25.1.2008   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 20/1

I-VII

1-11

1-11

12-17

18-93

18-49

19-23

24-42

43-49

50-56

57-70

60-61

62-65

66-68

69-70

71-77

71-72

73-77

78-83

84-93

85-87

88-91

92-93

94-112

94-103

104-112

I.

Fraude en ontwijking op grote schaal van de belasting over de toegevoegde waarde verstoren het functioneren van de interne markt en hebben een nadelige invloed op de financiële belangen van de lidstaten en de financiering van de communautaire begroting.

II.

In 2004 traden nieuwe communautaire rechtsvoorschriften in werking ter bespoediging en versterking van de grensoverschrijdende samenwerking tussen de autoriteiten van de lidstaten, voornamelijk via duidelijkere procedures, een volledigere uitwisseling van inlichtingen en meer rechtstreekse contacten tussen lokale belastingkantoren.

III.

De controle van de Rekenkamer had ten doel na te gaan of de uitwisseling van inlichtingen tussen de lidstaten tijdig en doeltreffend plaatsvindt en wordt ondersteund door deugdelijke procedures en toereikende administratieve structuren.

IV.

De controle wees uit dat onderlinge uitwisseling van inlichtingen de lidstaten kan helpen de belasting correct vast te stellen en fraude te voorkomen en op te sporen.

V.

De Rekenkamer constateerde echter het volgende:

VI.

Er is behoefte aan intensievere en snellere samenwerking, meer directe contacten tussen de lokale belastingkantoren en een beter toezicht om te garanderen dat de lidstaten elkaar doeltreffend bijstaan.

VII.

De gebreken van VIES moeten dringend worden aangepakt, bijvoorbeeld door de termijnen voor het verzamelen en invoeren van gegevens drastisch in te korten en door in ruimere mate rechtstreeks toegang tot de gegevens te verlenen om multilaterale raadpleging mogelijk te maken.

1.

Ontwijking van en fraude met de belasting over de toegevoegde waarde (btw) vervalsen een eerlijke mededinging in de interne markt en verminderen de belastinginkomsten van de lidstaten. Zoals de Raad heeft benadrukt (4), moet deze fraude doeltreffend en vastberaden worden aangepakt in het belang van de eerlijke ondernemers en de begrotingen van de lidstaten. Ter aanvulling van de nationale inspanningen op dit gebied besloot de Raad op 28 november 2006 dat het dringend noodzakelijk was op communautair niveau een antifraudestrategie op te zetten om belastingfraude te bestrijden.

2.

Ontwijking van en fraude met de btw zijn ook van invloed op de financiering van de begroting van de Europese Unie, omdat het daardoor dringender noodzakelijk wordt om bij de lidstaten eigen middelen af te roepen op basis van het bruto nationaal inkomen (bni). De bni-middelen zijn bedoeld om het saldo van de totale uitgaven te dekken dat niet door andere middelen is gedekt. Bijgevolg zijn verliezen ten gevolge van btw-fraude van invloed op het algehele saldo van het systeem van eigen middelen als vastgesteld door de communautaire wetgever (5). Daar de criteria voor de berekening van de middelen uit de btw en op basis van het bni verschillen, kunnen deze verliezen ook gevolgen hebben voor de druk van de financiële lasten van de lidstaten (6), hetgeen het billijkheidsbeginsel ondermijnt.

3.

Hoewel niet in alle lidstaten onderzoek is verricht naar de omvang van de btw-ontwijking en -fraude, zijn er verscheidene schattingen gepubliceerd. De International VAT Association (7) citeert schattingen van btw-verliezen in de gehele Europese Unie die 60 tot 100 miljard euro per jaar belopen. In het Verenigd Koninkrijk alleen al raamt HM Revenue and Customs (HMRC) de gederfde ontvangsten uit de btw voor het fiscale jaar 2005-2006 op 18,2 miljard euro (8). In Duitsland heeft het ministerie van Financiën de resultaten van een studie (9) gepubliceerd die de gederfde btw-ontvangsten voor 2005 op 17 miljard euro schatte.

4.

Het grootste deel van de btw-ontwijking houdt verband met niet-opgegeven economische activiteiten („ondergrondse economie”). De btw-ontwijking is voor een aanzienlijk deel echter ook een neveneffect van de btw-regeling die is opgezet toen de interne markt in 1993 werd ingevoerd. Voor het intracommunautaire handelsverkeer worden geleverde goederen vrijgesteld van btw. De verschuldigde btw moet dan in de lidstaat worden betaald waar de goederen aankomen. Deze regeling kan tot ontwijking van btw leiden in hetzij het land van oorsprong, hetzij het land van bestemming. Er komen drie hoofdtypes van ontwijking voor:

5.

Terwijl goederen vrijelijk over de interne grenzen bewegen, blijft het optreden van de nationale belastingautoriteiten grotendeels ingeperkt door dezelfde grenzen. Indien een handelaar intracommunautaire leveringen verricht, heeft hij recht op restitutie van de daarin verrekende btw. De verschuldigde btw moet dan worden betaald door de handelaar in de lidstaat van bestemming. Samenwerking tussen de autoriteiten van de lidstaten is dan ook noodzakelijk om de informatie uit te wisselen die nodig is om de btw correct vast te stellen. Het gemeenschappelijke systeem voor de uitwisseling van inlichtingen tussen de lidstaten is neergelegd in Verordening (EG) nr. 1798/2003 van de Raad van 7 oktober 2003 betreffende de administratieve samenwerking op het gebied van de belasting over de toegevoegde waarde (1) (hierna „de verordening” genoemd), die per 1 januari 2004 de vroegere Verordening (EEG) nr. 218/92 (12) is gaan vervangen. De verordening bepaalt onder welke voorwaarden de belastingautoriteiten in de lidstaten met elkaar en met de Commissie moeten samenwerken. De verordening sluit een uitgebreidere wederzijdse samenwerking op basis van andere rechtsgrondslagen, waaronder bilaterale of multilaterale overeenkomsten, niet uit. Wanneer de lidstaten aanvullende bilaterale regelingen overeenkomen op het gebied van administratieve samenwerking, moeten zij de Commissie en de andere lidstaten hiervan onmiddellijk in kennis stellen.

6.

Toen de Raad in oktober 2003 de verordening vaststelde, verklaarde hij (13) dat het instrument voor administratieve samenwerking tot dan toe onvoldoende was gebruikt. De Raad riep ertoe op de uitwisseling van inlichtingen te intensiveren om fraude doeltreffender te bestrijden.

7.

De verordening voorziet in drie soorten informatie-uitwisseling (zie figuur 1):

8.

Uitwisseling van inlichtingen in het kader van de verordening vindt meestal plaats via de centrale verbindingsbureaus (CVB's). Elke lidstaat moet één CVB aanwijzen dat de hoofdverantwoordelijkheid draagt voor de contacten met andere lidstaten. Bovendien kan de bevoegdheid om inlichtingen direct met andere lidstaten uit te wisselen worden gedelegeerd aan andere diensten of aan individuele ambtenaren.

9.

Voorts bevat de verordening regels voor controles die gelijktijdig in twee of meer lidstaten worden verricht en maakt zij het belastingambtenaren mogelijk aanwezig te zijn in andere lidstaten, bijvoorbeeld om toegang te verkrijgen tot aldaar bewaarde documenten of om aanwezig te zijn bij lopende onderzoeken.

10.

De verordening bedeelt ook een rol toe aan de Commissie bij het bevorderen en evalueren van de administratieve samenwerking tussen de lidstaten. Daarin wordt zij bijgestaan door een comité dat bestaat uit vertegenwoordigers van de lidstaten, het Permanent Comité inzake administratieve samenwerking (PCAS).

11.

Voorts vormt de verordening, tezamen met Beschikking nr. 2235/2002/EG over het Fiscalis-programma, de rechtsgrondslag voor de communautaire uitgaven (14) voor het ontwikkelen en het bijhouden van elektronische systemen voor de uitwisseling van inlichtingen tussen nationale overheidsinstanties, multilaterale controles, opleidingsseminars voor belastingambtenaren en de uitwisseling van ambtenaren tussen overheidsinstanties. Het budget voor Fiscalis voor de periode 2003-2007 bedroeg 67,3 miljoen euro.

12.

De controle van de Rekenkamer had ten doel na te gaan of de uitwisseling van inlichtingen tussen de lidstaten tijdig en doeltreffend verloopt en of er toereikende administratieve structuren en procedures zijn opgezet om de administratieve samenwerking te ondersteunen. De controle had betrekking op:

13.

In 2006 werden in zeven lidstaten (15) CVB's bezocht. Een steekproef van 420 verzoeken om uitwisseling van inlichtingen die deze lidstaten in 2005 hadden gedaan of ontvangen, werd onderzocht. Beoordeeld werd of de antwoorden tijdig werden gegeven en van goede kwaliteit waren. De juistheid van de afzonderlijke berekeningen van de belasting zelf werd echter niet aan een controle onderworpen.

14.

De controlebezoeken werden verricht overeenkomstig artikel 248, lid 3, van het Verdrag, dat bepaalt dat de controle van de Rekenkamer zo nodig geschiedt in de gebouwen van alle instanties die ontvangsten of uitgaven namens de Gemeenschap beheren, en in de lidstaten, inclusief in de gebouwen van alle natuurlijke of rechtspersonen die betalingen uit de begroting ontvangen. Het Duitse ministerie van Financiën gaf echter geen gevolg aan een verzoek om controle van de Rekenkamer omdat er naar zijn mening geen rechtsgrondslag voor een dergelijke controle bestond. De opmerkingen over Duitsland in dit verslag zijn dan ook gebaseerd op bevindingen van controlebezoeken in andere lidstaten, informatie die is verkregen gedurende controlebezoeken bij de Commissie en openbare rapporten.

15.

In 23 uit de steekproef gekozen gevallen (16) verzocht de Rekenkamer de lidstaten bijzonderheden te verstrekken over de wijze waarop aan de via uitwisseling verkregen inlichtingen follow-up werd gegeven door de lokale belastingkantoren die de verzoeken hadden ingediend.

16.

Bij de Commissie werd het functioneren van de betrokken diensten onderzocht, alsmede het beheer van het Fiscalis-programma. Het functioneren van het Permanent Comité inzake administratieve samenwerking (PCAS) werd ook onder de loep genomen.

17.

Voorts werd gebruikgemaakt van de verslagen en werkzaamheden van nationale controle-instanties in de lidstaten die soortgelijke controles hadden verricht. Ook werd follow-up gegeven aan thema's die in voorgaande verslagen van de Rekenkamer (17) aan de orde waren gekomen.

18.

Artikel 5 van de verordening voorziet in de mogelijkheid dat de lidstaten op verzoek inlichtingen uitwisselen. In de regel kan een verzoek worden ingediend met betrekking tot elke inlichting die kan bijdragen tot een juiste vaststelling van de btw, ook wanneer het verzoek welbepaalde gevallen betreft. Om de inlichtingen te verkrijgen waarom een belastinginstantie in een andere lidstaat verzoekt, moet de aangezochte autoriteit te werk gaan als handelde zij ten eigen behoeve.

19.

Sinds de verordening op 1 januari 2004 van kracht werd, is het aantal verzoeken om inlichtingen met 62 % toegenomen. Het is gestegen van 18 162 verzoeken in 2003 tot 29 381 in 2006.

20.

Uit een analyse van de door de lidstaten aan de Commissie verstrekte cijfers (18) blijkt echter dat de stijging grotendeels toe te schrijven is aan de uitbreiding (19) en dat het aantal verzoeken tussen de lidstaten van de EU-15 in 2005 en 2006 zelfs is gedaald onder het niveau van 2004 (zie tabel 1).

Tabel 1

Aantal verzoeken om uitwisseling van inlichtingen (volgens de verzoekende lidstaat)

21.

In 2006 deden meer dan 3,3 miljoen handelaren in de gehele EU aangifte dat zij goederen uit andere lidstaten hadden verworven. Dit betekent dat zelfs in de voorzichtige veronderstelling dat elk van de 29 381 verzoeken om uitwisseling van inlichtingen in 2006 betrekking had op verschillende handelaren, de waarschijnlijkheid om het onderwerp van een dergelijke uitwisseling van inlichtingen te vormen minder dan 0,9 % bedroeg. In werkelijkheid was de waarschijnlijkheid nog lager, aangezien met betrekking tot een aantal ondernemingen meerdere verzoeken waren ingediend.

22.

Een belangrijke reden waarom de samenwerking niet intensiever is geworden, is de geringe benutting van de mogelijkheden inzake decentralisatie die de verordening biedt. Toen de Raad de verordening vaststelde, verklaarde hij (20) dat er tot dan toe te weinig rechtstreekse contacten tussen de lokale belastingkantoren waren, doordat de communicatie in de regel plaatsvond tussen de centrale verbindingsbureaus, en dat deze centralisatie had geleid tot een onderbenutting van het instrument voor administratieve samenwerking. De Raad concludeerde dat er voorschriften moesten komen om meer directe contacten tussen de diensten tot stand te brengen.

23.

Tot nog toe hebben de lidstaten niet veel gebruikgemaakt van deze mogelijkheid. Slechts enkele lidstaten (21) hebben bevoegdheden aan lokale diensten gedelegeerd. Indien een dergelijke decentralisatie slechts in een minderheid van de lidstaten haar beslag krijgt, sorteert die niet haar volle effect, daar er in de meeste andere lidstaten geen tegenhanger voor de gedecentraliseerde samenwerking bestaat.

24.

Voor een doeltreffende samenwerking is het van cruciaal belang dat verzoeken om inlichtingen snel worden beantwoord. Dat maakt het mogelijk frauduleuze ondernemingen snel te identificeren en maakt het voor fraudeurs moeilijker hun gewin uit btw-fraude weg te sluizen. Daarom verplicht de verordening de lidstaten de inlichtingen zo snel mogelijk, en niet later dan drie maanden na ontvangst van het verzoek, uit te wisselen. Wanneer de aangezochte autoriteit reeds in het bezit is van deze inlichtingen, wordt de termijn teruggebracht tot één maand.

25.

Uit statistieken die de lidstaten over 2006 hebben verstrekt, blijkt dat op bijna 50 % van de verzoeken niet binnen de termijn werd geantwoord. Dit cijfer was zelfs hoger dan in 2005, toen 42 % van de antwoorden te laat kwam.

26.

Te late antwoorden komen in alle lidstaten voor, maar de frequentie varieert aanzienlijk van lidstaat tot lidstaat. In 2006 antwoordden twee lidstaten (22) in bijna 90 % van de gevallen binnen de termijn, terwijl acht lidstaten (23) in meer dan 50 % van de gevallen te laat antwoordden (zie tabel 2).

Tabel 2

Te late antwoorden van de lidstaat

27.

Wat betreft de binnen één maand gegeven antwoorden bleek uit de statistieken een daling van het aantal keren waarbij deze termijn werd gehaald van 2 154 gevallen in 2004 tot 1 885 gevallen in 2006. In vergelijking met het totale aantal verzoeken betekent dit dat het aandeel snelle antwoorden gedaald is van 9,7 % in 2004 tot 6,4 % in 2006.

28.

Voorts bleek dat een aantal verzoeken in sommige bezochte lidstaten een jaar of langer onbeantwoord zijn gebleven. In Italië waren er ten tijde van het controlebezoek van de Rekenkamer in mei 2006 bijvoorbeeld 182 onbeantwoorde verzoeken die alleen al in de laatste vier maanden van 2004 waren ontvangen. In het Verenigd Koninkrijk waren begin 2006 121 verzoeken uit 2003 en 2004 nog niet beantwoord.

29.

De verordening bepaalt uitdrukkelijk dat, wanneer de aangezochte instantie niet binnen de gestelde termijn aan het verzoek kan voldoen, zij de verzoekende autoriteit onverwijld schriftelijk de redenen hiervan moet meedelen, alsmede het tijdstip waarop zij denkt te kunnen antwoorden. Niettemin wordt zelden vooraf gewaarschuwd omtrent waarschijnlijke vertragingen. In 3 van de 57 door de Rekenkamer onderzochte gevallen waarin niet tijdig werd geantwoord, werd de vertraging aangekondigd.

30.

Statistieken over 2006 uit de lidstaten wezen uit dat de vertragingen slechts in 5 % van alle gevallen (737 van de 14 565 te late antwoorden) aan de verzoekende autoriteiten waren meegedeeld. Het uitblijven van dergelijke aankondigingen belet dat de verzoekende lidstaat alternatieve maatregelen neemt in het besef dat het verzoek niet snel zal worden beantwoord.

31.

Voorts werden tijdens de controle slechts zeer weinig gevallen aangetroffen waarin gedeeltelijke informatie was verstrekt die reeds in het bezit van de aangezochte autoriteit en daardoor snel beschikbaar was, gevolgd door een vollediger antwoord zodra de fiscalecontrolebezoeken hadden plaatsgevonden.

32.

De controle bracht een aantal factoren aan het licht die de naleving van de termijnen voor de antwoorden nadelig beïnvloeden. De meeste vertragingen bij het beantwoorden van verzoeken doen zich voor op het niveau van het lokale belastingkantoor (LBK). Er zijn niet altijd mechanismen opgezet om te garanderen dat de LBK's evenveel prioriteit geven aan administratieve samenwerking als aan hun andere activiteiten (24). Een soortgelijke opmerking is gemaakt in een verslag dat is uitgebracht door de Deense nationale controle-instantie (25). De Deense douane- en belastingautoriteiten hadden streefcijfers vastgesteld voor de naleving van termijnen voor de behandeling van gevallen, maar ten tijde van de controle maakten verzoeken van de belastingautoriteiten van andere landen geen deel uit van deze streefcijfers. Volgens een follow-uprapport van de Deense nationale controle-instantie heeft de bevoegde minister initiatieven genomen om de kwestie aan te pakken.

33.

Ook een aantal andere oorzaken werden aangetroffen die een negatief effect hebben op de behandeling van verzoeken om inlichtingen. Het betreft een ongeschikt gebruik door de verzoekende lidstaten van de formulieren voor het verzoeken om inlichtingen (bijvoorbeeld meerdere verzoeken op één enkel standaardformulier, een overdadig gebruik van de vakken voor „vrije tekst” in deze formulieren en het gebruik van niet-elektronische communicatiemiddelen), moeilijkheden met het begrijpen van wat nu eigenlijk werd gevraagd (bijvoorbeeld wegens onduidelijke inlichtingen, taalproblemen of fouten bij het gebruik van de standaardformulieren), en twijfels over het nut van sommige verzoeken bij de lidstaten die deze ontvangen.

34.

Vertragingen kunnen ook ontstaan doordat niet alle lidstaten adequate systemen voor het toezicht op en beheer van tijdige reacties op verzoeken hebben opgezet.

35.

Positieve voorbeelden van een dergelijk beheer van ontvangen verzoeken werden aangetroffen in Luxemburg, Polen, Slovenië en het Verenigd Koninkrijk, waar de CVB's interne termijnen stellen en hierop goed toezien.

36.

In Italië, waar de software die met dit doel door het CVB was geïnstalleerd, niet doeltreffend werd gebruikt, werden gevallen van invoerfouten en ontbrekende gegevens aangetroffen die leidden tot een slecht beheer van de verzoeken. In het CVB waren rappelbrieven voor de verbindingsdiensten slechts tien dagen vóór het verstrijken van de termijnen geprogrammeerd, te laat om de noodzakelijke maatregelen te treffen.

37.

Hoewel zowel het Nederlandse als het Franse CVB tussentijdse termijnen had vastgesteld waarbinnen de LBK's moesten reageren op de ingekomen verzoeken, was in geen van beide CVB's bewijs voorhanden dat op deze tijdschema's werd toegezien. Slechts wanneer rappelbrieven van de verzoekende lidstaat werden ontvangen, werd enige actie ondernomen jegens het LBK dat zijn antwoorden te laat verstrekte.

38.

In sommige bezochte lidstaten met een groot aantal te late antwoorden ontdekte de Rekenkamer dat een ingewikkelde organisatorische opzet ook bijdraagt tot vertragingen, en problemen bij het toezicht veroorzaakt.

39.

In Italië bestaan er behalve het CVB drie verbindingsdiensten op centraal niveau die alle gelijkelijk bevoegd zijn op het gebied van btw-samenwerking. Het staat andere lidstaten vrij telkens met één van de drie verbindingsdiensten contact op te nemen en de verzoeken rechtstreeks naar de gekozen dienst te zenden. De werkmethoden van de drie verbindingsdiensten zijn niet geharmoniseerd en er is onvoldoende onderlinge coördinatie en gebrekkig toezicht door het CVB. Voorts stemt een dergelijke organisatorische opzet niet overeen met de verordening, die bepaalt (26) dat de verbindingsdiensten een specifieke territoriale of functionele bevoegdheid moeten krijgen.

40.

Het Nederlandse CVB omvat twee onafhankelijke operationele eenheden, waarvan er één in Amsterdam en één in Almelo is gevestigd, elk met zijn eigen beheersstructuur. De Rekenkamer heeft gevallen aangetroffen waarin het bijna drie maanden duurde voordat antwoorden die door de LBK's op verzoeken waren gegeven, aan de verzoekende lidstaten werden doorgegeven. In deze gevallen hadden de LBK's antwoorden gegeven aan het CVB in Almelo, en waren deze doorgegeven aan het CVB in Amsterdam, van waaruit zij naar de verzoekende lidstaten werden verzonden.

41.

In Duitsland zijn de taken van het CVB volgens de informatie die aan andere lidstaten is meegedeeld (27), gesplitst tussen drie eenheden van het federale belastingkantoor, één in Bonn, en de twee andere in Saarlouis. Aan de andere lidstaten is geen informatie verstrekt over wie de leiding over het CVB had.

42.

De coördinatieproblemen als gevolg van de ingewikkelde organisatiestructuren en de gebreken in de toezichtsystemen dragen bij tot de aanzienlijke discrepanties in de statistieken die worden overgelegd door de verschillende lidstaten. In verscheidene gevallen zijn er aanmerkelijke verschillen tussen het aantal verzoeken dat een lidstaat beweert te hebben ontvangen en het aantal verzoeken dat andere lidstaten beweren naar die lidstaat te hebben gezonden (zie tabel 3).

Tabel 3

Discrepanties per lidstaat (2005)

43.

Een onderzoek van de verzoeken en antwoorden in de steekproef wees uit dat de verstrekte informatie soms weliswaar inadequaat werd weergegeven, maar meestal volledig en gedetailleerd was en de gestelde vragen beantwoordde. In antwoord op vragen van de Rekenkamer over de follow-up van een selectie van uitwisselingen (zie paragraaf 15), verklaarden de lidstaten dat de ontvangen antwoorden hen in staat hadden gesteld in de betrokken gevallen de btw correct vast te stellen.

44.

Momenteel bestaat er geen rechtsvoorschrift inzake het evalueren van de resultaten van administratieve samenwerking, maar enkele lidstaten hebben toch evaluaties opgesteld. Daaruit blijken de voordelen van administratieve samenwerking.

45.

In Frankrijk is het financiële effect van de samenwerking weliswaar niet geëvalueerd, maar wees een analyse van de bevoegde instanties uit dat 34 % van de in 2005 ontvangen antwoorden het bestaan van fraude in Frankrijk of een andere lidstaat bevestigde of aan het licht bracht.

46.

Een evaluatie door het CVB in Slovenië van 89 verzoeken om administratieve samenwerking die de Sloveense autoriteiten in 2005 hadden ontvangen, wees uit dat bij 21 verzoeken de administratieve onderzoeken hadden geleid tot de inning van ongeveer 1,5 miljoen euro aan extra btw.

47.

Uit een analyse van het Poolse CVB in 2006 bleek dat 713 gevallen waarin op verzoek informatie was uitgewisseld tot de ontdekking van 64 fraudegevallen hadden geleid.

48.

Geconstateerd werd echter dat er enige zorg bestaat met betrekking tot de kwaliteit van de uitgewisselde inlichtingen over vermoede plofferfraude. Duitsland meldde in 2005 bij het PCAS problemen met het verkrijgen van voldoende gedetailleerde inlichtingen van andere lidstaten om in rechtszaken bij Duitse rechterlijke instanties te gebruiken. Het PCAS heeft de zaak sindsdien herhaaldelijk besproken en er is een aanvullende vragenlijst opgesteld met het oog op gevallen waarin voor gerechtelijke stappen in de lidstaten meer gedetailleerde informatie noodzakelijk is. Tot dusver hebben de lidstaten echter nog geen akkoord bereikt over de omstandigheden en de voorwaarden waaronder deze vragenlijst zou moeten worden gebruikt.

49.

Voorts bestaat er geen mechanisme waarbij de gebruiker van antwoorden op verzoeken om inlichtingen feedback verstrekt over de bruikbaarheid van de verstrekte informatie. Eventuele tekortkomingen in het antwoord worden niet teruggemeld en er kan geen rekening mee worden gehouden bij de behandeling van nieuwe verzoeken.

50.

Artikel 17 van de verordening betreft het geval dat lidstaten inlichtingen moeten uitwisselen zonder verzoek vooraf. Het bepaalt dat elke lidstaat in drie situaties inlichtingen moet uitwisselen met andere betrokken lidstaten. Ten eerste, wanneer de doeltreffendheid van het controlesysteem in de andere lidstaat noodzakelijkerwijs afhangt van door de lidstaat van oorsprong verstrekte inlichtingen; ten tweede, wanneer wordt vermoed dat in de andere lidstaat een inbreuk op de btw-wetgeving heeft plaatsgevonden; ten derde, wanneer in de andere lidstaat gevaar voor belastingderving (door fraude of ontwijking) bestaat. Dit vormt een zeer ruime verplichting.

51.

Artikel 18 beperkt de in artikel 17 opgenomen verplichting echter door te bepalen dat de lidstaten naar eigen goeddunken mogen uitmaken of zij bepaalde categorieën inlichtingen zonder voorafgaand verzoek zullen uitwisselen.

52.

In totaal zijn er vijf categorieën met 13 subcategorieën van gevallen omschreven (28) waarin inlichtingen via automatische uitwisseling (29) of gestructureerde automatische uitwisseling (30) kunnen worden doorgezonden. Deze categorieën omvatten bijvoorbeeld inlichtingen over btw-identificatienummers die zijn toegewezen aan belastingplichtigen die in een andere lidstaat zijn gevestigd, of over belastingplichtigen die (potentieel) ploffers zijn, maar van wie het btw-identificatienummer niet is ingetrokken.

53.

De uitwisseling van inlichtingen vertoont per lidstaat grote verschillen in het gebruik van deze categorieën. Duitsland bijvoorbeeld deelde de Commissie mee dat het zou deelnemen aan alle categorieën, terwijl Frankrijk aankondigde, slechts aan één enkele subcategorie te zullen deelnemen. De statistieken die de lidstaten over deze automatische uitwisseling van inlichtingen zonder verzoek vooraf verstrekten, zijn van slechte kwaliteit. Discrepanties die hoofdzakelijk zijn te wijten aan uiteenlopende opvattingen over wat een te melden feit vormt, maken het onmogelijk zinvolle conclusies te trekken uit de verstrekte gegevens.

54.

Afgezien van de uitwisseling van inlichtingen in vooraf omschreven categorieën, bepaalt artikel 19 van de verordening dat de lidstaten elkaar in alle omstandigheden spontaan mededeling kunnen doen van alle inlichtingen die hen kunnen helpen een correcte vaststelling van de btw te verrichten. Een voorbeeld van zo'n samenwerking is het „European Carousel Network” (Eurocanet), dat op Belgisch initiatief werd opgezet en via het Europees Bureau voor fraudebestrijding OLAF steun van de Commissie krijgt. Het netwerk heeft ten doel de uitwisseling te bespoedigen van inlichtingen over een beperkt aantal uitgekozen ondernemingen die worden verdacht van betrokkenheid bij plofferfraude. Voor dit soort uitwisseling van inlichtingen, waaraan niet alle lidstaten deelnemen, heeft de Commissie geen toegang tot statistische gegevens.

55.

Tijdens de controle werd geconstateerd dat de inlichtingen die zonder verzoek vooraf werden doorgezonden niet altijd naar behoren werden benut. Het Luxemburgse CVB bijvoorbeeld meldde dat het herhaaldelijk verzoeken had gekregen om gegevens die het reeds spontaan aan andere lidstaten had verstrekt.

56.

Extra informatie wordt ook vaak gegeven als onderdeel van een antwoord op een verzoek om informatie wanneer inlichtingen worden verstrekt die niet uitdrukkelijk zijn aangevraagd maar die als nuttig worden beschouwd, bijvoorbeeld inlichtingen over andere handelaren die betrokken zijn bij zaken met een bepaalde onderneming. Een controle door de Litouwse nationale controle-instantie (31) wees uit dat zulke aanvullende informatie, door andere lidstaten verstrekt in antwoorden op verzoeken om inlichtingen, niet werd doorgezonden naar de bevoegde instanties.

57.

VIES is een gemeenschappelijk computernetwerk voor een goeddeels geautomatiseerde uitwisseling van gegevens tussen de belastingautoriteiten. Het stelt handelaren ook in staat bevestiging te verkrijgen dat hun handelspartners in andere lidstaten geregistreerd zijn.

58.

Het VIES-netwerk verstrekt informatie over de btw-registratienummers die door de lidstaten zijn afgegeven, waaronder de datum van afgifte, naam van de handelaar, adres van de handelaar en, indien van toepassing, datum van afloop van de geldigheid van het btw-nummer. Het is mogelijk de historische evolutie van een gegeven btw-nummer te verifiëren, dat wil zeggen alle wijzigingen die in de kenmerken ervan zijn aangebracht.

59.

Voorts delen de lidstaten via VIES bijzonderheden van alle intracommunautaire leveringen door hun handelaren aan andere lidstaten mee. Dit wordt gedaan op basis van lijsten die door elke intracommunautaire leverancier voor elk kalenderkwartaal moeten worden opgesteld en die de totale waarde van aan elke afnemer in andere lidstaten geleverde goederen moeten vermelden. De belastingautoriteiten kunnen deze informatie over intracommunautaire leveringen aansluiten met de door hun nationale handelaren gedane aangiften om inbreuken op de btw-regelgeving te achterhalen.

60.

Marktdeelnemers moeten lijsten verstrekken van al hun intracommunautaire leveringen van goederen aan klanten die een btw-identificatienummer bezitten. Deze lijsten worden voor elk kalenderkwartaal opgesteld. Volgens de verordening moet deze informatie zo spoedig mogelijk, en uiterlijk binnen drie maanden te rekenen vanaf het einde van het kalenderkwartaal waarop ze betrekking heeft, in VIES worden ingevoerd. Dit betekent dat zelfs wanneer handelaren hun lijsten tijdig indienen, inlichtingen over intracommunautaire leveringen van januari eventueel pas in juni, dus bijna zes maanden later, in VIES beschikbaar zullen zijn.

61.

Verscheidene lidstaten verzamelen al op maandbasis inlichtingen over intracommunautaire leveringen, en het PCAS heeft herhaaldelijk de verkorting van de termijnen voor het doorsturen van inlichtingen besproken. De lidstaten hebben echter geen akkoord bereikt over een algemene toepassing van kortere toezendingstermijnen.

62.

Elke lidstaat heeft in VIES slechts toegang tot transacties waarbij zijn eigen handelaren betrokken zijn. Daarom moeten lidstaten, die mogelijke fraudenetwerken willen opsporen en daarom inlichtingen nodig hebben over handelstransacties tussen andere lidstaten, een verzoek om inlichtingen aan de betrokken lidstaten zenden. Dit vergt in beide lidstaten antwoordtijd en inzet van personele middelen.

63.

Artikel 22 van de verordening bepaalt dat lidstaten ervoor moeten zorgen dat hun databases actueel, volledig en accuraat blijven. Zoals blijkt uit discussies in het PCAS, bestaat er momenteel geen gemeenschappelijke benadering onder de lidstaten van de vraag hoe de kwaliteit en de betrouwbaarheid van de gegevens in VIES kunnen worden gegarandeerd. Hoewel artikel 22 van de verordening zulks voorschrijft, zijn er tot dusverre nog geen criteria vastgesteld aan de hand waarvan wordt bepaald welke wijzigingen niet relevant, essentieel of nuttig zijn en derhalve niet behoeven te worden aangebracht.

64.

Ook de door nationale controle-instanties verrichte werkzaamheden accentueren het probleem van de betrouwbaarheid van de gegevens. Zo werden discrepanties in de rapportage geconstateerd gedurende een controle die parallel door de hoge controle-instanties van de Tsjechische en de Slowaakse Republiek werd verricht (32). Er kwamen verschillen voor tussen de waarden van geleverde goederen die door belastingplichtigen uit andere lidstaten werden gemeld en de waarden van verworven goederen die werden gemeld door belastingplichtigen uit de Tsjechische of Slowaakse Republiek. Dit kwam onder meer door verschillende methoden voor het melden van gegevens over intracommunautaire leveringen en verwervingen in de afzonderlijke lidstaten. Dit betrof bijvoorbeeld de aangifte van intracommunautaire leveringen in de lijst van de leverancier voor een ander kwartaal dan bij intracommunautaire verwervingen in de btw-aangifte van de verwerver.

65.

Een verslag (33) van de Poolse hoge controle-instantie vestigde de aandacht op het feit dat de beschikbaarheid van lijsten over intracommunautaire verwervingen de mogelijkheid van verificaties aanzienlijk verbetert en het opsporen van fraude vergemakkelijkt. Hoewel sommige lidstaten dergelijke gegevens van hun handelaren reeds verzamelen, is thans slechts het invoeren in VIES van de lijsten betreffende leveringen verplicht.

66.

Artikel 27, lid 4, van de verordening bepaalt dat leveranciers bevestiging kunnen krijgen van de geldigheid van een aan een welbepaalde persoon toegekend btw-identificatienummer. Alle lidstaten hebben hun eigen systeem voor het geldig verklaren van btw-nummers. Naar gelang van de lidstaat kunnen de verzoeken om bevestiging per telefoon, fax of elektronisch op een website worden ingediend.

67.

Sinds 2002 heeft de Commissie op haar website een instrument ter beschikking gesteld dat bekend staat als „VIES-geldigverklaring btw-nummer”, dat de handelaren in staat stelt, online te verifiëren of een btw-nummer geldig is. Elf lidstaten laten toe dat bij de verificatie van het nummer de naam en het adres van een handelaar worden getoond, terwijl een drietal andere lidstaten alleen de naam van de handelaar laat zien. De overige dertien bevestigen slechts de geldigheid van een btw-nummer, zonder enige informatie over de handelaar te verstrekken.

68.

De verstrekte informatie is niet geheel betrouwbaar wegens uiteenlopende interpretaties van elementaire begrippen zoals het begin of einde van een activiteit, en omdat sommige lidstaten hun databases met terugwerkende kracht bijwerken. Wanneer de database met terugwerkende kracht is bijgewerkt, is het voor een belastingautoriteit moeilijk na te gaan of een bepaald btw-nummer als geldig te zien was op het tijdstip van de onderzochte transactie.

69.

VIES bestaat sinds 1992. In 2004 werd besloten dat het systeem een upgrade nodig had om in de nieuwe behoeften te kunnen voorzien en technologische verbeteringen op te nemen. Dit zou resulteren in VIES II, waarbij de nieuwe functies geleidelijk aan het bestaande VIES-systeem zouden worden toegevoegd.

70.

De haalbaarheidsstudie voor VIES II vermeldde zes ontwikkelingspunten:

71.

Artikel 11 van de verordening biedt een rechtsgrondslag voor daartoe aangewezen ambtenaren om in andere lidstaten aanwezig te zijn, bijvoorbeeld om toegang te verkrijgen tot documentatie die daar wordt bijgehouden of om onderzoeken bij te wonen die plaatsvinden bij handelaren.

72.

Van deze mogelijkheden is slechts weinig gebruikgemaakt (zie tabel 4). Voor 2006 maakten slechts zes lidstaten melding van gevallen waarin hun ambtenaren aanwezig waren geweest in de administratiekantoren in andere lidstaten (15 gevallen in totaal). Slechts drie lidstaten meldden gevallen waarin hun ambtenaren hadden deelgenomen aan administratieve onderzoeken in andere lidstaten (drie gevallen in totaal).

Tabel 4

Gebruik van andere instrumenten

73.

Artikel 12 van de verordening staat toe dat twee of meer lidstaten op hun eigen grondgebied gelijktijdig controles op de fiscale situatie van één of meer marktdeelnemers verrichten die van gemeenschappelijk of complementair belang zijn. De verordening bepaalt dat een lidstaat moet vaststellen welke belastingplichtige hij voornemens is voor een gelijktijdige controle voor te stellen. De andere betrokken lidstaten moeten vervolgens beslissen of zij aan de gelijktijdige controles wensen deel te nemen.

74.

In 2006 zijn er in totaal 25 (36) van die gelijktijdige controles gemeld.

75.

Gelijktijdige controles kunnen plaatsvinden in de vorm van multilaterale controles, overeenkomstig de beschikking over het Fiscalis-programma. Krachtens die beschikking zijn middelen voor reis- en verblijfkosten beschikbaar. De procedure voor het opstarten en uitvoeren van dergelijke controles, waarbij gewoonlijk een sterke behoefte aan coördinatie bestaat, is aanzienlijk vereenvoudigd en verduidelijkt (37).

76.

In 2005 werden door vijf verschillende lidstaten in totaal 12 van dergelijke multilaterale controles georganiseerd. Hoewel dit meer was dan in de jaren 2001-2004 (38), vormt het een daling tegenover de piek van 2000, toen er 16 multilaterale controles plaatsvonden.

77.

Volgens de Nederlandse autoriteiten kunnen dergelijke controles ertoe leiden dat aanzienlijke bedragen aan extra btw worden geheven. In één van de drie multilaterale controles die Nederland organiseerde en in 2005 afrondde, werd een extra btw-bedrag van 35 miljoen euro vastgesteld. De belastingautoriteiten in Luxemburg (39) meldden een geval waarin een multilaterale controle die meer dan drie jaar lang samen met de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk werd verricht, resulteerde in de succesvolle ontmanteling van een netwerk achter een fraude ten bedrage van 80 miljoen euro met mobiele telefoons.

78.

De verordening kent de Commissie de rol toe de administratieve samenwerking tussen de lidstaten te steunen en te bevorderen en deze samen met de lidstaten te evalueren. Voorts moet de Commissie de ervaringen van de lidstaten samenvoegen teneinde de samenwerking te verbeteren.

79.

In het PCAS heeft de Commissie voorstellen gedaan om de administratieve samenwerking te verbeteren. Voorbeelden zijn het initiatief van de Commissie om de termijnen voor de overlegging van lijsten over intracommunautaire leveringen te verkorten of het voorstel om in VIES meer informatie over handelaren te verstrekken. Aan de meeste voorstellen werd geen gevolg gegeven.

80.

Op verzoek van het PCAS heeft de Commissie een specifiek formulier („Trend form”) opgesteld om ontwikkelingen in de activiteiten op het gebied van plofferfraude op te geven. Tot dusver heeft echter geen enkele lidstaat het formulier gebruikt om informatie te verstrekken. Evenzo is de Commissie niet geïnformeerd over alle bilaterale overeenkomsten tussen lidstaten over zaken die onder de verordening vallen.

81.

In haar mededeling van 2006 over de noodzaak om een gecoördineerde strategie te ontwikkelen ter verbetering van de bestrijding van belastingfraude (40) verklaarde de Commissie dat zij meende dat de tijd was gekomen om een systeem van toezicht in te voeren, op basis van kwantificeerbare indicatoren, om te garanderen dat iedere lidstaat in staat is effectieve bijstand te verlenen en dat ook werkelijk doet. Tot nog toe heeft de Commissie echter nog geen concreet wetgevingsvoorstel voor de invoering van een dergelijk toezichtsysteem gedaan.

82.

Voorts heeft de Commissie drie jaar na de inwerkingtreding van de verordening nog geen evaluatie verricht van de organisatorische opzet voor administratieve samenwerking in de lidstaten en de naleving van de verordening.

83.

Krachtens artikel 41, lid 2, van de verordening is de toegang van het personeel van de Commissie tot de uitgewisselde informatie beperkt tot hetgeen noodzakelijk is voor het onderhoud en de uitbouw van het communicatienetwerk. Zonder toegang tot de inhoud van de uitgewisselde operationele informatie kan de Commissie niet zelf alle kennis van zaken verwerven die nodig is om de oorzaken van problemen op te sporen en oplossingen voor te stellen.

84.

Tijdens de controle kwamen er een aantal andere problemen aan het licht die verhinderen dat de potentiële voordelen van samenwerking ten volle worden benut of die mogelijke verbeteringen in de weg staan.

85.

Een belangrijk instrument om frauduleuze activiteiten een halt toe te roepen en eerlijke ondernemers te beschermen is de onmiddellijke intrekking van het btw-identificatienummer van de handelaar.

86.

Uit een analyse van de relevante communautaire regelgeving (41) kan worden opgemaakt dat handelaren die geen echte economische activiteit uitoefenen, doch slechts transacties verrichten die een dergelijke activiteit simuleren in het kader van btw-fraude, geen btw-identificatienummer mogen hebben.

87.

De communautaire regelgeving bevat echter geen procedures of voorwaarden betreffende de intrekking van btw-identificatienummers, bijvoorbeeld in gevallen waarin handelaren betrokken zijn bij zowel legale economische activiteiten als frauduleuze transacties. Voor dergelijke gevallen gelden uiteenlopende nationale rechtsvoorschriften en praktijken.

88.

Gedurende haar controlebezoeken vernam de Rekenkamer dat het in sommige lidstaten (42) zeer moeilijk is personen te vervolgen die bij georganiseerde fraude betrokken zijn, bijvoorbeeld een schakel vormen in een keten die is opgezet voor carrouselfraude, waarbij uitsluitend tegen andere lidstaten wordt gefraudeerd.

89.

De hoge controle-instantie van het Verenigd Koninkrijk deelde mee (43) dat de Deense belastingautoriteiten haar hadden ingelicht over hun verdenking dat sommige Deense bedrijven betrokken waren bij leveringsketens met ploffers in het Verenigd Koninkrijk. Maar omdat er geen belastingderving in Denemarken plaatsvond, kon er slechts een beperkt strafrechtelijk onderzoek plaatsvinden.

90.

De Duitse hoge controle-instantie (44) meldde dat er geen wederzijdse overeenkomsten met andere lidstaten waren gesloten voor de vervolging van intracommunautaire btw-fraude. Het bestaan van dergelijke overeenkomsten was volgens de Duitse wetgeving voorwaarde voor het vervolgen van handelaren die bij dit soort fraude betrokken waren.

91.

De Overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen (45) bepaalt dat elke lidstaat in zijn nationale wetgeving doeltreffende, evenredige en afschrikkende strafrechtelijke sancties moet vaststellen om fraude te bestrijden en doeltreffend met andere lidstaten moet samenwerken. Artikel 1 van de Overeenkomst bepaalt dat dit ook geldt wanneer door de fraude de middelen van de EU-begroting wederrechtelijk worden verminderd. Maar ingevolge een door de Raad vastgestelde toelichting (46) bij de Overeenkomst viel de btw niet onder de werkingssfeer van de Overeenkomst (47).

92.

De lidstaten of de Commissie kunnen ter voorkoming van intracommunautaire btw-fraude geen doelgerichte actie ondernemen zolang zij geen betrouwbare schattingen van het aantal fraudegevallen bezitten, waaronder informatie over de economische sectoren die het ergst getroffen zijn. De Commissie heeft nog geen succesvolle gemeenschappelijke aanpak ontwikkeld van de wijze waarop dit kan worden bereikt.

93.

In zijn resolutie van 12 december 2006 over de bevordering van activiteiten op het gebied van de belasting over de toegevoegde waarde gaf het Contactcomité een werkgroep opdracht (48) aanbevelingen te doen voor één enkel model voor de schatting van btw-verliezen. Een dergelijke gemeenschappelijke aanpak zou de lidstaten ook in staat stellen te bepalen of met de fraudebestrijding werkelijk succes werd geboekt, dan wel of de aanpak van de btw-fraude slechts tot gevolg had dat de fraude werd verplaatst naar andere economische sectoren of andere lidstaten.

94.

Ondanks nieuwe in 2004 ingevoerde regelingen is de administratieve samenwerking tussen de lidstaten op het gebied van de btw nog steeds niet intensief genoeg om ontwijking en fraude betreffende de intracommunautaire btw te bestrijden.

95.

Tot dusverre hebben de meeste lidstaten niet ten volle gebruikgemaakt van de door de communautaire regelgeving geboden mogelijkheden om bevoegdheden en verantwoordelijkheden voor rechtstreekse contacten met de belastingautoriteiten in andere lidstaten te delegeren aan hun lokale of regionale belastingkantoren (zie de paragrafen 19-23).

96.

De uitwisseling van inlichtingen op verzoek, een belangrijk instrument voor de administratieve samenwerking tussen de lidstaten, heeft te lijden van een groot aantal te late antwoorden en het ontbreken van voorlopige antwoorden. De frequentie van te late antwoorden loopt tussen de lidstaten echter sterk uiteen (zie de paragrafen 24-31).

97.

De meeste vertragingen bij het beantwoorden van verzoeken treden op doordat de lokale belastingkantoren te weinig prioriteit verlenen aan de verzoeken. Andere redenen die bijdragen tot de vertragingen zijn gebreken in de toezichtsystemen en/of de organisatorische opzet van de Centrale Verbindingsbureaus in sommige lidstaten (zie de paragrafen 32-42).

98.

Uit evaluaties blijkt dat samenwerking tot resultaten leidt. Wanneer volgens de regels wordt geantwoord op verzoeken, is het vaak mogelijk het bestaan van fraude aan het licht te brengen of te bevestigen, en kan zulks ertoe leiden dat extra btw wordt geïnd. Toch heerst er enige bezorgdheid over het feit dat de kwaliteit van de uitgewisselde informatie over vermoedelijke ploffers niet altijd een toereikende basis biedt voor succesvolle gerechtelijke stappen tegen de fraudeurs (zie de paragrafen 43-49).

99.

Het kader voor de uitwisseling van inlichtingen zonder verzoek vooraf is niet goed omschreven. Er zijn algemene verplichtingen opgelegd om andere lidstaten te informeren, maar in de praktijk blijft de uitwisseling beperkt tot bepaalde categorieën informatie waarover de lidstaten naar eigen goeddunken beslissen. Voorts wordt spontaan verstrekte informatie niet altijd systematisch benut (zie de paragrafen 50-56).

100.

VIES, het systeem voor de uitwisseling van inlichtingen, vertoont ernstige gebreken. Vertragingen bij de verzameling en invoering van nauwkeurige gegevens en problemen met de correctie van verkeerde gegevens ondermijnen het nut ervan. Het systeem bevat alleen gegevens over intracommunautaire leveringen, niet over intracommunautaire verwervingen. Dit beperkt de mogelijkheden tot kruiscontroles. Hoewel in 2004 is besloten het systeem te updaten, worden de nieuwe functies slechts langzaam ingevoerd (zie de paragrafen 57-70).

101.

De voor een multilaterale controleaanpak beschikbare instrumenten worden zelden benut, hoewel daarvoor via het Fiscalis-programma communautaire financiering wordt verleend (zie de paragrafen 71-77).

102.

De meeste voorstellen die de Commissie via het Permanent Comité inzake administratieve samenwerking heeft gedaan om de uitwisseling van informatie tussen de lidstaten te verbeteren, zijn niet opgevolgd (zie de paragrafen 78-83).

103.

Nog een aantal andere factoren verhindert dat de potentiële voordelen van samenwerking ten volle worden benut, zoals het ontbreken van gemeenschappelijke regels voor de intrekking van btw-nummers, moeilijkheden met grensoverschrijdende vervolging en onvoldoende instrumenten voor het kwantificeren en analyseren van btw-fraude (zie de paragrafen 84-93).

104.

Wil de bestrijding van intracommunautaire btw-fraude succes hebben, dan moeten de lidstaten meer prioriteit verlenen aan de administratieve samenwerking, zowel wat de operationele informatie-uitwisseling als wat het administratieve beheer ervan betreft.

105.

De lidstaten moeten meer rechtstreekse communicatie tussen het lokale inspectiepersoneel aanmoedigen als een doeltreffende manier om de uitwisseling van informatie te bespoedigen. Tegelijkertijd zou dit de intensiteit van de samenwerking en de kwaliteit van de uitgewisselde inlichtingen helpen verhogen.

106.

Om te garanderen dat de problemen snel worden onderkend en aangepakt en dat elke lidstaat doeltreffende bijstand aan andere lidstaten verleent, is efficiënter toezicht op de uitwisseling van inlichtingen tussen de lidstaten noodzakelijk. Ook zijn er verbeteringen nodig in het toezicht van de lidstaten zelf op de uitwisseling van informatie.

107.

De procedures voor de uitwisseling van inlichtingen zonder verzoek vooraf moeten worden verduidelijkt. Spontaan verstrekte informatie zou door de lidstaten stelselmatig moeten worden benut.

108.

Om VIES te verbeteren moet het volgende worden ondernomen:

109.

De invoering van geharmoniseerde voorschriften voor de intrekking van btw-nummers van handelaren die bij frauduleuze activiteiten zijn betrokken, moet worden overwogen.

110.

De beschikbaarheid van vergelijkbare gegevens over de ontwijking van intracommunautaire btw zou bijdragen tot een meer doelgerichte samenwerking tussen de lidstaten. De Commissie moet samen met de lidstaten een gemeenschappelijke aanpak ontwikkelen voor het kwantificeren en analyseren van btw-ontwijking.

111.

Er moet worden nagedacht over de wijze waarop grensoverschrijdende vervolging van intracommunautaire btw-fraude in de lidstaten kan worden verbeterd, bijvoorbeeld door een wijziging van de huidige interpretatie door de Raad van de Overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen, die geen btw-ontvangsten omvat.

112.

Ten aanzien van het Commissievoorstel voor een aanvullende horizontale verordening betreffende wederzijdse administratieve bijstand ter bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap (49) herhaalt de Rekenkamer haar aanbeveling (50), hard te werken aan een voorstel dat de communautaire antifraudewetgeving vereenvoudigt en consolideert, zodat herhalingen, overlappingen en tegenstrijdigheden worden voorkomen. In het kader van die herziening zouden ook de bestaande tekortkomingen in de samenwerking tussen de Commissie en de lidstaten kunnen worden aangepakt.