(1)

Zoals vastgelegd in artikel 2 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (“VEU”), berust de Unie op de waarden eerbied voor de menselijke waardigheid, vrijheid, democratie, gelijkheid, de rechtsstaat en eerbiediging van de mensenrechten. Krachtens artikel 10, lid 3, VEU heeft iedere burger het recht deel te nemen aan het democratisch bestel van de Unie, en moet de besluitvorming plaatsvinden op een zo open mogelijke wijze en zo dicht bij de burgers als mogelijk is. Artikel 165, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (“VWEU”) vormt een grondslag voor optreden van de Unie om de deelneming van jongeren aan het democratisch leven in Europa aan te moedigen.

(2)

Artikel 12 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (“het Handvest”) waarborgt het recht op vrijheid van vergadering en vereniging. Dit houdt in dat eenieder het recht heeft om in groepen of georganiseerde structuren met anderen samen te komen. Zoals het Hof van Justitie van de Europese Unie (“HvJ-EU”) heeft erkend, is dit recht een van de wezenlijke grondslagen van een democratische en pluralistische samenleving, aangezien het de burgers in staat stelt om op gebieden van gemeenschappelijk belang collectief op te treden en zo bij te dragen aan het functioneren van het openbare leven. Het recht op vrijheid van meningsuiting en van informatie, zoals verankerd in artikel 11 van het Handvest, omvat de vrijheid om een mening te koesteren uit te spreken en om informatie te ontvangen of te verstrekken. Artikel 41 van het Handvest, inzake het recht op behoorlijk bestuur, verplicht de overheid bovendien om haar beslissingen met redenen te omkleden. Artikel 24 van het Handvest omvat het recht van kinderen om vrijelijk hun mening te uiten en bepaalt dat aan hun mening in hen betreffende aangelegenheden passend belang moet worden gehecht in overeenstemming met hun leeftijd en rijpheid.

(3)

Overheden zouden actief moeten worden aangemoedigd om burgers, maatschappelijke organisaties en mensenrechtenverdedigers op een inclusieve en effectieve manier bij hun besluitvormingsprocessen te betrekken. Onder “besluitvormingsprocessen van overheden” worden geenszins verstaan individuele beslissingen van de overheid die gevolgen kunnen hebben voor rechten van individuele personen. Aangezien de voorwaarden voor participatie van individuele burgers en maatschappelijke organisaties verschillen, is een aanpak op maat nodig.

(4)

De lidstaten zouden een veilige en stimulerende omgeving moeten creëren en in stand houden waarin maatschappelijke organisaties en mensenrechtenverdedigers hun effectieve betrokkenheid kunnen vergroten, en ervoor moeten zorgen dat deze actief kunnen deelnemen aan processen voor de vorming van overheidsbeleid, en aldus een sleutelrol kunnen spelen in de democratieën in de Unie. Onder maatschappelijke organisaties worden vaak niet-statelijke, non-profit-, onpartijdige en geweldloze structuren verstaan, waarin mensen zich organiseren om gemeenschappelijke doelstellingen en idealen na te streven (1). Mensenrechtenverdedigers zijn personen, groepen en maatschappelijke organisaties die universeel erkende mensenrechten en fundamentele vrijheden bevorderen en beschermen, overeenkomstig de definitie in de VN-verklaring over mensenrechtenverdedigers (1998) (2), waarnaar ook wordt verwezen in de EU-richtsnoeren over mensenrechtenverdedigers (3). Mensenrechtenverdedigers zetten zich in voor de bevordering en bescherming van burgerrechten en politieke rechten, en voor de bevordering, bescherming en verwezenlijking van economische, sociale en culturele rechten (4). De Unie verbindt zich ertoe samen te werken met organisaties die de waarden en grondrechten van de Unie eerbiedigen, die verankerd zijn in artikel 2 VEU en in het Handvest.

(5)

Burgers en maatschappelijke organisaties zouden moeten worden betrokken bij de processen voor de vorming van overheidsbeleid op lokaal, regionaal, nationaal, Europees en internationaal niveau. Dit wordt ook genoemd in de richtsnoeren van de Verenigde Naties betreffende de effectieve uitvoering van het recht op participatie bij publieke aangelegenheden (5), de aanbevelingen van de Raad van Europa betreffende de juridische status van niet-gouvernementele organisaties in Europa (6), betreffende de deelname van de burgers aan het openbare leven (7) en betreffende de overlegdemocratie (8), de aanbeveling van de OESO inzake open bestuur (9), de gedragscode voor burgerparticipatie bij het besluitvormingsproces van de Conferentie van internationale niet-gouvernementele organisaties (10), en de richtsnoeren inzake de vrijheid van vereniging, gezamenlijk uitgebracht door het Bureau voor Democratische instellingen en Mensenrechten van de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE/ODIHR) en de Commissie van Venetië (11).

(6)

Empirisch onderbouwde beleidsvorming houdt in dat overheidsinstanties degenen die gevolgen ondervinden van de regels en besluiten die worden genomen, moeten raadplegen en actief de standpunten en het bewijsmateriaal van deze partijen moeten verzamelen tijdens de verschillende beleidsvormingsstadia. De lidstaten moeten er daarom belang aan hechten om de participatie van burgers en maatschappelijke organisaties bij de processen voor de vorming van overheidsbeleid actief te ondersteunen. Dat kan onder meer met innovatieve middelen, zoals culturele activiteiten en de inzet van culturele organisaties, waarvan is aangetoond dat zij de maatschappelijke betrokkenheid, de democratie en de sociale cohesie versterken (12). De lidstaten zouden moeten zorgen voor een ondersteunende en inclusieve omgeving die burgers kansen biedt om effectief aan die processen deel te nemen. Een dergelijke omgeving verbetert de transparantie en de weerbaarheid tegen de manipulatie van informatie en desinformatie en kan het vertrouwen in de representatieve democratie helpen versterken.

(7)

Het bevorderen van burgerparticipatie bij de vorming van overheidsbeleid stimuleert burgers om te gaan stemmen en om deel te nemen aan de representatieve democratie, onder meer door campagne te voeren en zich kandidaat te stellen. De lidstaten zouden er daarom voor moeten zorgen dat burgers toegang hebben tot informatie via passende kanalen en instrumenten voor participatie, alsook tot de middelen die hen bewuster maken van hun rechten als burgers van de Unie.

(8)

Participatie bij de vorming van overheidsbeleid zou inclusief moeten zijn, de participanten moeten een optimale afspiegeling vormen van de demografische samenstelling en diversiteit van een kiesdistrict en er moet oog zijn voor de behoeften van ondervertegenwoordigde groepen of personen met een handicap (13). De lidstaten zouden zowel online als offline moeten voorzien in aangepaste en toegankelijke participatieprocedés en -mechanismen voor deze groepen en personen, ook in landelijke en afgelegen gebieden.

(9)

Digitale technologieën transformeren zowel de beleidsvormingsprocessen in de Unie als de interactie van de overheid met de burger. Het gebruik van nieuwe technologieën in beleidsvormingsprocessen, zoals onlineplatforms en instrumenten voor e-governance, kan bijdragen aan een verbeterde interactie tussen burger en overheid. Bij de invoering van dergelijke technologieën zouden de controlemechanismen van een democratische samenleving in acht moeten worden genomen en zou er voor de nodige bescherming tegen het risico van cyberaanvallen en van onlinetoezicht moeten worden gezorgd. Digitale oplossingen hebben zeker potentieel om de participatie van het publiek te vergroten, maar volstaan wellicht niet en kunnen ook de digitale kloof vergroten. Daarom moet waar nodig fysieke deelname worden beoogd en mogelijk worden gemaakt.

(10)

Mediageletterdheid en digitale vaardigheden zijn belangrijk om deel te kunnen nemen aan online processen voor de vorming van overheidsbeleid, toegang te kunnen krijgen tot en zijn weg te kunnen vinden in relevante informatie, contact te kunnen leggen met autoriteiten, en het vermogen te kunnen ontwikkelen om gemanipuleerde informatie, waaronder desinformatie, te herkennen en er tegenstand aan te bieden. Deze vaardigheden kunnen verder worden bevorderd door onderwijs en opleiding, door niet-formeel en informeel leren en door jeugdwerk waarbij de nadruk op kritisch denken ligt. (14) Er is een samenlevingsbrede aanpak nodig, waarbij ook wordt samengewerkt met organisaties die basisinitiatieven ontwikkelen en activiteiten ondernemen op het gebied van het monitoren, het herkennen, het “prebunken” (weerleggen op voorhand) en ontkrachten van desinformatie.

(11)

Innovatieve vormen van participatie waarbij burgers rechtstreeks worden betrokken, zoals online- en offlineprocessen voor overleg en cocreatie, zijn veelbelovende manieren om governancemechanismen te ondersteunen en te vernieuwen. Zij helpen burgers te mobiliseren om complexe beleidsproblemen aan te pakken, waaronder besluitvorming op het gebied van klimaatverandering en infrastructuurinvesteringen (15).

(12)

Deze innovatieve vormen van participatie en betrokkenheid bij de vorming van overheidsbeleid kunnen in verschillende stadia van de beleidsvorming worden gebruikt en in verschillende vormen worden georganiseerd, zoals burgerpanels, online of offline jury’s en vergaderingen, consensusconferenties, participatieve budgettering en cocreatie. De lidstaten zouden ervoor moeten zorgen dat hun overheidsdiensten over de nodige financiële middelen en expertise beschikken om dit te organiseren, waarbij rekening moet worden gehouden met bijvoorbeeld de vereisten van het Unierecht inzake gegevensbescherming.

(13)

De lidstaten kunnen zich laten inspireren door de expertise en beste praktijken die op het niveau van de Unie zijn verzameld, met name in het kader van de Conferentie over de toekomst van Europa (16). Om actieve participatie te ondersteunen en gevolg te geven aan de conferentie, luidt de Commissie een nieuwe fase voor burgerparticipatie in door haar normen aan te scherpen en haar instrumenten te verbeteren. Onder deze instrumenten vallen ook de Europese burgerpanels, waarin willekeurig geselecteerde burgers uit alle lidstaten (waarvan een derde jongeren tussen de 16 en 25 jaar) worden uitgenodigd om samen belangrijke, toekomstige voorstellen te bespreken, en die nu een vast onderdeel van het democratisch leven in de Unie vormen (17). De Commissie ontwikkelt ook een nieuwe versie van de portaalsite “Geef uw mening”, het centrale contactpunt voor online burgerparticipatie. De portaalsite “Geef uw mening” stelt burgers in staat om op verschillende niveaus in contact te treden met de Europese instellingen: door zich uit te spreken over wetgevingsinitiatieven (openbare raadplegingen), door met andere Europeanen te debatteren en te overleggen en door via Europese burgerinitiatieven zelf voorstellen te doen voor een Unie waarin zij graag willen leven. De portaalsite bevat veel unieke elementen die werden ontwikkeld voor het meertalige digitale platform van de Conferentie over de toekomst van Europa. De Commissie heeft ook het Kenniscentrum voor participatie- en overlegdemocratie opgericht (18) om de toepassing van deze methoden op Unie- en nationaal niveau te ondersteunen, door professionals en onderzoekers uit de hele Unie met elkaar in contact te brengen en onderzoek te doen naar beste praktijken en innovaties, zowel online als offline.

(14)

De lidstaten kunnen zich ook laten inspireren door initiatieven die zijn genomen in het kader van de milieudemocratiewetten en soortgelijke initiatieven toepassen op andere gebieden van het overheidsbeleid. Voorbeelden van zulke initiatieven houden met name verband met verplichtingen die voortvloeien uit het Verdrag van Aarhus (19) en Verordening (EG) nr. 1367/2006 van het Europees Parlement en de Raad (20), of met de “peer”-parlementen (21) die door de Unie worden georganiseerd, bijvoorbeeld in het kader van het Europees klimaatpact, om te bespreken hoe individuen, lokale en nationale overheden en de Europese Unie de klimaatverandering het best kunnen tegengaan.

(15)

De Unie, binnen haar bevoegdheid, en al haar lidstaten zijn partij bij het VN-Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap (22). In dit verdrag is bepaald dat staten die partij zijn, bij de ontwikkeling en implementatie van wetgeving en beleid tot uitvoering van het verdrag en bij andere besluitvormingsprocessen betreffende aangelegenheden die betrekking hebben op personen met een handicap, nauw overleg plegen met personen met een handicap, met inbegrip van kinderen met een handicap, en hen daar actief bij betrekken. De toegankelijkheid voor personen met een handicap zou moeten worden gewaarborgd in overeenstemming met de toegankelijkheidseisen van bijlage I bij Richtlijn (EU) 2019/882 van het Europees Parlement en de Raad (23) en er zouden redelijke aanpassingen moeten worden gedaan om te waarborgen dat personen met een handicap aan processen voor de vorming van overheidsbeleid kunnen deelnemen op voet van gelijkheid met anderen.

(16)

De lidstaten zouden de deelname van kinderen en jongeren aan het democratisch leven in de Unie moeten aanmoedigen zodat zij zich als actieve burgers en drijfkrachten achter positieve transformatieve verandering langdurig zullen blijven inzetten voor de Europese democratieën. Hiertoe wordt opgeroepen in de EU-strategie voor de rechten van het kind (24), de EU-strategie voor jongeren (25) en een resolutie van het Europees Parlement (26). De lidstaten zouden lessen kunnen trekken uit de beste praktijken van bestaande kinder- en jeugdraden en -processen, zoals EU-jongerendialogen (27), het EU-platform voor de participatie van kinderen (28) en de Leerhoek (29). Ook raden voor ouderen en personen met een handicap kunnen dienen als voorbeeld voor het integreren van de standpunten van burgers in de vorming van overheidsbeleid.

(17)

Maatschappelijke organisaties die zich inzetten voor de bevordering en bescherming van de grondrechten vormen een belangrijk spreekbuis voor individuen en groepen uit diverse geledingen van de samenleving, met inbegrip van degenen in de meest kwetsbare situaties, en dragen bij aan het oplossen van maatschappelijke problemen en aan economische ontwikkeling. Ze bevorderen pluralisme en verantwoordelijkheid in de besluitvorming en verbeteren de kwaliteit van de representatieve democratie, zoals is erkend in het actieplan voor Europese democratie (30), het jaarverslag over de toepassing van het Handvest van 2022 (31), de jaarlijkse verslagen over de rechtsstaat (32) en het actieplan inzake mensenrechten en democratie 2020-2024 (33). Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft de grote rol die het maatschappelijk middenveld speelt bij de checks-and-balances van gezonde democratieën beklemtoond en steeds benadrukt dat de wijze waarop publieke waakhonden hun werk doen, grote gevolgen kan hebben voor het functioneren van een democratische samenleving.

(18)

In het jaarlijkse verslag van de Commissie over de rechtsstaat worden de ontwikkelingen in verband met de inclusiviteit van wetgevingsprocessen en de betrokkenheid van het maatschappelijk middenveld beschouwd als onderdeel van de eerbiediging van de rechtsstaat en zijn meermaals aanbevelingen over deze kwestie aan individuele lidstaten gedaan. In het verslag over de rechtsstaat 2022 wordt bevestigd dat “een betere participatie van belanghebbenden, ook van maatschappelijke organisaties, zowel de kwaliteit van de wetgeving als de transparantie van het proces ten goede kan komen”. Als er daarentegen geen geformaliseerde processen voor het leveren van een bijdrage aan de besluitvorming zijn, de raadpleging pas in een laat stadium en op een onsamenhangende manier plaatsvindt, de gesprekspartners selectief en op ondoorzichtige gronden worden gekozen en geen sprake is van doeltreffende follow-up, dan kan de rechtsstaat in gevaar zijn en komen de democratische processen ernstig in het gedrang. Ook in het verslag over de toepassing van het Handvest van 2022 wordt benadrukt dat de rol van maatschappelijke organisaties moet worden erkend om hen in staat te stellen op te treden en dat aan de voorwaarden moet worden voldaan waaronder zij op zinvolle wijze kunnen worden betrokken bij de besluitvorming en de uitvoering van het beleid van de lidstaten en de Unie.

(19)

Effectieve en inclusieve participatie bij processen voor de vorming van overheidsbeleid is alleen mogelijk als maatschappelijke organisaties kunnen werken in een democratisch bestel dat de rechtsstaat eerbiedigt, en in een veilige en faciliterende omgeving waarin hun grondrechten en die van hun leden worden geëerbiedigd, onder andere op het vlak van vrijheid van vereniging en vergadering, vrijheid van meningsuiting en van toegang tot informatie, alsook het recht op vrijheid en veiligheid, eerbiediging van het privéleven en het familie- en gezinsleven, bescherming van persoonsgegevens, eigendom en non-discriminatie. Om doeltreffend te kunnen deelnemen aan processen voor de vorming van overheidsbeleid, hebben maatschappelijke organisaties een veilige, gezonde en bloeiende civiele ruimte nodig, waar ze worden beschermd en ondersteund en waar hun positie wordt versterkt (34) en ze ten volle gebruik kunnen maken van de fundamentele vrijheden van de interne markt. Er zijn voortdurende inspanningen nodig om een dergelijke faciliterende civiele ruimte te creëren en te cultiveren voor maatschappelijke organisaties en mensenrechtenverdedigers die de waarden van de Unie ten volle eerbiedigen (35).

(20)

Het HvJ-EU heeft geoordeeld dat maatschappelijke organisaties “zonder ongerechtvaardigde overheidsinmenging [moeten kunnen] voortbestaan en functioneren” (36), en het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft benadrukt dat de lidstaten zich niet alleen moeten onthouden van ongepaste inmenging in de activiteiten van maatschappelijke organisaties, maar ook juridische, administratieve en praktische maatregelen moeten nemen om te voorzien in ondersteunende randvoorwaarden voor maatschappelijke organisaties (37). Een dergelijke omgeving is een essentieel onderdeel van democratische systemen waarin de rechtsstaat en de grondrechten worden geëerbiedigd en gehandhaafd.

(21)

Overheidsinstanties hebben de plicht de vrijheid van vereniging en meningsuiting en de veiligheid van maatschappelijke organisaties te beschermen door te zorgen voor een passend juridisch kader, door bedreigingen tegen maatschappelijke organisaties te monitoren en doeltreffend proberen aan te pakken, door toegang te bieden tot adequate ondersteuningsdiensten en door financiële en andere middelen beschikbaar te stellen waarmee maatschappelijke organisaties hun werk kunnen doen. Hoewel de meeste lidstaten zorgen voor een veilige ruimte voor maatschappelijke organisaties, is de afgelopen jaren in sommige lidstaten een toename merkbaar van het aantal fysieke, verbale en digitale aanvallen tegen deze organisaties, alsook van haat, pesterijen, intimidatie en lastercampagnes, onder meer via de strafbaarstelling van humanitaire activiteiten op het gebied van de grondrechten, administratieve en wettelijke beperkingen, onwettig toezicht en het gebruik van strategische rechtszaken tegen publieke participatie (38). Uit diverse studies blijkt ook dat het dan meestal gaat om maatschappelijke organisaties die actief zijn op het vlak van vrouwenrechten, seksuele en reproductieve gezondheid en rechten, lhbtiq-rechten, rechten van migranten en asielzoekers, openbare integriteit en corruptiebestrijding, en milieubescherming.

(22)

De lidstaten moeten ervoor zorgen dat maatschappelijke organisaties toegang hebben tot financiële middelen en deze naar eigen goeddunken kunnen gebruiken (39), onder meer door te steunen op fondsen van de Unie. Om doeltreffend aan de processen voor de vorming van overheidsbeleid te kunnen deelnemen, moeten maatschappelijke organisaties over voldoende middelen beschikken.

(23)

De Unie biedt maatschappelijke organisaties reeds ruime financieringsmogelijkheden voor de uitvoering van projecten die bijdragen aan het bevorderen van de waarden van de Unie. Om hen te helpen hun weg in verschillende programma’s te vinden heeft de Commissie een gemakkelijk toegankelijk portaal opgezet waarop alle fondsen van de Unie te vinden zijn, waaronder financieringsmogelijkheden op het gebied van democratie (40). De Commissie verleent in het kader van het programma Burgers, gelijkheid, rechten en waarden specifieke financiële steun aan maatschappelijke organisaties in de lidstaten. Dat programma heeft tot doel de rechten en waarden die in de Verdragen, het Handvest en de toepasselijke internationale mensenrechtenverdragen zijn verankerd, te beschermen en te bevorderen, met name door maatschappelijke organisaties en andere belanghebbenden die actief zijn op lokaal, regionaal, nationaal en transnationaal niveau te ondersteunen en door democratische en burgerparticipatie aan te moedigen, teneinde open, op rechten en op de rechtstaat gebaseerde, democratische, gelijke en inclusieve samenlevingen in stand te houden en verder te ontwikkelen. Bovendien bieden Erasmus+, het Europees Solidariteitskorps en Creatief Europa financieringsmogelijkheden voor samenwerking met het maatschappelijk middenveld, burgerparticipatie en democratische participatie. Ook met Horizon Europa, het kaderprogramma van de Unie voor onderzoek en innovatie, worden maatschappelijke organisaties en mensenrechtenverdedigers gesteund op een aantal thematische onderzoeksgebieden (41). In het kader van het instrument voor technische ondersteuning is ook technische bijstand voor administratieve hervormingen in de lidstaten verleend, die mogelijkheden biedt voor de financiering van capaciteitsopbouw voor participatieve praktijken bij overheidsdiensten en overheidsinstanties. Begunstigden van Uniefinanciering moeten de waarden van de Unie eerbiedigen wanneer zij deze financiering benutten en de Commissie heeft maatregelen genomen om naleving te ondersteunen en mogelijke schendingen aan te pakken.

(24)

De Unie brengt haar verbintenis om bij te dragen aan het beschermen en bevorderen van een veilige en faciliterende civiele ruimte ook tot uiting in haar externe optreden, onder meer in haar actieplan inzake mensenrechten en democratie (2020-2024) (42). Deze verbintenis wordt ook uiteengezet in de EU-richtsnoeren over mensenrechtenverdedigers (43) en bevestigd in de mededeling van 2012 getiteld “Aan de basis van democratie en duurzame ontwikkeling: het maatschappelijke engagement van Europa in de externe betrekkingen” (44), in de richtsnoeren inzake EU-steun aan het maatschappelijk middenveld in de uitbreidingsregio voor de periode 2021-2027 en in het jongerenactieplan voor het externe optreden van de EU (45). De wijze waarop de Unie haar democratische en fundamentele rechten binnen de Unie bevordert en ondersteunt, ligt aan de basis van de kracht en geloofwaardigheid van het optreden van de Unie voor de handhaving van de mensenrechten wereldwijd.

(25)

Deze aanbeveling maakt deel uit van het pakket voor de verdediging van de democratie, dat ook een voorstel omvat voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van geharmoniseerde voorschriften op de interne markt betreffende de transparantie van activiteiten met betrekking tot belangenvertegenwoordiging namens derde landen en een aanbeveling van de Commissie over inclusieve en weerbare verkiezingsprocessen in de Unie, het bevorderen van het Europese karakter en het efficiënte verloop van de verkiezingen voor het Europees Parlement.

(26)

Deze aanbeveling bouwt voort op de bevindingen uit het verslag over de toepassing van het Handvest van 2022 en de jaarlijkse verslagen over de situatie van de rechtsstaat in de Unie en haar lidstaten, met name wat betreft het kader voor het maatschappelijk middenveld. De aanbeveling vormt ook een aanvulling op het actieplan voor Europese democratie — dat bedoeld is om de positie van de burgers te versterken en de democratieën weerbaarder te maken in de hele Unie door vrije en eerlijke verkiezingen te bevorderen, de mediavrijheid te versterken en de manipulatie van informatie en desinformatie tegen te gaan —, op de aanbeveling (EU) 2021/1534 van de Commissie (46) en op het initiatief van de Commissie van 2022 ter bestrijding van strategische rechtszaken tegen publieke participatie (anti-SLAPP) (47). De aanbeveling bouwt voort op de prioritaire acties die in de mededeling “Verslag over het EU-burgerschap van 2020” (48) zijn aangekondigd en vormt een aanvulling op het burgerschapspakket, dat aan het eind van 2023 is gepresenteerd.

(27)

De aanbeveling is gericht tot de lidstaten. Kandidaat-lidstaten en aspirant-kandidaten voor toetreding tot de Unie, alsook landen die onder het nabuurschapsbeleid van de Unie vallen, worden eveneens aangemoedigd deze aanbeveling te volgen,