(1)

In mei 2017 werden Alitalia — Società Aerea Italiana S.p.A. (“Alitalia SAI”) en Alitalia Cityliner S.p.A. (“Cityliner”), een regionale dochteronderneming die volledig eigendom is van Alitalia SAI, bij besluit van het Italiaanse Ministerie van Economische Ontwikkeling respectievelijk op 2 en 12 mei 2017 onder buitengewoon beheer gesteld overeenkomstig de nationale insolventieregels en respectievelijk op 11 en 26 mei 2017 insolvent verklaard door de rechtbank van Civitavecchia. Alitalia SAI en Cityliner worden in het kader van dit besluit gezamenlijk “Alitalia” genoemd.

(2)

Op 26 oktober 2019 heeft Italië wetsbesluit nr. 124 inzake dringende belastingbepalingen voor niet-uitstelbare uitgaven (2) (“wetsbesluit nr. 124/2019”) vastgesteld, dat op 27 oktober 2019 in werking is getreden. Bij artikel 54 daarvan werd bepaald dat in 2019 een lening van 400 miljoen EUR (“de lening van 2019”) zou worden toegekend aan Alitalia.

(3)

Op 7 november 2019 diende een onderneming die anoniem wenst te blijven (“de eerste klager”) bij de Commissie een klacht (“de eerste klacht”) in waarin werd aangevoerd dat Italië met de lening van 2019 onrechtmatige en onverenigbare staatssteun aan Alitalia had verstrekt. Op 27 november 2019 heeft de Commissie een ‘addendum’ bij de eerste klacht en de bijbehorende bijlagen ontvangen.

(4)

Op respectievelijk 7 en 27 november 2019 heeft de Commissie de klacht en het addendum geregistreerd.

(5)

Op 12 november 2019 heeft de Commissie de Italiaanse autoriteiten een verzoek om inlichtingen over de vermeende staatssteun aan Alitalia toegestuurd en de eerste klacht bijgevoegd, waarover de Italiaanse autoriteiten opmerkingen konden indienen.

(6)

Op 27 november 2019 diende een andere onderneming die anoniem wenst te blijven (“de tweede klager”) bij de Commissie een klacht (“de tweede klacht”) in waarin soortgelijke argumenten werden aangevoerd als in de eerste klacht, namelijk dat de lening van 2019 onrechtmatige en onverenigbare staatssteun aan Alitalia vormde.

(7)

Op 2 december 2019 is bij wetsbesluit nr. 137 tot vaststelling van dringende maatregelen ter verzekering van de continuïteit van de dienstverlening van Alitalia — Società Aerea Italiana S.p.A. en Alitalia Cityliner S.p.A. onder buitengewoon beheer (3) (“wetsbesluit nr. 137/2019”) artikel 54 van wetsbesluit nr. 124/2019 (4) ingetrokken en vervangen door een soortgelijke bepaling waarbij de toekenning van de lening van 2019 werd bevestigd “gezien de buitengewone noodzaak en urgentie om de continuïteit van de dienstverlening [van Alitalia SAI en Cityliner] te waarborgen”. De lening werd uitbetaald bij een uitvoeringsbesluit dat het Ministerie van Economische Ontwikkeling op 21 december 2019 heeft vastgesteld in overleg met het Ministerie van Economische Zaken en Financiën.

(8)

Op 3 december 2019 diende de eerste klager aanvullende opmerkingen in bij de Commissie. Bij brief van 16 december 2019 heeft de Commissie de Italiaanse autoriteiten de tweede klacht ter commentaar doorgestuurd en hun verzocht te reageren op het verzoek om inlichtingen van 12 november 2019.

(9)

Op 6 januari 2020 heeft Italië geantwoord op de brief van de Commissie van 16 december 2019.

(10)

Op 9 januari 2020 diende de eerste klager een tweede addendum bij de eerste klacht in.

(11)

Op 30 januari 2020 werd wetsbesluit nr. 137/2019 gewijzigd en in wet omgezet bij wet nr. 2 tot omzetting in wet, met wijzigingen, van wetsbesluit nr. 137 van 2 december 2019 tot vaststelling van dringende maatregelen ter verzekering van de continuïteit van de dienstverlening van Alitalia — Società Aerea Italiana S.p.A. en Alitalia Cityliner S.p.A. onder buitengewoon beheer (“wet nr. 2/2020”) (5).

(12)

Op 28 februari 2020 heeft de Commissie een besluit (“het inleidingsbesluit”) vastgesteld om een diepgaand onderzoek naar de verenigbaarheid van de lening van 2019 in te stellen op grond van artikel 108, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (“VWEU”). In dat besluit verzocht de Commissie de Italiaanse autoriteiten opmerkingen ter zake in te dienen.

(13)

Op 25 maart 2020 diende de eerste klager aanvullende opmerkingen in bij de Commissie.

(14)

Aangezien de Italiaanse autoriteiten geen opmerkingen over het inleidingsbesluit hadden ingediend, heeft de Commissie Italië bij brief van 8 maart 2021 opnieuw uitgenodigd opmerkingen te maken en aanvullende informatie in te dienen, met het verzoek uiterlijk op 22 maart 2021 te antwoorden.

(15)

Op 23 maart 2021 heeft de Commissie de eerste en de tweede klager bij brief verzocht opmerkingen te maken over het inleidingsbesluit.

(16)

Op 27 maart 2021 heeft de Commissie het antwoord van Italië op haar brief van 8 maart 2021 ontvangen.

(17)

Op 20 mei 2020 hebben de diensten van de Commissie een conferentiegesprek gevoerd met vertegenwoordigers van de Italiaanse autoriteiten.

(18)

Het inleidingsbesluit van de Commissie is op 29 juli 2021 bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie. De Commissie heeft de belanghebbenden verzocht hun opmerkingen over het inleidingsbesluit te maken.

(19)

Bij brief van 23 augustus 2021 heeft Ryanair Designated Activity Company (“Ryanair”) opmerkingen over het inleidingsbesluit ingediend.

(20)

Op 10 september 2021 heeft de Commissie Besluit C(2021) 6659 (6) en Besluit C(2021) 6665 (7) vastgesteld in twee andere zaken met betrekking tot Alitalia SAI en de nieuwe vennootschap Italia Trasporto Aereo S.p.A. (“ITA”), die door de Italiaanse staat is opgericht (8). Bij Besluit C(2021) 6659 heeft de Commissie vastgesteld dat steun ten bedrage van 900 miljoen EUR aan Alitalia SAI onverenigbaar was met de interne markt en dat Italië deze steun van Alitalia SAI moest terugvorderen. In Besluit C(2021) 6665 heeft de Commissie vastgesteld dat de overdracht van bepaalde activa van Alitalia SAI aan ITA niet zou leiden tot economische continuïteit tussen Alitalia SAI en ITA, en dat de kapitaalinjectie van 1,35 miljard EUR de onderneming ITA geen voordeel zou opleveren en derhalve geen staatssteun vormde.

(21)

Bij brief van 15 september 2021 heeft de Commissie de Italiaanse autoriteiten de opmerkingen van Ryanair toegezonden met het verzoek daarover uiterlijk op 15 oktober 2021 opmerkingen in te dienen. Aangezien Italië niet binnen die termijn heeft gereageerd, hebben de diensten van de Commissie Italië op 29 oktober 2021 een herinnering gestuurd, waarop de Italiaanse autoriteiten niet hebben geantwoord.

(22)

De lening van 2019 was vervat in artikel 54 van wetsbesluit nr. 124/2019 (zie overweging 2). Het betrof een uit de staatsbegroting gefinancierde lening aan Alitalia ten belope van 400 miljoen EUR.

(23)

Overeenkomstig artikel 54 van wetsbesluit nr. 124/2019 werd de lening van 2019 verstrekt om de verkoop van de bedrijfsonderdelen van Alitalia mogelijk te maken. Op grond van dat artikel kreeg de lening voorrang boven alle andere schulden die Alitalia in het kader van het buitengewone beheer was aangegaan en boven alle schulden die bestonden voordat Alitalia in mei 2017 onder buitengewoon beheer werd geplaatst (overweging 1). De rentevoet voor de lening van 2019 was het zesmaands Euribor-tarief plus 1 000 basispunten, en de lening moest binnen zes maanden worden afgelost.

(24)

Artikel 54 van wetsbesluit nr. 124/2019 was van kracht van 27 oktober 2019 tot en met 3 december 2019, toen het werd ingetrokken en vervangen door artikel 1 van wetsbesluit nr. 137/2019 (overweging 7), waarbij onder meer de duur van het buitengewone beheer voor de verkoop van de activa van Alitalia werd verlengd (overwegingen 25, 26 en 27) (9), aangezien er geen bindende bieding was ingediend (punt 2.7) (10). Wetsbesluit nr. 137/2019 bevatte in wezen de bepalingen die aan de lening van 2019 ten bedrage van 400 miljoen EUR met een looptijd van zes maanden ten grondslag lagen, met de toevoeging dat de lening tot doel had de afstoting van de activa van Alitalia te vergemakkelijken.

(25)

Bij wetsbesluit nr. 137/2019 werd ook bepaald dat het verkoopprogramma moest worden gekoppeld aan een reorganisatieplan om de bedrijfsactiviteiten van Alitalia te herstructureren en te stroomlijnen, dat door de buitengewone commissaris moest worden opgesteld en door het Ministerie van Economische Ontwikkeling moest worden goedgekeurd krachtens artikel 60 van wetgevend besluit nr. 270 van 8 juli 1999 houdende een nieuwe regeling inzake het buitengewone beheer van insolvente grote ondernemingen krachtens artikel 1 van wet nr. 274 van 30 juli 1998” (11) (“wetgevend besluit nr. 270/1999”). De procedure om de activa van Alitalia af te stoten na de uitvoering van dat reorganisatieplan moest tegen 31 mei 2020 zijn afgerond (overweging 28). De Italiaanse regering heeft publiekelijk toegelicht dat de maatregel het enige alternatief was voor de faillissementsverklaring van de onderneming waarbij de activa zouden worden opgesplitst en afzonderlijk verkocht (12).

(26)

De gehele lening van 2019 werd aan Alitalia “uitbetaald” (“disposto l’erogazione”) bij besluit dat het Ministerie van Economische Ontwikkeling op 21 december 2019 heeft vastgesteld in overleg met het Ministerie van Economie en Financiën. In de preambule van het besluit wordt opgemerkt dat, “om het risico van onderbreking van de bedrijfsactiviteit [van Alitalia] te voorkomen”, de gehele lening van 2019 “zo spoedig mogelijk” zou worden uitbetaald middels een voorschot uit de staatskas. In de media werd bericht dat deze urgentie verband hield met de dringende liquiditeitsbehoeften van Alitalia: wanneer de voorschotten in verband met voor toekomstige vluchten verkochte tickets (geraamd op 200 miljoen tot 300 miljoen EUR) buiten beschouwing werden gelaten, was de kaspositie van Alitalia naar schatting negatief; de 900 miljoen EUR aan overheidsfinanciering die de Italiaanse regering in 2017 reeds had uitbetaald, was uitgegeven of door de verliezen geabsorbeerd, met uitzondering van de aan de IATA betaalde waarborg van 103 miljoen EUR, terwijl financieel analisten de verliezen van Alitalia voor 2019 raamden op ongeveer 600 miljoen EUR (13). Rekening houdend met de eerdere leningen van 2017 en de tot en met 31 mei 2019 opgebouwde rente ten belope van 145 miljoen EUR (vanaf 1 juni 2019 was er geen rente meer verschuldigd over de leningen van 2017) en de aan Alitalia betaalde aanvullende staatssteun van 400 miljoen EUR, werd de totale overheidsfinanciering aan de luchtvaartmaatschappij aldus geraamd op ongeveer 1,45 miljard EUR (14).

(27)

Op 30 januari 2020 is wetsbesluit nr. 137/2019 bij wet nr. 2/2020 omgezet in wet. Wetsbesluit nr. 137/2019 is bij wet nr. 2/2020 gewijzigd door i) te verduidelijken dat de termijn voor de terugbetaling van de lening en van de rente was vastgesteld op zes maanden vanaf de uitbetaling ervan, en ii) te bepalen dat in het door het buitengewone beheer opgestelde programma rekening moest worden gehouden met de werkgelegenheid en de operationele eenheid van de bedrijfsonderdelen. In wet nr. 2/2020 worden Alitalia SAI en Cityliner aangemerkt als de begunstigden van de lening van 2019 (15).

(28)

Reeds op 8 januari 2020 heeft minister van Economische Ontwikkeling, de heer Patuanelli, tijdens een openbare hoorzitting voor de commissie Vervoer van de Kamer van Afgevaardigden van het parlement verklaard dat “[…] de regering ervan overtuigd is dat de beschikbaarheid van contanten, dankzij de uitbetaling van deze laatste leningtranche van 400 miljoen EUR en de door het Ministerie van Economische Zaken en Financiën doorgevoerde herziening van de rentebetaling, waardoor nog eens 150 miljoen EUR aan contanten vrijkomt, […] de onderneming in staat zal stellen de verkoopprocedure af te ronden” tegen 31 mei 2020 (onderstreping toegevoegd) (16), waarbij hij toegaf dat Alitalia de rente op de lening niet zou betalen tegen de oorspronkelijke voorwaarden. Op 16 juli 2020 werd bij wetsbesluit nr. 76/2020, dat op 11 september 2020 bij wet nr. 120/2020 is omgezet, de looptijd van de lening van 2019 verlengd tot en met 31 december 2020. Bij wetsbesluit nr. 183/2020, dat op 26 februari 2021 bij wet nr. 21/2021 is omgezet, werd de looptijd van de lening van 2019 verder verlengd tot en met 30 juni 2021. Vervolgens is bij wetsbesluit nr. 73/2021, dat op 23 juli 2021 bij wet nr. 106/2021 is omgezet, de datum van terugbetaling van het kapitaal en de rente over de lening van 2019 uitgesteld tot 16 december 2021 (17). Ten slotte is bij artikel 12, lid 1 van wetsbesluit nr. 198 van 29 december 2022 een nieuwe termijn voor de afronding van het verkoopproces van Alitalia vastgesteld (31 december 2023). In dat wetsbesluit is ook bepaald dat de opbrengsten van de liquidatie “na aftrek, tot en met 31 december 2023, van de kosten van de afronding van de liquidatie en de kosten van de structuur, het beheer en de werking van het buitengewone beheer, en de compensatie voor houders van reisdocumenten, vouchers of soortgelijke effecten die door het buitengewone beheer zijn uitgegeven […], in de eerste plaats bestemd zijn voor de aftrek van vorderingen jegens de staat, met inbegrip van de terugvordering van door de Europese Commissie onrechtmatig verklaarde staatssteun” (18).

(29)

De lening van 2019 werd toegekend nadat Italië in 2017 reeds twee leningen aan Alitalia had toegekend. Meer bepaald heeft Italië op 2 mei 2017, de dag waarop de onderneming onder buitengewoon beheer werd geplaatst (overweging 1), Alitalia SAI een lening van 600 miljoen EUR toegekend (de “eerste lening”), die in oktober 2017 werd aangevuld met een lening van nog eens 300 miljoen EUR (de “tweede lening”, waarbij de eerste en de tweede lening tezamen de “leningen van 2017” worden genoemd). De leningen van 2017 moesten respectievelijk tegen 5 november 2017 en 31 december 2018 zijn afgelost.

(30)

Met het oog op de opstelling van het programma als bedoeld in artikel 54 van wetgevend besluit nr. 270/1999, hebben de buitengewone commissarissen in mei 2017 een oproep tot het indienen van blijken van belangstelling voor de aankoop of herstructurering van de bedrijfsonderdelen van Alitalia gepubliceerd (19). In augustus 2017 hebben de buitengewone commissarissen een verkoopprocedure in gang gezet, waarbij zij aanvankelijk probeerden de activa van Alitalia te gunnen via een aanbestedingsprocedure. De termijn voor de afronding van de aanbestedingsprocedure om de afstoting van de bedrijfsonderdelen van Alitalia mogelijk te maken, is herhaaldelijk verlengd, waarna de procedure is omgevormd tot een procedure van gunning via onderhandelingen. Vervolgens werden de termijnen voor de terugbetaling van de leningen van 2017 gesynchroniseerd (20) en meermaals verlengd. Tot slot werd bij wetsbesluit nr. 34 van 30 april 2019 (21) onder meer de terugbetalingstermijn voor de leningen van 2017 verlengd tot na de verkoop van de activa van Alitalia door het buitengewone beheer en werd de verdere renteopbouw voor de leningen van 2017 stopgezet.

(31)

Telkens wanneer de termijnen voor de terugbetaling van de leningen van 2017 werden verlengd, werd de termijn voor de afronding van de verkoopprocedure van de activa van Alitalia dienovereenkomstig uitgesteld. De termijn voor het indienen van bindende biedingen is verschillende malen verlengd. Doordat binnen de termijn geen enkele bindende bieding werd ontvangen, werd de verkoopprocedure beschouwd als mislukt, hetgeen de Italiaanse autoriteiten op 6 januari 2020 bevestigden (22). In hun antwoord van 27 maart 2021 bevestigden de Italiaanse autoriteiten dat er in februari 2021 geen activa van Alitalia waren verkocht. Uit het bewijsmateriaal in het dossier en de openbaar beschikbare informatie blijkt dat intussen enkele activa van Alitalia zijn verkocht (overwegingen 82 en 83) (23).

(32)

Op 2 december 2019 is bij wetsbesluit nr. 137/2019 bepaald dat een nieuw verkoopproces zou worden gekoppeld aan een reorganisatieplan om de bedrijfsstructuur en de activiteiten van de begunstigden te reorganiseren en te optimaliseren, en dat de nodige procedures om de activa van Alitalia te kunnen afstoten na de uitvoering van dat reorganisatieplan, uiterlijk op 31 mei 2020 moesten worden afgerond. Ten slotte is de termijn voor de afronding van de activiteiten van de commissarissen bij wetsbesluit nr. 198 van 29 december 2022 verlengd tot en met 31 december 2023 (overweging 28) (24).

(33)

Naar aanleiding van verschillende klachten heeft de Commissie in april 2018 de procedure van artikel 108, lid 2, VWEU ingeleid ten aanzien van de leningen van 2017 (25). Het onderzoek werd beëindigd bij besluit van 10 september 2021 (26), waarin de Commissie heeft vastgesteld dat de leningen van 2017 onverenigbaar waren met de interne markt en dat Italië de onverenigbare steun van Alitalia SAI moest terugvorderen.

(34)

In Besluit C(2021) 6659 heeft de Commissie met name vastgesteld dat de leningen van 600 miljoen EUR en van 300 miljoen EUR één enkele maatregel vormden, aangezien i) zij kort na elkaar werden toegekend; ii) zij hetzelfde doel hadden, namelijk de afronding van de herstructurering van Alitalia SAI en de verkoop van haar activa, alsook het verzekeren van de continuïteit van de dienstverlening van Alitalia, en iii) de financiële situatie en het risicoprofiel van Alitalia SAI gelijk waren toen Italië besloot om beide leningen toe te kennen (met als belangrijkste elementen dat Alitalia SAI gedurende de gehele periode insolvent was, de leningen dezelfde voorwaarden hadden, Alitalia SAI geen positieve kasstroom kon genereren en alle liquiditeit waarover zij ten tijde van de tweede lening beschikte, afkomstig was uit de eerste lening, waarmee zij haar exploitatiekosten dekte).

(35)

In dit verband heeft de Commissie er ook op gewezen dat het op het moment van de toekenning van de eerste lening, gelet op de liquiditeitsbehoeften van Alitalia SAI te verwachten was dat de tweede lening nodig zou zijn als de verkoop of herstructurering niet binnen zes maanden zou plaatsvinden.

(36)

Bovendien heeft het feit dat Italië nooit actie heeft ondernomen om zijn investering terug te verdienen of die mogelijkheid zelfs maar heeft overwogen, zoals blijkt uit de automatische verlenging van de looptijden van de leningen en, in verband daarmee, de vrijstelling van rentebetalingen, nog eens duidelijk gemaakt dat de lening tot doel had Alitalia SAI in bedrijf te houden totdat haar activa waren verkocht.

(37)

De Commissie was van oordeel dat het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie niet van toepassing was op de leningen van 2017, aangezien Italië niet handelde als marktdeelnemer in een markteconomie, maar als overheidsinstantie. Meer bepaald heeft de Commissie erop gewezen dat Alitalia SAI zich in ernstige financiële moeilijkheden bevond en weinig vooruitzicht had om winstgevend te worden en dat er geen aanwijzingen waren dat een particuliere investeerder bereid was in Alitalia SAI te investeren. Bovendien heeft de Commissie geconstateerd dat de leningen van 2017 tot doel hadden de ononderbroken dienstverlening van Alitalia SAI te waarborgen. Zo heeft de Commissie vastgesteld dat Italië Alitalia SAI door middel van de leningen van 2017 heeft gefinancierd omwille van overheidsbeleid en niet omwille van de financiële belangen van de Italiaanse staat als marktdeelnemer in een markteconomie.

(38)

De Commissie merkte ook op dat de regelmatige verlengingen van de looptijden van de leningen zonder vooraf te beoordelen hoe waarschijnlijk het was dat de leningen zouden worden terugbetaald, het verzuim om rentebetalingen te innen en de stopzetting van de renteopbouw elementen zijn waaruit blijkt dat Italië zijn overheidsgezag heeft uitgeoefend.

(39)

Ten slotte heeft de Commissie erop gewezen dat een lidstaat volgens de rechtspraak van de Unierechter slechts kan worden beschouwd als een particuliere investeerder wanneer hij aantoont dat hij vooraf of op het moment van toekenning van het economisch voordeel aan een onderneming een schatting heeft gemaakt van het rendement van de betrokken maatregel. Hoewel Italië vóór de toekenning van de leningen verschillende documenten heeft verstrekt met betrekking tot de financiële situatie van Alitalia SAI, konden de Italiaanse autoriteiten niet aantonen dat zij de leningen van 2017 vooraf hadden onderworpen aan een beoordeling van de rentabiliteit, de waarschijnlijkheid van terugbetaling en de juistheid van de prijsstelling van de leningen. Op basis daarvan kwam de Commissie tot de conclusie dat Italië niet als marktdeelnemer, maar als overheidsinstantie optrad en dat het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie derhalve niet van toepassing was.

(40)

Subsidiair is de Commissie hoe dan ook van oordeel dat, zelfs indien het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie van toepassing zou zijn, niet aan dat criterium was voldaan. Zoals de Commissie heeft opgemerkt, moest zij, om na te gaan of de leningen van 2017 Alitalia SAI een economisch voordeel hebben verschaft, controleren of een hypothetische particuliere leninggever in dezelfde situatie de twee leningen tegen dezelfde voorwaarden zou hebben verstrekt.

(41)

Hoewel de Commissie geen bewijs heeft gevonden waaruit blijkt dat Italië een specifieke beoordeling vooraf had verricht, onderzocht zij het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie op basis van de door Italië verstrekte documenten waarover de Italiaanse autoriteiten op het moment van toekenning van de leningen van 2017 beschikten en die zij hadden kunnen gebruiken bij de toetsing van het criterium van een marktdeelnemer in een markteconomie. Om tot een volledige beoordeling te komen, heeft de Commissie ook andere informatie beoordeeld waarover Italië de beschikking kreeg nadat de eerste lening was toegekend.

(42)

Bovendien heeft de Commissie beoordeeld of de eerdere blootstelling van Italië aan Alitalia SAI als indirecte aandeelhouder en leninggever relevant was voor de toetsing van het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie, met als conclusie dat dit in de omstandigheden van deze zaak niet het geval was, gezien de beperkte omvang van de indirecte blootstelling van de Italiaanse staat (punt 5.1.4.2.3.2 van Besluit C(2021) 6659). De Commissie was van oordeel dat een particuliere investeerder in de situatie van de Italiaanse staat een op zichzelf staande beoordeling zou hebben verricht.

(43)

In het kader van de toetsing van het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie onderzocht de Commissie i) of het op het moment van de toekenning van de leningen de verwachting was dat Alitalia SAI voldoende kasmiddelen zou genereren om de leningen aan het einde van hun looptijd terug te betalen; ii) het risicogehalte van de leningen en een passende rentevoet die dat risico weerspiegelt; iii) de opties waarover de buitengewone commissarissen beschikken, met name de mogelijkheid om de activa van Alitalia SAI te herstructureren of te verkopen, en iv) de prestaties van Alitalia SAI in het verleden, de activa en passiva en de verwachte toekomstige kasstromen.

(44)

Bij de toetsing van het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie heeft de Commissie in Besluit C(2021) 6659 drie scenario’s in aanmerking genomen: herstructurering, verkoop en liquidatie.

(45)

In het scenario van een herstructurering (27) was de Commissie van oordeel dat de Italiaanse autoriteiten de historische prestaties van Alitalia SAI hadden kunnen beoordelen, die een negatieve kasstroom voor 2015 en 2016 vertoonden, die in 2017 verslechterde en waaruit vervolgens — rekening houdend met de onzekerheid in verband met de plaatsing van Alitalia SAI onder buitengewoon beheer als bijkomende ongunstige factor — zou zijn gebleken dat Alitalia SAI waarschijnlijk niet in staat was de lening terug te betalen. Voorts was de Commissie van oordeel dat dezelfde conclusie zou zijn getrokken indien Italië gebruik had gemaakt van de kasstroomprognoses van het buitengewone beheer voor Alitalia SAI voor mei-oktober 2017, die het buitengewone beheer bij zijn aanvraag van de eerste lening had gevoegd en die uitwezen dat er in de eerste zes maanden van buitengewoon beheer 671 miljoen EUR aan kasmiddelen nodig zou zijn en dat het kassaldo aan het eind van die periode anders min 597 miljoen EUR zou hebben bedragen.

(46)

In het scenario van een verkoop (28) was de Commissie van oordeel dat het kassaldo van Alitalia SAI aan het einde van de looptijd (van zes maanden na de uitbetaling van de eerste lening) veel lager zou zijn geweest dan de verschuldigde bedragen over de lening en de rente, en dat de terugbetaling bijgevolg afhankelijk zou zijn geweest van de vraag of de activa van Alitalia SAI zouden worden verkocht tegen een prijs van ten minste 627 miljoen EUR. Wat de verkoop betreft, was de Commissie van mening dat een leninggever in een markteconomie het in de eerste plaats onrealistisch zou vinden dat de activa van Alitalia SAI binnen zes maanden zouden worden verkocht, aangezien studies hebben uitgewezen dat dergelijke verkopen voor ondernemingen die naar Italiaans recht onder buitengewoon beheer staan gemiddeld twee tot drie jaar in beslag nemen. In een beoordeling vooraf op basis van de boekwaarde van de activa en het eigen vermogen van Alitalia SAI en ramingen van de gedisconteerde toekomstige kasstromen van de onderneming, kwam de Commissie tot de conclusie dat een leninggever in een markteconomie de verkoopprijs van Alitalia SAI ruim onder 627 miljoen EUR zou hebben gewaardeerd. In een beoordeling achteraf (29) op basis van een studie die was opgesteld voor het buitengewone beheer en de feitelijke (niet-bindende) biedingen van andere luchtvaartmaatschappijen (Lufhansa, Easyjet) (30), kwam de Commissie tot dezelfde conclusie. Bovendien bevestigde de onafhankelijke beoordeling van de Commissie op basis van de “methode van de multiples”, waarbij de financiële gegevens van Alitalia SAI werden vergeleken met de parameters van soortgelijke ondernemingen (31), de conclusie dat een verkoop van de activa van Alitalia SAI ruimschoots minder zou hebben opgebracht dan het bedrag van 627 miljoen EUR dat nodig zou zijn om de eerste lening terug te betalen (32).

(47)

In het scenario van een liquidatie (33) ging de Commissie ervan uit dat de activa van Alitalia SAI versnipperd werden verkocht en dat haar passiva in mindering werden gebracht op het aldus verkregen bedrag. In dat scenario zou de nettowaarde van Alitalia SAI ruwweg min 1,5 miljard EUR hebben bedragen, overeenkomstig het in overweging 56 beschreven saneringsplan. De Commissie concludeerde derhalve dat een marktdeelnemer in een markteconomie de eerste lening in dit scenario evenmin aan Alitalia SAI zou hebben verstrekt.

(48)

Om tot een volledige beoordeling te komen, heeft de Commissie in Besluit C(2021) 6659 het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie afzonderlijk toegepast op de tweede lening (34). In dat scenario zou de financiële situatie van Alitalia SAI in oktober 2017 in wezen dezelfde zijn geweest als in mei 2017, toen zij niet in staat was een positieve kasstroom te genereren en al haar beschikbare liquiditeit afkomstig was uit de eerste lening, zodat geen enkele marktdeelnemer de tweede lening zou hebben verstrekt.

(49)

In Besluit C(2021) 6659 was de Commissie in het algemeen van oordeel dat het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie niet van toepassing was op de leningen van 2017 en dat er in elk geval niet aan was voldaan. Derhalve leverden de leningen van 2017 Alitalia SAI een voordeel op dat gelijk was aan het gecombineerde nominale bedrag van de twee leningen, d.w.z. 900 miljoen EUR (35).

(50)

De begunstigde van de lening van 2019 is Alitalia als bedoeld in overweging 1, bestaande uit Alitalia SAI en Cityliner. In wet nr. 2/2020 tot wijziging en omzetting in wet van wetsbesluit nr. 137/2019 worden die ondernemingen duidelijk als de begunstigden aangewezen.

(51)

Alitalia SAI heeft haar hoofdzetel in Fiumicino, Rome, en is werkzaam in de luchtvaartsector. Alitalia SAI en Cityliner maken beide deel uit van de groep Alitalia, waarvan de aandeelhoudersstructuur is weergegeven in grafiek 1 (36). De aandeelhouders van Compagnia Aerea Italiana S.p.A (“CAI”) (37), de moedermaatschappij die per 16 oktober 2017 indirect 51 % van de aandelen in Alitalia SAI bezit, zijn weergegeven in tabel 1.

Grafiek 1

Eigendomsstructuur van de groep Alitalia op 23 januari 2018

Tabel 1

Aandeelhouders van CAI in mei 2019. (Voor zover de Commissie weet, is de aandeelhoudersstructuur tot op heden ongewijzigd gebleven.)

(52)

Toen Alitalia SAI onder buitengewoon beheer werd geplaatst, bezat Alitalia SAI het volledige aandelenkapitaal van Cityliner en van Challey Ltd Cityliner fungeerde als aanbieder van vervoerscapaciteit van Alitalia SAI (38) die een deel van het korteafstandsnetwerk dekte. Challey Ltd is een in Ierland gevestigde subholding die zelf zeggenschap had over andere ondernemingen, die eveneens in Ierland gevestigd waren (“Ierse dochterondernemingen”), en die de volledige vloot luchtvaartuigen bezat die door Alitalia SAI en Cityliner werden gebruikt, evenals minderheidsbelangen in andere ondernemingen die zij gedeeltelijk in handen had (39). Challey Ltd en de Ierse dochterondernemingen staan niet onder buitengewoon beheer. Alitalia SAI vormt samen met haar dochterondernemingen de groep Alitalia (40) (“de groep Alitalia”). Aangezien Alitalia SAI verantwoordelijk is voor de overweldigende meerderheid van de activiteiten van de groep Alitalia en 97 % van het totale personeelsbestand van de groep Alitalia in dienst had (41), is elke evaluatie die betrekking heeft op de groep van overeenkomstige toepassing op Alitalia SAI.

(53)

Alitalia SAI is voor 49 % in handen van Etihad Investment Holding Company LLC en voor 51 % in handen van MIDCO S.p.A. (“Midco”), dat zelf weer voor 100 % eigendom is van CAI.

(54)

De financiële situatie van Alitalia SAI totdat de leningen van 2017 werden toegekend, d.w.z. vóór november 2017, wordt uitvoerig beschreven in Besluit C(2021) 6659 (zie met name de punten 4.1 en 5.1.4.2.3.1). In dit deel worden de bevindingen van de Commissie in dat besluit beknopt in herinnering gebracht.

(55)

Sinds de overname door CAI in 2008 is Alitalia SAI voortdurend verliesgevend geweest. Zoals beschreven in het ambitieuze saneringsplan (zie punt 4.2.1.1 van Besluit C(2021) 6659) dat in 2017 door de aandeelhouders van Alitalia SAI is opgesteld, heeft de onderneming in de periode 2009-2014 bijna 2 miljard EUR verlies geleden. Bovendien werd in het saneringsplan opgemerkt dat de luchtvaartsector in de periode 2010-2013 in totaal groeide en winstgevend was. Zoals de Commissie in bovengenoemd besluit heeft opgemerkt, bleek daaruit dat de problemen van Alitalia SAI niet te wijten waren aan de algemene macro-economische omstandigheden, maar veeleer specifiek waren voor de onderneming.

(56)

In die onhoudbare situatie zocht Alitalia SAI naar een nieuwe partner uit de sector, met als resultaat dat Etihad in 2015 49 % van Alitalia verwierf. In 2015 en 2016 boekte Alitalia SAI evenwel een verlies van 648 miljoen EUR, waardoor, eenmalige posten buiten beschouwing gelaten, de verliezen nog verder opliepen tot 1,2 miljard EUR.

(57)

Begin 2017 werd met het saneringsplan gepoogd de situatie van Alitalia SAI te verbeteren met een ambitieus kostenbesparingsplan dat meer dan 1 miljard EUR aan bezuinigingen behelsde en het pad moest effenen voor aanvullende financiering (2 miljard EUR, waaronder 900 miljoen EUR nieuw geld), hoofdzakelijk aangedreven door haar aandeelhouder Etihad. Het saneringsplan moest in gang worden gezet door middel van een pre-insolventieprocedure (42). Voor die procedure (43) was instemming van het personeel (44) vereist, aangezien zij getroffen zouden worden door ingrijpende besparingsmaatregelen. De overeenkomst werd bij het referendum onder de werknemers van 24 april 2017 evenwel verworpen wegens de geplande maatregelen om de arbeidskosten te verlagen, die onder meer een gemiddelde loonsverlaging van 33 % inhielden. Aangezien het saneringsplan niet kon worden uitgevoerd en de aandeelhouders geen aanvullende financiering verstrekten, dreigde Alitalia SAI failliet te gaan op grond van de Italiaanse faillissementswet.

(58)

Begin 2017, nog voordat de werknemers het bij een referendum verwierpen, werd het saneringsplan geëvalueerd door twee onafhankelijke bedrijfsdeskundigen (KPMG en Roland Berger) (45), die het plan ambitieus achtten gelet op de geschiedenis van Alitalia SAI. Bovendien was KPMG van mening dat aanzienlijke financiering nodig zou zijn om het plan gedurende meerdere jaren vol te houden. KPMG benadrukte voorts de gevoeligheid van het plan wat betreft een van de financiële aannamen waarop het was gebaseerd.

(59)

Op 28 april 2017 werd een certificeringsverslag (46) met betrekking tot het saneringsplan opgesteld, waarin werd verklaard dat Alitalia SAI zich in een crisis bevond vanwege i) het feit dat zij een onafhankelijke luchtvaartmaatschappij was die concurreerde met netwerkmaatschappijen die een kritische massa hadden bereikt; ii) de grootschalige penetratie van prijsvechters op de binnenlandse markt vergeleken met andere Europese landen; iii) een klein marktaandeel voor langeafstandsvluchten; iv) de inefficiënte kostenstructuur, en v) de beperking op de ontwikkeling van langeafstandsactiviteiten ten gevolge van overeenkomsten voor joint ventures.

(60)

Volgens de door de Italiaanse autoriteiten verstrekte informatie bleef Alitalia ook nadat zij onder buitengewoon beheer was geplaatst kampen met negatieve kasstromen en genereerde zij een negatieve vrije kasstroom van 296 miljoen EUR in 2018 en van 198 miljoen EUR in de periode van het eerste tot en met het derde kwartaal van 2019.

Tabel 2

Vrije kasstroom van Alitalia, met inbegrip van schuldaflossingskosten en kaspositie (in miljoen EUR)

(61)

Bovendien realiseerde Alitalia in 2018 en 2019 een negatieve ebitda van respectievelijk 120 miljoen en 14 miljoen EUR.

Tabel 3

Ebitda van Alitalia

(62)

Uit de openbaar beschikbare informatie voor 2019 blijkt eveneens dat Alitalia zich nog steeds in financiële moeilijkheden bevond. Volgens berichten in de media (47) was Alitalia in oktober 2019 verlieslijdend (48). Op 26 november 2019 werd in de pers de uitspraak van de Italiaanse minister van Economische Ontwikkeling, de heer Patuanelli, aangehaald dat “er op dit moment geen marktoplossing bestaat” voor Alitalia, terwijl hij in december 2019 meldde dat Alitalia 2 miljoen EUR per dag verloor, waarbij het dagelijkse verlies gedurende het jaar fluctueerde (49).

(63)

In een verslag aan het Italiaanse parlement van 3 maart 2020 lichtte buitengewoon bewindvoerder Leogrande de economische en financiële prestaties van het beheer in 2019 ten opzichte van 2018 toe en wees daarbij op het feit dat Alitalia, ondanks de hogere operationele vervoersopbrengsten (+2 %) en de enigszins lagere exploitatiekosten (–1,3 %) nog steeds te kampen had met kostenstijgingen (voor brandstof en technische uitrusting, verkeer en tussenstops, onderhoud, audits en personeel) en “een saldo noteerde van 586 miljoen EUR — een verbetering van 86 miljoen EUR die mede te danken was aan de nieuwe overheidslening van december 2019 ten bedrage van 400 miljoen EUR” (50).

(64)

In mei 2017 heeft het Italiaanse Ministerie van Economische Ontwikkeling Alitalia SAI en enkele dagen daarna Cityliner onder buitengewoon beheer geplaatst (51). Later die maand verklaarde de rechtbank van Civitavecchia Alitalia SAI en Cityliner insolvent.

(65)

In hun opmerkingen van 20 maart 2019 gaven de Italiaanse autoriteiten aan dat de particuliere aandeelhouders wegens de toelating van Alitalia tot de procedure van buitengewoon beheer al hun bevoegdheden inzake het beheer van en het toezicht op Alitalia moesten inleveren.

(66)

Op grond van de desbetreffende Italiaanse wetgeving werden de buitengewone commissarissen belast met het beheer van Alitalia totdat er een programma voor buitengewoon beheer was goedgekeurd door de minister van Economische Ontwikkeling, waarna de commissarissen zouden worden gemachtigd om onder toezicht van het Ministerie van Economische Ontwikkeling de activa van Alitalia te verkopen.

(67)

Op 26 januari 2018 verstrekten de buitengewone commissarissen van Alitalia het Ministerie van Economische Ontwikkeling een programma voor de verkoop van de in bedrijf zijnde activa van Alitalia (52). In mei 2019 werd de termijn voor de afronding van het programma voor de verkoop van de activa verlengd tot en met 23 maart 2020.

(68)

De in het goedgekeurde programma voor buitengewoon beheer vastgestelde verkoopprocedure gold voor de activa die verband hielden met de activiteiten van Alitalia en omvatte ook de mogelijkheid om de luchtvaartuigen van de Ierse dochterondernemingen van Alitalia SAI te kopen.

(69)

Naar Italiaans recht (wetgevend besluit nr. 270/1999 en wetsbesluit nr. 347 van 23 december 2003 (54)) is buitengewoon beheer een insolventieprocedure voor grote ondernemingen met het oog op hun redding en het behoud van hun waarde door hun activiteiten voort te zetten tot de herstructurering of verkoop van hun activa, mits het mogelijk lijkt dat zij weer voldoende rendabel worden.

(70)

In het kader van deze procedure verliezen de vorige aandeelhouders hun beslissingsbevoegdheden, terwijl de onderneming in bedrijf blijft. Het beheer van het bedrijf en van de activa van de onderneming wordt overgenomen door de buitengewone commissarissen, die worden benoemd door de insolventierechter.

(71)

Wanneer de procedure van buitengewoon beheer ingaat, worden de schulden die vóór de procedure zijn aangegaan, bevroren en worden zij achtergesteld op de schulden die tijdens het buitengewone beheer worden gemaakt ten gevolge van de voortzetting van de bedrijfsactiviteiten. De wetgeving voorziet uitdrukkelijk in de “super-senior” status van de schulden die zijn gemaakt tijdens het buitengewone beheer.

(72)

Voor zeer grote ondernemingen, zoals Alitalia, gelden aanvullende bijzondere regels. Zeer grote ondernemingen kunnen met name reeds voordat een rechterlijke beslissing is genomen, verzoeken om onder buitengewoon beheer te worden geplaatst. In dat geval benoemt en controleert het Ministerie van Economische Ontwikkeling de buitengewone commissarissen. In die situatie kan het buitengewone beheer maximaal 36 maanden duren. Bovendien hebben de buitengewone commissarissen in het geval van ondernemingen die essentiële openbare diensten verzorgen de bevoegdheid om de bedrijfsactiva te verkopen via een procedure van gunning via onderhandelingen (mits de verkoopprijs die de buitengewone commissarissen met de koper overeenkomen niet lager ligt dan de marktwaarde die is vastgesteld in een verslag van een onafhankelijke deskundige).

(73)

Op 28 november 2019 verklaarde de minister van Economische Ontwikkeling dat Alitalia “niet ten onder zal gaan, dat kan ik wel garanderen” (55).

(74)

Op 17 december 2019 zou dezelfde minister hebben gezegd dat er “ernstige problemen [met betrekking tot Alitalia] zijn die dringend moeten worden aangepakt”, met als uitgangspunt dat “het voor mij geen optie is de vliegtuigen aan de grond te houden” (56).

(75)

Op 24 december 2019 zou de buitengewone commissaris van Alitalia hebben verklaard dat er een “risico op onderbreking van de activiteiten” van Alitalia bestaat. In de media werd verwezen naar de preambule van wetsbesluit nr. 137/2019, waarin “werd verzocht de financiering zo spoedig mogelijk toe te kennen en volledig uit te betalen om de dreigende onderbreking van de operationele activiteiten van Alitalia te voorkomen” (57).

(76)

In artikel 1 van wetsbesluit nr. 55/2017, waarbij de leningen van 2017 werden toegekend, was bepaald dat de buitengewone commissarissen met het oog op de opstelling van het programma voor buitengewoon beheer moesten onderzoeken of het mogelijk was de bedrijfsonderdelen van Alitalia binnen een bepaalde termijn te verkopen via een aanbestedingsprocedure.

(77)

Daarom organiseerden de buitengewone commissarissen in augustus 2017 een aanbestedingsprocedure om de activa van de ondernemingen onder buitengewoon beheer (Alitalia SAI en Cityliner) als operationele eenheden te verkopen.

(78)

De aanbesteding mislukte evenwel (58) en in december 2017 zetten de buitengewone commissarissen een nieuwe procedure van gunning via onderhandelingen (59) in gang om de activa van Alitalia te verkopen. In deze procedure werd alleen de bieding van de Italiaanse spoorwegmaatschappij Ferrovie dello Stato geldig bevonden, terwijl de andere biedingen werden afgewezen omdat ze onvolledig of niet-bindend waren (60).

(79)

Na het mislukken van de verkoopprocedure werd bij wetsbesluit nr. 137/2019 een nieuwe termijn voor de verkoop van de activa van Alitalia vastgesteld (31 mei 2020). Volgens Italië werd het verkoopproces op 26 maart 2020 echter opgeschort als gevolg van de COVID-19-uitbraak.

(80)

Als onderdeel van de inspanningen om tot een oplossing te komen, heeft de Italiaanse staat op 9 oktober 2020 het nieuwe staatsbedrijf ITA opgericht.

(81)

Op 10 september 2021 heeft de Commissie Besluit C(2021) 6665 vastgesteld. Daarin constateerde zij dat de in dat besluit beschreven overdracht van bepaalde activa, indien Italië zijn daarbij aangegane verbintenissen nakomt, niet zou resulteren in economische continuïteit tussen Alitalia SAI en ITA. In hetzelfde besluit stelde de Commissie vast dat een kapitaalinjectie van 1,35 miljard EUR in ITA geen voordeel opleverde voor ITA en derhalve geen staatssteun vormde.

(82)

Naar aanleiding van Besluit C(2021) 6665 is het merk Alitalia in het kader van het buitengewone beheer aanbesteed en medio oktober 2021 aan ITA gegund. Tegelijkertijd bereikten het buitengewone beheer van Alitalia en ITA overeenstemming over de overdracht van de luchtvaartactiviteiten van Alitalia, bestaande uit 52 luchtvaartuigen, bijbehorende slots en andere activa (61).

(83)

De verwachting was dat het buitengewone beheer van Alitalia tegen eind 2022 ook het loyaliteitsprogramma en de onderhouds- en grondafhandelingsactiviteiten van Alitalia bij aanbesteding zou hebben verkocht in overeenstemming met de door Italië aangegane verbintenissen (62). Terwijl de grondafhandelingsdienst op de luchthaven van Fiumicino in mei 2022 aan Swissport werd gegund en de onderhoudsactiviteiten van Alitalia in september 2022 door Atitech werden verworven (63), zijn andere activiteiten, waaronder het loyaliteitsprogramma, nog steeds het voorwerp van aanbestedingsprocedures. Daarom werd de procedure van buitengewoon beheer in december 2022 verlengd tot eind 2023 om de liquidatie van de nog niet verkochte activa mogelijk te maken (overwegingen 28 en 32).

(84)

In hun opmerkingen over de lening van 2019 voerden de klagers aan dat die onrechtmatige en onverenigbare staatssteun vormde.

(85)

De klagers merkten op dat de lening van 2019 staatssteun vormde aangezien de Italiaanse regering niet handelde als marktdeelnemer in een markteconomie. Gezien de economische situatie van Alitalia, die ondanks de leningen van 2017 niet was verbeterd en gezien haar geschiedenis, voerden de klagers aan dat de twijfels die de Commissie reeds in het inleidingsbesluit van 2018 had geuit over de leningen van 2017, eens te meer van toepassing zouden zijn op de lening van 2019 (64). Zij voerden met name aan dat geen enkele marktdeelnemer in een markteconomie die bezorgd is over de rentabiliteit, bereid zou zijn geweest grotere kredietrisico’s te nemen door dergelijke nieuwe financiering te verstrekken zonder enige garantie van rendement op de investering.

(86)

Volgens de klagers heeft de lening van 2019 Alitalia een voordeel opgeleverd, waardoor het handelsverkeer tussen de lidstaten wezenlijk werd beïnvloed en de mededinging werd verstoord, aangezien Alitalia concurreerde met andere luchtvaartmaatschappijen uit de EU. Volgens hen heeft de lening van 2019 de onderneming in staat gesteld in bedrijf te blijven ondanks haar aanhoudend ongezonde financiële situatie, waarbij haar marktaandeel in stand bleef en zelfs toenam door een vergroting van de capaciteit en de ingebruikneming van bepaalde routes, zodat zij een agressiever prijsbeleid kon voeren dan zonder de lening van 2019 mogelijk zou zijn, waardoor de concurrenten die zonder overheidssubsidies op die routes actief zijn, ernstig werden geschaad.

(87)

De klagers merkten met name op dat Alitalia er ondanks de aanzienlijke subsidies niet in was geslaagd een herstructurering door te voeren en winstgevend te worden, haar kosten te verlagen of haar schulden te verminderen. Zij voerden ook aan dat er geen geloofwaardige biedingen zijn uitgebracht op de activa van Alitalia, waardoor zij vraagtekens plaatsten bij de plannen voor de verkoop ervan. In dit verband hebben de klagers opgemerkt dat de enige bieding afkomstig was van Lufthansa met onder meer als eis dat Alitalia ingrijpend zou worden gereorganiseerd door inkrimping van het personeelsbestand en de vloot luchtvaartuigen, maar dat die bieding werd afgewezen.

(88)

De klagers merkten op dat de lening van 2019 onverenigbaar was met de interne markt en dat niet was voldaan aan een aantal verenigbaarheidscriteria van de richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun.

(89)

In het inleidingsbesluit kwam de Commissie tot de voorlopige conclusie dat de lening van 2019 scheidbaar is van de leningen van 2017 en staatssteun kan vormen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

(90)

Wat de scheidbaarheid van de lening van 2019 ten opzichte van de leningen van 2017 betreft, merkte de Commissie op dat in de rechtshandelingen waarbij de lening van 2019 werd toegekend, niet uitdrukkelijk was vermeld dat deze neerkwam op een verhoging van de eerdere leningen, wat wel het geval was in de rechtshandeling tot toekenning van de tweede lening van 2017. De Commissie was ook van oordeel dat de periode van twee jaar tussen de lening van 2019 en de leningen van 2017 aanzienlijk was en dat de lening van 2019 redelijkerwijs niet kon worden voorzien toen Alitalia onder buitengewoon beheer werd geplaatst. Ten slotte was de Commissie van mening dat de looptijd van de lening van 2019 was vastgesteld op zes maanden en dat daarop rente verschuldigd was, in tegenstelling tot de leningen van 2017, waarvan de looptijd werd verlengd tot aan de verkoop van de activa van Alitalia en waarvan de renteopbouw was stopgezet. Op basis van deze elementen concludeerde de Commissie voorlopig dat de lening van 2019 scheidbaar was van de leningen van 2017.

(91)

Wat het bestaan van steun betreft, was de Commissie van oordeel dat de lening van 2019 Alitalia een economisch voordeel kon hebben verschaft in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. De Commissie kwam tot de voorlopige conclusie dat het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie niet van toepassing was op de lening van 2019, aangezien Italië er niet in was geslaagd bewijsmateriaal over te leggen om aan te tonen dat het vóór de toekenning van de lening van 2019 een beoordeling had uitgevoerd van het mogelijke rendement op investering en van de waarschijnlijkheid van terugbetaling van die lening.

(92)

Hoe dan ook was de Commissie van oordeel dat, indien het twijfelachtig was of een particuliere marktdeelnemer de oorspronkelijke leningen van 2017 zou hebben verstrekt toen werd verwacht dat Alitalia tegen november 2017 zou worden verkocht, het nog twijfelachtiger was of een dergelijke leninggever in 2019 verdere leningen zou verstrekken, aangezien het verkoopproces op het moment van vaststelling van het inleidingsbesluit volledig was mislukt.

(93)

Wat betreft de verenigbaarheid van de steun, was de Commissie van oordeel dat Alitalia een onderneming in moeilijkheden was in de zin van de richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun en kwam zij tot de voorlopige conclusie dat er ernstige twijfel bestond over de verenigbaarheid van de lening van 2019 met de interne markt op grond van artikel 107, lid 3, punt c), VWEU.

(94)

De Commissie betwijfelde met name of het beginsel dat steun eenmalig dient te zijn, in acht was genomen, aangezien Alitalia vóór de lening van 2019 in 2017 reddingssteun ontving (65) in de vorm van de leningen van 2017.

(95)

Voorts heeft de Commissie verklaard dat Italië geen bewijsmateriaal heeft verstrekt op basis waarvan de Commissie de evenredigheid van de lening van 2019, die als reddingssteun werd beschouwd, kon beoordelen, en dat zij de leningen zonder een reddingsplan ook niet als reddingssteun kon beoordelen. De Commissie merkte voorts op dat Italië geen enkel bewijs heeft verstrekt waaruit zou blijken dat aan de voorwaarden voor de goedkeuring van potentiële reddingssteun was voldaan.

(96)

Ryanair heeft als enige derde partij opmerkingen over het inleidingsbesluit ingediend (zie overweging 19).

(97)

Wat het bestaan van steun betreft, merkte Ryanair op het in het algemeen eens te zijn met de beoordeling van de Commissie. Bovendien heeft Ryanair aangegeven dat Italië, in strijd met de vereisten van de richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun, geen duidelijk omschreven doelstelling van gemeenschappelijk belang nastreefde. Voorts heeft Ryanair uitgelegd dat de steun van 400 miljoen EUR geen reddings- of herstructureringssteun kon zijn, aangezien Alitalia in oktober 2019 al meer dan twee jaar in een insolventieprocedure verkeerde en er geen realistisch vooruitzicht was op het herstel van de levensvatbaarheid van Alitalia op lange termijn, aangezien Alitalia al meer dan tien jaar verliesgevend was zonder tekenen die wezen op verbetering na 2017. Ryanair merkte voorts op dat de bezettingsgraad van Alitalia die onder het gemiddelde van de sector lag, haar verouderde vloot die stijgende kosten met zich meebracht en de voortdurende uitholling van haar marktaandeel erop wezen dat de in 2019 door Italië verstrekte steun ten belope van 400 miljoen EUR geen herstructureringssteun kon zijn.

(98)

Ten slotte gaf Ryanair aan dat de lening van 400 miljoen EUR aan Alitalia in strijd was met het beginsel dat steun eenmalig dient te zijn, aangezien in 2013 en 2015 was gepoogd om Alitalia te herstructureren, waarbij de overdracht van aandelen en eigendom, met betrokkenheid van Poste Italiane, mogelijk niet voldeed aan het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie, en ook omdat Alitalia in 2017 middels de leningen van 2017 steun van de Italiaanse staat had ontvangen.

(99)

Vóór het inleidingsbesluit voerde Italië aan dat de verenigbaarheid van de lening van 2019 moest worden beoordeeld in het kader van het bij het inleidingsbesluit van 2018 geopende onderzoek met betrekking tot de leningen van 2017 (66), maar verstrekte het geen aanvullende informatie op basis waarvan de Commissie de verenigbaarheid van de lening van 2019 kon beoordelen.

(100)

Op 6 januari 2020 heeft Italië gereageerd op een aantal in de klachten aan de orde gestelde punten en tegelijkertijd aanvaard dat de lening van 2019 financiële steun vormt ten gunste van Alitalia SAI en Cityliner.

(101)

Italië legde uit dat Alitalia, bij gebrek aan een definitieve bieding van Ferrovie dello Stato binnen de termijn van 21 november 2019 en gezien de wettelijke termijn voor de afronding van de overdrachtsprocedure, geen toegang had tot de in wetsbesluit nr. 124/2019 bedoelde financiering, die bedoeld was de verkoop van de activa van Alitalia binnen die termijn te ondersteunen (67). Daarom is op 3 december 2019 wetsbesluit nr. 137/2019 in werking getreden, waarbij de rechtsgrondslag voor de uitbetaling van de lening van 2019 werd ingetrokken en werd bepaald dat er een nieuwe overdrachtsprocedure in gang zou worden gezet. In dit verband werd de heer Giuseppe Leogrande op 6 december 2019 benoemd tot “buitengewoon bewindvoerder” van Alitalia, ter vervanging van het vorige college van drie buitengewone commissarissen.

(102)

Italië voerde aan dat de bepaling waarop de klachten betrekking hadden, namelijk artikel 54 van wetsbesluit nr. 124/2019, niet in wet was omgezet; daardoor is de bepaling van meet af aan nietig en zijn de klachten ongegrond. Italië heeft aangevoerd dat artikel 1 van wetsbesluit nr. 137/2019 ten grondslag ligt aan de lening van 2019, en dat het voorwerp van deze bepaling verschilt van dat van wetsbesluit nr. 124/2019, aangezien de nieuwe financiering die daarin was voorzien, afhankelijk was van het herstel van de rentabiliteit op lange termijn door de verkoop van een geherstructureerde onderneming. De klachten waren derhalve zonder voorwerp.

(103)

Italië voerde aan dat de lening van 2019 aan Alitalia geen onrechtmatige steun vormde. In tegenstelling tot wat de klagers aanvoeren, berustte de lening van 2019 op wetsbesluit nr. 137/2019, dat van kracht was sinds 3 december 2019, toen beide klachten reeds waren ingediend, en verschilden de voorwaarden ervan wezenlijk van de in het oorspronkelijke wetsbesluit nr. 124/2019 vastgestelde voorwaarden. De lening van 2019 was een noodzakelijke voorwaarde om een haalbare, samenhangende en ingrijpende herstructurering te kunnen afronden teneinde de onderneming op de lange termijn weer levensvatbaar te maken door haar bedrijfsonderdelen tegen marktvoorwaarden over te dragen.

(104)

Italië voerde aan dat de lening van 2019 geen onrechtmatige steun, maar een aanvullende tranche van de in januari 2018 aangemelde steun vormde, en daarmee neerkwam op een verlenging van de leningen van 2017; Italië heeft echter geen aanvullende informatie verstrekt op basis waarvan de Commissie de verenigbaarheid van de lening van 2019 kon beoordelen. Volgens Italië viel de lening van 2019 daarom niet onder de standstillverplichting van artikel 108, lid 3, VWEU. Italië voerde bijgevolg aan dat de lening van 2019 moest worden onderzocht in het kader van het onderzoek dat bij hetinleidingsbesluit van 2018 was ingeleid met betrekking tot steunmaatregel SA.48171 betreffende de twee leningen van 2017 (van 600 miljoen EUR en 300 miljoen EUR). Italië verklaarde voorts dat de bij wetsbesluit nr. 137/2019 ingevoerde maatregelen volledig in overeenstemming waren met de eerste lening van 600 miljoen EUR en met de verlenging ervan aan de hand van de tweede lening (van 300 miljoen EUR). Volgens Italië vormde de lening van 2019 de derde tranche van één enkele staatssteunmaatregel, die op dezelfde wijze als de in 2018 aangemelde steun legitiem en verenigbaar met de interne markt is.

(105)

Italië heeft het eerste deel van een technische studie van het adviesbureau PricewaterhouseCooper (“PwC”) verstrekt met betrekking tot de theoretische liquidatiewaarde van Alitalia op 2 mei 2017 (68).

(106)

Op 27 maart 2021 heeft Italië in zijn antwoord op de brief van de Commissie van 8 maart 2021 (zie overweging 16) aanvullende inlichtingen verstrekt. In zijn opmerkingen herhaalde Italië dat de lening van 2019 deel uitmaakte van de steunmaatregel die in 2017 ten gunste van Alitalia was toegekend om onderbreking van de dienstverlening van Alitalia en verstoring van het Italiaanse luchtvervoer te voorkomen. Meer bepaald hebben de Italiaanse autoriteiten herbevestigd dat zij de lening van 2019 beschouwden als de derde tranche van één enkele lening waarvan ook de leningen van 2017 aan Alitalia deel uitmaken. Italië heeft evenwel geen bewijsmateriaal overgelegd waaruit blijkt dat de lening van 2019 een derde tranche van de leningen van 2017 was, noch dat de toekenning van de lening van 2019 redelijkerwijs voorzienbaar was in 2017, toen de eerste en de tweede lening werden toegekend.

(107)

De Italiaanse autoriteiten hebben ook bevestigd dat de lening van 2019 niet was terugbetaald, dat er geen rente was betaald en dat de looptijd tweemaal was verlengd, laatstelijk tot en met 16 december 2021 (zie overweging 28).

(108)

De Italiaanse autoriteiten voerden aan dat de lening van 2019, die in december 2019 was uitbetaald, werd gebruikt om de activiteiten van Alitalia te stroomlijnen, met name door haar vluchtschema, netwerk en kostenstructuur te verbeteren. Volgens de Italiaanse autoriteiten kende Alitalia als gevolg daarvan een groei qua passagiers en inkomsten uit de ticketverkoop en een stijging van de ebit met 10,61 miljoen EUR op jaarbasis in januari 2020. De Italiaanse autoriteiten lichtten toe dat die trend in februari 2020 werd doorgezet, tot aan de uitbraak van COVID-19 in Italië eind februari 2020. De Italiaanse autoriteiten legden uit dat Alitalia in het kader van haar inspanningen om de activiteiten te stroomlijnen begin 2020 de vloot anders heeft samengesteld, opnieuw heeft onderhandeld over haar IT-contracten (bv. softwareonderhoud) en brandstofcontracten en andere maatregelen heeft genomen, die stuk voor stuk kostenbesparingen hebben opgeleverd.

(109)

Wat betreft de vraag of Italië de rentabiliteit en de risico’s in verband met de terugbetaling van de lening van 2019 had beoordeeld alvorens de lening toe te kennen en om bewijsmateriaal in dat verband bewijs te verstrekken, antwoordden de Italiaanse autoriteiten dat de lening van 2019 was toegekend om de bedrijfscontinuïteit van de onderneming te waarborgen en rekening te houden met de openbaredienstverplichtingen, teneinde de onderbreking van zowel nationale als internationale vluchten te voorkomen. In dit verband lichtten de Italiaanse autoriteiten toe dat Alitalia eind 2019 naar hun beste weten geen toegang had tot alternatieve financieringsbronnen tegen dezelfde voorwaarden als de lening van 2019.

(110)

Wat betreft de vraag of Italië de rentabiliteit en de risico’s in verband met de terugbetaling van de leningen van 2017 achteraf had beoordeeld en, zo ja, of het die beoordeling in aanmerking had genomen in de beslissing over de toekenning van de lening van 2019, legden de Italiaanse autoriteiten voorts uit dat de rentabiliteit en de risico’s in verband met de terugbetaling van de leningen van 2017 in aanmerking zijn genomen bij de algehele beoordeling van de totale procedure en de financiële situatie van de onderneming. Ondanks het verzoek van de Commissie hebben de Italiaanse autoriteiten geen bewijs verstrekt waaruit blijkt dat zij een dergelijke beoordeling hebben verricht. Zij hebben in dit verband evenwel toegelicht dat Alitalia onder buitengewoon beheer staat en dat de terugbetaling van de leningen bij wet is geregeld.

(111)

Volgens de Italiaanse autoriteiten is het risicoprofiel van Alitalia sinds de toekenning van de leningen van 2017 niet gewijzigd. Het risicoprofiel van de onderneming hield nog steeds verband met de status van Alitalia als insolvente onderneming onder buitengewoon beheer.

(112)

Wat betreft de verkoop van de activa van Alitalia, verklaarde Italië dat, na de mislukte verkoop van de activa van Alitalia aan Ferrovie dello Stato (zie overweging 78), een nieuwe termijn voor de afstoting van die activa (d.w.z. 31 mei 2020) was vastgesteld in de Italiaanse wetgeving. De Italiaanse autoriteiten lichtten toe dat op 6 maart 2020 een oproep tot het indienen van blijken van belangstelling voor de aankoop van de activa van Alitalia is bekendgemaakt. Volgens hen werd de aanbestedingsprocedure op 26 maart 2020 echter opgeschort als gevolg van de COVID-19-uitbraak. In dit verband hebben de Italiaanse autoriteiten verduidelijkt dat het buitengewone beheer tussen december 2019 en februari 2021 met derden heeft onderhandeld over de verkoop en terugleasing van een aantal luchtvaartuigen met een smalle romp, maar dat die onderhandelingen nog niet waren afgerond toen Italië de opmerkingen indiende.

(113)

Een maatregel kan slechts als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU worden aangemerkt als aan elk van de volgende voorwaarden is voldaan: i) de maatregel moet worden verleend door de staat en met staatsmiddelen worden bekostigd; ii) de maatregel moet een economisch voordeel verlenen aan de begunstigde onderneming; iii) de maatregel moet selectief zijn, d.w.z. bepaalde ondernemingen of producties begunstigen; iv) de maatregel moet de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden.

(114)

Alitalia SAI en Cityliner zijn particuliere ondernemingen die actief zijn in de luchtvaartsector en gevestigd zijn in Italië. Zij zijn ondernemingen voor de toepassing van artikel 107, lid 1,VWEU, aangezien zij economische activiteiten uitvoeren door diensten aan te bieden op een markt (69).

(115)

Zoals opgemerkt door het Hof van Justitie (70), moeten maatregelen, om ze aan te merken als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, i) zijn afgeleid van middelen van de staat, direct dan wel indirect via een bemiddelende instantie die handelt op grond van bevoegdheden die eraan zijn verleend, en ii) toerekenbaar zijn aan de staat (71).

(116)

Aangezien de lening van 2019 voortvloeit uit handelingen van de Italiaanse regering en het Italiaanse parlement, is deze aan de Italiaanse staat toe te rekenen (zie de overwegingen 2 en 7). Bovendien werd de lening van 2019 gefinancierd uit de staatsbegroting en derhalve duidelijk met staatsmiddelen bekostigd (zie overweging 22).

(117)

Om als staatssteun te worden beschouwd, moeten maatregelen selectief zijn in die zin dat zij alleen bepaalde ondernemingen of producties begunstigen.

(118)

De lening van 2019 werd verstrekt aan twee ondernemingen, Alitalia SAI en haar volle dochteronderneming Cityliner, waarvan de economische activiteiten complementair en geïntegreerd zijn als onderdeel van de groep Alitalia. De lening werd dus op ad-hocbasis toegekend aan twee vennootschappen, die deel uitmaken van dezelfde groep en onderneming, en was niet beschikbaar voor andere ondernemingen die werkzaam zijn in de Italiaanse luchtvaartsector en zich rechtens en feitelijk in een vergelijkbare situatie bevinden, of in andere sectoren. Er kwamen geen vergelijkbare ondernemingen in aanmerking voor maatregelen die overeenkomsten vertonen met die voor Alitalia, en bijgevolg waren er geen vergelijkbare ondernemingen die vergelijkbare financiering ontvingen. De lening van 2019 was derhalve selectief.

(119)

Een voordeel in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU is een economisch voordeel dat een onderneming onder normale marktvoorwaarden, d.w.z. zonder tussenkomst van de staat, niet zou hebben verkregen (72).

(120)

Volgens de rechtspraak van de Unierechter verlenen economische transacties die worden aangegaan door overheidsinstanties, geen voordeel aan de tegenpartij, en vormen zij dus geen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU indien ze marktconform verlopen (73). Om te bepalen of een transactie al dan niet onder die voorwaarden is uitgevoerd, past de Commissie het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie toe. Dit criterium is ontwikkeld ten aanzien van verschillende economische transacties.

(121)

Uit het arrest in de zaak BP Chemicals (74) volgt evenwel dat het loutere feit dat een overheidsonderneming in een dochtermaatschappij reeds kapitaal heeft ingebracht dat als steun is aangemerkt, niet a priori uitsluit dat een latere kapitaalinjectie kan worden beschouwd als een investering die voldoet aan het criterium van de particuliere investeerder in een markteconomie. In een geval als het onderhavige, waarin dezelfde investeerder in twee jaar tijd drie kapitaalinjecties heeft verricht, waarvan de eerste twee geen enkel rendement opleverden, moet de Commissie evenwel nagaan of de derde kapitaalinjectie redelijkerwijs los van de eerste twee kon worden beschouwd, en in de context van het criterium van de particuliere investeerder als een aparte investering kon worden aangemerkt.

(122)

Met andere woorden: wanneer een nieuwe overheidsmaatregel onlosmakelijk verbonden is met eerdere staatssteun aan de betrokken onderneming, moet het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie niet afzonderlijk op de nieuwe staatssteunmaatregel worden toegepast, maar moeten beide maatregelen bij de toepassing van dat criterium tezamen in aanmerking worden genomen. Hieruit volgt dat, indien het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie niet van toepassing werd geacht op de eerdere staatssteun, het evenmin van toepassing moet zijn op de nieuwe maatregel, voor zover die onlosmakelijk verbonden is met de eerdere staatssteun.

(123)

Daarom zal de Commissie eerst nagaan of de lening van 2019 scheidbaar is van de leningen van 2017 om te bepalen of ten aanzien van de lening van 2019 afzonderlijk moet worden beoordeeld of er sprake is van steun, alsmede of het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie van toepassing is. Indien de lening van 2019 scheidbaar is en het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie van toepassing is, zal de Commissie het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie toepassen op de lening van 2019.

(124)

In het inleidingsbesluit kwam de Commissie tot de voorlopige conclusie dat de lening van 2019 scheidbaar was van de leningen van 2017 (zie overweging 90). Indien de Commissie haar voorlopige bevinding uit het inleidingsbesluit bevestigt, namelijk dat de lening van 2019 scheidbaar is van de leningen van 2017, moet de lening van 2019 afzonderlijk worden beoordeeld, ook wat betreft de toepasselijkheid en de toepassing van het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie.

(125)

Overeenkomstig de besluitvormingspraktijk van de Commissie kan een reeks overheidsmaatregelen die ten behoeve van dezelfde onderneming in een betrekkelijk korte tijdsspanne plaatsvinden, met elkaar verbonden zijn of alle gepland of voorzienbaar waren op het tijdstip van de eerste maatregel, als één maatregel worden beoordeeld. Wanneer de latere maatregel daarentegen een gevolg was van op het tijdstip van de eerdere maatregel niet te voorziene maatregelen, dienen de beide maatregelen in de regel afzonderlijk te worden bezien (75).

(126)

Bij de beoordeling of de leningen van 2017 en de lening van 2019 één enkele maatregel vormen, houdt de Commissie rekening met: i) de chronologie van de twee reeksen staatsleningen in kwestie, ii) de doeleinden ervan, en iii) de toestand (met betrekking tot de financiën en risico’s) waarin de onderneming zich bevond toen de beslissing werd genomen om de leningen van 2017 en vervolgens de lening van 2019 toe te kennen (76).

(127)

Na het diepgaande onderzoek bevestigt de Commissie de voorlopige bevinding uit het inleidingsbesluit dat de lening van 2019, die in de onderhavige zaak wordt onderzocht, en de leningen van 2017, die de Commissie in haar besluit met betrekking tot steunmaatregel SA.48171 heeft aangemerkt als staatssteun, bij de beoordeling van de toepasselijkheid van het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie moeten worden beschouwd als afzonderlijke maatregelen, zoals nader toegelicht in punt 6.2.

(128)

In de opmerkingen die zij voorafgaand aan het inleidingsbesluit bij de Commissie hebben ingediend, voerden de Italiaanse autoriteiten aan dat de lening van 2019 een aanvullende tranche was (zie overweging 104) en daarmee neerkwam op een verlenging van de leningen van 2017. De Italiaanse autoriteiten herhaalden dit standpunt in hun opmerkingen na het inleidingsbesluit (zie overweging 106) en voegden daaraan toe dat de lening van 2019 hetzelfde doel had als de leningen van 2017, namelijk om onderbreking van de dienstverlening van Alitalia en verstoring van het Italiaanse luchtvervoer te voorkomen. De Italiaanse autoriteiten voerden aldus aan dat de lening van 2019 moest worden onderzocht in het kader van het onderzoek met betrekking tot steunmaatregel SA.48171, waarin de Commissie heeft vastgesteld dat de leningen van 2017 onverenigbaar waren met de interne markt.

(129)

De Commissie wijst voorts op de volgende opmerking in punt 81 van haar mededeling betreffende het begrip “staatssteun”: “[…] Wanneer de latere maatregel daarentegen een gevolg was van op het tijdstip van de eerdere maatregel niet te voorziene maatregelen, dienen de beide maatregelen in de regel afzonderlijk te worden bezien.” (onderstreping toegevoegd).

(130)

Zoals de Commissie in het inleidingsbesluit heeft verklaard, wordt in wetsbesluit nr. 148/2017, waarbij Italië een aanvullende lening van 300 miljoen EUR (de tweede lening van 2017) toekende, uitdrukkelijk vermeld dat de reeds in mei 2017 verstrekte staatsfinanciering ten bedrage van 600 miljoen EUR (de eerste lening van 2017) daarmee wordt verhoogd tot 900 miljoen EUR. In wetsbesluit nr. 124/2019, wetsbesluit nr. 137/2019 en wet nr. 2/2020 wordt daarentegen niet verwezen naar een dergelijk verband met de leningen van 2017.

(131)

Wat de chronologie betreft, merkt de Commissie op dat tussen de toekenning van de leningen van 2017 zes maanden waren verstreken, terwijl de lening van 2019 twee jaar na de vorige lening is toegekend (77). De lening van 2019 is derhalve scheidbaar van de leningen van 2017, aangezien zij pas geruime tijd na de leningen van 2017 nodig is geworden en betrekking heeft op de financiering van kosten die redelijkerwijs niet voorzienbaar waren toen Alitalia aanvankelijk onder buitengewoon beheer werd geplaatst.

(132)

Bovendien heeft Italië geen bewijzen verstrekt voor zijn stelling dat de lening van 2019 een derde tranche van één enkele lening was en dus deel uitmaakte van de leningen van 2017 (78) (zie de overwegingen 106 tot en met 110). De Commissie constateert dat het dossier geen bewijs bevat dat de lening van 2019 voorzienbaar was in mei of oktober 2017, toen respectievelijk de eerste lening van 2017 (600 miljoen EUR) en de tweede lening van 2017 (300 miljoen EUR) werden toegekend, noch dat een dergelijke lening bedoeld was om Alitalia te ondersteunen in het kader van één enkel in 2017 in gang gezet plan voor de redding of herstructurering van de luchtvaartmaatschappij. De feiten duiden er veeleer op dat Italië na de toekenning van de leningen van 2017 voornemens was de activiteiten van Alitalia te stroomlijnen en te verkopen, en dat Italië pas na het mislukken van dat plan heeft besloten meer liquide middelen aan Alitalia te verstrekken (zie de overwegingen 76 tot en met 79 en 101).

(133)

Bijgevolg is de Commissie van oordeel dat de lening van 2019 scheidbaar is van de staatssteun die met de leningen van 2017 is verleend, en dat de lening van 2019 en de leningen van 2017 derhalve in het kader van dit besluit afzonderlijke maatregelen vormen.

(134)

De Commissie zal aan de hand van twee gronden nagaan of het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie van toepassing is: i) of de staat bij de toekenning van de twee staatsleningen optrad als overheidsinstantie in plaats van als marktdeelnemer, en ii) of Italië voldoende ex-antebewijsmateriaal heeft voorgelegd waaruit blijkt dat de staat optrad als marktdeelnemer.

(135)

De Commissie is van oordeel dat het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie in het onderhavige geval niet van toepassing is. Op basis van al het beschikbare bewijsmateriaal blijkt dat Italië zich als overheidsinstantie heeft ingespannen om Alitalia na december 2019 en tot de verkoop van de activa ervan in bedrijf te houden. Alitalia stond sinds mei 2017 onder buitengewoon beheer en werd alleen in bedrijf gehouden dankzij de staatsfinanciering in de vorm van de leningen van 2017 en de lening van 2019.

(136)

Als opmerking vooraf brengt de Commissie in herinnering dat het Hof van Justitie heeft geoordeeld dat de toepasselijkheid van het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie uiteindelijk afhangt van de vraag of een staat, in zijn hoedanigheid van aandeelhouder en niet in zijn hoedanigheid van overheidsinstantie, een economisch voordeel heeft verleend aan een onderneming (79). De handelingen die de staat verricht ter uitvoering van de verplichtingen die op hem als overheid rusten, kunnen namelijk niet worden vergeleken met die van een particuliere investeerder in een markteconomie (80).

(137)

Teneinde te bepalen of de lening van 2019 die door de staat is toegekend, een uiting vormt van de uitoefening van het openbaar gezag of het gevolg is van verplichtingen die de staat moet nakomen als aandeelhouder, moet de Commissie niet alleen de vorm van die lening bestuderen maar ook i) de aard en het voorwerp ervan; ii) de context waarin de lening is toegekend; iii) de daarmee nagestreefde doelstelling, en iv) de regels waaraan de lening van 2019 is onderworpen.

(138)

Een interventie van de staat die, gelet op de aard en het voorwerp ervan en de doelstelling waarop zij is gericht, geen investering is die een particuliere investeerder kan verrichten, is een interventie van de staat die als overheid handelt, waardoor het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie niet van toepassing is (81).

(139)

Zoals beschreven in punt 2.1, bestond de maatregel in kwestie uit een op 26 oktober 2019 door Italië toegekende lening (zie overweging 2).

(140)

De algemene context waarin de lening van 2019 werd toegekend, wordt beschreven in punt 2.2. Met name handelde de staat van meet af aan consequent en duidelijk in zijn hoedanigheid van overheidsinstantie om Alitalia te redden van liquidatie, hetgeen ook werd erkend in openbare verklaringen van diverse ministers van de regering (zie punt 2.6 van dit besluit en punt 2.5 van Besluit C(2021) 6659), en niet als aandeelhouder die in een onderneming investeert of als crediteur.

(141)

Alitalia was voortdurend en ernstig verliesgevend sinds de overname door CAI in 2008. De pogingen van de aandeelhouders van Alitalia om de onderneming weer op de rails te krijgen door middel van het saneringsplan mislukten omdat de werknemers dat plan op 26 april 2017 afwezen, waardoor Alitalia onder buitengewoon beheer werd geplaatst (zie overweging 29). Alitalia bleef verlies lijden tijdens het buitengewone beheer.

(142)

Er is geen bewijs dat er een investeerder was die na de afwijzing van het saneringsplan maar voordat Alitalia onder buitengewoon beheer werd geplaatst, bereid was in te grijpen en Alitalia over te nemen als going concern, zelfs niet voor een symbolische prijs. Er is evenmin bewijs dat er financiële instellingen bereid waren in aanzienlijke leenfaciliteiten te voorzien om Alitalia voldoende liquiditeit te bieden om in bedrijf te blijven (zie overwegingen 227 e.v. van Besluit C(2021) 6659).

(143)

Toen de leningen van 2017 werden toegekend, was Alitalia SAI een onderneming in moeilijkheden in de zin van de richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun en had zij weinig uitzicht op winstgevendheid op de korte tot middellange termijn (zie de overwegingen 41, 66 en 218 tot en met 229 van Besluit C(2021) 6659). Dit geldt evenzeer voor de onderneming Cityliner, die tegelijk met Alitalia SAI onder buitengewoon beheer werd geplaatst (zie de overwegingen 1 en 29). Uit het dossier blijkt niet dat deze situatie zou zijn gewijzigd.

(144)

Bovendien was de financiële situatie van Alitalia in oktober 2019, toen de lening van 2019 werd toegekend, vergelijkbaar met die in mei en oktober 2017, toen de leningen van 2017 werden toegekend: de onderneming had opnieuw een liquiditeitsinjectie nodig om in bedrijf te kunnen blijven (zie de overwegingen 60 tot en met 63).

(145)

De plaatsing van Alitalia onder buitengewoon beheer had als uitdrukkelijk doel de continuïteit van de door Alitalia verleende vervoersdiensten te waarborgen.

(146)

Als insolvente onderneming was Alitalia in wezen buitenspel gezet op de kredietmarkten en was zij, wegens haar acute en meer langdurige liquiditeitsproblemen afhankelijk van de Italiaanse staat, die de leningen van 2017 verstrekte. Zoals uitvoerig beschreven in afdeling 2 van Besluit C(2021) 6659, werd de eerste lening verstrekt met als belangrijkste doel een onderbreking van de dienstverlening van Alitalia SAI en haar dochterondernemingen, waaronder Cityliner, te voorkomen, de onderneming in staat te stellen de binnenlandse en internationale vluchten te handhaven en aldus zowel sociale problemen als ernstige hinder voor de gebruikers te voorkomen. Italië voerde ook aan dat een dergelijke onderbreking onder meer een schending zou inhouden van het door de Italiaanse grondwet gewaarborgde recht op territoriale continuïteit binnen Italië.

(147)

Bovendien was de financiële situatie van Alitalia eind 2019 nog steeds moeilijk (zie punt 2.4.2).

(148)

De aanvullende lening van 2019 werd derhalve verstrekt om dezelfde reden als de leningen van 2017, namelijk om een ononderbroken dienstverlening te waarborgen alsook om de herstructurering en de afstoting van de activa van Alitalia te vergemakkelijken (zie overwegingen 2 en 7 en punt 2.1). De doelstelling van de lening van 2019 was bijgevolg in overeenstemming met de doelstelling die werd nagestreefd door Alitalia onder buitengewoon beheer te plaatsen.

(149)

Deze conclusie wordt verder geschraagd door de publieke verklaringen van de ministers vóór de toekenning van de oorspronkelijke lening (zie punt 2.6), namelijk dat de regering in de eerste plaats een plotselinge onderbreking van de luchtvervoersdiensten wilde voorkomen. Bovendien was in de wetgeving waarbij de lening van 2019 werd toegekend, bepaald dat het buitengewone beheer rekening moest houden met de werkgelegenheid en de operationele eenheid van de bedrijfsactiviteiten van Alitalia.

(150)

Na onderzoek van de bovenstaande elementen (overwegingen 145 tot en met 149) is de Commissie van mening dat de lening van 2019 voornamelijk tot doel had ervoor te zorgen dat Alitalia in bedrijf kon blijven omwille van overheidsbeleid en niet omwille van de financiële belangen van de staat als marktdeelnemer in een markteconomie. Derhalve was elk vooruitzicht dat de staat winst zou maken met de lening van 2019, zelfs op lange termijn, indien dat kon worden aangetoond, slechts bijzaak ten aanzien van de beslissing om de lening van 2019 toe te kennen.

(151)

Bovendien was het Hof van Justitie van oordeel dat het waarborgen van de continuïteit van de door een onderneming geleverde vervoersdiensten een overweging is waarmee geen rekening zou worden gehouden door een particuliere investeerder (82).

(152)

Bovendien kan uit het feit dat het dossier geen bewijs bevat dat de lening van 2019 is terugbetaald, worden afgeleid dat de looptijd van de lening van 2019 is verlengd of dat de schuld rechtens of feitelijk is kwijtgescholden. Gezien de aanhoudende financiële moeilijkheden van Alitalia na oktober 2017 en bij gebrek aan bewijs van het tegendeel, lijkt het erop dat de staat als leninggever nooit een vergoeding heeft ontvangen voor haar liquiditeitskosten of het aan Alitalia verbonden kredietrisico. Bovendien heeft Italië geen voorafgaande studie ingediend waaruit blijkt dat de staat er financieel belang bij had om de lening van 2019 toe te kennen of de terugbetalingstermijn te verlengen. Deze handelswijze, namelijk dat de lening van 2019 werd toegekend zonder een specifieke voorafgaande studie naar de rentabiliteit ervan en zonder enig bewijs dat Italië heeft geprobeerd de lening terug te vorderen, is niet in overeenstemming met de handelswijze van een marktdeelnemer in een markteconomie, maar toont aan dat de overheid er belang bij had de continuïteit van de vervoersdiensten van Alitalia te waarborgen, zoals de Italiaanse autoriteiten duidelijk en bij herhaling hebben aangegeven (83).

(153)

De lening van 2019 is sui generis en ad hoc. Er zijn specifieke wetsbesluiten vastgesteld met het oog op de toekenning van de lening (zie overwegingen 2 en 3). De lening is gefinancierd uit de staatsbegroting (zie overweging 22). Bovendien voorzagen specifieke ministeriële besluiten in de uitbetaling van die leningen.

(154)

Het geld voor de lening was dus afkomstig uit de algemene staatsbegroting en niet uit een afzonderlijke voorziening, zoals een commercieel opererend investeringsfonds in handen van de staat.

(155)

Tot slot moet worden opgemerkt dat de maatregel, gelet op de aard en het voorwerp ervan, de context waarin hij is genomen, het doel ervan en de regels waaraan de maatregel is onderworpen, de kenmerken vertoont van een handeling van Italië in zijn hoedanigheid van overheidsinstantie. Bijgevolg is het criterium van de particuliere investeerder niet van toepassing op de lening van 2019.

(156)

Het Hof van Justitie was van oordeel dat de “toepasselijkheid van het criterium van de particuliere investeerder [er] uiteindelijk [van afhangt] of de betrokken lidstaat een hem toebehorende onderneming een economisch voordeel toekent in zijn hoedanigheid van aandeelhouder dan wel als overheid” (84).

(157)

Wanneer een lidstaat tijdens de administratieve procedure vertrouwt op het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie, dient die lidstaat “ondubbelzinnig en op basis van objectieve en controleerbare gegevens uit de betrokken periode aan te tonen dat [hij] de maatregel in [zijn] hoedanigheid van aandeelhouder ten uitvoer had gelegd, en dat die maatregel op de vereiste voorafgaande economische ramingen berustte” (85). Uit die gegevens moet duidelijk blijken dat de betrokken lidstaat de beslissing om te investeren vóór of op hetzelfde moment heeft genomen als de toekenning van het economische voordeel op basis van de met redenen omklede beoordeling waarin een marktrendement werd aangetoond als gevolg van de daadwerkelijk in de overheidsonderneming toegepaste maatregel.

(158)

Bovendien dient, ter beoordeling van de vraag of dezelfde maatregel zou zijn genomen onder normale marktomstandigheden door een particuliere investeerder die zich in een situatie bevindt die zo dicht mogelijk die van de staat benadert, alleen rekening te worden gehouden met de voordelen en verplichtingen die de staat heeft in zijn hoedanigheid van aandeelhouder, en niet met die welke voortvloeien uit zijn hoedanigheid van overheid (86). Bijgevolg moet een onderscheid worden gemaakt tussen de rol van de staat als aandeelhouder van een onderneming en als overheid.

(159)

Daartoe kunnen met name gegevens noodzakelijk zijn waaruit blijkt dat deze beslissing is genomen op grond van economische ramingen die te vergelijken zijn met die welke een rationele particuliere investeerder die zich in een situatie bevindt die zo dicht mogelijk die van de staat benadert, in de concrete omstandigheden van het geval zou hebben uitgevoerd alvorens deze investering te doen teneinde uit te maken of een dergelijke investering in de toekomst winst zal opleveren.

(160)

Zoals in herinnering gebracht door het Gerecht (87), staat “het aan de Commissie […] het criterium van de particuliere investeerder toe te passen en de betrokken lidstaat te verzoeken haar alle relevantie informatie te verstrekken, en aan deze lidstaat of […] het betrokken openbare bedrijf, alle gegevens te verstrekken waaruit blijkt dat het vooraf een economische raming heeft gemaakt van het rendement van de betrokken maatregel, die valt te vergelijken met de raming die een particuliere investeerder in een soortgelijke situatie had laten opstellen”.

(161)

Economische ramingen die na toekenning van dit voordeel zijn gemaakt, de vaststelling achteraf dat de door de betrokken lidstaat gedane investering daadwerkelijk winstgevend is geweest of naderhand aangevoerde rechtvaardigingen voor de keuze van de gevolgde handelwijze kunnen niet volstaan tot bewijs dat deze lidstaat vóór of tegelijk met de toekenning van het voordeel een dergelijke beslissing in zijn hoedanigheid van aandeelhouder heeft genomen (88).

(162)

Italië kon niet voldoen aan de minimumnorm voor de bewijsvoering om aan te tonen dat het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie in het onderhavige geval van toepassing is.

(163)

Zoals vermeld in overweging 91, heeft Italië ondanks de verzoeken van de Commissie om inlichtingen en opmerkingen over het inleidingsbesluit geen bewijsmateriaal overgelegd om aan te tonen dat het voordat de lening van 2019 werd toegekend een beoordeling had uitgevoerd van het mogelijke rendement op investering van die lening. Italië heeft evenmin zijn beoordeling ingediend van de waarschijnlijkheid van terugbetaling van de hoofdsom samen met de bijbehorende rente uit de eigen middelen van Alitalia of de opbrengst van de verkoop van Alitalia, en van het risico dat de lening niet zou worden terugbetaald.

(164)

Bovendien konden de Italiaanse autoriteiten geen bewijs leveren van het bestaan van een document dat was opgesteld vóór of tegelijk met de beslissing om de lening van 2019 toe te kennen en dat kon worden beschouwd als ondernemingsplan, als beoordeling van de rentabiliteit bestaande uit een economische beoordeling met betrekking tot de waarschijnlijkheid van terugbetaling en de juistheid van de prijsstelling van de twee staatsleningen. Er zijn geen aanwijzingen dat de Italiaanse overheid, regering, of leden van het parlement een ondernemingsplan of de rentabiliteit van de lening van 2019 hebben onderzocht en besproken voordat de bestuursrechtelijke en wettelijke bepalingen voor de toekenning van die lening werden vastgesteld (punt 4.2).

(165)

Toen de Commissie specifiek vroeg of Italië de rentabiliteit en de risico’s in verband met de terugbetaling van de lening van 2019 had beoordeeld alvorens de lening toe te kennen, antwoordden de Italiaanse autoriteiten dat de lening van 2019 was toegekend om de bedrijfscontinuïteit van de onderneming te waarborgen en rekening te houden met de openbaredienstverplichtingen, teneinde de onderbreking van zowel nationale als internationale vluchten te voorkomen (zie overweging 109). Dat antwoord bevestigt niet alleen dat Italië de rentabiliteit en de risico’s in verband met de terugbetaling van de lening van 2019 niet had beoordeeld, maar kan ook worden beschouwd als rechtstreekse erkenning dat Italië bij het verstrekken van de lening van 2019 niet handelde als particuliere leninggever, maar veeleer doelstellingen van overheidsbeleid nastreefde.

(166)

Bovendien wordt het ontbreken van een beoordeling van de rentabiliteit en de risico’s in verband met de lening van 2019 bevestigd door de verklaringen van de Italiaanse autoriteiten over een beoordeling achteraf van de rentabiliteit en de risico’s van de leningen van 2017 en over de vraag of die beoordeling in aanmerking is genomen bij de beslissing om de lening van 2019 toe te kennen. De Italiaanse autoriteiten verklaren in dit verband dat Alitalia onder buitengewoon beheer staat en dat de terugbetaling van dergelijke leningen bij wet is geregeld (zie overweging 110). Deze verklaring en het feit dat geen documenten zijn overgelegd waaruit blijkt dat de rentabiliteit is beoordeeld, doen vermoeden dat de Italiaanse autoriteiten het onwaarschijnlijk achtten dat de lening zou worden terugbetaald en dat zij het niet nodig vonden de rentabiliteit en de risico’s ervan te beoordelen.

(167)

Italië heeft derhalve niet voldaan aan de bewijsstandaard volgens welke de lidstaat ondubbelzinnig en op basis van objectieve en controleerbare gegevens die vóór of tegelijk met de beslissing om het economische voordeel toe te kennen zijn vastgesteld, moet aantonen dat hij de maatregel in zijn hoedanigheid van marktdeelnemer heeft uitgevoerd en zich dus moet kwijten van de op hem rustende bewijslast om het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie toepasselijk te maken.

(168)

Onverminderd de beoordeling in punt 5.1.4.2, waarin de Commissie concludeert dat het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie niet van toepassing is, is de Commissie subsidiair van oordeel dat zelfs indien het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie van toepassing zou zijn, de lening van 2019 Alitalia een economisch voordeel verschafte. Daarom zal de Commissie in dit punt de lening van 2019 toetsen aan het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie.

(169)

Op basis van het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie stelt de Commissie vast dat een marktdeelnemer in een markteconomie op 26 oktober 2019, d.w.z. op het moment waarop de lening van 2019 werd toegekend, op de hoogte zou zijn van het feit dat:

(170)

In overeenstemming met de rechtspraak van het Hof van Justitie (90) wordt in de beoordeling van de Commissie geen rekening gehouden met de voordelen en verplichtingen die voortvloeien uit de leningen van 2017. Aangezien de leningen van 2017 staatssteun vormen, betreffen de overeenkomstige voordelen en verplichtingen de staat als overheid en niet als marktdeelnemer in een markteconomie.

(171)

Daarom neemt de Commissie de financiële situatie in aanmerking waarin Alitalia zich zou hebben bevonden zonder de leningen van 2017 van in totaal 900 miljoen EUR. In dat scenario zou Alitalia op 30 september 2019 een negatieve kaspositie van 590 miljoen EUR hebben gehad (91). Vermoedelijk zou de kaspositie van Alitalia op 26 oktober 2019 nog slechter zijn geweest, aangezien de onderneming verliesgevend was (92). Aangezien een onderneming alleen kan functioneren als de kasinstromen groter zijn dan de uitstromen, zodat zij over een positief en toereikend kassaldo beschikt, beschouwt de Commissie het faillissement van Alitalia zonder de oorspronkelijke lening als een redelijk scenario.

(172)

Aangezien Alitalia zonder de leningen van 2017 failliet zou zijn gegaan, zou de onderneming op het moment van toekenning van de lening van 2019 niet langer een going concern zijn geweest en zou dus geen leninggever in een markteconomie hebben overwogen om op dat moment de lening van 2019 toe te kennen. De Commissie concludeert derhalve dat het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie niet kan worden toegepast op de lening van 2019.

(173)

De Commissie stelt kortom dat het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie niet van toepassing is op de aan Alitalia toegekende lening van 2019. Volledigheidshalve merkt de Commissie op dat sowieso niet zou zijn voldaan aan dat criterium, aangezien Alitalia zonder de leningen van 2017 hoe dan ook failliet zou zijn gegaan, zoals hierboven toegelicht (overwegingen 171 en 172). Bijgevolg concludeert de Commissie dat de Italiaanse staat Alitalia een voordeel heeft verleend dat gelijk is aan het nominale bedrag van de lening van 2019, d.w.z. 400 miljoen EUR.

(174)

Overeenkomstig artikel 107, lid 1, VWEU moet een maatregel, om als staatssteun te worden aangemerkt, de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden (93).

(175)

Een door de staat toegekende maatregel wordt geacht de mededinging te vervalsen of het risico daartoe in te houden wanneer daarmee de concurrentiepositie van de begunstigde onderneming ten opzichte van andere, concurrerende ondernemingen kan worden versterkt. Daarom is het voldoende dat de begunstigde onderneming dankzij de steun een sterkere concurrentiepositie kan behouden dan het geval was geweest indien de steun niet was verschaft.

(176)

Volgens de buitengewone commissarissen was Alitalia ten tijde van de maatregel de belangrijkste Italiaanse luchtvaartmaatschappij. Zo had Alitalia in 2017 een marktaandeel van 12,6 % van het totale passagiersverkeer van en naar Italië en vervoerde de onderneming gedurende de eerste tien maanden van 2017 ongeveer 18,5 miljoen passagiers (16,3 miljoen door Alitalia SAI en 2,2 miljoen door Cityliner), waarvan ongeveer 55 % op binnenlandse routes, 32 % op internationale routes en 13 % op intercontinentale routes. Volgens het kwartaalverslag van de buitengewoon bewindvoerder van 22 maart 2022 met betrekking tot de periode januari-maart 2021 (94) is de Italiaanse markt voor het luchtvervoer van passagiers bijzonder concurrerend en wordt zij onder meer gekenmerkt door een hoge penetratiegraad van prijsvechters op de binnenlandse markt (de hoogste in Europa) en op de intra-Europese markt. In 2019 daalde het marktaandeel van Alitalia tot 37 % van het totale aantal passagiers op binnenlandse vluchten, waar lagekostenmaatschappijen een gezamenlijk marktaandeel van 57 % hadden (Ryanair 35 %, Easyjet 11 % en Volotea 8 %), en vertegenwoordigde zij ongeveer 7 % van het totale passagiersverkeer op middellangeafstandsvluchten (95). In 2020 daalde het marktaandeel van Alitalia in de sector binnenlandse vluchten opnieuw (ongeveer 35 % van het totale aantal passagiers, gelijk aan het marktaandeel van Ryanair) en nam zij ongeveer 7,7 % van het totale aantal passagiers voor haar rekening op de vluchten van en naar Italië (96), terwijl Ryanair met 28 % het grootste marktaandeel had in die sector; naast Ryanair en Alitalia hadden acht andere luchtvaartmaatschappijen een marktaandeel tussen 1 % en 2 %, en samen een totaal aandeel van 10,2 %; ten slotte vertegenwoordigden nog eens 228 exploitanten, elk met een aandeel van minder dan 1 %, de resterende 21,9 % van het verkeer van en naar Italië (97).

(177)

De Commissie is van oordeel dat de lening van 2019 het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt, aangezien de lening betrekking heeft op Alitalia, een onderneming waarvan de vervoersactiviteit van nature direct van invloed is op het handelsverkeer en zoals in overweging 176 aangetoond meerdere lidstaten bestrijkt. De lening vervalst ook de mededinging op de interne markt of dreigt die te vervalsen, aangezien zij slechts betrekking heeft op één onderneming, die concurreert met andere luchtvaartmaatschappijen op het Europese netwerk.

(178)

Derhalve concludeert de Commissie dat de lening van 2019 staatssteun inhoudt in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU en zal zij dus de rechtmatigheid van deze leningen en de verenigbaarheid ervan met de interne markt beoordelen. De rechtstreekse begunstigden van de steun zijn Alitalia SAI en Cityliner.

(179)

De Commissie merkt op dat de lening van 2019 vóór de aanmelding ervan bij de Commissie is toegekend aan Alitalia (Alitalia SAI en Cityliner). De lening van 2019 werd derhalve verstrekt in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU en de daarin vastgestelde standstillverplichtingen.

(180)

Aangezien de lening van 2019 staatssteun vormt in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, concludeert de Commissie derhalve dat de maatregel onrechtmatige staatssteun vormt.

(181)

Voor zover de lening van 2019 staatssteun vormt in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, moet de Commissie beoordelen of die steun verenigbaar met de interne markt kan worden verklaard.

(182)

Staatssteun wordt als verenigbaar met de interne markt beschouwd indien de steun onder een van de in artikel 107, lid 2 of lid 3, VWEU genoemde gronden valt.

(183)

Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie heeft een lidstaat die steun wenst te verlenen in afwijking van de regels van het Verdrag, de verplichting om met de Commissie mee te werken.

(184)

Ingevolge deze verplichting dient de lidstaat met name alle gegevens te verstrekken aan de hand waarvan de Commissie kan nagaan of aan de voorwaarden voor de gevraagde afwijking is voldaan (98).

(185)

Wat betreft het argument van Italië dat de lening van 2019 een tranche van de leningen van 2017 is (overweging 106), is de beoordeling van de Commissie in afdeling 6 van Besluit C(2021) 6659 van overeenkomstige toepassing op de lening van 2019, zoals toegelicht in punt 6.2.

(186)

Aangezien de lening van 2019 volgens Italië een voortzetting van de leningen van 2017 is (overwegingen 104 tot en met 112), acht de Commissie het noodzakelijk te beoordelen of de lening een vorm van reddingssteun is in de zin van de richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun.

(187)

Op grond van artikel 107, lid 3, punt c), VWEU kan de Commissie steun als verenigbaar met de interne markt aanmerken als deze is bedoeld om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën in de Europese Unie te vergemakkelijken, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.

(188)

Net als in Besluit C(2021) 6659 (99) stelt de Commissie vast dat Alitalia als onderneming in moeilijkheden kan worden aangemerkt overeenkomstig punt 20, c), van de richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun, aangezien zij ten tijde van de relevante feiten insolvent was verklaard (overwegingen 64 en 143). De enige grond om de verenigbaarheid van de steunmaatregelen te beoordelen, is dus reddings- en herstructureringssteun op basis van de richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun. Twee van de in die richtsnoeren gedefinieerde soorten steunmaatregelen zijn hier relevant, namelijk reddingssteun en herstructureringssteun.

(189)

Wil een steunmaatregel op grond van die richtsnoeren verenigbaar zijn met de interne markt, dan moet deze voldoen aan de regels en voorwaarden van die richtsnoeren voor het beoordelen van de verenigbaarheid van reddings- en herstructureringssteun overeenkomstig artikel 107, lid 3, punt c), VWEU.

(190)

Daartoe heeft Italië geen elementen verstrekt die aantonen dat de lening van 2019 voldoet aan de voorwaarden om reddings- of herstructureringssteun te kunnen beschouwen als verenigbaar met de interne markt op grond van de criteria van de richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun (overwegingen 107 tot en met 114 van het inleidingsbesluit). Zoals vermeld in punt 39 van die richtsnoeren, wordt een maatregel niet als verenigbaar met de interne markt beschouwd indien aan een van de criteria niet is voldaan.

(191)

Aangezien Alitalia via de leningen van 2017 eerdere steun heeft ontvangen, ook al was die onverenigbaar, zoals de Commissie heeft vastgesteld in afdeling 6 van Besluit C(2021) 6659, zou bovendien elke volgende lening onverenigbaar zijn krachtens de punten 72 en 73 van de richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun, waarin is bepaald dat reddingssteun slechts eenmaal mag worden toegekend (de regel dat steun eenmalig dient te zijn), tenzij tien jaar is verstreken sinds de toekenning van de reddingssteun (overwegingen 117 en 118 van het inleidingsbesluit).

(192)

De lening van 2019 is derhalve onverenigbaar, aangezien Italië in 2017 reeds twee leningen aan Alitalia had verstrekt en nooit een herstructureringsplan voor de aan Alitalia toegekende lening van 2019 heeft ingediend. Zoals uiteengezet in de overwegingen 376 en 377 van Besluit C(2021) 6659 met betrekking tot de leningen van 2017, in het kader waarvan Italië ook geen herstructureringsplan heeft ingediend, kan het programma voor buitengewoon beheer niet worden beschouwd als een haalbaar, samenhangend en ingrijpend herstructureringsplan om de levensvatbaarheid van Alitalia op lange termijn te herstellen in de zin van punt 3.1.2 van de richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun. Het programma had immers tot doel de onderneming in bedrijf te houden tijdens de verkoop van haar activa (overwegingen 76 tot en met 83), terwijl de buitengewone commissarissen in 2019 geen financiële of economische maatregelen hebben genomen om de activiteiten van Alitalia te reorganiseren of te rationaliseren, noch een sectorplan hebben ontwikkeld om de onderneming weer concurrerend en levensvatbaar te maken (overwegingen 60, 61, 62, 67 en 68).

(193)

Om deze redenen, en ook aangezien Italië nooit andere argumenten of elementen heeft aangevoerd als mogelijke rechtsgrond op basis waarvan de lening aan Alitalia van 2019 verenigbaar zou zijn, concludeert de Commissie dat die staatslening onverenigbaar is met de interne markt.

(194)

De Commissie stelt vast dat Italië op onrechtmatige wijze en in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU een steunmaatregel in de vorm van een lening van 400 miljoen EUR (de lening van 2019) ten gunste van Alitalia (Alitalia SAI en Cityliner) ten uitvoer heeft gelegd.

(195)

Aangezien er geen redenen zijn om de maatregel verenigbaar met de interne markt te verklaren, moet deze onverenigbaar met de interne markt worden geacht.

(196)

Krachtens het VWEU en de vaste rechtspraak van de Unierechter is de Commissie bevoegd te beslissen dat de betrokken lidstaat de steunmaatregel moet intrekken of wijzigen wanneer zij heeft vastgesteld dat deze onverenigbaar is met de interne markt (100). De Unierechter heeft verder steeds geoordeeld dat de verplichting van een lidstaat om steun die door de Commissie als onverenigbaar met de interne markt wordt beschouwd, ongedaan te maken, bedoeld is om de vroegere toestand te herstellen (101).

(197)

In dat verband heeft de Unierechter geoordeeld dat deze doelstelling is bereikt zodra de begunstigde de onrechtmatig toegekende, onverenigbare steun heeft terugbetaald, waardoor hij het voordeel op de interne markt verliest dat hij ten opzichte van zijn concurrenten genoot en de toestand van vóór de steunverlening wordt hersteld (102).

(198)

Aansluitend bij de rechtspraak is in artikel 16, lid 1, van Verordening (EU) 2015/1589 van de Raad (103) het volgende bepaald: “Indien negatieve besluiten worden genomen in gevallen van onrechtmatige steun besluit de Commissie dat de betrokken lidstaat alle nodige maatregelen dient te nemen om de steun van de begunstigde terug te vorderen.”

(199)

Dus gezien het feit dat de lening van 2019 is toegekend in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU, en moet worden beschouwd als onrechtmatige en onverenigbare steun, moet zij worden teruggevorderd om de toestand van vóór de toekenning ervan op de interne markt te herstellen. De terugvordering moet de periode beslaan vanaf de datum waarop de steun de begunstigden ter beschikking werd gesteld tot de feitelijke terugbetaling ervan. Het terug te vorderen bedrag is rentedragend totdat het daadwerkelijk is terugbetaald.

(200)

Het bedrag van de lening van 2019 dat als een verleend voordeel wordt aangemerkt, kan in dit stadium worden gekwantificeerd op 400 000 000 EUR. Italië zal de terugvorderingsrente moeten berekenen, die is opgebouwd vanaf de datum waarop de steun aan Alitalia werd betaald tot de volledige terugbetaling van de hoofdsom van de steun. De rente moet op samengestelde grondslag worden berekend overeenkomstig hoofdstuk V van Verordening (EG) nr. 794/2004 van de Commissie (104).

(201)

De verplichting tot terugbetaling van de steun en de toepasselijke terugvorderingsrente, zoals berekend overeenkomstig de in overweging 200 beschreven methode, staat los van enige aanvullende rente die Italië mogelijk van Alitalia moet vorderen op basis van het nationale recht of op basis van overeenkomsten tussen Alitalia en Italië. Italië mag evenwel geen bedingen of bepalingen uit het interne recht of uit overeenkomsten met de begunstigden inroepen om de terugvordering uit te stellen met meer dan vier maanden na de kennisgeving van dit besluit of om het terug te vorderen bedrag te verlagen, dat de hoofdsom van de steun, ten belope van 400 miljoen EUR, moet omvatten, vermeerderd met de toepasselijke terugvorderingsrente.

(202)

Tot slot merkt de Commissie op dat Alitalia (Alitalia SAI en Cityliner, de rechtstreekse begunstigden van de hoofdsom van de steun zoals vastgesteld) voor de toepassing van de staatssteunregels een economische eenheid mag vormen met andere ondernemingen in de groep Alitalia, vanwege de zeggenschap die Alitalia SAI uitoefent over de dochterondernemingen, waaronder Cityliner (overwegingen 51 en 52 en grafiek 1). De Commissie is van oordeel dat Italië in de eerste plaats de onrechtmatige en onverenigbare steun die is verleend aan de groep Alitalia moet terugvorderen van Alitalia. Indien het niet mogelijk is om het volledige steunbedrag terug te vorderen van Alitalia, moet Italië eventuele uitstaande bedragen terugvorderen van andere afzonderlijke ondernemingen die deel uitmaken van de groep Alitalia en die een economische eenheid vormen met Alitalia, teneinde te verzekeren dat het verschafte voordeel wordt weggenomen en de toestand op de markt van vóór de steunverlening wordt hersteld,