1.1.

Krachtens artikel 248 van het Verdrag legt de Rekenkamer aan het Europees Parlement en de Raad een verklaring voor inzake de betrouwbaarheid van de rekeningen en de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen (DAS). Het Verdrag machtigt de Rekenkamer tevens deze verklaring aan te vullen met specifieke beoordelingen voor ieder belangrijk werkterrein van de Gemeenschap.

1.2.

De werkzaamheden in verband met de betrouwbaarheid van de rekeningen van de Europese Gemeenschappen zijn erop gericht voldoende zekerheid te krijgen over de mate waarin de ontvangsten en uitgaven en het gehele vermogen naar behoren zijn geboekt en dat de jaarrekening een getrouw beeld geeft van de financiële situatie aan het eind van het begrotingsjaar (zie de paragrafen 1.6 t/m 1.45).

1.3.

De werkzaamheden in verband met de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen zijn erop gericht, voldoende directe en indirecte bewijzen te verzamelen om te beoordelen of de verrichtingen overeenkomen met de geldende rechtsvoorschriften of contractbepalingen en of zij correct zijn berekend (zie de paragrafen 1.46 t/m 1.86) (3).

1.4.

De Rekenkamer heeft andermaal bijzondere aandacht besteed aan de inspanningen van de Commissie om haar internecontrolesysteem te versterken, alsook aan de uitvoering van de actieplannen die waren gevoegd bij de jaarlijkse activiteitenverslagen, en de synthese daarvan, over het begrotingsjaar 2003 (zie de paragrafen 1.54 t/m 1.86).

1.5.

Voorts reikt de Rekenkamer indicatoren aan voor het bewaken van de voortgang bij de verbetering van interne controles, zowel in het algemeen als per inkomsten- en uitgaventerrein (zie de bijlagen bij dit hoofdstuk en de hoofdstukken 3 t/m 9).

1.6.

De opmerkingen van de Rekenkamer hebben betrekking op de definitieve geconsolideerde jaarrekening over het begrotingsjaar 2004 (4) zoals vastgesteld door de Commissie, overeenkomstig de voorschriften van het Financieel Reglement van 25 juni 2002 (5).

1.7.

Aangezien het actieplan voor de modernisering van het boekhoudsysteem pas vanaf het begrotingsjaar 2005 volledig zal worden uitgevoerd (zie de paragrafen 1.21 t/m 1.45) en een passend boekhoudsysteem ontbreekt, werden de financiële staten aan het eind van het begrotingsjaar nog goeddeels opgesteld op basis van extracomptabele inventarisaties. De daarbij gebruikte informatie werd niet altijd gekoppeld aan de begrotingsverrichtingen waaruit zij voortvloeit en de centrale boekhouddienst was niet altijd in staat de juistheid en volledigheid ervan te garanderen (zie paragraaf 1.9).

1.7.

Het nieuwe boekhoudsysteem werd in januari 2005 ingevoerd. De afsluiting van de financiële rekeningen voor 2004 is geschied volgens dezelfde regels en systemen als het voorafgaande jaar, zoals zowel in het Financieel Reglement als in de mededeling van de Commissie over de modernisering van het boekhoudsysteem in december 2002 was bepaald (zie COM(2002) 755 def. van 17 december 2002).

1.8.

Bovendien berustte het boekhoudsysteem in 2004 nog in ruime mate op de principes van de boekhouding op kasbasis en was het niet mogelijk om investeringsuitgaven te onderscheiden van andere uitgaven en definitieve betalingen van voorfinancieringen, en zelfs niet om de bedragen van schulden en vorderingen vast te stellen. Dit had gevolgen voor de berekening van het economisch resultaat (zie de paragrafen 1.17 en 1.18, alsmede de paragrafen 1.28 t/m 1.45).

1.8.

Het onderscheid tussen investeringsuitgaven en andere uitgaven is een van de verbeteringen die de invoering van het nieuwe boekhoudsysteem met zich heeft gebracht. De openingsbalans van 2005 is momenteel in voorbereiding en daarin wordt dat onderscheid effectief gemaakt.

1.9.

De punten van voorbehoud in de verklaring van de directeur-generaal Begroting (onvolkomenheden in de presentatie van de activa en passiva en de financiële positie van de Gemeenschappen en het Europees Ontwikkelingsfonds, en veiligheidskwesties (6) in verband met het boekhoudsysteem) worden door de bevindingen van de Rekenkamer bevestigd. De inspanningen van de Commissie in het kader van de modernisering van het boekhoudsysteem hebben echter al tot verbeteringen in de kwaliteit van de verstrekte informatie geleid.

1.10.

Tabel 1.1 geeft de follow-up weer van het voorbehoud aangaande de betrouwbaarheid van de rekeningen in de betrouwbaarheidsverklaring betreffende het begrotingsjaar 2003 en van andere opmerkingen van de Rekenkamer, in datzelfde jaarverslag, over zaken die volgens de Commissie moeten worden geregeld in het kader van de modernisering van de communautaire boekhouding.

1.10.

Zoals vorig jaar was geantwoord, en zoals de Rekenkamer in haar opmerking heeft aangegeven, wordt door de invoering van het nieuwe boekhoudsysteem in 2005 het voorbehoud van de Rekenkamer van 2003 inzake inkomsten en voorschotten aangepakt. Met het nieuwe systeem zullen ook de andere in tabel 1.1 genoemde punten worden aangepakt.

1.11.

Ondanks de geconstateerde vooruitgang inzake met name de presentatie van de jaarrekening en de vermindering in aantal en omvang van de punten van voorbehoud, bracht de controle door de Rekenkamer problemen aan het licht waarvan het merendeel reeds in eerdere verslagen was gesignaleerd (zie de paragrafen 1.12 t/m 1.20).

1.11.

Zoals de Rekenkamer heeft opgemerkt, is er inderdaad vooruitgang geboekt inzake de indiening van de jaarrekening. Toch kunnen veel van de door de Rekenkamer aan de orde gestelde problemen slechts worden aangepakt door de invoering van een boekhouding op transactiebasis en door het nieuwe boekhoudsysteem in 2005.

1.12.

Ondanks de opmerking van de Rekenkamer in haar jaarverslagen over de begrotingsjaren 2002 (7) en 2003 (8) worden sommige verrichtingen die wellicht achteraf door de diensten van de Commissie of door de lidstaten worden gecorrigeerd (goedkeuring van de rekeningen van de betaalorganen in het kader van EOGFL-Garantie, bijstelling van de voorlopige bedragen bij afsluitingsprocedures voor projecten en programma's voor intern beleid, externe maatregelen of structuurfondsen) nog steeds niet toereikend en gedetailleerd vermeld in de toelichting bij de afsluitende rekeningen. Verder vermeldt de toelichting de mogelijke omvang van dergelijke correcties niet (zoals de omvang van de in voorgaande begrotingsjaren verrichte correcties of de mate waarin ten laste van de begroting gebrachte betalingen in de toekomst aan correcties onderhevig zouden kunnen zijn).

1.12.

Bij de definitieve rekeningen van 2004 wordt het aanvullende commentaar gegeven dat de meeste betalingen die de Commissie in de loop van het jaar verricht, voorlopig zijn en afhankelijk van variërende omstandigheden. Na de modernisering van het boekhoudsysteem beschikt de Commissie over nieuwe boekhoudregels voor de terugvordering van reeds betaalde bedragen, en dit geldt ook voor de toelichting bij de jaarrekening. De effecten van de nieuwe regels zouden in de jaarrekening van 2005 zichtbaar moeten worden.

Voor betalingen ten laste van structuurfondsen is het moeilijk om de hoogte van toekomstige correcties te voorspellen aangezien die afhankelijk is van het resultaat van langdurige procedures in een groot aantal individuele gevallen.

Wat landbouwuitgaven betreft, bevat de jaarrekening per definitie de financiële informatie zoals deze op de afsluitingsdatum bekend was. De betrouwbaarheid van deze informatie moet altijd nog blijken uit de bevindingen van de controlewerkzaamheden die op dat moment aan de gang zijn of later worden uitgevoerd. Nog te innen vorderingen kunnen pas in de rekeningen worden vermeld wanneer de Commissie haar eindbeschikkingen uit hoofde van de procedures voor de goedkeuring van de rekeningen of uit hoofde van andere soortgelijke procedures vaststelt.

De Commissie zal onderzoeken of het mogelijk is om de informatie over de financiële gevolgen van in de voorgaande jaren aangebrachte correcties te verbeteren.

1.13.

Daarnaast kan in de rekeningen tijdelijk onzekerheid bestaan op andere punten. Zo ontvingen 20 betaalorganen, die landbouwfondsen ten bedrage van 11 000 miljoen euro beheren, van de verklarende instanties een verklaring onder voorbehoud of een afkeurende verklaring over hun rekeningen (zie paragraaf 4.19) en heeft de Commissie de beschikking houdende goedkeuring voor het begrotingsjaar 2004 van de rekeningen van betaalorganen die goed zijn voor 9 % van de voor het begrotingsjaar 2004 opgegeven uitgaven, uitgesteld in afwachting van aanvullende informatie of voltooiing van bepaalde controlewerkzaamheden (zie paragraaf 4.20).

1.13.

Zoals in paragraaf 4.19 wordt vastgesteld, hebben de reserves en afkeurende verklaringen in de grote meerderheid van de gevallen slechts betrekking op bepaalde aspecten en bepaalde maatregelen van de betrokken 20 betaalorganen. De betrokken uitgaven zijn in het algemeen beperkt.

Uitstel van de beschikking houdende goedkeuring van de rekening brengt geen financiële gevolgen voor de betrokken lidstaten met zich en heeft niet automatisch tot gevolg dat uitgaven van Gemeenschapsfinanciering worden uitgesloten. De Commissie is reeds procedures begonnen om alle onverschuldigd betaalde bedragen van materiële omvang terug te vorderen.

1.14.

Overeenkomstig het Toetredingsverdrag (9) worden ISPA-projecten die op de datum van de toetreding niet volledig zijn uitgevoerd, geacht te zijn goedgekeurd uit hoofde van de verordening betreffende het Cohesiefonds, terwijl betalingen van latere datum (345,5 miljoen euro) aan de betrokken nieuwe lidstaten nog steeds worden verricht uit kredieten voor pretoetredingsbijstand. Op grond van het begrotingsbeginsel van transparantie zou het passend zijn, de situatie in de financiële staten te verduidelijken (10).

1.14.

Krachtens het Financieel Reglement kan een betaling alleen geschieden ten laste van een begrotingsonderdeel waarop de vastlegging is gedaan. De titel van dit onderdeel is nu gewijzigd in „Afronding van de pretoetredingshulp voor acht kandidaat-lidstaten”. Daarom betaalt de Commissie niet langer uit pretoetredingskredieten. Zoals de Rekenkamer heeft benadrukt, was in het Toetredingverdrag bepaald dat deze projecten zouden worden beheerd overeenkomstig de regeling betreffende het Cohesiefonds.

1.15.

In het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (11) hebben de lidstaten de mogelijkheid om de betalingen aan de landbouwers in het kader van bepaalde steunregelingen te verlagen en met de aldus ingehouden bedragen aanvullende plattelandsontwikkelingsmaatregelen te financieren. Volgens dit systeem (bekend als „modulatie”) was er geboekt op een begrotingsonderdeel waarop de betrokken uitgave uiteindelijk niet zal worden aangewezen (165,2 miljoen euro in 2004), en werden nog niet gedane uitgaven (263 miljoen euro per 31 december 2004) in de rekeningen als reeds verricht weergegeven (zie de paragrafen 1.13 en 1.14 van het Jaarverslag 2002 en paragraaf 1.10, sub a), van het Jaarverslag 2003).

1.15.

Wat de boeking van 165,2 miljoen EUR in 2004 betreft: de voorschriften voor de boeking van de ingehouden bedragen zoals bedoeld in de artikelen 3 en 4 van Verordening nr. (EG) nr. 1259/1999 en artikel 1 van Verordening (EG) nr. 1655/2004, zijn vastgesteld overeenkomstig artikel 1 van Verordening (EG) nr.1017/2001 (houdende wijziging van artikel 2 van Verordening (EG) nr. 296/96).

In verband met de nog niet door de lidstaten gedane uitgaven (263 miljoen EUR in 2004) kunnen de lidstaten een deel van de aan de landbouwers toegekende rechtstreekse steun inhouden op basis van differentiëring en „cross-compliance”, om te gebruiken gedurende een bepaalde periode voor begeleidende maatregelen voor plattelandsontwikkeling (overeenkomstig de artikelen 3 t/m 5 van Verordening (EG) nr. 1259/1999 en artikel 153, lid 4, en artikel 155 van Verordening (EG) nr. 1782/2003). De ingehouden en niet-gebruikte bedragen moeten aan het einde van deze periode worden terugbetaald.

Het huidige systeem van differentiëring wordt geleidelijk afgebouwd en het wordt dan ook niet nodig geacht om tijdens de laatste jaren dat het systeem wordt toegepast nog tot een wijziging over te gaan van de wijze waarop het in de begrotingsboekhouding wordt behandeld. De behandeling ervan in de algemene boekhouding wordt momenteel bestudeerd in de context van de overschakeling op de boekhouding op transactiebasis van vanaf 2005.

1.16.

Meerdere verklarende instanties hebben punten van voorbehoud geformuleerd ten aanzien van de volledigheid en correctheid van de volgens het debiteurenboek van het EOGFL-Garantie aan de Commissie verschuldigde bedragen (665,5 miljoen euro netto per 31 december 2004) (zie paragraaf 1.25 van het Jaarverslag 2002 en paragraaf 1.10, sub d), van het Jaarverslag 2003).

1.16.

Voor de voorziening voor twijfelachtige schuldvorderingen wordt nog steeds uitgegaan van de beste raming van elk betrokken betaalorgaan, zoals in de vorige jaren. Deze benadering is gebaseerd op de veronderstelling dat de betaalorganen in de beste positie verkeren om de inningskansen te ramen. De Commissie heeft de laatste jaren tal van verbeteringen aangebracht in de boekhoudregels voor de inventarisatie van debiteuren in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Zo wordt onder meer van de betaalorganen verlangd dat zij debiteurenboeken bijhouden, en van de verklarende instanties dat zij nagaan of deze debiteurenboeken volledig zijn. Voor 86 van de 91 betaalorganen waren de verklarende instanties in staat te bevestigen dat de debiteurenboeken geen fouten bevatten.

Ongeveer één derde van het door de Rekenkamer vermelde bedrag is toe te rekenen aan een betaalorgaan, waarvoor de verklarende instantie een voorbehoud maakte en waarvoor de rekeningen door de Commissie werden uitgesloten.

1.17.

De registratie van de diverse debiteuren (4 139,8 miljoen euro per 31 december 2004) blijft problemen opleveren (12). Nog steeds worden voorlopige betalingen als definitieve uitgaven aangewezen en worden te innen schuldvorderingen niet onmiddellijk in de rekeningen geboekt. Zolang er bij de ordonnateursdiensten geen deugdelijke internecontroleprocedures voor de diverse ontvangsten bestaan, kan de Rekenkamer geen zekerheid krijgen dat de registratie van de schuldvorderingen volledig en correct is.

1.17.

Zoals in voorgaande jaren is geantwoord, aanvaardt de Commissie deze opmerking van de Rekenkamer, maar verklaart dat de aangehaalde problemen door de invoering van het nieuwe boekhoudsysteem in 2005 worden aangepakt.

1.18.

Aangezien een geschikt boekhoudsysteem ontbreekt, kan de Rekenkamer bovendien geen zekerheid geven over de correctheid en volledigheid van de bedragen die zijn geboekt als aangehouden door de financiële intermediairs (13), in totaal 1 313,6 miljoen euro (14) per 31 december 2004 (zie paragraaf 1.27 van het Jaarverslag 2002 en paragraaf 1.10, sub f), van het Jaarverslag 2003).

1.18.

Het nieuwe, in 2005 ingevoerde en op transacties gebaseerde boekhoudsysteem zal het voor de Commissie mogelijk maken de bedragen van de voorfinanciering beter te controleren (zoals voor de financiële tussenpersonen).

1.19.

Voorts was de basis waarop de Commissie een waardevermindering van 29,6 miljoen euro boekte op voorschotten voor de European Community Investment Partners (ECIP) (13), namelijk 51,5 miljoen euro per 31 december 2004, twijfelachtig, want er was nog niet uitgemaakt op welke onderdelen die vermindering van toepassing is, omdat de beoordeling van de nog niet afgesloten dossiers niet was voltooid (zie paragraaf 1.18 van het Jaarverslag 2002 en paragraaf 1.10, sub b), van het Jaarverslag 2003).

1.19.

De beoordeling van de nog niet afgesloten dossiers ging door in 2005. De som van 51,5 miljoen EUR die eind 2004 in de balans is opgenomen, komt overeen met 41,2 miljoen EUR die op voorfinanciering betrekking heeft (faciliteit 2), en 10.3 miljoen EUR op rekeningen die zijn geopend bij de verschillende financiële instellingen die partners zijn van het programma European Community Investment Partners (ECIP). De waardevermindering van 29,6 miljoen EUR is alleen van toepassing op de voorfinanciering. De waardevermindering werd berekend door het bedrag waarvan de terugvordering bijna vaststaat (11,5 miljoen EUR), van het totaal af te trekken. Het bedrag van 10,3 miljoen EUR werd bepaald dankzij een circulatie ter bevestiging van de situatie betreffende de faciliteiten 3 en 4. Dit zal aan de Commissie worden overgemaakt na het verzenden van de vereiste terugvorderingsopdrachten.

1.20.

De huidige weergave op de balans van de voorziening voor pensioenen (15) (26 008 miljoen euro per 31 december 2004 op basis van een actuariële beoordeling voor personeel (25 814 miljoen euro) en voor de leden van de Commissie, de rechters en advocaten-generaal van het Hof van Justitie alsmede voor de leden van de Rekenkamer (194 miljoen euro)) en van de overeenkomstige vordering op de lidstaten houdt voor het economisch resultaat een nul-operatie in, aangezien niet is aangegeven hoe de pensioenverplichtingen van de communautaire instellingen in 2004 zijn gewijzigd (zie de paragrafen 1.31 en 1.32 van het Jaarverslag 2002 en paragraaf 1.10, sub h), van het Jaarverslag 2003).

1.20.

Zoals de Commissie vroeger al heeft geantwoord, is deze boekhoudkundige behandeling van pensioenen in overeenstemming met de boekhoudregels die door de rekenplichtige van de Commissie zijn vastgesteld na overleg met het Comité voor normen voor de jaarrekening. Dit onderwerp zal opnieuw worden behandeld wanneer een International Public Sector Accounting Standards (IPSAS)-norm inzake de behandeling van pensioenen in de publieke sector beschikbaar is.

1.21.

Op 17 december 2002 heeft de Commissie een actieplan voor de modernisering van het boekhoudsysteem van de Europese Gemeenschappen vastgesteld (16). Dit plan vormt een reactie op een aantal eerdere opmerkingen van de Rekenkamer en houdt rekening met de bepalingen van het in juni 2002 vastgestelde Financieel Reglement (17), waarin onder meer de invoering van periodetoerekening werd voorgeschreven (artikel 125). Dit actieplan, dat vanaf 1 januari 2005 volledig operationeel moest zijn (18), bestaat uit twee delen: het ene deel behelst de goedkeuring van het nieuwe boekhoudingskader (19), het andere de ontwikkeling van de informatiesystemen die vereist zijn voor de tenuitvoerlegging ervan (20). Er zijn een „project oversight board” en een raadgevend comité voor standaarden voor de jaarrekening opgezet om ondersteuning te verlenen aan de rekenplichtige van de Commissie, die met de tenuitvoerlegging van het project is belast.

1.22.

Gelet op het fundamentele belang van het moderniseringsproject heeft de Rekenkamer een controle ingesteld van de verschillende fasen van de uitvoering van het project van de Commissie; deze controle duurt nog voort. De Rekenkamer biedt hier haar preliminaire bevindingen aan en zal in toekomstige jaarverslagen over de volgende fasen berichten.

1.22.

Het nieuwe boekhoudsysteem is operationeel en de voorbereiding van de jaarrekening van 2005 (inclusief openingsbalans) gaat door sinds het afronden van de controle van de Rekenkamer in mei 2005.

1.23.

In de eerste fase, die het overgangsproces in 2004 bestrijkt, concentreerde de Rekenkamer zich op:

1.24.

Op 28 december 2004 heeft de rekenplichtige van de Commissie een pakket van 15 regels (22) vastgesteld, zoals vereist in artikel 133 van het Financieel Reglement. Deze regels bestrijken de belangrijkste elementen van boekhouding en financiële verslaglegging op basis van de internationaal aanvaarde boekhoudnormen voor de overheidssector (23), aangepast aan de specifieke behoeften van de Commissie en de Europese Gemeenschappen (24). Deze regels zijn vervolgens — nog vóór de opstelling van de rekeningen over het begrotingsjaar 2005 — omgezet in uitvoeringsvoorschriften en een handleiding voor de boekhouding, die van toepassing zijn op de instellingen en organen met te consolideren rekeningen (25).

1.25.

Met het oog op haar toekomstige werk betreffende de openingsbalans voor het begrotingsjaar 2005, die tegen het einde van de controlewerkzaamheden (mei 2005) nog niet was voltooid, heeft de Rekenkamer haar eerste analyse beperkt tot de vier boekhoudregels die worden beschouwd als cruciaal voor de overgang, namelijk die welke betrekking hebben op de financiële staten, uitgaven en schulden, voorfinanciering en voorzieningen, voorwaardelijke activa en verplichtingen. De overige regels zullen in latere fasen van deze controle worden geanalyseerd.

1.26.

Er is vastgesteld dat deze vier regels in elk materieel opzicht in overeenstemming zijn met zowel het Financieel Reglement als de internationale normen voor de overheidsboekhouding (Public Sector Accounting Standards, IPSAS), voorzover zij hierdoor worden bestreken (26). De naleving wordt tot op zekere hoogte echter bereikt door de basisregels en de meer gedetailleerde boekhoudhandleiding tamelijk algemeen te houden, gegeven de complexiteit van de verschillende bestreken terreinen, en de interpretatie van specifieke elementen over te laten aan het oordeel van de diverse directoraten-generaal (zie paragraaf 1.32). Bovendien is opheldering geboden met betrekking tot garanties en voorfinanciering (zie paragraaf 1.33).

1.26.

De boekhoudregels die zijn vastgesteld door de rekenplichtige van de Commissie werden besproken door het Comité voor normen voor de jaarrekening en zijn naar hun aard meer algemeen dan specifiek. Dat is ook het geval voor de internationale boekhoudregels waarop zij zijn gebaseerd, de International Accounting Standards/International Financial Reporting Standards (IAS/IFRS) en de IPSAS. Meer gedetailleerde instructies en richtsnoeren zijn beschikbaar in de boekhoudingshandleiding en fiches op het intranet van de Commissie. De toepassing van deze regels door de directoraten-generaal is verplicht.

1.27.

De ontwikkeling en goedkeuring van voorschriften was aan het eind van de controlewerkzaamheden (mei 2005) nog niet afgerond; zo is de afsluitingsprocedure thans in voorbereiding. Het is van belang, het begrotingsjaar te definiëren waaraan tot boeking aanleiding gevende gebeurtenissen dienen te worden toegerekend, aangezien dit onmiddellijk zijn weerslag heeft op de boeking van verrichtingen en op de getrouwheid van het beeld van de financiële positie.

1.27.

Het opstellen van die instructies is een lopend proces dat vergevorderd is sinds het beëindigen van de controle van de Rekenkamer. De instructies werden tijdig uitgewerkt. De afsluitprocedure is eind juli en begin augustus voorgesteld en besproken met de directeuren-generaal. Ten slotte werden, zoals was voorzien, half augustus de afsluitinstructies afgerond en naar de directoraten-generaal gezonden. Deze werden ook bekendgemaakt op de interne website.

1.28.

De Commissie dient de rekeningen op te stellen volgens de nieuwe boekhoudregels voor het begrotingsjaar 2005. Hiertoe dient de afsluiting van het begrotingsjaar 2004 te worden overgedaan teneinde de openingsbalans voor 2005 volgens de nieuwe boekhoudregels op te stellen. Bepaalde voor de openingsbalans benodigde gegevens staan niet in de jaarrekening 2004. Derhalve dienen deze gegevens in 2005 volgens specifieke procedures te worden vastgesteld en geboekt.

1.29.

In de volgende paragrafen komen de belangrijkste elementen aan de orde: voorfinanciering (voorschotten), hetgeen een activum vormt; facturen/betalingsaanvragen die per 31 december 2004 niet zijn afgewikkeld en passiva vormen; garanties, die als bijlage bij de balans zullen worden opgenomen, en de validering van juridische entiteiten, die een noodzakelijke voorwaarde is voor de verrichting van betalingen.

1.30.

De Commissie raamt het te boeken bedrag aan voorfinanciering op ongeveer 64 000 miljoen euro. Vijf directoraten-generaal zijn goed voor meer dan 90 % van dit bedrag: DG Regionaal beleid, DG Werkgelegenheid, sociale zaken en gelijke kansen, DG Landbouw en plattelandsontwikkeling, DG Onderzoek, en de Dienst voor samenwerking EuropeAid. Daarom is besloten, de controle van voorfinancieringen en aanverwante zaken, zoals garanties, op deze vijf directoraten-generaal te richten.

1.31.

Bij de afsluiting van de controlewerkzaamheden voor dit jaarverslag in mei 2005 waren niet alle technische en conceptuele aspecten geregeld (zie de paragrafen 1.25 t/m 1.27). Bovendien waren de in het systeem ingevoerde bedragen slechts van voorlopige aard, aangezien zij nog niet waren gevalideerd door de ordonnateurs, zodat de definitieve openingsbalansen voor het begrotingsjaar 2005 nog niet beschikbaar waren. Juiste openingsbalansen zijn een eerste vereiste voor de opstelling van getrouwe financiële staten voor het begrotingsjaar 2005.

1.31.

Zie de antwoorden op de paragrafen 1.26 en 1.27.

Het proces van het opstellen van de openingsbalansen zou naar verwachting tijdig voltooid zijn. Tijdens de eerste week van januari werden de eerste gegevens in het nieuwe systeem ingegeven. De directoraten-generaal hebben de cijfers gecontroleerd en gecorrigeerd en moeten de definitieve openingsbalansen formeel valideren.

1.32.

De procedures voor de verwerking, verrekening en berekening van voorfinanciering in de algemene jaarrekening verschillen per directoraat-generaal. Dit zou van invloed kunnen zijn op de verslaglegging en bijgevolg op de informatie in de economische resultatenrekening over de verslagperiode (27).

1.32.

De vele verschillende soorten contractuele voorwaarden vereisen verschillende procedures voor de controle van de voorfinanciering. Het opnemen van de voorfinanciering in de financiële staten zal de economische realiteit weerspiegelen.

1.33.

Momenteel houden alle directoraten-generaal de nominale beginwaarde van hun garanties aan. Door deze waarde aan te houden, ongeacht het bedrag waarop aanspraak kan worden gemaakt indien een gebeurtenis tot een beroep op de garantie leidt, wordt echter een te hoog door de garanties gedekt totaalbedrag opgegeven. In de toelichting dient derhalve aanvullende informatie over voorwaardelijke activa en passiva te worden opgenomen.

1.33.

Alle garanties worden opgenomen tegen hun nominale waarde. Dat bedrag zal slechts worden verminderd als de ordonnateur een vermindering van de verstrekte garantie heeft aanvaard. Zowel de waarde van de gestelde garantie als het actuele gewaarborgde nettobedrag zal in de toelichtingen bij de financiële staten worden opgenomen, waarbij informatie uit het boekhoudsysteem wordt gebruikt.

1.34.

Wat voorfinanciering betreft (zie paragraaf 1.31) waren bij de afsluiting van de controlewerkzaamheden voor dit jaarverslag in mei 2005 de in het systeem ingevoerde bedragen voor facturen/betalingsverzoeken slechts van voorlopige aard.

1.34.

Zie het antwoord op paragraaf 1.31.

1.35.

De controle van de Rekenkamer bracht een aantal risico's in verband met de lokale systemen aan het licht. Er is vastgesteld (bijvoorbeeld bij het directoraat-generaal Regionaal beleid) dat lokale systemen en het ABAC niet regelmatig worden aangesloten ter bevestiging van een geslaagde gegevensoverdracht, en (zoals is vastgesteld bij het directoraat-generaal Werkgelegenheid, sociale zaken en gelijke kansen) dat bepaalde bedragen meer dan eens werden geboekt en aan het centrale systeem werden doorgegeven. Ook zijn er fouten ontdekt die voortvloeien uit een onjuiste interpretatie van gegevens (zoals is vastgesteld bij het directoraat-generaal Werkgelegenheid, sociale zaken en gelijke kansen), namelijk door van de kostendeclaratie en de niet-afgewikkelde verplichting de hoogste als factuur/betalingsaanvraag in aanmerking te nemen en in het centrale systeem in te voeren.

1.35.

De door de Rekenkamer vastgestelde discrepanties zijn herzien en verbeterd. Sinds de controle van de Rekenkamer vonden in elk directoraat-generaal afstemmingen plaats, wat vereist is om de definitieve openingsbalansen te valideren.

De opmerkingen over het directoraat-generaal Werkgelegenheid, sociale zaken en gelijke kansen hebben betrekking op in mei 2005 gecorrigeerde fouten en de vaststelling van een prudentiële voorziening voor gevraagde kostenvergoedingen. IT-ontwikkelingen begin 2005 hebben het regelmatige afstemmen door het directoraat-generaal Regionaal beleid van zijn lokaal systeem met het ABAC onderbroken.

1.36.

Met ingang van 2005 kan geen enkele begrotingsverrichting worden uitgevoerd zonder verwijzing naar een juridische entiteit die vooraf is geregistreerd en gevalideerd in een LEF-bestand („legal entity file”). Een LEF-bestand levert in het algemeen weinig risico op, aangezien iedere fout in dit kader elke betaling blokkeert. Alvorens de betalingsprocedure kan worden hervat, dienen de LEF-bestanden te worden gecorrigeerd en gevalideerd.

1.37.

Van de vijf gecontroleerde directoraten-generaal en diensten had uitsluitend de Dienst voor samenwerking EuropeAid door de aard van de activiteit problemen wat betreft de validering van juridische entiteiten, aangezien de noodzakelijke documentatie niet altijd kon worden verkregen (aannemers van over de hele wereld zijn aan uiteenlopende rechtssystemen onderworpen, waardoor er verschillen zijn tussen de respectieve bankprocedures, BTW-behandeling, vennootschapsregisters, enz.).

1.37.

Er werden specifieke maatregelen getroffen om de bijzondere problemen van het betrokken directoraat-generaal op te lossen. Bijgevolg zouden deze problemen zich niet opnieuw mogen voordoen.

1.38.

De rekenplichtige dient zich ervan te vergewissen en te valideren dat de lokale systemen het centrale systeem kunnen voorzien van gegevens die voldoen aan de nieuwe boekhoudregels (28). Na afsluiting van deze procedure mag het centrale systeem geen gegevens meer aanvaarden die afkomstig zijn uit niet-gevalideerde lokale systemen.

1.39.

Deze validering wordt in twee fasen uitgevoerd. In de eerste waren de controles uitsluitend gebaseerd op mededelingen van de leiding („management representations”). 40 afzonderlijke verslagen alsmede een definitief syntheseverslag, hoewel aanvankelijk voor eind december 2004 gepland, kwamen pas in februari 2005 beschikbaar.

1.39.

Het eindverslag werd eind februari 2005 goedgekeurd, nadat het directoraat-generaal Begroting er de van alle directoraten-generaal ontvangen opmerkingen had in opgenomen. De eindversie bevatte een algemene beoordeling van de validatie in 2004 en individuele beoordelingen voor de 40 directoraten-generaal.

1.40.

De rekenplichtige stelde bij zijn beoordeling van alle 40 systemen voor vijf hiervan een aantal risico’s vast (29), terwijl drie andere systemen (30) ernstige problemen zouden bevatten. Aangezien er op korte termijn geen wijzigingen konden worden aangebracht, zijn deze systemen ook in 2005 nog gebruikt.

1.40.

Daar waar risico’s werden vastgesteld voor vijf systemen, was de conclusie van de verslagen dat deze risico’s momenteel niet impliceren dat de systemen geen gegevens over de rekeningen van de instelling meer kunnen verstrekken of gegevens die worden gebruikt om gegevens in deze rekeningen te staven.

Als onderdeel van de follow-up in 2005 zal een diepgaand onderzoek worden gehouden voor 13 directoraten-generaal en bureaus. Daaronder bevinden zich de door de Rekenkamer vermelde directoraten-generaal, alsook vijf van de grotere directoraten-generaal (31). Deze werkzaamheden zijn reeds gestart en zullen tot het einde van het jaar duren. Vóór het einde van 2005 zullen voor deze 13 directoraten-generaal ontwerp-verslagen over de validering van de lokale systemen worden opgesteld.

1.41.

De huidige valideringsprocedure bevat geen mechanisme om de rekenplichtige in kennis te stellen van wijzigingen in de lokale systemen die zouden leiden tot een nieuwe validering overeenkomstig artikel 61 van het Financieel Reglement.

1.41.

Vóór eind 2005 zal het directoraat-generaal Begroting een procedure ontwikkelen voor de kennisgeving van wijzigingen in de lokale systemen, gebaseerd op de ervaring die in de valideringspraktijk is opgedaan.

1.42.

In de tweede valideringsfase (die volgens planning nog in 2005 moet beginnen) zullen grondige controles worden uitgevoerd om voldoende kwaliteit van de gegevens te waarborgen en de resultaten van de eerste fase te bevestigen. Aan de vereisten van artikel 61 van het Financieel Reglement zal uitsluitend zijn voldaan wanneer de rekenplichtige op basis van de resultaten van deze controles tot definitieve validering van de lokale systemen besluit.

1.42.

In de loop van 2005 is inderdaad nog verdere validering van lokale systemen gepland. Aanvankelijk werden naar de 40 directoraten-generaal en diensten individuele follow-upvragenlijsten gestuurd en de antwoorden werden binnen de gestelde termijn, d.w.z. tegen eind juni 2005, ontvangen. Er werd een voortgangsverslag opgesteld dat betrekking heeft op 27 directoraten-generaal waarvoor geen belangrijke problemen werden vastgesteld. Dit voortgangsverslag is eerst naar de rekenplichtige gestuurd en zal te gelegener tijd beschikbaar zijn voor de Rekenkamer.

1.43.

De modernisering van het boekhoudsysteem diende te worden gepland en uitgevoerd binnen de krachtens het Financieel Reglement vereiste termijn. Uit de ervaring van publieke overheden die soortgelijke hervormingen hebben ondernomen (32) blijkt dat aan projecten van deze omvang allerlei problemen kleven die een vlotte tenuitvoerlegging in de weg staan. Dit in aanmerking genomen, heeft de Commissie belangrijke voortgang geboekt bij de invoering van boekhouding op basis van het baten-lastenstelsel.

1.44.

Maar zoals de Rekenkamer al in voorgaande jaarverslagen heeft gesignaleerd (33), is het tijdschema voor de vereiste aanpassingen en valideringen erg ambitieus. Zo was de openingsbalans 2005, die volgens de aanvankelijke planning tegen eind 2004 had moeten worden opgesteld, medio 2005 nog steeds niet bekendgemaakt.

1.44.

Bij het moderniseringsproject is de datum waarop het nieuwe systeem operationeel moest zijn, januari 2005, gehaald en op 1 januari 2005 is de Commissie voor de verslaglegging over de EG-begroting overgeschakeld van een boekhouding op kasbasis naar een boekhouding op transactiebasis. De Commissie is ervan overtuigd dat de openingsbalansen tijdig zullen zijn opgesteld.

1.45.

Verdere voortgang is vereist, aangezien de cijfers die nodig zijn voor de opstelling van de openingsbalans 2005 nog niet door de ordonnateurs van de Commissie zijn gevalideerd. Voorts worden niet alle aspecten volledig gedekt door de bestaande regels en worden de voorschriften niet coherent geïnterpreteerd door de betrokken diensten. De rekenplichtige dient de nodige maatregelen te nemen om de samenhang en consistentie te waarborgen, zodat de gepresenteerde financiële informatie een getrouw beeld biedt. Indien de Commissie geen tijdige maatregelen treft, kunnen de door de Rekenkamer vastgestelde tekortkomingen gevolgen hebben voor de betrouwbaarheid van de financiële staten 2005.

1.45.

Het boekhoudsysteem op transactiebasis zal in de loop van 2005 en 2006 verder worden ontwikkeld en verbeterd. Het moderniseringsproject heeft de doelstellingen voor de eerste acht maanden van 2005 ruimschoots gehaald. Alle diensten hebben aanzienlijke inspanningen geleverd om de informatie voor te bereiden die nodig was om de boekhouding op transactiebasis op te starten en om aan hun lokale systemen de noodzakelijke aanpassingen te doen om in het nieuwe systeem een correcte boekhouding van de transacties te voeren.

De Commissie is vastbesloten om, zoals zij in het hele moderniseringsproject heeft gedaan, alle maatregelen te nemen die nodig zijn om de werkzaamheden tot een goed einde te brengen.

1.46.

Gelet op de vereisten van artikel 248, lid 1, van het Verdrag, alsmede op de veranderende controleomgeving (die bijzonder complex is en met de financiële hervorming van de Commissie ingrijpend is gewijzigd) en de verwachtingen van de „gebruikers” van de DAS (namelijk de kwijtingsautoriteit), heeft de Rekenkamer besloten, haar controleoordeel te baseren op een consolidatie van de specifieke beoordelingen inzake eigen middelen en elk van de zes beleidshoofdstukken van de financiële vooruitzichten 2000-2006 (34). Deze specifieke beoordelingen, die zijn bedoeld om de kwijtingsautoriteit in staat te stellen, voor elk van belangrijkste terreinen van communautaire steunverlening de kwaliteit van het beheer van de middelen te bewaken (35), worden gebaseerd op vier bronnen van bewijsmateriaal:

1.47.

De controle van de toezicht- en controlesystemen heeft ten doel, te beoordelen in hoeverre deze de risico's met betrekking tot de wettigheid en regelmatigheid van onderliggende verrichtingen beheren. Het toetsen van verrichtingen is gericht op het verkrijgen van rechtstreeks bewijs omtrent de wettigheid en regelmatigheid en op het verstrekken van aanwijzingen over de oorsprong, frequentie, aard en impact van de ontdekte fouten. De resultaten van de toetsing van de verrichtingen worden gebruikt ter onderbouwing en aanvulling van de conclusies over de systemen. Op basis van de informatie uit beide bronnen worden aanbevelingen voor corrigerende maatregelen geformuleerd. Overeenkomstig de internationale controlenormen houdt de Rekenkamer tevens rekening met de „management representations” die in de jaarlijkse activiteitenverslagen en verklaringen van de directeuren-generaal zijn vervat, alsmede in de door de Commissie vastgestelde synthese daarvan. Ten slotte wordt het werk van andere auditors (36) beoordeeld om na te gaan in hoeverre dit van belang zou kunnen zijn voor de specifieke beoordelingen.

1.47.

De Commissie verwelkomt de controle door de Rekenkamer van de mate waarin toezicht- en controlesystemen het risico van onregelmatigheden van onderliggende verrichtingen beheren. Daar waar de controle van de verrichtingen door de Rekenkamer aan het licht brengt dat de toezicht- en controlesystemen niet werken zoals gepland, zal de Commissie er eveneens naar streven onvolkomenheden te herstellen en door de communautaire begroting gederfde bedragen terug te vorderen.

1.48.

De uit de specifieke beoordelingen voortvloeiende conclusies over de verschillende beschikbare DAS-bronnen stemmen in grote lijnen overeen. Voor terreinen waarop volgens de controle van de Rekenkamer toezicht- en controlesystemen ten uitvoer worden gelegd waarmee risico naar behoren kan worden beheerd, lijkt de gegevensgerichte controle van de Rekenkamer met betrekking tot de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen slechts onbeduidende bevindingen op te leveren; de beoordeling door de Rekenkamer van de verklaringen van de directeuren-generaal en van de gedelegeerde ordonnateurs (37) wees eveneens uit dat er geen of geringe punten van voorbehoud hoefden te worden gemaakt (zie de paragrafen 3.52 t/m 3.55, 8.31, 8.32, 8.36, 8.37, 9.13 en 9.26 t/m 9.28).

1.49.

Voor terreinen waarop volgens de beoordeling van de Rekenkamer toezicht- en controlesystemen bestaan, waarbij het betrokken risico evenwel doeltreffender dient te worden beheerd, lijkt de gegevensgerichte controle van de Rekenkamer bevindingen van materieel belang op te leveren met betrekking tot de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen (zie de paragrafen 4.55 t/m 4.62, 5.47 t/m 5.50, 6.46, 7.39 en 7.40). De beoordeling door de Rekenkamer van de verklaringen van de directeuren-generaal bevestigde dat belangrijke punten van voorbehoud waren gemaakt, respectievelijk hadden moeten worden gemaakt. Dit duidt erop dat het management zich moet blijven inspannen voor een adequate controle van het risico betreffende de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen (zie tabel 1.2 ).

1.49.

Zoals is vermeld in haar antwoorden op de punten die de Rekenkamer aanhaalt, is de Commissie van mening dat de directeuren-generaal redelijke zekerheid hadden dat de geldende toezicht- en controlesystemen volstaan om het risico van fouten en onregelmatigheden in onderliggende verrichtingen te beheren. Wanneer belangrijke risico’s werkelijkheid worden, is de EG-begroting beschermd door terugvorderingen van de betrokken ontvanger of, voor gezamenlijk beheerde fondsen, van de betrokken lidstaat. De Commissie verbetert deze systemen voortdurend, meest recentelijk door de verschillen te onderzoeken tussen haar huidige systemen en de systemen die Rekenkamer in haar Advies nr. 2/2004 en in haar regelgevingsvoorstellen voor de financiële vooruitzichten 2007-2013 aanbeveelt.

1.50.

De Rekenkamer heeft, met name na de indiening van het witboek over de hervorming van de Commissie in april 2000 (42), in haar jaarverslagen erkend dat er voortgang is geboekt bij de verbetering van de opzet, de tenuitvoerlegging en de werking van de toezicht- en controlesystemen, en wel op het niveau van de Commissie (zie de paragrafen 1.71 t/m 1.83). Deze ontwikkeling is gepaard gegaan met een verandering in de bestuurscultuur ten aanzien van de uitvoering van de communautaire begroting. Hoewel begrotingsuitvoering aanvankelijk de eerste prioriteit kreeg, hebben controle- en auditaspecten aan belang gewonnen. Verder is er meer aandacht besteed aan governance-kwesties (zie de paragrafen 1.55 t/m 1.70). De controle van de Rekenkamer wijst echter uit dat er meer inspanningen nodig zijn, zowel grote als kleine, om te waarborgen dat de toezicht- en controlesystemen doeltreffend functioneren, met name op het niveau van de lidstaten (zie de paragrafen 3.54, 3.55, 4.55 t/m 4.62, 5.47 t/m 5.50, 6.42 t/m 6.45, 7.39, 7.40, 8.37 en 9.26 t/m 9.28).

1.50.

De Commissie neemt akte van de positieve beoordeling door de Rekenkamer van de geboekte vooruitgang sinds het begin van de hervorming van de controlesystemen en van de beleidscultuur.

Zij erkent dat op het gebied van de interne controle steeds verbeteringen mogelijk zullen zijn. Deze verdere inspanningen worden, zoals de antwoorden van de Commissie op de opmerkingen van de Rekenkamer in de relevante hoofdstukken van het verslag aantonen, in het bijzonder gedaan via maatregelen om te waarborgen dat de essentiële controles door de lidstaten naar behoren worden uitgevoerd.

Bovendien toont de Commissie nu haar engagement door verder te gaan met het instellen van een geïntegreerde interne controle in overeenstemming met de in Advies nr. 2/2004 van de Rekenkamer vermelde beginselen over de „single audit”.

1.51.

Zorgvuldig toezicht is geboden om te beoordelen of versterkte toezicht- en controlesystemen een behoorlijk risicobeheer verzekeren. Het belang hiervan is duidelijk indien men alle relevante ontwikkelingen in de controleomgeving in aanmerking neemt (namelijk de uitbreiding, beleidshervormingen, veranderingen in de bestuursstructuren).

1.52.

Het management is verantwoordelijk voor de ontwikkeling van de nodige indicatoren (43). De Commissie dient er dan ook voor te zorgen dat toezicht- en controlesystemen tijdige, nauwkeurige en adequate informatie verschaffen over de tenuitvoerlegging en feitelijke werking van de essentiële controles en over de frequentie, aard en impact van de fouten op het niveau van onderliggende verrichtingen die niet zijn voorkomen, ontdekt en/of gecorrigeerd. Dit zou de Rekenkamer in staat stellen, de nauwkeurigheid van de door de Commissie en de lidstaten ingediende informatie te beoordelen en te becommentariëren, alsook na te gaan in hoeverre er voortgang is geboekt (44).

1.52.

De ontwikkeling van statische indicatoren zou niet noodzakelijk aangepast zijn aan de wijzigende beleids- en controleomstandigheden van de Commissie. Om het stappenplan voor een geïntegreerd internecontrolekader (COM(2005) 252/4 van 15 juni 2005) uit te voeren, werd een verslag opgesteld over de beoordeling van de verschillen tussen het internecontrolekader binnen de diensten van de Commissie en de controlebeginselen die zijn uiteengezet in Advies nr. 2/2004 van de Rekenkamer over een communautair internecontrolekader. Daarin wordt vastgesteld dat algemene foutenpercentages voor het beleid niet altijd zinvol zijn, gelet op de heterogeniteit en het meerjarenkarakter van de programma’s waaruit het bestaat. Het lijkt beter dat elk directoraat-generaal zijn eigen controlestrategie (met name voor controles achteraf), zijn eigen gerichte indicatoren en de gewenste ontwikkeling daarvan beschrijft. De Commissie erkent dat dit proces, dat reeds in 2003 werd aangevat, in haar diensten meer zou kunnen worden geformaliseerd.

De doeltreffendheid van de interne controle hangt grotendeels af van kwalitatieve evaluaties door middel van instrumenten die niet altijd tot gewone indicatoren kunnen worden herleid.

1.53.

De controles van de Rekenkamer tonen aan dat de Commissie indicatoren nog steeds onvoldoende uitwerkt en benut (45) om de kwaliteit van de internecontrolesystemen en de wettigheid en regelmatigheid van onderliggende verrichtingen permanent te kunnen bewaken (zie paragraaf 1.61) (46).

1.53.

De Commissie beschikt reeds over toezichtindicatoren die gelijken op die welke de Rekenkamer gebruikt (zie voetnoot 44): toezicht op uitvoering van de minimumeisen in verband met internecontrolenormen in het overzichtverslag over de interne controle, toezicht op de maatregelen van de hervorming en van het voorbehoud van de directeuren-generaal in de verslagen over de voortgang van de hervorming en de samenvatting van de jaarlijkse activiteitenverslagen en toezicht op de opmerkingen van de betrouwbaarheidsverklaring in het kader van de follow-up van de kwijting in het bijzonder. Zij erkent dat het mogelijk zou zijn om nog dergelijke indicatoren te ontwikkelen, wat zij met name voorstelt in het kader van haar aanpak voor een risicomanagement.

In de synthese heeft de Commissie zich er ook toe verbonden de bestaande indicatoren te onderzoeken, met name in het kader van een „peer review” per „familie van directoraten-generaal”, om te onderzoeken of van deze indicatoren meer bruikbare beleidsinstrumenten kunnen worden gemaakt.

1.54.

De Rekenkamer heeft het internecontrolesysteem van de Commissie op de diverse beheersterreinen beoordeeld (zie artikel 53 van het Financieel Reglement) met het oog op de zekerheden die het biedt ten aanzien van de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen. Enerzijds onderzocht de Rekenkamer in hoeverre de in de jaarlijkse activiteitenverslagen en verklaringen van de directeuren-generaal en in de synthese van de Commissie vervatte „management representations” door de controlebevindingen van de Rekenkamer worden bevestigd en waar nodig voor DAS-doeleinden in aanmerking zouden kunnen worden genomen. Anderzijds onderzocht de Rekenkamer de voortgang die was geboekt bij de tenuitvoerlegging van de essentiële elementen van de interne controle van de Commissie (internecontrolenormen en actieplannen in bijlage bij de jaarlijkse activiteitenverslagen 2003 en de synthese daarvan) en beoordeelde zij de doeltreffendheid van de ingevoerde procedures en de ontwikkelde instrumenten.

1.55.

In haar synthese van de jaarlijkse activiteitenverslagen (47) heeft de Commissie opnieuw gestreefd naar meer doorzichtigheid inzake haar verplichting tot verslaglegging over haar beheer, en heeft zij passende maatregelen vastgesteld met betrekking tot transversale (horizontale) aspecten (48).

1.56.

De in het syntheseverslag opgenomen beoordeling van het internecontrolesysteem van de Commissie stemt in grote lijnen overeen met de analyse van de Rekenkamer. In bepaalde gevallen wijzen de controlebevindingen van de Rekenkamer evenwel uit dat verdere maatregelen geboden zijn om de over het algemeen bevredigende situatie te bereiken die in het syntheseverslag 2004 is geschetst (modernisering van het boekhoudsysteem, zie de paragrafen 1.21 t/m 1.45; voortgangsindicatoren, zie de paragrafen 1.51 t/m 1.53; jaarlijkse activiteitenverslagen en verklaringen van de directeur-generaal, zie de paragrafen 1.59 t/m 1.70; actieplannen, zie de paragrafen 1.72 t/m 1.74).

1.56.

In de synthese over 2004 neemt de Commissie nota van het feit dat alle gedelegeerde ordonnateurs de vereiste redelijke zekerheid hebben kunnen verschaffen.

In een voortdurend verbeteringsproces heeft de Commissie zich een aantal doelen gesteld, die betrekking hebben op algemene vraagstukken die belangrijk zijn voor de kwaliteit van het beleidswerk. Door met name een geïntegreerd controlekader, de bevestiging van de integriteit, de samenhang en de betrouwbaarheid van de rekeningen, het versterken van de procedure voor de indiening van de jaarlijkse activiteitenverslagen en een gemeenschappelijke methode inzake risicomanagement, heeft de Commissie zich ertoe verbonden om de verbeteringen aan te brengen die de hervorming toestaat.

1.57.

Het Parlement gaf de Commissie in zijn resolutie bij de kwijting voor 2003 in overweging, de synthese om te vormen tot een geconsolideerde betrouwbaarheidsverklaring over het financieel beheer en de financiële controles als geheel. De Commissie legde hierop uit dat de synthese een stuk is waarmee beleidsverantwoordelijkheden worden uitgeoefend door analyse van de jaarlijkse activiteitenverslagen. In het kader van de aanpak waarbij beheersbevoegdheden worden gedecentraliseerd, biedt de Commissie verder geen enkele zekerheid, aangezien zij van oordeel is dat de verklaringen van de directeuren-generaal deze verschaffen. De Rekenkamer beveelt de Commissie aan, overeenkomstig artikel 274 van het Verdrag, als instelling de verantwoordelijkheid voor de begrotingsuitvoering te dragen en de standpunten van de gedelegeerde ordonnateurs over te nemen (zie de paragrafen 1.58 t/m 1.60 van het jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 2003).

1.57.

Naar het voorbeeld van vorige begrotingsjaren heeft de Commissie, door de samenvatting van de jaarlijkse activiteitenverslagen over 2004 op te stellen, de balans opgemaakt van het beleid van haar diensten en de grote horizontale kwesties behandeld die zij in hun jaarlijkse activiteitenverslagen hebben vermeld.

Het eisen van een geconsolideerde betrouwbaarheidsverklaring op het niveau van het College zou in strijd zijn met de sinds 2000 begonnen hervorming van het financiële beleid, die erop gericht is de gedelegeerde ordonnateurs meer verantwoordelijkheid te geven. Door het syntheseverslag neemt de Commissie niettemin haar politieke verantwoordelijkheid door de jaarlijkse activiteitenverslagen te analyseren en door zich uit te spreken over de grote horizontale kwesties, inclusief de acties die betrekking hebben op de problemen die op het niveau van de Commissie moeten worden opgelost.

1.58.

Het syntheseverslag biedt een referentiekader waarmee de Commissie er onder meer naar streeft, op middellange termijn van de Rekenkamer een betrouwbaarheidsverklaring te verkrijgen met slechts minieme punten van voorbehoud. De Rekenkamer merkt op dat deze strategie van de Commissie een kwalitatieve verandering inhoudt, aangezien verdere verbeteringen niet worden nagestreefd door een nieuwe hervorming te starten, maar door de capaciteit van de bestaande systemen volledig te ontwikkelen, en zich daarbij te concentreren op de volgende terreinen:

1.59.

Op basis van de in voorgaande jaren verworven ervaring stelden de centrale diensten van de Commissie (secretariaat-generaal, directoraat-generaal Begroting en directoraat-generaal Personeelszaken en algemeen beheer) algemene richtlijnen op voor de jaarlijkse activiteitenverslagen en verklaringen, die enerzijds werden gebruikt als circulaire over het begrotingsjaar 2004 (49), en anderzijds als referentie voor latere begrotingsjaren kunnen dienen.

1.60.

De Rekenkamer stelde vast dat de kwaliteit van de richtlijnen ten opzichte van 2003 is verbeterd, met name wat betreft de volgende aspecten die verband houden met wettigheid en regelmatigheid:

1.60.

De Commissie is van mening dat de bepalingen van de circulaire die betrekking hebben op deel 3 van de jaarverslagen („Management and internal control systems”), ook een aanzienlijke verbetering aanbrengen door de analyse van de diensten terug te brengen tot de aan hun beleidsomstandigheden inherente risico’s en de doeltreffendheid van het internecontrolesysteem, in plaats van een beoordeling van haar conformiteit met de minimumeisen van de internecontrolestandaarden. Het formuleren van punten van voorbehoud bij de betrouwbaarheidsverklaringen door de directeuren-generaal is derhalve het logische gevolg van de redenering over de sterke en zwakke punten van het internecontrolesysteem, waardoor de samenhang tussen het jaarverslag, de verklaring en de punten van voorbehoud wordt gewaarborgd, zoals de Rekenkamer in haar jaarverslag over 2003 had gevraagd.

1.61.

Ondanks de vastgestelde vooruitgang zijn er nog zaken voor verbetering vatbaar, met name de vermelding van indicatoren die rechtstreeks betrekking hebben op wettigheid en regelmatigheid (zie de paragrafen 1.51 t/m 1.53).

1.61.

Hoewel de jaarlijkse activiteitenverslagen niet louter bedoeld zijn om toezicht te houden op de implementatie van de controlesystemen en om na te gaan in hoeverre deze systemen de wettigheid en regelmatigheid van de verrichtingen waarborgen, is de Commissie bereid om in de volgende jaarlijkse activiteitenverslagen de toezichtcontroles en het risicomanagement te blijven versterken.

Zie ook de antwoorden op de paragrafen 1.52 en 1.53.

1.62.

Wat betreft het materieel belang van tekortkomingen op het gebied van systemen en de impact daarvan op de redelijke zekerheid van de directeuren-generaal, wordt in de circulaire 2004 verwezen naar de reeds in januari 2003 vastgestelde basisbeginselen (50). Moeilijkheden bij de toepassing van de voorgestelde criteria zijn aan de orde gesteld bij de onderlinge beoordeling, die was gericht op de analyse van eventuele punten van voorbehoud van de directeuren-generaal en vooral betrekking had op:

1.63.

De Rekenkamer stelt vast dat er enige vooruitgang is geboekt, met name wat betreft de duidelijkheid van de punten van voorbehoud en het verband met tekortkomingen van materieel belang. In verband met de aard van de betrokken verrichtingen en het aanvaardbare risico voor het betreffende terrein zijn er echter nog geen algemene materialiteitsdrempels per begrotingsterrein bepaald (52). Voorts dienen de richtlijnen voor de vaststelling van een significant systeemgebrek en de mogelijke financiële impact daarvan nader te worden toegelicht, teneinde een coherente en consistente interpretatie door de directeuren-generaal te waarborgen.

1.62 en 1.63.

Als gevolg van de „peer review” van de punten van voorbehoud die konden worden gemaakt, is de Commissie begonnen met het onderzoeken van de mogelijkheid om enige mate van flexibiliteit toe te staan bij de vaststelling van de materialiteitsdrempels voor de verschillende beleidsterreinen. Zoals aangeduid in het verslag over de beoordeling van de verschillen tussen het internecontrolesysteem binnen de diensten van de Commissie en de controlebeginselen die zijn uiteengezet in Advies nr. 2/2004 van de Rekenkamer, is het normaal dat het vastgestelde foutengehalte schommelt al naar gelang van de eigenschappen van de programma’s en al naar gelang van het tijdstip. Dit werk vormt het voorwerp van een van de acties die door de synthese (actie 8) zijn opgestart.

Voor de jaarlijkse activiteitenverslagen over 2005 zal de Commissie de mogelijkheid onderzoeken om een gemeenschappelijke methode uit te werken die het mogelijk maakt de materialiteitsdrempel van de zwakheden te bepalen (vergelijk de synthese over 2004), ook op systematische manier, om met meer samenhang de gevolgen ervan te beoordelen voor de redelijke zekerheid voor de „familie” van het gedeelde beheer, het onderzoek en het interne beleid.

1.64.

In hun verklaringen bij de jaarlijkse activiteitenverslagen bevestigen de directeuren-generaal dat de in hun diensten uitgevoerde interne controles hun redelijke zekerheid verschaffen over de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen. In geval van significante tekortkomingen in de interne controle of onregelmatigheden maken zij een voorbehoud. In de richtsnoeren voor de jaarlijkse activiteitenverslagen en het charter voor gedelegeerde ordonnateurs wordt erop gewezen dat de punten van voorbehoud de verklaring niet zinledig mogen maken en dat het in extreme gevallen (53) kan voorkomen dat de directeur-generaal niet in staat is om de vereiste zekerheid te verschaffen. Om tekortkomingen te verhelpen dienen er actieplannen te worden geformuleerd waarin uiterste termijnen aan de tenuitvoerlegging worden gesteld.

1.65.

Het door de Rekenkamer verrichte onderzoek van de verklaringen van de directeuren-generaal bevestigt de uiteenlopende toepassing van de materialiteitscriteria en de moeilijkheden waarvoor zij de diensten van de Commissie stellen bij de formulering van de punten van voorbehoud, met name wat betreft systeemgebreken (zie paragraaf 1.63). Bepaalde directoraten-generaal lichtten bijvoorbeeld de gekozen criteria onvoldoende toe en/of kwantificeerden de financiële impact niet voldoende (54).

1.65.

De Commissie merkt op dat de Rekenkamer in paragraaf 1.63. zelf erkent dat er over het algemeen vooruitgang is geboekt inzake het formuleren van punten van voorbehoud bij de betrouwbaarheidsverklaring van de directeuren-generaal, een moeilijk onderwerp en nog maar een recente praktijk in de Commissie.

Zoals aangeduid onder doelstelling 6 van de samenvatting van de jaarlijkse activiteitenverslagen over 2004, wordt er verder gewerkt aan een gemeenschappelijke methode om de materialiteit van de zwakheden te bepalen, met inbegrip van die met een systematisch karakter, die een invloed hebben op de betrouwbaarheidsverklaring van de directeuren-generaal, per „familie” van directoraten-generaal.

Een bepaalde heterogeniteit in de beoordeling van de materialiteit is echter onvermijdbaar, rekening houdend met de specificiteiten en met de bijzondere context van elk activiteitendomein en de decentralisatie van de verantwoordelijkheden en van de daarop betrekking hebbende „reporting” in het kader van de hervorming van de Commissie.

De verklaringen dienen samen gelezen te worden met het jaarlijkse activiteitenverslag waarbij zij zijn gevoegd. Deze verslagen geven aanvullende uitleg.

1.66.

Alle directeuren-generaal verklaarden redelijke zekerheid te hebben dat de hun toegewezen middelen voor de beoogde doelen waren ingezet en dat de interne controle die zij hadden opgezet de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen waarborgde. In 18 van de 40 verklaringen wordt echter een voorbehoud gemaakt.

1.66.

Het bepalen van de invloed van de punten van voorbehoud op de betrouwbaarheid verbetert naarmate de praktijk zich versterkt. De directeuren-generaal en diensthoofden hebben in het algemeen, door een expliciete redenering, gewezen op de impact van de punten van voorbehoud op de redelijke zekerheid betreffende het aanwenden van de middelen en de wettigheid en de regelmatigheid van de verrichtingen. Zij zijn allen tot de conclusie gekomen dat ze hun zekerheid kunnen verschaffen.

1.67.

De voornaamste punten van voorbehoud zijn vermeld in tabel 1.2 . Van de 32 punten van voorbehoud die in 2004 werden gemaakt, betroffen de meeste (26) reeds in 2003 gesignaleerde tekortkomingen. Hieruit blijkt dat de meeste ontdekte tekortkomingen pas op middellange termijn kunnen worden verholpen (zie paragraaf 1.67 van het Jaarverslag over het begrotingsjaar 2003). De afname van het aantal punten van voorbehoud van 49 in 2003 tot 32 (55) in 2004 is hoofdzakelijk het gevolg van het feit dat de directeuren-generaal hun verklaringen thans beter opstellen door zich te concentreren op gebreken die belangrijke risico's vormen voor de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen.

1.67.

Via haar werkzaamheden ter verbetering van de inhoud van de verklaringen en haar toezicht op de naleving van de normen waarop de verklaringen zijn gebaseerd, streeft de Commissie ernaar om van de jaarlijkse verklaringen een doeltreffend beleidsinstrument en een betrouwbare indicator te maken van haar prestaties en haar strategie op het gebied van het aanpakken van de geconstateerde risico’s, opdat de Rekenkamer deze kan gebruiken als grondslag voor haar betrouwbaarheidsverklaring.

Wat het effect en de reikwijdte van de punten van voorbehoud betreft (zie tabel 1.2 en paragraaf 1.49), neemt de Commissie nota van de opmerkingen van de Rekenkamer en zal zij ernaar blijven streven steeds uitgebreidere informatie te verstrekken opdat de Rekenkamer er nuttiger gebruik van kan maken ter ondersteuning van haar betrouwbaarheidsverklaring.

1.68.

Door de verbeterde situatie (zie de paragrafen 1.60 en 1.63) wordt het gecombineerde effect van de punten van voorbehoud op de in de verklaringen verschafte zekerheid in het algemeen duidelijker aangegeven dan in het begrotingsjaar 2003. De omvang van het door sommige directoraten-generaal gemaakte voorbehoud is echter niet altijd verenigbaar met, of onvoldoende onderbouwd met het oog op de verschafte zekerheid (zie tabel 1.2 en de paragrafen 4.27 t/m 4.32, 4.62 en 5.42).

1.68.

De Commissie neemt nota van het feit dat alle gedelegeerde ordonnateurs de redelijke zekerheid hebben kunnen verschaffen.

1.69.

Uit de werkzaamheden van de Rekenkamer blijkt dat de toezicht- en controlesystemen in meerdere rubrieken van de financiële vooruitzichten nog steeds niet van het vereiste niveau zijn en dat extra inspanningen nodig zijn om ze te verbeteren. Zo heeft de Rekenkamer tijdens haar controles bepaalde tekortkomingen opgemerkt die hadden moeten worden vermeld in de verklaringen van de directeuren-generaal (zie tabel 1.2 en de paragrafen 4.58, 5.46, 6.39 en 7.37).

1.69.

Zie de antwoorden op de paragrafen 1.49, 4.58, 5.45, 6.39 en 7.37.

De zekerheid van de directeuren-generaal in een bepaald jaar is niet alleen gebaseerd op de controlewerkzaamheden in het betrokken jaar, maar ook op de zekerheid die in voorgaande jaren is opgebouwd met de controlewerkzaamheden onder de controlestrategie van het directoraat-generaal, alsook de zekerheid die wordt verleend door de controle van lidstaten.

1.70.

Door de aangescherpte richtsnoeren en de onderlinge beoordeling vertonen de jaarlijkse activiteitenverslagen en de verklaringen van de directeuren-generaal verbetering. De Rekenkamer is echter van oordeel dat zij hieraan nog steeds maar beperkte zekerheid kan ontlenen vanwege problemen rond de consequente toepassing van bepaalde methodologische beginselen.

1.70.

De Commissie is van mening dat de jaarlijkse activiteitenverslagen en verklaringen nu reeds – en in de toekomst nog meer – een betrouwbare bron van zekerheid en een doeltreffend beleidsinstrument zijn, die het met name mogelijk maken de vastgestelde zwakheden aan te tonen en daarvoor een efficiënte remedie aan te reiken. Zij is van oordeel dat in 2004 belangrijke verbeteringen zijn aangebracht aan deze verslagen en aan de verklaringen die daarbij horen. Zie ook het antwoord op paragraaf 1.49.

Zoals aangegeven in de synthese, blijft de Commissie ook de samenhang versterken in de toepassing door haar diensten van de richtsnoeren die zij uitvaardigt. Het stappenplan voor een geïntegreerd internecontrolekader (COM(2005) 252/4 van 15 juni 2005) en de daarmee verbonden verbintenis die door alle betrokken geldschieters is aangegaan, zullen er ook toe bijdragen dat aan de Rekenkamer een versterkt steunpunt wordt geven om haar beoordeling uit te werken.

1.71.

Het jaar 2004 was het tweede waarvoor het directoraat-generaal Begroting een verslag uitbracht met een overzicht van de stand van zaken van de interne controle binnen de directoraten-generaal en diensten van de Commissie (56). Dit verslag inventariseert de grote voortgang die sinds de verschijning van het witboek in maart 2000 bij de uitvoering van de interne controle is geboekt. Ook wordt erin erkend dat er meer inspanningen moeten worden geleverd ter ondersteuning van de overgang van een op naleving gerichte naar een op doeltreffendheid gerichte aanpak. Op de in dit verband vastgestelde terreinen wordt het toezicht op de doeltreffendheid van de interne controle van de directoraten-generaal verscherpt door betere toezichtsprocedures voor financieel beheer, beter risicobeheer, beoordeling en vereenvoudiging van contracten en subsidies waarmee geringe bedragen zijn gemoeid, en het opzetten van een geïntegreerd internecontrolekader. De Rekenkamer is van oordeel dat dit overzicht van het internecontrolesysteem van de Commissie een evenwichtig beeld geeft van de geboekte vooruitgang en de voor verbetering vatbare terreinen.

1.72.

De Rekenkamer heeft de voortgang onderzocht van de uitvoering van de maatregelen bedoeld in het (als bijlage bij de Synthese 2003 gevoegde) geconsolideerde actieplan, die rechtstreeks betrekking hebben op de wettigheid en regelmatigheid (57), en ook van de horizontale acties uit tabel 1.3 van het Jaarverslag 2003, die niet in de synthese worden vermeld (58).

1.73.

Het toezicht op de tenuitvoerlegging van de horizontale actieplannen (alsmede van de specifieke actieplannen en van de controleaanbevelingen) is voldoende geïntegreerd in de controleomgeving van de Commissie, met name door het activiteitsgestuurd management van de directoraten-generaal (jaarlijkse managementplannen en activiteitenverslagen).

1.74.

Tabel 1.3 geeft een overzicht van de mate waarin de 19 door de Rekenkamer onderzochte acties ten uitvoer zijn gelegd. Aan het eind van het begrotingsjaar zijn voor zes — in beginsel afgeronde — acties verdere inspanningen nodig om het gestelde doel te bereiken of bepaalde verbeteringen aan te brengen (59). Eind 2004 was de tenuitvoerlegging van vijf acties nog gaande (60).

1.74.

De Commissie is van oordeel dat de meeste van de door de Rekenkamer vermelde acties sindsdien zijn beëindigd. De follow-up van de acties die nog niet zijn voltooid, werd geïntegreerd in een reeks meerjarendoelstellingen die zijn vastgesteld in de synthese voor 2004 en die betrekking hebben op voor de kwaliteit van het beleidswerk belangrijke algemene kwesties.

1.75.

Volgens actie 87 van het witboek moest de dienst Interne audit (DIA) de verbeteringen van het internecontrolesysteem van de Commissie evalueren en de beheers- en controlesystemen in alle directoraten-generaal onderwerpen aan een complete reeks controles. Aan deze actie is voornamelijk gedurende een periode van twee jaar gewerkt. De in de verschillende verslagen (61) gepresenteerde controleresultaten (sterke punten en prestaties; terreinen die verbetering behoeven) zijn evenwichtig en bevestigen in grote lijnen de controlebevindingen van de Rekenkamer.

1.76.

Ter versteviging van de betrekkingen tussen de DIA's en de interneauditfuncties (IAF's), die in februari 2004 in alle directoraten-generaal zijn opgezet (62), heeft de Commissie de IAF's verplicht, hun eindverslagen stelselmatig toe te zenden aan de DIA, en deze dienst verzocht, de belangrijkste bevindingen tweemaal per jaar te rapporteren. Voorts zijn er inspanningen geleverd om de werkprogramma's op elkaar af te stemmen en de auditmethodologieën en rapportagestructuren te harmoniseren. De eerste gezamenlijke controles vonden plaats in 2004. De Rekenkamer meent dat deze maatregelen zullen bijdragen tot de versterking van de interneauditfunctie bij de Commissie.

1.77.

Verder geeft de Rekenkamer de Commissie in overweging, te bezien of voor synergie tussen de IAF's en de DIA's kan worden gezorgd door de invoering van een logische geschakelde structuur (63) in de interne audit van de Commissie, zodat de IAS rekening kan houden met het door de DIA's verrichte werk.

1.77.

De Commissie deelt de bezorgdheid van de Rekenkamer voor het volledig benutten van mogelijke synergieën tussen de verschillende actoren op het vlak van interne controle in de Commissie.

De Commissie neemt reeds maatregelen op dit gebied: een duidelijke informatie- en verslagstructuur en een gemeenschappelijk verslagleggingskader, ingesteld in de lente van 2005, waaronder in het bijzonder de waardering van opmerkingen en aanbevelingen over controle, zijn belangrijke stappen voor het versterken van de efficiëntie van de internecontrolefunctie voor de hele Commissie. De werkprogramma’s van de dienst Interne audit (DIA) en de Interne auditfuncties (IAF’s) worden gecoördineerd om overlappingen te vermijden en deze coördinatie van controleplanning zal worden versterkt voor de volgende programmaperiode. Er hebben gezamenlijke controles door de DIA en de IAF’s plaatsgevonden.

De DIA heeft een kwaliteitsonderzoek van de IAF’s geopend, waarbij gestart werd met een zelfbeoordeling in 2005 en dat heeft geleid tot een beoordeling door de DIA in 2006. Dit heeft niet alleen tot doel, de beschikbaarheid van kwaliteitsvolle internecontrolediensten voor de directoraten-generaal te waarborgen, maar ook om een objectieve basis te creëren voor andere controleurs zodat zij kunnen steunen op controles die op andere niveaus zijn uitgeoefend.

1.78.

Volgens paragraaf 3.3.2, „managementrisico-evaluaties”, van de Synthese 2002 dient het risicobeheer een operationeel en strategisch instrument te worden voor besluitvorming inzake de toewijzing van financiële en personele middelen binnen de diensten van de Commissie. Hiertoe is de centrale financiële dienst (CFD) van het directoraat-generaal Begroting in 2004 een proefproject in zeven directoraten-generaal begonnen om een voorlopige versie van het risicobeheerskader en de bijbehorende praktische handleiding te toetsen; tezelfdertijd heeft de dienst het planningproces voor activiteiten voorbereid en haar voornaamste doelstellingen voor 2005 vastgesteld.

1.79.

Hoewel het resultaat over het algemeen positief is, zijn er meer inspanningen nodig voor de ontwikkeling van methodologische elementen en instrumenten voor risicoanalyse en -beheer met het oog op de vorming van een solide structureel kader dat doeltreffend kan worden toegepast in alle diensten van de Commissie. Een stuurgroep met vertegenwoordigers van de verschillende diensten volgt de ontwikkeling van het gemeenschappelijke kader, dat de Commissie moet goedkeuren in het tweede halfjaar van 2005, zodat het kan worden gebruikt ter voorbereiding van de cyclus van strategische planning en programmering (SPP) 2006. Op deze basis moeten adequate jaarlijkse beheersplannen de directoraten-generaal in staat stellen, onaanvaardbaar geachte risico's die vermeden noch afgewenteld kunnen worden, te beperken.

1.79.

De Commissie is het ermee eens dat verdere inspanningen noodzakelijk zijn en dat de opmerkingen van de Rekenkamer het actieplan van de Commissie helemaal weergeven.

1.80.

De Rekenkamer heeft de toepassing van de internecontrolenormen (64) onderzocht bij 14 directoraten-generaal van de Commissie (65). Daarmee wilde zij niet alleen de uitvoeringsgraad beoordelen, maar ook hun doeltreffendheid ten aanzien van de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen (zie de paragrafen 1.58 en 1.71).

1.81.

De door de CFD aangereikte richtsnoeren inzake de opstelling van de internecontrolenormen (basisvereisten) voor het begrotingsjaar 2004 omvatten geen significante wijzigingen ten opzichte van 2003 (66).

1.82.

In hun zelfbeoordelingen, die als bijlage zijn toegevoegd aan het overzicht van de stand van zaken van de interne controle binnen de DG's en diensten van de Commissie in 2004 (zie paragraaf 1.71), verklaren de directoraten-generaal met betrekking tot het begrotingsjaar 2004 dat zij voldoen aan 93 % van de door de CFD vastgestelde basisvereisten. De analyse van de Rekenkamer bevestigt deze voorstelling van zaken in grote lijnen. Aangezien de basisvereisten in essentie niet zijn gewijzigd, stelt de Rekenkamer vast dat de naleving van de internecontrolenormen ten opzichte van 2003 (91 %) licht is toegenomen. Tabel 1.4 bevat de analyse door de Rekenkamer van de tenuitvoerlegging van de internecontrolenormen.

1.83.

Nieuw in de richtsnoeren inzake de jaarlijkse evaluatie van het internecontrolesysteem voor het begrotingsjaar 2004 is de beoordeling door de directoraten-generaal van de doeltreffendheid van de toepassing van de internecontrolenormen. De beoordeling van de jaarlijkse activiteitenverslagen door de Rekenkamer wees echter uit dat de evaluatie zeer algemeen is en dat de terreinen die moeten worden verbeterd er niet systematisch mee kunnen worden vastgesteld (zie paragraaf 1.58). Een aantal directoraten-generaal (67) evalueerde de doeltreffendheid van zijn internecontrolesysteem niet voldoende. Van de diensten die een toereikende zelfbeoordeling uitbrachten, verklaarde het merendeel (68) dat voor een doeltreffende werking van de internecontrolenormen 11 „Risicoanalyse en -management” en/of 17 „Supervisietaken” meer inspanningen zijn vereist.

1.83.

De internecontrolenormen zijn sinds het begin van de hervorming geleidelijk ingevoerd in de directoraten-generaal. In 2004 werd de klemtoon verschoven naar de doeltreffendheid van de toepassing. Op dit gebied hebben reeds belangrijke werkzaamheden plaatsgevonden wat de belangrijkste normen betreft, te weten het toezicht en het risicomanagement.

Het gaat echter om een voortdurend proces en de Commissie erkent dat er op dit punt nog vooruitgang kan worden geboekt, dat een van de belangrijke innovaties van de circulaire over het jaarlijkse activiteitenverslag 2004 is zoals vermeld in het antwoord op paragraaf 1.60.

1.84.

De Rekenkamer heeft in Advies nr. 2/2004 voorgesteld, een communautair internecontrolekader te vormen om enerzijds de reeds bestaande elementen samen te brengen en te versterken, en anderzijds nieuwe aspecten toe te voegen teneinde de doelmatigheid en doeltreffendheid van de controles te vergroten (zowel bij de instellingen als in de lidstaten dienen op alle bestuurslagen gemeenschappelijke beginselen te worden toegepast; interne controles dienen redelijke — geen absolute — zekerheid te verschaffen omtrent de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen; de kosten van controles moeten in verhouding staan tot de baten op financieel en beleidsgebied; systemen moeten worden opgebouwd rond een logische geschakelde structuur waarin de verificaties worden verricht, geregistreerd en gerapporteerd volgens een gemeenschappelijke norm, zodat alle deelnemers erop kunnen vertrouwen).

1.85.

De Commissie heeft zichzelf als strategisch doel gesteld, ervoor te zorgen dat de Rekenkamer redelijke zekerheid krijgt omtrent de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen (69). Verder heeft de Commissie een „tappenplan voor een geïntegreerd internecontrolekader” (70) vastgesteld als aanzet tot een proces dat eind 2005 moet leiden tot een gemeenschappelijke overeenstemming, die haar beslag moet krijgen in een interinstitutioneel akkoord met het Parlement en de Raad over de wijze waarop het bestaande internecontrolekader zodanig kan worden verbeterd dat het de Rekenkamer de redelijke zekerheid kan verschaffen die zij wenst.

1.86.

De Rekenkamer neemt met instemming kennis van dit initiatief alsmede van de toezegging van de Commissie dat zij overeenkomstig de aanbevelingen in Advies nr. 2/2004 van de Rekenkamer een doeltreffend gemeenschappelijk controlekader zal opzetten. Doeltreffende toezicht- en controlesystemen zijn van het grootste belang, te meer daar een groot deel van de communautaire begroting uitgaven betreft met een intrinsiek hoog risico vanwege de afhankelijkheid van door begunstigden verstrekte informatie en de uitermate gecompliceerde of onduidelijke regelgeving.

1.86.

Er zijn noodzakelijkerwijs heel wat voorwaarden die de wenselijkheid van verrichtingen en uitgaven beheersen, maar de Commissie reikt een leidraad aan en heeft de procedures zoveel mogelijk vereenvoudigd.

2.1.

In dit hoofdstuk worden onderwerpen in verband met de uitvoering van de algemene EU-begroting in 2004 geanalyseerd.

2.2.

De begroting van de Europese Unie wordt op basis van voorstellen van de Commissie vastgesteld door de begrotingsautoriteit (Europees Parlement en Raad) en valt binnen het meerjarige kader van de financiële vooruitzichten. In de meeste uitgavensectoren — landbouw, structurele acties, externe maatregelen en pretoetredingsstrategie — voert de Commissie de begroting uit in samenwerking met de lidstaten en andere begunstigde landen.

2.3.

Binnen de begroting zijn er afzonderlijke kredieten voor vastleggingen en betalingen. De kredieten voor vastleggingen zijn de bedragen waarover de Unie beschikt om in het lopende jaar begrotingsvastleggingen te doen teneinde in het lopende jaar of daarna juridische verbintenissen (of overeenkomsten) tot besteding na te komen (1). Kredieten voor betalingen zijn bedragen die kunnen worden uitgegeven in het lopende jaar. De meeste uitgaven voor structurele acties en intern en extern beleid verlopen via programma's die gedurende een aantal jaren lopen (bijvoorbeeld van 2000 tot 2006 voor de lopende programmeringsperiode van de structuurfondsen). In die gevallen worden de juridische verbintenissen doorgaans niet aangegeven als begrotingsvastleggingen van het jaar waarin ze worden goedgekeurd, maar als min of meer gelijke jaartranches over de looptijd van de programma's (2).

2.4.

Nadere informatie over de begrotingsuitvoering 2004 is te vinden in het verslag van de Commissie over het begrotings- en financieel beheer — begrotingsjaar 2004 (3). In haar Jaarverslag 2003 (4) beval de Rekenkamer aan, nadere informatie te verstrekken over de cumulatieve stand van uitvoering van de communautaire programma's. Terzake werd bijkomende informatie geboden, die de informatieve waarde van het verslag verhoogt. De Rekenkamer beveelt aan, met het oog op een nuttiger presentatie de gegevens voortaan beter toe te lichten en te analyseren en de werkelijke uitvoering te toetsen aan de verwachtingen. Voor de structuurfondsen wordt die informatie per beleidsdoelstelling gepresenteerd. Het zou echter nuttig zijn ze ook per fonds te presenteren, want dit zou beter aansluiten bij de beheers- en verantwoordingsstructuur van de Commissie.

2.4.

Over de cumulatieve stand van de uitvoering van enkele van de belangrijkste meerjarenprogramma's (met name de structuurfondsen, het Cohesiefonds, Sapard en ISPA) heeft de Commissie uitvoerige informatie gegeven in de vorm van een inleidende tekst, tabellen en grafieken. In de jaarlijkse begrotingen wordt de verwachte besteding weergegeven en vergeleken met de feitelijke uitvoering. De Commissie zal onderzoeken of de extra informatie, die de Rekenkamer in haar verslag over het begrotings- en financiële beheer heeft aanbevolen te verstrekken, ter beschikking kan worden gesteld. De Commissie publiceert sinds 1977 een gedetailleerd jaarverslag over de begrotingsuitvoering van de structuurfondsen. Dit verslag omvat onder meer een grondige analyse van de cumulatieve stand van uitvoering, alsmede een analyse van de afzonderlijke fondsen. Het verslag over 2004 werd in mei 2005 gepubliceerd en is beschikbaar op de website http://europa.eu.int/comm/budget/furtherinfo/index_pg2_en.htm.

Bovendien wordt gedetailleerde informatie over de stand van uitvoering van de structuurfondsen (met de toegewezen, vastgelegde en bestede bedragen per doelstelling, fonds en lidstaat) gepubliceerd in het jaarlijkse verslag over de begrotingsuitvoering voor de structuurfondsen, dat telkens in oktober van het volgende jaar verschijnt (zie bijvoorbeeld het verslag over 2003, COM(2004) 721 def.).

2.5.

Artikel 185 van de uitvoeringsvoorschriften bij het Financieel Reglement bepaalt dat het verslag over het begrotings- en financieel beheer (5)„een getrouw overzicht […] van de verwezenlijking van de doelstellingen van het begrotingsjaar overeenkomstig het beginsel van goed financieel beheer” moet geven. Aan dit voorschrift is in algemene zin voldaan. Meer gedetailleerde informatie wordt opgenomen in de jaarlijkse activiteitenverslagen van de directeuren-generaal.

2.5.

Het doel van het verslag is een overzicht over de ontwikkeling van de jaarlijkse begroting en de uitvoering ervan te geven. Aanvullend hierop stelt de Commissie een aantal meer gespecialiseerde, gedetailleerde jaarverslagen op over diverse beleidsgebieden, zoals het jaarlijkse verslag over de begrotingsuitvoering voor de structuurfondsen.

2.6.

De begroting 2004 was oorspronkelijk opgesteld voor een EU met 15 lidstaten (6). De totale kredieten voor vastleggingen daalden met 0,3 % en de totale kredieten voor betalingen stegen met 2,3 % tegenover de definitieve begroting 2003. Door de uitbreiding was een gewijzigde begroting (7) nodig vanaf 1 mei. In de bijgestelde begroting waren de vastleggingen en betalingen respectievelijk 11,5 % en 7,8 % hoger dan in de definitieve begroting 2003. De toename van de vastleggingen is naar verhouding groter omdat het daarbij gaat om uitgaven die meer dan één jaar kunnen bestrijken (zie paragraaf 2.3).

2.7.

De vastleggings- en betalingskredieten bleven respectievelijk 4,3 miljard euro en 11,8 miljard euro beneden de verhoogde maxima van de financiële vooruitzichten. Voor de vastleggingen schuilt het verschil hoofdzakelijk in de landbouw (2,5 miljard euro) en de pretoetredingsstrategie (1,7 miljard euro); de andere rubrieken benaderden of overschreden enigszins (8) de limiet.

2.8.

Gewijzigde begrotingen die gedurende het jaar werden goedgekeurd (9) brachten een globale daling van de kredieten voor vastleggingen met 1,6 miljard euro (landbouwuitgaven lager dan voorzien) en een stijging van de kredieten voor betalingen met 2 miljard euro, hoofdzakelijk in de vorm van bijkomende kredieten voor structurele acties (zie paragraaf 2.14).

2.9.

Tabel 2.1 geeft een overzicht van het begrotingsresultaat over 2004 voor zowel betalingen als vastleggingen. In 2004 werden de definitieve kredieten voor vastleggingen voor 98 % besteed (uitvoeringsgraad voor vastleggingen), iets minder dan in 2003 (99 %). De definitieve kredieten voor betalingen werden voor 95 % besteed (uitvoeringsgraad voor betalingen), meer dan in 2003 (92 %, zij het op basis van een beperkte begroting (10)) en in 2002 (86 %). De toename van de bestedingen deed zich voor in alle sectoren.

2.10.

Voor 2004 bedroeg het overschot op de begroting (11) in totaal 2,7 miljard euro (zie tabel 2.2 ), en wel om de volgende redenen:

2.11.

Het overschot van 2004 is verder gedaald ten opzichte van de 5,5 miljard euro in 2003, 7,4 miljard euro in 2002 en 15,0 miljard euro in 2001. Die daling van het overschot is grotendeels toe te schrijven aan een hogere uitvoeringsgraad voor structurele acties. Dat hangt niet alleen samen met een beter beheer door de Commissie, maar ook met het feit dat de uitvoeringsgraad is gestegen doordat de programma's van de periode 2000-2006 in 2004 meer dan halverwege gevorderd waren (zie de paragrafen 2.14 t/m 2.16).

2.12.

In haar Jaarverslagen over 2002 en 2003 (18) wees de Rekenkamer de onnauwkeurige ramingen van de uitgaven voor de structurele acties door de lidstaten aan als een belangrijke oorzaak van het onvermogen van de Commissie om tijdige maatregelen te treffen om de onderbesteding en het daaruit voortvloeiende overschot te beheersen. De ramingen zijn verbeterd en het foutenpercentage van de ramingen is gedaald van 50 % in 2003 naar 23 % in 2004. Toch betekent dit dat de ramingen nog steeds 6,5 miljard euro te hoog lagen en de Commissie erkent zelf dat nog verbetering mogelijk is. Anders dan in de voorgaande jaren geeft de Commissie in haar verslag over het begrotings- en financieel beheer in 2004 geen informatie of analyse betreffende de ramingen van de lidstaten.

2.12.

De Commissie heeft in het hierboven vermelde jaarlijkse verslag betreffende de begrotingsuitvoering voor de structuurfondsen nauwkeurig de betalingsramingen van de lidstaten vermeld, inclusief een vergelijking van de foutenpercentages bij de ramingen 1998-2004.

De Commissie wijst erop dat de jaarlijkse begroting voor betalingen niet direct wordt gebaseerd op de ramingen van de lidstaten, maar op de beoordeling door de Commissie zelf van de waarschijnlijke behoeften aan betalingskredieten. De ramingen van de lidstaten kunnen een belangrijk gegeven zijn voor deze beoordeling en daarom blijft de Commissie op verbetering aandringen.

2.13.

In het verleden werden aanzienlijke kredieten overgedragen en niet gebruikt (19). Van de uit 2003 overgedragen betalingskredieten zonder bestemming werd 23 % niet gebruikt (20). In totaal werd 2,8 miljard euro overgedragen naar 2005, waarvan 1,5 miljard euro uit de operationele begroting (1,2 miljard euro in 2003) en 1,3 miljard euro aan ontvangsten van derden met een bestemming (1,0 miljard euro in 2003).

2.14.

Een groot deel van de begroting — voor structurele acties, sommige interne beleidslijnen en externe maatregelen — gaat naar meerjarige uitgavenprogramma's die in welbepaalde cycli van enkele jaren verlopen (2000-2006 voor de structuurfondsen). De Commissie en de lidstaten ondervonden aanzienlijke vertraging bij het opzetten en starten van deze programma's, vooral bij de structuurfondsen. Maar in 2004 hebben de programma's ruimschoots de geplande jaarlijkse bestedingsgraad bereikt, mede door vergoeding naar aanleiding van aanvragen van de lidstaten betreffende gedane betalingen aan begunstigden. De begrote betalingskredieten voor de structuurfondsen waren zelfs ontoereikend, zodat nog voor het einde van het jaar een gewijzigde begroting (21) ten belope van 3,7 miljard euro nodig was. Van dat bedrag was 3,3 miljard euro bestemd voor de lopende programma's.

2.15.

De huidige bestedingsgraad betekent slechts een beperkte daling van het niveau van de niet-afgewikkelde verplichtingen. De informatie over de stand van uitvoering van de structuurfondsen in het verslag van de Commissie over het financieel en begrotingsbeheer (zie paragraaf 2.4) toont aan dat de drie beleidsdoelstellingen voor de periode 2000-2006 eind 2004 voor circa 40 % waren gerealiseerd.

2.15.

De Commissie tracht nauwkeurig te begroten voor alle in aanmerking komende betalingsverzoeken; dit kan inhouden dat gewijzigde begrotingen moeten worden ingediend indien de verrichte betalingen de verwachtingen overtreffen.

2.16.

Ook de afsluiting van de uitgavenprogramma's van de structuurfondsen voor de voorgaande programmeringsperiode (1994-1999) is nog niet voltooid. De Commissie ondervond aanzienlijke problemen en vertragingen bij de afsluiting van deze programma's en de saldobetaling (zie de paragrafen 5.29 t/m 5.31). Van de 9,1 miljard euro aan niet-afgewikkelde begrotingsverplichtingen eind 2003 werd 3,6 miljard euro gebruikt voor betalingen en 2,3 miljard euro geannuleerd omdat dit bedrag niet zal worden besteed. Eind 2004 moesten er nog begrotingsverplichtingen ad 3,3 miljard euro worden afgewikkeld voor deze oude programma's die in 2005 of mogelijk zelfs later zullen worden afgesloten.

2.16.

Betalingsverzoeken voor deze programma's moesten uiterlijk op 31 maart 2003 worden ingediend door de lidstaten. Een groot aantal verzoeken kwam net vóór de uiterste datum aan en wegens de ongelijke kwaliteit van de bijgevoegde documentatie in verband met de afsluiting moest vaak om extra informatie worden verzocht voordat de verzoeken konden worden verwerkt. In 2004 werd aanzienlijke vooruitgang geboekt met de afsluiting. Dat blijkt uit de vermindering van de nog af te wikkelen verplichtingen (restant à liquider = RAL) met twee derde tot ongeveer 5 % van de totale RAL voor de structuurfondsen.

2.17.

Niet-afgewikkelde begrotingsverplichtingen zijn bedragen waarvoor de Commissie een juridische verbintenis tot toekomstige betaling heeft aangegaan. Hoe groter de waarde van de niet-afgewikkelde begrotingsverplichtingen, hoe meer de betalingskredieten in de daaropvolgende jaren zullen worden aangesproken. De niet-afgewikkelde begrotingsverplichtingen stegen met 4,5 % tot 110,1miljard euro (zie tabel 2.3 ). Die stijging was toe te schrijven aan de bijkomende begrotingsverplichtingen voor de nieuwe lidstaten na de uitbreiding. De onderliggende niet-afgewikkelde begrotingsverplichtingen voor de EU van voor de uitbreiding bleven op hetzelfde peil. Het totaal van de niet-afgewikkelde begrotingsverplichtingen ten laste van gesplitste kredieten komt overeen met 2,2 jaar aan betalingen in het huidige bestedingstempo (2,5 jaar in 2003).

2.17.

De door de Rekenkamer vermelde 2,2 jaar kan worden beschouwd als een normaal cijfer, dat dicht bij het beginsel „jaar n + 2” ligt.

2.18.

Grafiek 2.1 laat de waarde van de niet-afgewikkelde verplichtingen ten laste van gesplitste kredieten sinds 1994 zien. De stijging was toe te schrijven aan de voor de programmeringsperiode 2000-2006 doorgevoerde wijziging van het systeem van jaarlijkse vastleggingen voor de structuurfondsen, maar ook aan het gecumuleerde effect van de onderbesteding van 1999 tot 2003 die leidde tot annulering van 40 miljard euro betalingskredieten (22).

2.19.

In haar antwoorden op het Jaarverslag 2003 verklaarde de Commissie dat het niveau van de niet-afgewikkelde begrotingsverplichtingen overeenkwam met haar prognose (23). In 2002 verrichtte de Commissie een grondige analyse van het verloop van de begrotingsuitvoering van de structuurfondsen, waarbij ze de lage bestedingsgraad van 2000 tot 2002 in aanmerking nam en verrekende en een prognose maakte van het niveau van de niet-afgewikkelde begrotingsverplichtingen aan het einde van elk jaar tot 2010 (24).

2.20.

In werkelijkheid was het niveau van niet-afgewikkelde begrotingsverplichtingen voor de programma's van 2000-2006 eind 2004 3,7 miljard euro hoger dan de Commissie in 2002 had voorzien voor de EU 15. De niet-afgewikkelde begrotingsverplichtingen voor de programma's van 1994-1999 bedroegen 3,3 miljard euro: in haar analyse van 2002 verwachtte de Commissie dat ze volledig zouden zijn vereffend. En er was nog 2,1 miljard euro aan niet-afgewikkelde begrotingsverplichtingen in verband met de uitbreiding, die niet was verwerkt in de analyse van de Commissie.

2.20.

Het niveau van niet-afgewikkelde betalingsverplichtingen voor 1994-1999 was hoger dan geraamd ten gevolge van de vertraging bij de afsluiting van deze programma's, die toen moeilijk te voorspellen was (zie het antwoord op paragraaf 2.16). De cijfers voor 2002 waren de beste ramingen op grond van de beschikbare gegevens. De problemen bij het opstellen van deze ramingen waren grotendeels het gevolg van de grondige wijziging van het betalingssysteem voor de nieuwe programma's 2000-2006 in vergelijking met eerdere programma's.

2.21.

Door de aard van het begrotingsproces vormt het saldo van de niet-afgewikkelde begrotingsverplichtingen niet het volledige bedrag van de juridische verbintenissen, omdat voor de meeste uitgavenprogramma's specifieke regels gelden. Financieringsbesluiten die aan het begin van de programmeringsperiode worden genomen en juridische verbintenissen tot betalingen inhouden, leiden niet onmiddellijk tot begrotingsverplichtingen, maar het Financieel Reglement (25) laat toe dat ze in ongeveer gelijke jaartranches worden vastgelegd in de loop van de programmeringsperiode. Aangegane juridische verbintenissen die nog niet zijn omgezet in begrotingsverplichtingen worden in de jaarrekening vermeld buiten de balans om (26).

2.22.

Eind 2004 beliepen de niet-afgewikkelde begrotingsverplichtingen voor de programmeringsperiode 2000-2006 van de structuurfondsen 60 miljard euro ofwel 2,2 jaar aan betalingen in het bestedingstempo van 2004. De juridische verbintenissen die nog niet waren omgezet in begrotingsverplichtingen (zie paragraaf 2.21) waren in totaal goed voor 75 miljard euro. In totaal waren er eind 2004 voor de programmeringsperiode 2000-2006 van de structuurfondsen dus nog niet afgewikkelde juridische verbintenissen ten belope van 136 miljard euro, ofwel bijna vijf jaar aan betalingen in het bestedingstempo van 2004. Het totaal van de niet-afgewikkelde juridische verbintenissen daalde in 2004 slechts licht door de bijkomende juridische verbintenissen in verband met de uitbreiding. Om alle niet-afgewikkelde juridische verbintenissen van de programmeringsperiode 2000-2006 tegen het einde van de betalingsperiode (2010) te hebben vereffend, zal de Commissie echter een hoog bestedingstempo moeten aanhouden en/of aanzienlijke vrijmakingen realiseren volgens de regel „jaar n + 2” (zie de paragrafen 2.24 t/m 2.26).

2.22.

De Commissie is van oordeel dat de verhouding van de niet-afgewikkelde juridische verbintenissen tot de betalingen in een bepaald jaar op zichzelf geen nuttige indicator is; bij het naderen van het einde van de programmeringsperiode zijn er uiteraard relatief minder van dergelijke verbintenissen. Het totale niveau van de niet-afgewikkelde verplichtingen moet derhalve altijd worden beoordeeld in het licht van de resterende tijd voor de uitvoering van de betalingen. In dat opzicht is de Commissie het eens met de opmerkingen van de Rekenkamer in de laatste zin.

2.23.

Betreffende de lopende programmeringsperiode van de structuurfondsen kunnen de lidstaten tot eind 2008 begunstigden betalen en kan de Commissie tot 2010 aanvragen van lidstaten honoreren met terugbetalingen, inclusief saldobetalingen. De ervaring uit voorgaande perioden leert dat het bestedingstempo tegen het einde van de cyclus afneemt en dat er problemen zijn bij de afsluiting (27). Er bestaat dus een risico dat de besteding voor de lopende programma's nog verder zal uitlopen in de volgende periode en dat de start van de nieuwe programma's vertraging zal oplopen.

2.23.

Het is normaal dat een deel van de saldi voor programma's van de huidige periode zullen worden betaald in 2007-2010. Doordat de regel „jaar n + 2” wordt toegepast voor de structuurfondsen, verwacht de Commissie geen significante ophoping van niet-afgewikkelde verplichtingen aan het einde van de huidige periode.

De afsluiting van de programma’s voor 2000-2006 hoeft de start van de programma's van de volgende periode niet op te houden. De Commissie zal begrotingen voorstellen die overeenstemmen met het verwachte niveau van de in aanmerking komende betalingsverzoeken, ongeacht of deze verzoeken betrekking hebben op de programmeringsperiode 2000-2006 dan wel op die van 2007-2013.

2.24.

De Commissie vindt (28) dat het risico van een hoog niveau van niet-afgewikkelde begrotingsverplichtingen wordt verminderd door de regel „jaar n + 2”. Die bepaalt dat verplichtingen waarvoor binnen twee jaar na het aangaan ervan geen betaling is verricht, van rechtswege komen te vervallen. In 2003 werd op grond van deze regel 31 miljoen euro geannuleerd. In 2004 was dat bedrag groter, namelijk 219 miljoen euro ofwel slechts 0,3 % van het saldo van de niet-afgewikkelde begrotingsverplichtingen voor de structuurfondsen aan het eind van het jaar.

2.24.

De Commissie blijft bij het standpunt dat de regel „jaar n + 2” het niveau van niet-afgewikkelde verplichtingen zal stabiliseren.

De voorschotten die aan het begin van de programmeringsperiode worden betaald en die 7 % van de totale toewijzing van een programma voor 2000-2006 omvatten, zorgen voor een bescherming op relatief lange termijn tegen n + 2-annuleringen, aangezien zij het niveau van terugbetalingen verlagen dat noodzakelijk is om automatische annuleringen te voorkomen. Deze bescherming wordt na enige tijd evenwel zwakker, wat kan leiden tot een toename van n + 2-annuleringen in de komende jaren.

Voorts is de regel „jaar n + 2” een stimulans voor een snellere tenuitvoerlegging en om betalingsverzoeken regelmatiger in te dienen. Het effect ervan kan derhalve niet uitsluitend op grond van het niveau van annuleringen worden beoordeeld.

2.25.

Van de op grond van deze regel geannuleerde verplichtingen betrof 76 % ESF-uitgaven in Nederland. In de praktijk werden nieuwe verplichtingen uit de prestatiereserve (29) in sommige gevallen ondergebracht bij programma's waarvoor verplichtingen waren geannuleerd, zodat het effect van de procedure verloren ging (30). Voor andere lidstaten wijst het uitblijven van annuleringen op hogere bestedingen. De Rekenkamer ontdekte echter aanwijzingen dat lidstaten aanvragen met niet-subsidiabele uitgaven indienden om annulering te voorkomen. Dit toont de ware aard van het risico waarop de Rekenkamer wees in haar Jaarverslag 2003 (31).

2.25.

De door de Rekenkamer vermelde situatie waarin extra middelen uit de prestatiereserve werden toegewezen aan een programma waarvan overeenkomstig de regel „jaar n + 2” middelen waren vrijgemaakt, ontstaat doordat de prestatiereserve uitsluitend bestemd is voor programma's van één lidstaat binnen één doelstelling, aangezien kredieten niet kunnen worden verschoven tussen doelstellingen (de bedragen zijn vastgesteld door de Europese Raad van Berlijn in 1999 en in de verordening betreffende de structuurfondsen). Daar er in Nederland één eenvoudig programmeringsdocument (EPD) voor doelstelling 3 is, moest de Commissie deze reserve wel aan dit programma toewijzen, waar zij natuurlijk werd gebruikt voor de prioriteiten waarbij beter wordt gepresteerd.

De Commissie onderzoekt de aanwijzingen die de Rekenkamer bij zijn audits in de lidstaten heeft gevonden en waaruit zou blijken dat niet-subsidiabele aanvragen worden ingediend, en zal de nodige maatregelen nemen. Zij onderzoekt dit risico in haar eigen audits.

2.26.

Hoewel de Commissie de regel „jaar n + 2” als een belangrijk instrument voor begrotingsbeheer beschouwt, geeft zij in haar verslag over het begrotings- en financieel beheer geen informatie of analyse over de werking of het effect ervan.

2.26.

Een van de doelstellingen van de regel „jaar n + 2” is het stimuleren van de uitvoering; de effecten van de regel kunnen derhalve ten dele worden afgeleid uit de gegevens over de uitvoering in het verslag betreffende het begrotings- en financiële beheer. Meer gedetailleerde gegevens met betrekking tot de structuurfondsen zijn opgenomen in het hierboven vermelde jaarlijkse verslag betreffende de structuurfondsen, dat in mei 2005 werd gepubliceerd.

2.27.

Hoewel het resultaat over 2004 voor de structuurfondsen overwegend bevredigend was, ontstaan vele van de blijvende problemen bij de uitvoering van de meerjarige uitgavenprogramma's — vertragingen, toename van de niet-afgewikkelde begrotingsverplichtingen — door de budgettering over de programmeringsperiode waarbij onvoldoende wordt gekeken of de lidstaten in staat zijn de middelen binnen de voorziene tijd op te nemen. Zoals toegelicht in paragraaf 2.21, worden de verplichtingen aangegaan in ongeveer gelijke jaartranches over de geplande looptijd van het programma. Dit weerspiegelt noch het verwachte betalingspatroon, noch de totale omvang van de juridische verbintenissen (32), zodat de verstrekte informatie gemakkelijk verkeerd kan worden geïnterpreteerd.

2.27.

De budgettering van de vastleggingen is een direct gevolg van de toewijzing van middelen, zoals besloten door de Europese Raad. De jaarlijks begrote vastleggingen geven normaal de programmering (of de herziene programmering) weer. Het beleid van de Commissie is gericht op het ramen van de feitelijk benodigde jaarlijkse betalingskredieten.

2.28.

Betalingen kunnen worden verricht binnen een periode die de geplande looptijd van het programma overtreft (tot 2010 voor de periode 2000-2006). Het betalingspatroon schommelt sterk binnen een programmacyclus, met aanvankelijk geringe betalingen terwijl de programma's (en de daaruit gefinancierde projecten) worden vastgesteld en opgestart, met een sterkere vraag in de tussenliggende jaren die weer daalt naar het einde toe. Wanneer twee cycli elkaar overlappen, is het de bedoeling van de Commissie dat de jaren met een geringe vraag aan het begin van de tweede cyclus worden gecompenseerd door betalingen van het einde van de eerste cyclus, met als resultaat een gelijkmatige en constante behoefte aan betalingskredieten.

2.29.

In de praktijk is de vraag om begrotingsbetalingen door de Commissie afhankelijk van aanvragen van de lidstaten, die op hun beurt weer afhangen van de capaciteit van de begunstigden om projecten uit te voeren en uitgaven te absorberen. De ongelijke vraag in de vijf jaar tot 2003 leidde tot een aanzienlijke onderbesteding (33). Deze heeft andere gevolgen voor betalingskredieten dan voor verplichtingen: ongebruikte betalingskredieten worden geannuleerd, verplichtingen blijven onafgewikkeld. Dit verschil in behandeling leidt tot een toename van de niet-afgewikkelde betalingsverplichtingen (zie paragraaf 2.18) en vervolgens tot een tijdsverloop tussen verplichtingen en betalingen.

2.29.

De toename van de niet-afgewikkelde betalingsverplichtingen is een normaal aspect van meerjarenprogrammering zoals bij de structuurfondsen. Normaal wordt verwacht dat de RAL toeneemt in de eerste jaren, vervolgens stabiliseert en dan tegen het einde van de periode weer daalt. In een systeem met gesplitste kredieten is er geen enkele reden waarom betalingen en vastleggingen in een bepaald jaar gelijk zouden moeten zijn.

2.30.

Het verslag van de Commissie over het begrotingsbeheer biedt nu enige aanvullende informatie over de voortgang van de bestedingsprogramma's. Toch kan de informatie nog worden verbeterd door deze uitgebreider toe te lichten, de vooruitgang te toetsen aan de verwachte prestaties en door het begrotingsbeheer en de verantwoording nauwkeuriger weer te geven. Er zou ook informatie kunnen worden verstrekt over de verwachte bestedingen door de lidstaten en de toepassing van de regel „jaar n + 2” op de structuurfondsen.

2.30.

Zoals aanbevolen in het verslag van de Rekenkamer van vorig jaar heeft de Commissie uitvoerige informatie gegeven over de cumulatieve stand en de vooruitgang van enkele van de belangrijkste meerjarenprogramma's (met name de structuurfondsen, het Cohesiefonds, Sapard en ISPA).

De Commissie is bereid om te streven naar verbetering van de verstrekte informatie, zoals in het verleden is gedaan, onder meer in het verslag van 2004. Bovendien wijst de Commissie de Rekenkamer op het uitgebreide jaarlijks verslag betreffende de begrotingsuitvoering van de structuurfondsen, dat het directoraat-generaal Begroting in mei heeft gepubliceerd.

De Commissie verwijst tevens naar haar antwoord op paragraaf 2.4.

2.31.

De verbeterde bestedingsgraad en de daaruit voortvloeiende vermindering van het overschot weerspiegelen een beter beheer door de Commissie en de toename van de bestedingen binnen de grote uitgavenprogramma's, met name die van de structuurfondsen.

2.32.

Het volume niet-afgewikkelde begrotingsverplichtingen bleef toenemen en bedroeg eind 2004 109 miljard euro. De toename was hoofdzakelijk het gevolg van de uitbreiding; de onderliggende niet-afgewikkelde begrotingsverplichtingen voor EU-15 verminderden licht. De regel „jaar n + 2”, waarmee de situatie in verband met de structuurfondsen onder controle moet blijven, heeft sinds de invoering ervan in het algemeen nog weinig vrijmakingen opgeleverd.

2.32.

Het niveau van de annuleringen is op zich geen goede indicator voor de doeltreffendheid van de regel „jaar n + 2”. Deze regel heeft ook gevolgen voor het stimuleren van de uitvoering (zie ook het antwoord op paragraaf 2.24).

2.33.

De niet-afgewikkelde begrotingsverplichtingen voor de structuurfondsen zijn hoger dan de Commissie in haar herziene prognose van 2002 voorzag. De Rekenkamer geeft de Commissie in overweging haar analysen bij te werken om de gevolgen voor de lopende en de volgende periode vast te stellen en uit te maken of specifieke maatregelen noodzakelijk zijn.

2.33.

Het patroon van de feitelijke besteding en het feitelijke niveau van niet-afgewikkelde verplichtingen worden geanalyseerd en bij de voorbereiding van het voorontwerp van begroting gebruikt voor het schatten van de betalingsbehoeften. Momenteel zijn er geen plannen om een herziene mededeling in te dienen.

2.34.

De EU-begrotingsgegevens bieden geen volledig beeld van de werkelijke uitgaven en evenmin voldoende duidelijke informatie over de juridische verbintenissen van de Unie. Voor de structuurfondsen is de begroting voor verplichtingen gebaseerd op gelijke jaartranches; de begroting voor betalingen wordt opgesteld overeenkomstig gelijkmatige en coherente, aanbodgestuurde bestedingsramingen, maar uitgevoerd overeenkomstig ongelijkmatige, vraaggestuurde aanvragen van de lidstaten. Zoals de Commissie reeds erkende, is zij slechts beperkt in staat de begrotingsuitvoering voor meerjarige uitgavenprogramma's actief te beheren (34).

2.34.

De jaarlijkse vastleggingskredieten voor de structuurfondsen worden rechtstreeks bepaald door de meerjarenprogrammering (d.i. aanbodgestuurd). In zekere mate geldt dit ook voor andere grote meerjarenprogramma's.

Betalingskredieten moeten evenwel vraaggestuurd zijn, met uitzondering van beperkte voorschotten. Bij het jaarlijks begroten van de betalingskredieten wordt gestreefd naar realistische ramingen van de feitelijke vraag op grond van ontwikkelingen in de uitvoering en andere informatie ter zake. De basis voor die ramingen door de Commissie van de betalingsbehoeften voor de structuurfondsen wordt in het algemeen gegeven in het voorontwerp van begroting. Door de band genomen was er in 2004 een aanzienlijke verbetering bij het begroten van de betalingen.

Het bedrag van de juridische verbintenissen waarvoor nog geen begrotingsvastleggingen zijn gedaan, wordt in de jaarrekeningen van de Gemeenschappen vermeld onder de voorwaardelijke verplichtingen.

2.35.

Aangezien ongebruikte betalingskredieten en de desbetreffende financiering niet kunnen worden overgedragen ter dekking van latere behoeften, vallen de geprogrammeerde uitgavenperiode (bv. 2000-2006) en het tijdstip van de werkelijke uitgaven niet samen. Dit brengt mee dat er aan het eind van de programmeringsperiode een hogere bestedingsgraad nodig is — hetgeen moeilijk beheersbaar is — ofwel dat de toch al hoge en stijgende niet-afgewikkelde begrotingsverplichtingen en -uitgaven nog verder toenemen, waarbij de uitgaven van de ene periode overlopen in de nieuwe periode en de start daarvan kunnen hinderen. Wordt hieraan niet specifiek aandacht besteed, dan zal dit tijdsverschil in de toekomst blijven bestaan.

2.35.

De Commissie is verplicht voldoende betalingskredieten in de begroting op te nemen, indien nodig door een gewijzigde begroting voor te stellen, zoals in 2004 het geval was voor de structuurfondsen. De uitvoering van de begroting in 2004 deed de RAL niet toenemen, behalve voor de nieuwe lidstaten, wat normaal en onvermijdelijk was voor dergelijke nieuwe maatregelen. De betalingskredieten voor de structuurfondsen worden hoofdzakelijk bepaald door de verzoeken van de lidstaten om terugbetalingen en de budgettering moet dit weergeven. De regel „jaar n + 2” beperkt het concentreren van de betalingen aan het einde van de programmeringsperiode; de Commissie deelt de bezorgdheid dat de betaling voor de programma's van de periode 2000-2006 de start van de volgende programmeringsperiode zouden kunnen hinderen, dan ook niet.

De Commissie verwijst tevens naar haar antwoord op paragraaf 2.23.

3.1.

De begrotingsontvangsten van de Europese Unie bestaan uit eigen middelen en andere ontvangsten. Eigen middelen vormen verreweg de belangrijkste financieringsbron voor begrotingsuitgaven (92 %), zoals blijkt uit tabel 3.1, grafiek 3.1 en grafiek 3.2 . Er zijn drie categorieën eigen middelen: traditionele eigen middelen (douanerechten, landbouw- en suikerheffingen) (13 %), eigen middelen die zijn berekend op basis van de door de lidstaten geïnde belasting over de toegevoegde waarde (15 %) en eigen middelen op basis van het bruto nationaal inkomen van de lidstaten (72 %).

3.2.

De traditionele eigen middelen worden vastgesteld en geïnd door de lidstaten overeenkomstig nationale wetten en voorschriften die moeten voldoen aan de vereisten van de communautaire regelgeving (2). De risico's voor de inning van traditionele eigen middelen zijn ontduiking van de heffing door een verkeerde voorstelling van zaken of eenvoudig door smokkel, onjuiste berekening of het niet vaststellen van rechten wegens onopgemerkte fouten of gebreken in de systemen en fouten of weglatingen in de boeking van de vastgestelde rechten door de lidstaten.

3.3.

Niet-aangegeven importen of importen die aan het douanetoezicht zijn ontsnapt vallen buiten het bestek van de controle van de Rekenkamer. Naast rechtstreekse controles van de douaneaangiften en boekhoudsystemen omvatten de controlewerkzaamheden van de Rekenkamer echter een beoordeling van de toezicht- en controlesystemen bij de Commissie en in de lidstaten, om na te gaan of de bestaande regelingen redelijke zekerheid bieden qua volledigheid. De werkzaamheden bestonden uit:

3.4.

De Commissie kan de lidstaten verzoeken controles te verrichten met betrekking tot de vaststelling en terbeschikkingstelling van de traditionele eigen middelen en kan ook zelf dergelijke controles verrichten, hetzij in samenwerking met de autoriteiten van de lidstaat, hetzij zelfstandig (4). Naar de betrokken lidstaten worden afzonderlijke controleverslagen gezonden die tezamen met de ontvangen antwoorden worden onderzocht tijdens vergaderingen van het Raadgevend Comité voor de eigen middelen (5). Om de drie jaar wordt een algemeen verslag over het functioneren van de controles opgesteld en aan de begrotingsautoriteit voorgelegd (6).

3.5.

De Rekenkamer heeft de inspecties beoordeeld en rekening gehouden met de resultaten. Evenals in voorgaande jaren werd de methodiek gefundeerd en de documentatie goed bevonden. De inspecties wezen uit dat de systemen voor de inning van de eigen middelen doorgaans bevredigend zijn, maar bevestigden de nog steeds geringe betrouwbaarheid van de B-boekhouding in sommige lidstaten (zie paragraaf 3.23).

3.5.

De Commissie zal zich bij haar inspecties van de traditionele eigen middelen blijven concentreren op het beheer door de lidstaten van de B-boekhouding.

3.6.

De toezicht- en controlesystemen voor traditionele eigen middelen in de lidstaten omvatten in de eerste plaats toezicht door de douaneautoriteiten op de wijze zoals bepaald in het communautair douanewetboek (7). De communautaire regelgeving schrijft doorgaans geen bijzondere methoden of het niveau van de douanecontrole voor, maar laat dit over aan de lidstaten.

3.7.

De Rekenkamer heeft in acht lidstaten (8) het toezicht en de inklaring door de douane bij geselecteerde grensovergangen te land onderzocht. De controle was toegespitst op een evaluatie van het douanetoezicht en de controleprocedures die ten doel hebben, te waarborgen dat alle goederen een douanebehandeling (9) ondergaan. De procedures waarmee wordt gewaarborgd dat inkomende goederen de juiste behandeling krijgen, bleken bij de bezochte grensposten doorgaans bevredigend.

3.8.

De Commissie is bezig met de uitvoering van een actieplan (10) waarmee in het algemeen doeltreffender douaneprocedures worden bevorderd door een betere inzet van informatietechnologie. De computersystemen voor de indiening en inklaring van douane-aangiften maken het mogelijk, de berekening en de verantwoording van rechten alsmede diverse routinecontroles te automatiseren. Dergelijke systemen kunnen ook worden gebruikt om de aangiften en zendingen te selecteren die door de douanebeambten moeten worden gecontroleerd, terwijl de rest automatisch wordt ingeklaard; hierdoor worden verstoringen van het internationale handelsverkeer en de controlekosten sterk verminderd. De betrouwbaarheid van elektronische inklaringssystemen en de kwaliteit van de daarin opgenomen procedures voor risicoanalyse zijn zo van grote invloed op de volledigheid en juiste berekening van de traditionele eigen middelen. De systemen van de lidstaten verkeren thans in uiteenlopende ontwikkelingsstadia. In 2003 inspecteerde de Commissie elektronische inklaringssystemen, bevond deze over het geheel genomen bevredigend en beval een verdere uitbreiding van het gebruik ervan aan (11).

3.9.

De Rekenkamer onderzocht de elektronische inklaringssystemen in twaalf lidstaten (12) en het toezicht en de coördinatie door de Commissie. Uit de controle bleken geen ernstige tekortkomingen in de tot dusver door de Commissie ondernomen acties of in de systemen van de bezochte lidstaten. De Rekenkamer vestigt echter de aandacht op de volgende punten, waarop zij verdere actie aanbeveelt voordat kan worden afgezien van de gebruikelijke aangiften op papier.

3.10.

Wanneer computersystemen worden gehanteerd, moeten er uitgeteste plannen bestaan voor noodvoorzieningen in geval van rampen. In drie bezochte lidstaten bestonden er geen uitgebreide rampenplannen, maar waren er wel enige back-upprocedures en instructies opgesteld. In vier lidstaten bestond er een rampenplan, maar was dit niet getest. Deze gebreken vormen een risico voor de continuïteit van invoer en uitvoer en voor de inning van douanerechten bij defecten of andere noodsituaties.

3.10.

De Commissie stemt in met het commentaar van de Rekenkamer betreffende het belang van noodvoorzieningen. Voorzorgsmaatregelen zijn nodig om verstoring van de handel te voorkomen, om controle door de douaneautoriteiten mogelijk te maken en om de inning van traditionele eigen middelen te beschermen. De Commissie heeft in de wetgeving (artikel 353 van Verordening (EEG) nr. 2454/93, zoals gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 837/2005) dergelijke procedures opgenomen voor het nieuwe geautomatiseerde systeem voor douanevervoer (NCTS) van de Gemeenschap. De Commissie zou ook graag willen opmerken dat handmatige systemen storingsgevoelig zijn. Waar dit is gebeurd, zijn de betalingen van de traditionele eigen middelen gecorrigeerd, zoals noodzakelijk geacht om geen inkomsten voor de begroting van de Gemeenschap verloren te laten gaan.

3.11.

In zes bezochte lidstaten mogen de ED-formulieren (13) op papier en vergezeld van een diskette worden ingezonden. De gegevens worden zonder elektronische handtekening van de diskette in het systeem ingevoerd. Juridisch gezien is slechts het conventionele papieren formulier bindend. In drie lidstaten waren er geen officieel vastgestelde en geregistreerde procedures voor de controle op de gegevensinvoer ter garantie dat de gegevens op de diskette overeenkwamen met het gedrukte formulier, of werden de procedures niet altijd gevolgd. Zodoende bestaat er een risico dat de gegevens die met de computer worden verwerkt, waaronder de bedragen aan invoerrechten, verschillen van de op de ED-formulieren vermelde gegevens.

3.11.

Als onderdeel van de regelmatige follow-up van problemen die door de Rekenkamer bij de Commissie zijn aangekaart, zal deze laatste bij de lidstaten blijven aandringen op het instellen van passende controles.

3.12.

Wanneer de aangiften niet voor 100 % kunnen worden gecontroleerd, moeten er een risicoanalyse en risicoprofielen worden gehanteerd om uit te maken of een import moet worden onderzocht. Risicoprofielen kunnen het best worden gebruikt wanneer de inklaring is gecomputeriseerd. Ter garantie van de efficiëntie en van een gelijkmatig controleniveau bij alle douaneposten heeft de Commissie een aantal instrumenten (14) voorgesteld, waaronder een gemeenschappelijke methodologie en gemeenschappelijke criteria voor het risicobeheer. De Commissie stelt tevens voor dat douanekantoren aan de grens zich concentreren op toelatings- en veiligheidscontroles. De fiscale en handelspolitieke controles moeten in de regel via audits en controles ter plaatse op basis van gemeenschappelijke risicocriteria in de gebouwen van de bedrijven worden verricht.

3.12.

Gelet op de omvang van de internationale handel en het brede scala aan taken van de douanediensten, zullen douanecontroles altijd selectief zijn. Risicoanalyse speelt niet alleen een rol bij de uniforme inning van douanerechten (en de stipte overmaking ervan aan de Commissie), maar ook bij andere taken. Deze taken en de door de Commissie voorgestelde bijbehorende instrumenten lopen uiteen van de bescherming van Europese burgers tegen bedreigingen van hun gezondheid, hun veiligheid en beveiliging, tot de inning van douanerechten.

3.13.

De Rekenkamer heeft al eerder verslag (15) uitgebracht over het gebruik van technieken voor risicoanalyse. Maar ondanks de steun en aanbevelingen van de Commissie bestaan er nog steeds verschillen tussen de lidstaten wat betreft de mate waarin zij stelselmatig gebruikmaken van risicoanalyse en risicoprofielen bij het oriënteren van de controles, ook al heeft de computerisering van de douaneprocedures dit mogelijk gemaakt.

3.13.

Naar aanleiding van de recente wijziging van het douanewetboek (Verordening (EG) nr. 648/2005 van het Europees Parlement en de Raad) werken de Commissie en de lidstaten verder samen om een communautair kader voor risicobeheer ten uitvoer te leggen.

3.14.

Bij een wijziging van het douanewetboek (16) wordt de lidstaten een verplichting opgelegd om risicobeheer te hanteren. Daarin wordt bepaald binnen welk tijdsbestek de lidstaten passende op risicoanalyse gebaseerde controles moeten hebben ingevoerd en wanneer de douanecontroles zullen worden gebaseerd op risicoanalyse met behulp van geautomatiseerde technieken voor gegevensverwerking. Om aan deze nieuwe regels te voldoen, zullen er extra inspanningen nodig zijn. Zoals de Rekenkamer gedurende haar controle constateerde, werden er in 2004 in twee lidstaten helemaal geen risicoprofielen gehanteerd, zodat beslissingen over fysieke controles of controles aan de hand van stukken hoofdzakelijk gebaseerd waren op het louter persoonlijke, subjectieve initiatief van de douanebeambte. In twee andere lidstaten werden slechts op een gedeelte van de invoer risicoanalyses verricht, waardoor goederen op basis van bepaalde vereenvoudigde procedures werden ingevoerd zonder dat de controlemaatregelen waren afgestemd op de profielen.

3.14.

De beide lidstaten waarvan de Rekenkamer had geconstateerd dat zij geen risicoanalyse toepasten, stonden op het punt dit te doen; beide landen hebben eind 2004 systemen voor controle op de invoer geïntroduceerd. Dit is een belangrijk begin, maar de goedkeuring van een basis voor risicoanalyse ten behoeve van douanecontrole heeft veel verder gaande gevolgen. Risicoanalyse moet een rol spelen bij alle soorten douanecontroles, met inbegrip van het selecteren van importeurs die toestemming krijgen om vereenvoudigde procedures toe te passen, en de frequentie en inhoud van op audits gebaseerde controles. Verwacht wordt dat de lidstaten behalve de veiligheids- en beveiligingsproblemen waarvoor specifieke doelstellingen zijn vastgesteld, in verschillend tempo een reeks maatregelen zullen goedkeuren, afhankelijk van de omvang van het douaneverkeer en de soorten douaneverkeer die zij afhandelen.

3.15.

In één lidstaat zijn de fiscale risicoprofielen bij de grenzen verminderd en vervangen door op audit gebaseerde fiscale controles in de gebouwen van de bedrijven. Deze strategie is in overeenstemming met het voorstel van de Commissie in haar mededeling van juli 2003. Deze aanpak kan echter de douanecontrole verzwakken, aangezien de frequentie van de controles bij vele bedrijven laag is.

3.15.

De Commissie zal de lidstaten herinneren aan de belangrijke rol die de frequentie van controles kan spelen bij de tenuitvoerlegging van een op audits gebaseerde controlestrategie.

3.16.

Hoewel in de lidstaten het belang van aselecte steekproeven als aanvullend element algemeen werd erkend, worden statistische aselecte steekproeven van goederen in zes van de bezochte lidstaten niet toegepast.

3.16.

De Commissie blijft haar aanbeveling herhalen dat in de selectiecriteria voor zendingen of aangiften die door de douane moeten worden gecontroleerd in het kader van het communautaire risicobeheer, een aselect element wordt opgenomen.

3.17.

De douaneautoriteiten moeten de resultaten van de douanecontroles regelmatig volgen en onderzoeken om de doeltreffendheid en efficiëntie van het systeem voor risicobeheer te beoordelen, en daarbij feedback van het inklaringsproces van de douane benutten om de analyse van en het stellen van prioriteiten voor controlewerk bij te werken.

3.18.

Bij sommige douanediensten werden gebreken geconstateerd in de registratie van de resultaten van controles aan de hand van stukken/fysieke controles en in de rapportage aan de centrale diensten. In sommige gevallen werden zonder motivering of goedkeuring door de leiding filters overgeslagen. Verder werden de risicoprofielen niet altijd naar behoren op doeltreffendheid gecontroleerd of ontbrak het aan coördinatie tussen de afdelingen die verantwoordelijk waren voor het opzetten van filters op de diverse niveaus (centraal, regionaal, lokaal). Ontoereikend toezicht op en onderzoek van het functioneren van risicoprofielen en van de resultaten van douanecontroles leiden tot een gebrek aan feedback uit het proces, dat op zijn beurt zowel een tijdige aanpassing van de risicoprofielen als een optimale prioriteitstelling voor het controlewerk van de douane in de weg staat.

3.17 en 3.18.

De Commissie is het ermee eens dat het registreren van resultaten en het evalueren en bijwerken van risicoprofielen belangrijke aspecten zijn van een deugdelijk risicobeheer en zij zal er bij de lidstaten op blijven aandringen hiertoe passende procedures in te voeren.

3.19.

Rechten waarvoor geen zekerheden zijn gesteld of die worden betwist waardoor zij wijzigingen kunnen ondergaan, behoeven niet ter beschikking van de Commissie te worden gesteld indien de lidstaten ze in plaats daarvan opnemen in een specifieke boekhouding (de B-boekhouding). Elke lidstaat zendt de Commissie een kwartaaloverzicht van zijn B-boekhouding toe. Het nettosaldo in de balans van de Gemeenschappen onder „door de lidstaten verschuldigde bedragen” bedraagt 739,4 miljoen euro (2003: 729,3 miljoen euro).

3.20.

Per 31 december 2004 bedroeg het brutosaldo voor de B-boekhouding in de rekeningen van de Commissie 1 905,0 miljoen euro, 19,4 % minder dan het overeenkomstige cijfer per 31 december 2003 (2 364,3 miljoen euro) (17) . De voornaamste reden voor deze verandering is dat de boekingen met betrekking tot de invoer van boterproducten uit Nieuw-Zeeland uit de B-boekhouding zijn verwijderd nadat de desbetreffende kwestie was geregeld (18).

3.21.

De Rekenkamer juicht de vaststelling van Verordening (EG, Euratom) nr. 2028/2004 van de Raad (19) toe, krachtens welke de lidstaten de bedragen aan traditionele eigen middelen die niet binnen een bepaalde termijn zijn teruggevorderd, moeten afschrijven. De verordening voert ook een voorschrift in waarbij de lidstaten een raming moeten verstrekken van het bedrag in hun B-boekhouding dat waarschijnlijk niet zal kunnen worden ingevorderd.

3.22.

Om te kunnen onderkennen in hoeverre terugvordering onwaarschijnlijk is, heeft de Commissie in haar balans een afschrijving ingevoerd op basis van de sinds kort door de lidstaten verstrekte informatie. De totale afschrijving ligt tussen de grenswaarden die een vergelijking met de voorgaande jaren oplevert. De meeste lidstaten hebben echter geen informatie verstrekt over de methoden die zij hebben gehanteerd om hun ramingen op te stellen. Bijgevolg kan de Rekenkamer het bedrag van de afschrijving niet bevestigen en is zij van oordeel dat de Commissie een sturende rol zou moeten spelen om een volledig coherente aanpak te waarborgen. De ramingen van het niet-invorderbare gedeelte die de lidstaten verstrekken, variëren van 10 % (12,8 miljoen euro, Verenigd Koninkrijk) tot 96 % (118 miljoen euro, Spanje) (20).

3.22.

De Commissie is van mening dat zij, door gebruik te maken van de door de lidstaten opgestelde ramingen, het door het Financieel Reglement vereiste voorzichtigheidsbeginsel heeft toegepast. De inning van douaneschulden is gebonden aan nationale wetten en procedures. Alleen de lidstaten zijn op de hoogte van de betrouwbaarheid van de gronden voor de betalingsverzoeken, van de activa waarover de debiteur beschikt en van de kans van slagen van de hun ter beschikking staande invorderingsprocedures. De Commissie heeft de lidstaten tijdens de vergadering van het Raadgevend Comité voor de eigen middelen van 9 december 2004 het achterliggende principe uitgelegd waarop zij zich bij de opstelling van hun ramingen moeten baseren. De Commissie zal de lidstaten eraan herinneren dat zij verantwoordelijk zijn voor het produceren van op realistische gegevens gebaseerde ramingen.

3.23.

Evenals in voorgaande jaren (21) brachten de controle van de Rekenkamer en de inspecties van de Commissie (zie paragraaf 3.5) in verscheidene lidstaten (België, Duitsland, Ierland, Italië, Cyprus, Polen, Slowakije, Zweden en het Verenigd Koninkrijk) systematische problemen met de B-boekhouding aan het licht, zoals te late of foutieve boekingen, omissies en onjuiste annuleringen. In 2003 schrapte Duitsland boekingen voor een totaalbedrag van 40,1 miljoen euro uit zijn B-boekhouding zonder daarvoor een volledige verklaring te geven.

3.23.

De Commissie blijft de betrokken lidstaten net zolang aan deze punten herinneren totdat zij uitleg krijgt en bereikt dat de fouten worden gecorrigeerd.

3.24.

In de gemeenschappelijke marktordening voor de suikersector zijn de producenten financieel aansprakelijk voor de verliezen ten gevolge van de afzet van overproductie in het kader van de quotaregeling (22). Dit beginsel wordt toegepast door middel van heffingen op de productie van suiker, isoglucose en inulinestroop. De heffingen worden berekend door de Commissie (479,8 miljoen euro voor het verkoopseizoen 2002/2003) en door de lidstaten geïnd bij de fabrikanten. De lidstaten houden 25 % van de heffingen in als inningskosten (23).

3.25.

De Rekenkamer verrichtte een follow-up van eerdere werkzaamheden met betrekking tot de suikerheffingen en onderzocht de berekening die in september 2004 werd afgerond (voor het verkoopseizoen 1 juli 2002-30 juni 2003). De Rekenkamer constateerde dat het systeem voor de berekening van de suikerheffingen in het algemeen bevredigend functioneerde, ondanks dubbelzinnigheden in de voorgeschreven berekeningsmethode (24), die moeten worden weggenomen. Zij vestigt tevens de aandacht op de volgende punten, waarop corrigerende maatregelen worden aanbevolen:

3.25.

a)

het totaalbedrag aan suikerheffingen (479,8 miljoen euro) is per abuis met ongeveer 6 miljoen euro ondergewaardeerd;

a)

De correcties worden automatisch aangebracht bij de berekening van de heffingen voor 2005, waarin de berekeningen en overboekingen van de voorgaande verkoopseizoenen moeten worden verdisconteerd.

b)

wat betreft de twee voornaamste gegevensbronnen waarop de berekening is gebaseerd:

b)

3.26.

Verder is het nog steeds zo dat er met het huidige boekhoudsysteem van de Commissie geen bevredigende toetsingen tussen de ontvangsten en de uit suikerheffingen te financieren uitgaven kunnen worden verricht, zoals opgemerkt in Speciaal verslag nr. 4/91 van de Rekenkamer (27).

3.26.

Een dergelijke boekhoudkundige toetsing tussen de van de heffingen afkomstige middelen en de financiële uitgaven hoeft niet te worden gemaakt. De in de huidige regelgeving van de Raad vervatte berekeningsmethode stipuleert geen overeenstemming tussen de beide elementen. Indien daar behoefte aan bestaat, kan de vergelijking buiten het boekhoudsysteem om worden gemaakt.

3.27.

Anders dan de ontvangsten uit traditionele eigen middelen zijn de eigen middelen BTW en BNI gebaseerd op macro-economische statistieken waarvan de onderliggende gegevens niet rechtstreeks kunnen worden gecontroleerd. Om die reden wordt bij de controle van de BTW/BNI-middelen uitgegaan van de door de lidstaten opgestelde macro-economische aggregaten (in de vorm van ramingen of definitieve cijfers) die de Commissie ontvangt, waarna wordt getracht tot een oordeel te komen over het systeem van de Commissie voor de behandeling van de gegevens tot de uiteindelijke neerslag ervan in de definitieve boekhouding. De controle betreft dus de opstelling van de jaarbegroting en de uitvoering ervan met betrekking tot de maandelijkse betalingen door de lidstaten. Verder concentreert de controle zich op de toezicht- en controlesystemen van de Commissie die ten doel hebben, zekerheid te geven dat de ontvangsten van de Europese Unie correct worden vastgesteld en geïnd. Inzake specifieke aspecten van de eigen middelen BTW/BNI worden afzonderlijke controles verricht.

3.28.

De afzonderlijke controles van de Rekenkamer betreffende de eigen middelen BTW en BNI hadden betrekking op controles van de Commissie op de inventarissen van de lidstaten voor het Europees Systeem van rekeningen (ESR 95) (28), de berekening van het gewogen gemiddelde BTW-tarief (GGT) in de BTW-overzichten (29) van de lidstaten en toezicht- en controlesystemen met betrekking tot de opstelling van de nationale rekeningen op de bureaus voor de statistiek in de lidstaten.

3.29.

De inspectiewerkzaamheden die de Commissie in samenwerking met de lidstaten verricht, vormen een wezenlijk bestanddeel van het controlesysteem voor de eigen middelen BTW en BNI. De Rekenkamer heeft de werkzaamheden onderzocht van de eenheden die deze inspecties verrichten.

3.30.

Met betrekking tot de eigen middelen uit de BTW leidden de inspecties ter plaatse van de Commissie tijdens het begrotingsjaar 2004 tot 28 nieuwe punten van voorbehoud (30) ten aanzien van specifieke elementen van de BTW-overzichten van de lidstaten (31). De voorbereiding en de verslaglegging over de resultaten van deze inspecties waren van goede kwaliteit. Gezien de beperkte beschikbare middelen heeft de Commissie het echter moeilijk, bij haar controlebezoeken aan de lidstaten dezelfde kwaliteit en frequentie te handhaven als die van vóór de uitbreiding (32). Verder werd weinig vooruitgang geboekt met betrekking tot de follow-up van de controlebevindingen in verband met de punten van voorbehoud (slechts zes punten van voorbehoud werden gedurende het jaar opgeheven) en dus bleven er eind 2004 107 over. Deze punten van voorbehoud hebben vaak betrekking op meerdere begrotingsjaren en vier ervan dateren van BTW-overzichten die meer dan tien jaar geleden zijn ingediend. De Commissie heeft het financiële effect ervan niet geraamd.

3.30.

De analyse van de Commissie laat zien hoe moeilijk het is om de financiële gevolgen van het maken van voorbehoud te ramen, aangezien dat voornamelijk gebeurt in gevallen waarin betrouwbare gegevens ontbreken. Over het algemeen wordt nu juist voorbehoud gemaakt om de lidstaten te dwingen naar betrouwbare kwantitatieve gegevens en een aanvaardbare methodologie te streven. Tot slot heeft de Commissie in 2003 aangekondigd bereid te zijn punten van voorbehoud ten aanzien van langlopende zaken aan het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen voor te leggen in gevallen waarin dit nuttig lijkt. Dit heeft zijn nut reeds bewezen bij twee lidstaten, die aan de wensen van de Commissie tegemoet zijn gekomen terwijl de inbreukprocedure nog in een voorbereidende fase verkeerde. De Commissie is zich bewust van de toegenomen werklast als gevolg van de uitbreiding en onderzoekt momenteel hoe zij haar middelen het best kan inzetten om de kwaliteit van de inspecties op peil te houden.

3.31.

Lidstaten die uiteenlopende BTW-tarieven hanteren moeten een gewogen gemiddeld tarief (GGT) berekenen dat wordt gebruikt bij de berekening van de eigen middelen BTW door de Commissie. Elke fout in deze berekening zou de BTW-grondslag die wordt gebruikt bij de berekening van de eigen middelen, beïnvloeden en bijgevolg van invloed zijn op het bedrag aan eigen middelen BTW dat wordt betaald. De Rekenkamer heeft de controles van de Commissie op dit aspect van het systeem onderzocht, de berekening van het GGT in vijf lidstaten (33) gecontroleerd en geverifieerd in hoeverre deze in overeenstemming is met de communautaire regelgeving (34).

3.32.

Wat betreft de 29 specifieke punten van voorbehoud in verband met het GGT, constateerde de Rekenkamer dat een aantal daarvan al buitensporig lang (35) in behandeling is. Zodra een voorbehoud was gemaakt, beschikten de lidstaten over een onbepaalde termijn om het probleem op te lossen.

3.32.

Er is geen wettelijke sanctie die de Commissie kan opleggen om de lidstaten ertoe te dwingen gegevensbronnen of berekeningsmethoden snel te verbeteren, ook al bieden inbreukprocedures op langere termijn mogelijk een oplossing. Niettemin worden lopende punten van voorbehoud bij iedere controle opnieuw onderzocht en wordt de ontwikkeling van de discussies over ieder punt van voorbehoud in opeenvolgende controlerapporten gedocumenteerd. In het geval van Oostenrijk is belangrijke vooruitgang geboekt, waardoor het voorbehoud dat zowel door Oostenrijk als de Commissie was gemaakt, kan worden opgeheven zodra de Commissie de overeengekomen wijzigingen heeft ontvangen.

3.33.

Anderzijds heeft de Commissie geen voorbehoud gemaakt bij stelselmatige tekortkomingen (36) in de berekening van het GGT.