplicht te verzaken.

1.5.   De Commissie heeft er om al deze redenen terecht voor gekozen om op dit gebied nieuwe wetgeving op te stellen en geen gedeeltelijke hervormingen op de huidige regels in te voeren.

1.6.   Het Comité staat achter de centrale doelstelling om een communautaire administratieve cultuur te creëren en om de administratieve diensten uit te rusten met passende, door de moderne technologie ondersteunde middelen (zoals geautomatiseerde formulieren), teneinde de afhandeling te stroomlijnen en te bespoedigen. Ook de bepalingen inzake het taalregime verdienen lof - dat vormde immers één van de belangrijke obstakels voor fiscale samenwerking (par. 5.1).

1.7.   De informatieverplichting en de grenzen daaraan (par. 5.2) zijn in overeenstemming met de OESO-normen. Er wordt hiermee - terecht - nagestreefd om het oneigenlijke gebruik van het bankgeheim en andere ogenschijnlijke legale procedures om de fiscus voor te liegen te voorkomen.

1.8.   De bepalingen inzake deelname van ambtenaren uit de verzoekende lidstaat aan onderzoeken die worden uitgevoerd in de aangezochte lidstaat zijn al van kracht op grond van reeds bestaande wetgeving (par. 5.3). Zowel op dit als op andere gebieden wordt de soevereiniteit van de lidstaten gerespecteerd (par. 5.5).

1.9.   De bescherming van de belastingbetaler ten opzichte van de fiscus blijft gegarandeerd in het kader van de samenwerking tussen de lidstaten, aangezien er de mogelijkheid bestaat om de legaliteit van onderzoeken en handelingen van de autoriteiten aan te vechten (par. 5.4).

1.10.   Het Comité pleit er wel voor dat de Commissie in de toekomst overgaat tot consolidatie van alle belastingwetgeving (par. 5.6).

2.   Voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende de wederzijdse bijstand inzake de invordering van schuldvorderingen die voortvloeien uit belastingen, rechten en andere maatregelen - (COM(2009) 28 final)

2.1.   Motivering van de Commissie

2.1.1.   De geldende juridische bepalingen inzake wederzijdse bijstand (1) zijn te traag en te uiteenlopend, en het ontbreekt aan coördinatie en transparantie.

2.1.2.   De belastingautoriteiten hebben geen bevoegdheden om belastingen in te vorderen buiten hun grondgebied, omdat het om nationale bepalingen gaat: dit is alleen mogelijk wanneer zij een (of meerdere) lidstaten om bijstand verzoeken via bepaalde procedures die echter veel mankementen vertonen. Deze bevoegdheidskwestie neemt in omvang toe, gezien de toename in het verkeer van kapitaal en personen. Het vrije verkeer - een centraal thema in de Europese Unie - heeft in dit geval negatieve gevolgen, omdat het de fraudeurs in de kaart speelt. Het is dus klip en klaar dat er nieuwe maatregelen nodig zijn.

2.1.3.   Ter toelichting: in 2007 ontvingen de lidstaten 11 794 verzoeken om bijstand van andere lidstaten bij het innen van belastingen. De daadwerkelijk geïnde belastingen komen echter niet op meer dan 5 % van het totaal uit.

2.1.4.   Vooral bij het innen van de BTW is er sprake van ernstige fraude. Dit heeft twee nefaste gevolgen: concurrentieverstoring op de interne markt en minder belastinginkomsten voor de lidstaten en de Gemeenschap (2).

2.2.   Voorgestelde maatregelen inzake invordering van schuldvorderingen

2.2.1.   Uitbreiding van het toepassingsgebied voor wederzijdse bijstand. In tegenstelling tot Richtlijn 2008/55/EG, die een beperkte opsomming geeft van invorderbare schuldvorderingen, is het huidige voorstel van toepassing op alle belastingen en rechten, geheven door of ten behoeve van territoriale of staatkundige onderdelen van een lidstaat, daaronder begrepen lokale overheden, de verplichte sociale premies, restituties, interventies en andere maatregelen die te maken hebben met het ELGF (3) en het ELFPO (4) en de heffingen en andere rechten uit hoofde van de gemeenschappelijke marktordening voor suiker (art. 1 en 2).

2.2.2.   Verbetering van de informatie-uitwisseling. Naast de spontane informatie-uitwisseling (art. 5) wordt ambtenaren van een lidstaat nu ook de mogelijkheid geboden- en dit is van groot belang - om actief deel te nemen aan het optreden van andere lidstaten (art. 6).

2.2.3.   Vereenvoudiging van de notificatieprocedure van documenten (art. 7 en 8).

2.2.4.   Meer efficiency inzake de invorderingsmaatregelen en de conservatoire maatregelen (hoofdstuk IV). In deze bepalingen, die een opvallend aspect vormen van het voorstel, wordt het volgende aan de orde gesteld:

De regulering van het verzoek tot invordering met het oog op de uitvoering ervan in de verzoekende lidstaat (art. 9 en 12).

Alsof het een schuldvordering betreft: „Met het oog op de invordering in de aangezochte lidstaat wordt iedere schuldvordering waarvoor een verzoek tot invordering is ingediend, behandeld alsof het een schuldvordering van de aangezochte lidstaat zelf betreft, tenzij in deze richtlijn anders is bepaald.” (art. 12.1) (5). De vordering wordt voldaan in de munteenheid van de aangezochte lidstaat.

Andere aspecten die samenhangen met de schuldvordering: inkennisstelling van de verzoekende lidstaat, overmaking van de uiteindelijk ingevorderde bedragen, niet-tijdige betaling, betaling in termijnen (art. 12, lid 2 t/m lid 5).

Het treffen van conservatoire maatregelen om de invordering van deze schuldvorderingen te garanderen (art. 15 en 16).

Begrenzing van de verplichtingen van de aangezochte autoriteit (art. 17).

Verjaringstermijn van schuldvorderingen (art. 18).

Kosten van de procedure (art. 19).

2.2.5.   Uniformiteit en vereenvoudiging van de algemene normen inzake bijstandsverzoeken op het gebied van formulieren, communicatie, taalregeling, enz. (art. 20 t/m 23).

3.   Voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende de administratieve samenwerking op het gebied van de belastingen (COM(2009) 29 final).

3.1.   Motivering van de Commissie

3.1.1.   Zowel de Groep op hoog niveau - fraude (6) van de Raad als de Commissie (7) en de lidstaten hebben vastgesteld dat de normen inzake wederzijdse bijstand tussen de bevoegde autoriteiten op het vlak van directe belastingen en de heffingen op verzekeringspremies (8) niet adequaat zijn. Volgens de Commissie bemoeilijken de ernstige tekortkomingen in Richtlijn 77/799 in toenemende mate een correcte berekening van de belastingen en het functioneren van de belastingstelsels. Daarnaast leiden ze tot dubbele belasting, hetgeen dan weer aanzet tot belastingontwijking en fiscale fraude, terwijl de controlebevoegdheden nog altijd op nationaal niveau worden uitgeoefend (9).

3.1.2.   Om al deze redenen is de Commissie voorstander van vernieuwing, waarbij verder wordt gegaan dan alleen het invoeren van wijzigingen op de vigerende richtlijn. De nieuwe regeling vormt derhalve een nieuw en geïntegreerd rechtskader waarbij alle fundamentele aspecten van de administratieve samenwerking inzake belastingen in aanmerking worden genomen en de autoriteiten aanzienlijk meer armslag krijgen om fraude en belastingontwijking te bestrijden.

3.1.3.   Aangezien het erom gaat efficiënte samenwerkingsmechanismen tussen de communautaire autoriteiten en de lidstaten èn tussen de lidstaten onderling in het leven te roepen, is de centrale doelstelling van beide voorstellen om gemeenschappelijke regels vast te stellen, zonder ook maar enigszins afbreuk te doen aan de nationale soevereiniteit op fiscaal gebied.

3.2.   Voorgestelde maatregelen ter verbetering van de administratieve samenwerking tussen de lidstaten.

3.2.1.   Uitbreiding van het toepassingsgebied in termen die overeenkomen met het voorgaande voorstel (schuldvordering).

3.2.2.   Informatie-uitwisseling Er worden drie mogelijkheden voor informatie-uitwisseling geboden:

Op verzoek van de verzoekende autoriteit (art. 5 en 7). Het verzoek tot informatie kan leiden tot „eender welk administratief onderzoek” om de informatie te achterhalen.

Automatisch (art. 8). Het betreft de systematische verstrekking van vooraf bepaalde inlichtingen aan een andere lidstaat, zonder voorafgaand verzoek, volgens een vooraf vastgestelde regelmaat dan wel indien en wanneer deze inlichtingen beschikbaar worden (art. 3, lid 4). De specifieke kenmerken van deze informatie-uitwisseling worden echter binnen een termijn van twee jaar bepaald aan de hand van de comitologieprocedure (art. 24).

Spontaan, wanneer de bevoegde autoriteit van een lidstaat dit passend acht (art. 9).

3.2.3.   Andere vormen van samenwerking:

Aanwezigheid van de ambtenaren van de verzoekende autoriteit in de bureaus van de administratie en deelname aan de administratieve onderzoeken van de aangezochte autoriteit (art. 10).

Gelijktijdige controles door één of meerdere personen op verschillende grondgebieden (art. 11).

Regels inzake administratieve notificatie waartoe een andere lidstaat een verzoek heeft ingediend (art. 12).

3.2.4.   Algemene aspecten van de administratieve samenwerking.

Terugmelding (art. 13). Er wordt onder meer de nadruk gelegd op een vlotte beantwoording.

Uitwisseling van beste praktijken en ervaringen (art. 14).

Verschillende aspecten van de samenwerking. De (verzoekende en aangezochte) autoriteit kunnen inlichtingen en documentatie die ze van andere autoriteiten hebben ontvangen, doorgeven en voor andere dan de bedoelde doeleinden gebruiken. (art. 15). Andere aspecten die aan de orde komen zijn: de voorwaarden die gelden voor de verplichtingen van de lidstaten (art. 16); de grenzen aan de verplichting tot samenwerking (art. 17); de toepassing van het beginsel van „de meest begunstigde natie” (art. 18); standaardformulieren en geautomatiseerde formaten (art. 19); en het gebruik van het gemeenschappelijke communicatienetwerk (CCN, art. 20).

4.   Algemene opmerkingen

4.1.   Het Comité kan zich volledig vinden in de overtuiging van de Commissie dat de lidstaten „in dit tijdperk van globalisering (…) steeds vaker een beroep moeten doen op wederzijdse bijstand bij de heffing van belastingen, met name directe belastingen. De mobiliteit van de belastingplichtigen, het aantal grensoverschrijdende transacties en de internationalisering van de financiële instrumenten hebben een hoge vlucht genomen, waardoor het voor de lidstaten, die hun nationale soevereiniteit bij de vaststelling van de hoogte van de belastingen niet wensen op te geven, steeds moeilijker wordt om de verschuldigde belasting juist te heffen” (10).

4.2.   Uitgangspunt voor de twee voorstellen is de constatering dat de drie decennia geleden geformuleerde bepalingen (toen de EU nog maar uit 9 lidstaten bestond) niet langer toereikend zijn vanwege de sindsdien doorgevoerde veranderingen op de interne markt: in de tweede helft van de jaren zeventig was vrijheid van verkeer nog altijd geen feit en stond de integratie nog in de kinderschoenen.

4.3.   Er bestaat al sinds jaren ongerustheid over het hoge niveau van belastingfraude en -ontwijking in de EU. In 2004 heeft de Commissie zich over deze problematiek gebogen naar aanleiding van de schandalen die werden veroorzaakt door de illegale praktijken van enkele ondernemingen (11). Ze stelde destijds een reeks maatregelen voor om de transparantie van de fiscale stelsels te verbeteren en verklaarde „concrete voorstellen” te willen uitwerken ter bestrijding van „gevallen van fraude en belastingontwijking die te maken hebben met complexe en ondoorzichtige structuren”. De Commissie vermeldde concrete gevallen (12) en wees erop dat deze schandalen „voor onrust [hadden] gezorgd op de kapitaalmarkten, met ongunstige gevolgen voor de economie als geheel.”

4.4.   Vijf jaar later blijkt dat de in de Mededeling van 2004 uiteengezette gevallen kinderspel waren vergeleken met datgene wat de laatste tijden is losgebarsten en dat de schade voor de economie ook vele malen groter is.

4.5.   Het gaat nu om een wereldwijd vraagstuk dat het gevolg is van de economische en financiële rampspoed die is veroorzaakt door de frauduleuze praktijken die sinds eind 2007 aan het licht zijn gekomen. Eén van de taken van de G-20 is om internationale regels op te stellen teneinde de transparantie en het vertrouwen in de handelstransacties terug te brengen en fraude en belastingontwijking te kunnen bestrijden (13).

4.6.   De schandalen die in enkele lidstaten van de Unie zijn losgebarsten vanwege de mechanismen voor belastingontduiking die werden geboden door fiscale paradijzen (zoals het geval is voor de in Liechtenstein begane fraude, ten nadele van de Duitse schatkist) hebben een golf van verontwaardiging veroorzaakt onder de bevolking, die efficiëntere maatregelen eist om belastingontwijking en financiële criminaliteit te bestrijden.

4.7.   De uitwisseling van inlichtingen en een eenvoudigere toegang tot gegevens om fiscale fraude te bestrijden behoren ook tot de doelstellingen van de OESO (14).

4.8.   Het Comité heeft zich altijd vierkant achter maatregelen voor meer samenwerking geschaard, en heeft altijd aangedrongen op efficiëntere instrumenten en mechanismen voor toezicht (15).

4.9.   In lijn met al zijn vroegere werkzaamheden verwelkomt het Comité derhalve de twee voorstellen voor een richtlijn, die een aanzienlijke vooruitgang in de Europese integratie betekenen. Nakoming van de belastingplicht is een belangrijke grondslag voor een goed functionerende verzorgingsstaat.

5.   Bijzondere opmerkingen

5.1.   De vorming van een communautaire administratieve cultuur

5.1.1.   Voor het Comité is het meest opvallende aspect van beide voorstellen - en vooral van het voorstel inzake de administratieve samenwerking - de wens om een communautaire administratieve cultuur te creëren, hetgeen fundamenteel is voor fraudebestrijding, zoals wordt opgemerkt in de Mededeling van 2006 (16).

5.1.2.   Dit besluit, dat het resultaat is van de jarenlange ervaring van de fiscale instanties, is van toepassing op verschillende aspecten, zoals de verplichting om in elke lidstaat één fiscaal verbindingsbureau aan te wijzen, waarbij eveneens specifieke verbindingsdiensten kunnen worden aangewezen die rechtstreeks met elkaar communiceren; de mogelijkheid om bevoegde ambtenaren aan te wijzen die gemachtigd zijn om op grond van deze richtlijn rechtstreeks deel te nemen aan activiteiten op dit gebied; de invoering van termijnen (die momenteel niet bestaan) voor de overdracht van informatie, de verplichting tot „terugmelding”, enz.

5.1.3.   Het Comité is ingenomen met de invoering van standaardformulieren en geautomatiseerde formaten, die de afhandeling zullen helpen stroomlijnen.

5.1.4.   Ook zij gewezen op de vereenvoudiging van het taalregime - een belangrijk obstakel voor de samenwerking, dat daarnaast tot kostenverhoging van de afhandeling leidde - en het gebruik van nieuwe technologieën op dit gebied: formulieren kunnen nu automatisch worden vertaald.

5.2.   Grenzen aan de administratieve samenwerking: Bankgeheim, betrokkenheid van tussenpersonen en deelname aan het kapitaal

5.2.1.   Er zijn grenzen aan de voorgestelde administratieve samenwerking. De aangezochte lidstaat is verplicht de gevraagde inlichtingen te verschaffen, zolang deze niet „een onevenredige administratieve last voor de aangezochte autoriteit betekent” en de verzoekende lidstaat „eerst een beroep heeft gedaan op alle gebruikelijke bronnen” die zij had kunnen benutten. De aangezochte lidstaat kan het verzoek onder bepaalde omstandigheden echter afwijzen: a) indien het onderzoek of de verstrekking van inlichtingen waar om gevraagd wordt, strijdig zijn met de nationale wetgeving; b) indien de verzoekende lidstaat op wettelijke gronden niet in staat is soortgelijke inlichtingen te verstrekken; c) indien dit zou leiden tot de onthulling van een handels-, bedrijfs-, nijverheids- of beroepsgeheim of een fabrieks- of handelswerkwijze, of wanneer het inlichtingen betreft waarvan de onthulling in strijd zou zijn met de openbare orde (17). Het Comité ziet geen bezwaar tegen deze beperkingen.

5.2.2.   Maar de aangezochte lidstaat mag niet weigeren „omdat deze inlichtingen berusten bij een bank, een andere financiële instelling, een gevolmachtigde of een persoon die bij wijze van vertegenwoordiging of als vertrouwenspersoon optreedt, of omdat zij betrekking hebben op eigendomsbelangen van een persoon” (18). Gezien het veelvuldig voorkomen van fiscale fraude kan het Comité deze opheldering alleen maar toejuichen, omdat anders het streven de belastingplicht te doen naleven, zoals geformuleerd in beide voorstellen, zou kunnen worden belemmerd (19).

5.2.3.   Er zij op gewezen dat de informatieverplichting en de grenzen daaraan in soortgelijke termen zijn neergelegd in het Modelverdrag van de OESO (20).

5.3.   De aanwezigheid van ambtenaren uit een andere lidstaat

5.3.1.   Zowel het voorstel voor een richtlijn over administratieve samenwerking als dat over invorderingsbijstand bieden ambtenaren van de verzoekende lidstaat de mogelijkheid om aanwezig te zijn bij administratieve onderzoeken die in de aangezochte lidstaat worden uitgevoerd. Dit is volgens het Comité een passende vorm van samenwerking, die aan twee belangrijke voorwaarden onderhevig is: dat er een akkoord is tussen de verzoekende autoriteit en de aangezochte autoriteit en dat de ambtenaren „deze bevoegdheden uitoefenen in overeenstemming met de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de aangezochte lidstaat” (21).

5.3.2.   Er bestaan al twee andere gevallen waarin de aanwezigheid van ambtenaren uit een andere lidstaat is voorzien: accijnzen (22) en BTW (23) In het huidige geval reiken de bevoegdheden echter verder, omdat het gaat om ambtenaren die controlebevoegdheden mogen uitoefenen.

5.4.   Legaliteit van de executoriale titel bij de fiscale schuldvordering

5.4.1.   De legaliteit van de onderzoeksprocedures die door de belastingautoriteiten mogen worden uitgevoerd is een thema dat bijzonder aandacht verdient. Het Comité is van oordeel dat dit punt naar behoren is uitgewerkt in het voorstel voor een richtlijn betreffende bijstand inzake invordering van schuldvorderingen. Ten eerste zij erop gewezen dat met de beoogde systemen, zowel wat de twee in dit advies besproken voorstellen voor een richtlijn betreft als in het geval van BTW en accijnzen, alleen samenwerkingsprocedures tussen de lidstaten worden voorgesteld, die volledige soevereiniteit behouden om de legaliteit te waarborgen van de onderzoeksprocedures die op hun grondgebied plaatsvinden.

5.4.2.   In overeenstemming met de algemene beginselen dienen de ambtenaren zich te houden aan de wet (24) en worden de administratieve handelingen geacht rechtsgeldig te zijn. Dit betekent dat ze bindend zijn, onverminderd het recht van de belanghebbende om ze ter toetsing voor te leggen aan de rechter. Wat de behandeling van geschillen inzake de invordering van schuldvorderingen betreft, is het aan de lidstaat die ze claimt (d.w.z. de verzoekende lidstaat) om vast te stellen of de schuldvordering, de oorspronkelijke executoriale titel of de uniforme titel en de notificatie die deze lidstaat stuurt, rechtsgeldigheid hebben (25).

5.4.3.   Bij een geschil in verband met de executiemaatregelen of de geldigheid van een notificatie door de aangezochte lidstaat, komt het de bevoegde instanties van de aangezochte lidstaat toe daarover uitspraak te doen (26). In beide gevallen blijft de bescherming voor de belastingbetaler gegarandeerd, omdat de executieprocedure ten aanzien van het deel van de schuldvordering dat voorwerp is van de betwisting, wordt opgeschort behalve wanneer de wet voorziet in de mogelijkheid die in de volgende paragraaf wordt behandeld. Lidstaten zijn verder verplicht om inlichtingen te geven over de betwistingen, hoewel de belanghebbende partij dit natuurlijk ook mag doen.

5.4.4.   Wanneer schuldvorderingen voor de rechter worden betwist, kunnen er conservatoire maatregelen worden getroffen indien de wetgeving van de aangezochte lidstaat dit toestaat. Bovendien mag de verzoekende lidstaat, indien het is toegestaan onder diens wetgeving, de betwiste schuldvordering voor de rechter invorderen middels een met redenen omklede beslissing (27).

5.4.5.   Zoals bekend valt het strafrecht altijd onder de exclusieve bevoegdheid van de lidstaten (28).

5.5.   De soevereiniteit van de lidstaten

5.5.1.   In beide voorstellen wordt de soevereiniteit van de lidstaten volledig gerespecteerd. De Commissie biedt een rechtskader, maar de lidstaten passen uiteindelijk hun eigen wetgeving toe en doen beroep op hun eigen instellingen, op de terreinen waarvoor ze bevoegd zijn. Dit wordt onder meer duidelijk uit de gevallen die in paragraaf 5.3 en 5.4 van dit advies zijn omschreven.

5.5.2.   Dit geldt eveneens voor de inlichtingen en documentatie die in het kader van deze richtlijn worden vrijgegeven, aangezien er bepaald is dat:

De verzoekende of aangezochte autoriteit deze aan andere autoriteiten binnen dezelfde lidstaat kan doorgeven indien haar wetgeving dit toestaat. De inlichtingen zelfs voor andere dan belastingdoeleinden mogen worden gebruikt;

De bevoegde autoriteit van een lidstaat deze op haar beurt aan de bevoegde autoriteit van een derde lidstaat kan doorgeven, „op voorwaarde dat dit in overeenstemming is met de in deze richtlijn vastgelegde voorschriften en procedures.”

Verder mogen alle inlichtingen en informatie die de verzoekende autoriteit heeft verkregen, als bewijs worden aangevoerd/gebruikt op dezelfde voet als soortgelijke bescheiden die op eigen grondgebied zijn verstrekt (29).

5.5.3.   Anders dan in het OESO-Verdrag (30) inzake de uitwisseling van inlichtingen in fiscale aangelegenheden is bepaald, is er geen voorafgaande toestemming nodig van de aangezochte lidstaat.

5.6.   Naar eenmaking van de regelgeving

5.6.1.   In de twee voorstellen voor een richtlijn is identieke of soortgelijke regelgeving geformuleerd. Eén van de voorbeelden is de notificatie van documenten, maar er kunnen er nog meer worden genoemd (31). Zoals al eerder is opgemerkt wordt de aanwezigheid van ambtenaren uit andere lidstaten in twee richtlijnen en twee verordeningen gereglementeerd, die bovendien verschillen inzake de omvang van de controlebevoegdheden.

5.6.2.   Technisch gezien zou de wetgeving erop vooruitgaan als de Commissie in de toekomst zou proberen de belastingwetgeving zoveel mogelijk een te maken.

5.7.   Praktische toepassing van het nieuwe systeem

5.7.1.   De tenuitvoerlegging van het complexe nieuwe stelsel dat de Commissie voor ogen heeft zal heel wat inspanning kosten voor de communautaire en nationale instellingen. Ten eerste wat de termijnen betreft: 31 december 2009 is aangeduid als de einddatum voor de omzetting van de twee richtlijnen (die op verschillende terreinen gevolgen hebben voor de rechtsorde), iets wat nauwelijks haalbaar lijkt. Het Comité inzake administratieve samenwerking op het gebied van de belastingen zal er zijn handen vol aan hebben om binnen de twee jaar de bepalingen inzake de automatische uitwisseling van inlichtingen uit te werken.

5.7.2.   Ten tweede zijn er voor de aanpassing van de administratieve diensten aan de nieuwe vereisten de nodige middelen en menskracht nodig bij de belastingdienst. Er dient met name aandacht te worden gegeven aan de bijscholing van ambtenaren, waarvoor in veel gevallen extra geld nodig zal zijn.

5.7.3.   Tot slot wil het Comité erop wijzen dat de in de voorstellen neergelegde doelstellingen inzake de bestrijding van fraude en belastingontduiking alleen realiteit kunnen worden als er een duidelijke politieke wil aan de dag wordt gelegd om de vereiste middelen in te zetten.

Brussel, 16 juli 2009

De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité

Mario SEPI


(1)  Richtlijn 76/308/EEG van de Raad van 15 mei 1976, nadien gecodificeerd bij Richtlijn 2008/55/EG van de Raad van 26 mei 2008.

(2)  COM(2009) 28 final: „Richtlijn 2000/65/EG, die de lidstaten de mogelijkheid heeft ontnomen om de aanwijzing van een btw-vertegenwoordiger te eisen, en de toename van de btw-fraude, met name de zogenaamde carrouselfraude, hebben geleid tot een situatie waarin 57,50 % van alle bijstandsverzoeken betrekking heeft op btw-schuldvorderingen (situatie in 2007)”, aldus de Commissie. Cf. ook „Mededeling van de Commissie over een gecoördineerde strategie ter verbetering van de bestrijding van btw-fraude in de Europese Unie” - COM(2008) 807 final.

(3)  Europese Landbouwgarantiefonds

(4)  Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling

(5)  De vigerende Richtlijn 2008/55/EG bevat een soortgelijke bepaling (art. 6, paragraaf 2). Op grond van deze bepaling is de schuldvordering niet van de verzoekende lidstaat, maar wordt ze behandeld alsof ze dat wel is, d.w.z. dat ze op dezelfde manier wordt behandeld als de eigen schuldvorderingen die de verzoekende lidstaat doet uitgaan.

(6)  Verslag van mei 2000 (document 8668/00 van de Raad „Fight against tax fraud”).

(7)  Zie de Mededelingen uit 2004 (COM(2004)611 final) en uit 2006 (COM(2006) 254 final)

(8)  Richtlijn 77/799/EEG van de Raad van 19 december 1977.

(9)  COM(2009) 29 final, p.2.

(10)  Toelichting, COM(2009)29 final.

(11)  „Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement inzake het voorkomen en bestrijden van financiële wanpraktijken van ondernemingen” (COM(2004)611 final)

(12)  Zoals Parmalat en Enron, waarvan aandeelhouders 67 miljard dollar verloren.

(13)  G-20-Verklaring van Washington (15/11/2008): „Tax authorities, drawing upon the work of relevant bodies such as the Organization for Economic Cooperation and Development (OECD), should continue efforts to promote tax information exchange. Lack of transparency and a failure to exchange tax information should be vigorously addressed.”

(14)  Global Forum on Taxation, waaraan ook landen deelnemen die geen lid zijn van de OESO. Cf.. „Tax co-operation: towards a level playing field – 2008 Assessment by the Global Forum on Taxation”. OESO, augustus 2008.

(15)  Cf. het EESC-advies over de „Mededeling van de Commissie over de noodzaak om een gecoördineerde strategie te ontwikkelen ter verbetering van de bestrijding van belastingfraude”, PB C 161 van 13 juli 2007, blz. 8. In dit advies staat een uitgebreide verwijzing naar de communautaire regelgeving. Verder zijn er adviezen opgesteld over de volgende thema's:

„Voorstel voor een verordening (EG) van de Raad betreffende de administratieve samenwerking op het gebied van de belasting over de toegevoegde waarde” en het „Voorstel voor een richtlijn van de Raad en het Europees Parlement houdende wijziging van Richtlijn 77/799/EEG van de Raad betreffende de wederzijdse bijstand van de bevoegde autoriteiten van de lidstaten op het gebied van de directe en de indirecte belastingen” (PB C 80 van 3 april 2004, blz. 76.

„Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende de administratieve samenwerking op het gebied van de accijnzen „en het” Voorstel voor een Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Richtlijn 77/799/EEG van de Raad, betreffende de wederzijdse bijstand van de bevoegde autoriteiten van de lidstaten op het gebied van de directe belastingen, bepaalde accijnzen en heffingen op verzekeringspremies alsmede van Richtlijn 92/12/EEG van de Raad betreffende de algemene regeling voor accijnsproducten, het voorhanden hebben en het verkeer daarvan en de controles daarop”, PB C 112 van 30 april 2004, blz. 64.

„Voorstel voor een beschikking van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een communautair programma ter verbetering van het functioneren van de belastingstelsels in de interne markt (Fiscalis 2013)”, PB C 93 van 27 april 2007, blz. 1.

(16)  Hierin wordt een aanbeveling van de ad-hocgroep van de Raad inzake fiscale fraude overgenomen. (Cf. COM(2006) 254, paragraaf 3.1)

(17)  COM(2009) 29 final, art. 16.

(18)  COM(2009) 29 final, art. 17.2.

(19)  Volgens berekeningen bevindt zich in Zwitserland ongeveer een derde van de elf miljard dollar die de totale hoeveelheid aan illegaal persoonlijk kapitaal vormt. „Swiss banks ban top executive travel. Concern that employees will be detained” (Financial Times, 27 maart 2009).

(20)  Model Convention with respect to taxes on income and capital, art. 26 en 16 OESO.van 17 juli 2008.

(21)  COM(2009) 28 final, art. 6, lid 2, COM(2009) 29 final, art. 10, lid 2.

(22)  Verordening (EG) nr. 2073/2004 van de Raad van 16 november 2004 betreffende de administratieve samenw