1.12.2017   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

L 317/1

(1)

Naar aanleiding van een klacht heeft de Commissie de Italiaanse autoriteiten op 23 juni 2010 in kennis gesteld van haar besluit om de formele onderzoeksprocedure in te leiden overeenkomstig artikel 108, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna „het Verdrag” genoemd), in verband met de kapitaalinjecties die SEA S.p.A. (hierna „SEA” genoemd), de staatsonderneming die actief is op de luchthavens Milaan Malpensa en Milaan Linate, tussen 2002 en 2010 heeft verricht in haar dochteronderneming SEA Handling S.p.A. (hierna „SEAH” genoemd), verlener van grondafhandelingsdiensten op die luchthavens.

(2)

Met uitzondering van een klein deel (0,88 %) dat in handen was van kleinere aandeelhouders, was SEA tijdens die periode geheel in eigendom van overheidsinstanties, namelijk de gemeente Milaan (84,56 %) en de provincie Milaan (14,56 %). In december 2011 is 29,75 % van de aandelen van SEA verkocht aan het particuliere fonds F2i (Fondi italiani per le infrastrutture). Eind 2012 verhoogde F2i zijn aandelenbelang in SEA tot 44,31 %. Bij de sluiting van de formele onderzoeksprocedure door dit besluit, berust de eigendom van SEA voor 54,81 % bij de gemeente Milaan, voor 44,31 % bij F2i en voor 0,88 % bij andere aandeelhouders.

(3)

Op 19 december 2012 heeft de Commissie besluit C(2012) 9448 aangenomen, zoals gecorrigeerd bij besluit C(2013) 1668 van 22 maart 2013 (hierna „het terugvorderingsbesluit” genoemd), inzake de steun die SEA in de jaren 2002-2010 had verleend aan haar dochteronderneming SEAH. De Commissie was tot de bevinding gekomen dat de voltallige injecties die SEA had verricht in het kapitaal van haar dochteronderneming onrechtmatige staatssteun vormden. De Commissie concludeerde tevens dat die kapitaalinjecties volgens de EU-richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden niet verenigbaar waren met de interne markt, hoewel SEAH als onderneming in moeilijkheden kon worden aangemerkt (2).

(4)

Bijgevolg werd Italië opgedragen om, in overeenstemming met de toepasselijke nationale wetgeving, al het nodige te doen om van SEAH de onrechtmatige staatssteun van ongeveer 359,644 miljoen EUR plus terugvorderingsrente terug te vorderen.

(5)

Op respectievelijk 4 maart 2013, 15 maart 2013 en 18 maart 2013 hebben Italië, SEAH en de gemeente Milaan beroep tot nietigverklaring van het terugvorderingsbesluit ingesteld bij het Gerecht (zaken T-125/13, T-152/13 en T-167/13). De zaken T-125/13, T-152/13 en T-167/13 lopen nog.

(6)

Op 18 maart 2013 en 21 maart 2013 hebben SEAH en de gemeente Milaan aanvragen ingediend om de uitvoering van het terugvorderingsbesluit op te schorten (zaak T-152/13 R en T-167/13 R). Op 21 mei 2013 heeft het bestuursgerecht van Lombardije (hierna „TAR Lombardia” genoemd) opschorting van de tenuitvoerlegging van het terugvorderingsbesluit gelast. Op 25 september 2013 heeft de Italiaanse Raad van State (hierna de „RvS” genoemd) de uitspraak van TAR Lombardia nietig verklaard. Het bij het Gerecht ingediende verzoek om opschorting is in juni 2013 ingetrokken (3).

(7)

Op 27 november 2013 heeft Italië de Commissie bij wijze van informeel proces voorafgaand aan de kennisgeving geraadpleegd over de volgende projecten: ten eerste het plan van SEA om SEAH te liquideren; ten tweede het voornemen van SEA om een nieuwe dochteronderneming voor grondafhandelingsdiensten op de luchthavens van Milaan op te richten met de naam „Airport Handling S.p.A.” (hierna „Airport Handling” genoemd) en er beginkapitaal in te injecteren. In dat aan de kennisgeving voorafgaande proces heeft Italië de Commissie gevraagd te bevestigen dat:

(8)

Bij brief van 9 juli 2014 heeft de Commissie Italië in kennis gesteld van haar besluit om de procedure van artikel 108, lid 2, van het Verdrag in te leiden met betrekking tot de oprichting van Airport Handling door SEA (hierna „het inleidingsbesluit van 2014” genoemd). Met die procedure heeft de Commissie Italië verzocht om binnen een maand na ontvangst van deze brief alle informatie te verschaffen die haar zou kunnen helpen om vast te stellen of de terugbetalingsverplichting van SEAH op Airport Handling is overgegaan en of de kapitaalinjectie van SEA in Airport Handling steun inhoudt.

(9)

Op 19 september 2014 hebben Italië, SEA en Airport Handling een beroep tot nietigverklaring van het inleidingsbesluit van 2014 ingesteld bij het Gerecht (zaak T-673/14, T-674/14 en T-688/14). Het Gerecht (vierde kamer) heeft het beroep in zaak T-673/14 bij beschikking afgewezen op 8 december 2015; het beroep in zaak T-674/14 en T-688/14 is op respectievelijk 14 en 15 juli 2015 ingetrokken.

(10)

Op 23 september 2014 en 25 september 2014 hebben SEA en Airport Handling aanvragen ingediend voor voorlopige maatregelen om de uitvoering van het inleidingsbesluit van 2014 op te schorten (zaak T-674/14 R en T-688/14 R). Op 29 september 2014 heeft de president van het Gerecht gelast de publicatie van het inleidingsbesluit van 2014 in het Publicatieblad van de Europese Unie op te schorten. Op 28 november 2014 heeft de president van het Gerecht de verzoeken van SEA en Airport Handling om voorlopige maatregelen afgewezen en de voorbereidende voorlopige maatregel herroepen die de Commissie gelastte het inleidingsbesluit van 2014 niet te publiceren (4).

(11)

Op 6 februari 2015 is het inleidingsbesluit van 2014 in het Publicatieblad van de Europese Unie  (5) bekendgemaakt. Daarbij verzocht de Commissie belanghebbenden hun opmerkingen over de onderzochte maatregelen kenbaar te maken.

(12)

Italië heeft bij brief van 9 september 2014 opmerkingen over het inleidingsbesluit van 2014 ingediend.

(13)

De Commissie heeft van vier belanghebbenden opmerkingen ontvangen. Zij heeft die opmerkingen aan Italië doorgezonden en dat land in de gelegenheid gesteld erop te reageren. Italië heeft de Commissie bij brief van 26 mei 2015 van haar commentaar in kennis gesteld.

(14)

De Commissie heeft Italië bij brief van 20 mei 2015 verzocht aanvullende informatie te verschaffen. Italië heeft daarop bij brief van 19 en 22 juni 2015 en 2 juli 2015 geantwoord.

(15)

Op 30 januari 2015, 7 mei 2015 en 15 september 2015 hebben bijeenkomsten tussen de diensten van de Commissie en de vertegenwoordigers van de Italiaanse autoriteiten en de Milan Airport Handling Trust plaatsgevonden. Na die bijeenkomsten heeft de trust op 6 februari 2015, 8 juni 2015, 13 augustus 2015 en 23 september 2015 informatie ingediend die voornamelijk bedoeld was om de Commissie in te lichten over de staat van de procedure voor verkoop van een minderheidsbelang in Airport Handling. De aard en de taak van de trust worden in paragraaf 2.3 toegelicht.

(16)

Bij brief van 23 oktober 2015 heeft de Commissie Italië gevraagd aanvullende informatie te verstrekken. Op 10 november 2015 heeft Italië daarop per brief gereageerd.

(17)

Op 25 november 2015 is een bijeenkomst gehouden tussen de diensten van de Commissie en de Italiaanse autoriteiten, de Milan Airport Handling Trust en de onderneming D’Nata, die zich voorbereidde om een deelneming in het aandelenkapitaal van Airport Handling te verwerven.

(18)

Bij brief van 16 december 2015 heeft Italië de Commissie in kennis gesteld van haar plannen om de reikwijdte van de economische activiteiten van Airport Handling deels te wijzigen.

(19)

Bij brief van 18 december 2015 heeft Italië een overzicht gegeven van de voornaamste elementen die het in de loop van de procedure had verschaft. De Commissie heeft daarop bij brief van 19 januari 2016 geantwoord.

(20)

Op 29 januari en 15 februari 2016 heeft Italië de Commissie per brief geactualiseerde informatie verstrekt over het privatiseringsproces van Airport Handling.

(21)

Er worden twee maatregelen onderzocht: ten eerste de oprichting van Airport Handling in samenhang met de liquidatie van SEAH. De Commissie heeft onderzocht of deze maatregel tot economische continuïteit tussen de twee ondernemingen en bijgevolg tot overdracht van de terugbetalingsverplichting van SEAH op Airport Handling heeft geleid. Ten tweede wordt de verschaffing van aandelenkapitaal aan Airport Handling door de publieke moederonderneming SEA onderzocht. De Commissie heeft onderzocht of deze maatregel onder marktvoorwaarden is uitgevoerd. Hierna wordt een beschrijving gegeven van de omstandigheden waarin deze transacties hebben plaatsgevonden.

(22)

In de periode waarin de ter onderzoek voorliggende maatregelen ten uitvoer zijn gelegd, hebben respectievelijk de SEA-groep (SEA en SEAH), SEAH en Airport Handling in het kader van de door SEA ingeleide vrijwillige liquidatie van SEAH overeenkomsten gesloten met de vakbonden die de werknemers van SEAH vertegenwoordigden. Het algemene doel van deze overeenkomsten was om de banen van alle werknemers van SEAH te behouden en de afhandelingsactiviteiten binnen de SEA-groep duurzaam te continueren. De volgende overeenkomsten zijn gesloten:

(23)

Nadat SEA had besloten dat SEAH opgeheven diende te worden om aan het terugvorderingsbesluit te voldoen, heeft de SEA-groep op 4 november 2013 een overeenkomst met de vakbonden gesloten om het probleem dat SEAH-werknemers werkloos zouden raken op te lossen. De overeenkomst voorzag in een vrijwilligvertrekregeling voor alle werknemers van SEAH, die ten uitvoer gelegd zou worden door middel van collectief ontslag en de oprichting van een nieuwe dochteronderneming in volledige eigendom van SEA, die een deel van de SEAH-werknemers weer in dienst zou nemen.

(24)

In die overeenkomst was een „conceptschikking” opgenomen en werd bepaald dat er een „uitvoeringsovereenkomst” nodig was om regels voor nieuwe contractvoorwaarden alsook een nieuwe werkstructuur voor werknemers van Airport Handling op te stellen, omdat uit het door de Commissie uitgesproken discontinuïteitsvereiste volgt dat er geheel nieuwe arbeidsrelaties aangegaan moeten worden. Voorts bepaalde de overeenkomst dat de afsluiting van een dergelijke Uitvoeringsovereenkomst alleen mogelijk was na het voeren van „commerciële onderhandelingen tussen Airport Handling en de luchtvaartmaatschappijen die actief zijn op de luchthavens Linate en Malpensa, in een context van vrije concurrentie”  (6). In het kort moest de Uitvoeringsovereenkomst op de volgende principes berusten:

(25)

Op 22 april 2014 heeft SEAH de bijzondere ontslagregeling (Collocamento in mobilità) in werking gesteld, een socialezekerheidsstelsel dat de Italiaanse staat voornamelijk heeft ingesteld om werknemers van in moeilijkheden verkerende ondernemingen te ondersteunen in perioden van werkloosheid (7). Op dat moment had SEAH 2 214 werknemers, het equivalent van 1 980 voltijdse werknemers.

(26)

Op 31 mei 2015 had Airport Handling […] (*1) werknemers ([…] (*1) voltijdse equivalenten, hierna „fte’s” genoemd), waarvan […] (*1) werknemers ([…] (*1) fte’s) voormalige werknemers van SEAH waren.

(27)

Op 4 juni 2014 hebben SEAH en de vakbonden de Uitvoeringsovereenkomst ondertekend die beoogt de bepalingen van de in overweging 24 bedoelde conceptschikking ten uitvoer te leggen.

(28)

In de overeenkomst was bepaald dat SEA er ten eerste mee akkoord ging dat Airport Handling personeel van SEAH in dienst nam, met de functieprofielen en in de aantallen die Airport Handling nodig had, en ten tweede dat de onderhandelingen met de vakbonden over de selectiecriteria voor personeel zouden beginnen. De overeenkomst stipuleert tevens dat nieuwe arbeidsovereenkomsten met Airport Handling per definitie een breuk met de formele en materiële inhoud van de arbeidsovereenkomst met SEAH inhouden.

(29)

Volgens die overeenkomst toonde SEAH zich bereid te voorzien in een financieel stimuleringsprogramma voor werknemers die er uiterlijk op 30 juni 2014 mee zouden instemmen zich niet tegen de ontslagmaatregelen te verzetten.

(30)

Op 4 juni 2014 heeft Airport Handling tevens een overeenkomst met de vakbonden gesloten. Die overeenkomst vermeldt het aantal werknemers met een contract voor onbepaalde duur dat Airport Handling op 1 juli 2014 nodig had. Voorts bepaalde de overeenkomst dat Airport Handling erin toestemde bij voorkeur voormalige werknemers van SEAH weer in dienst te nemen.

(31)

In die overeenkomst is de veronderstelde behoefte aan arbeidskrachten van Airport Handling aangegeven, uitgedrukt in fte. In dat kader wordt in de overeenkomst aangegeven dat die opgaven kunnen wijzigen wat betreft het totale aantal en/of de variabelen die in de overeenkomst zijn genoemd. De geschatte personeelsbehoefte was als volgt: […] (*1) fte permanent personeel voor bedrijfsactiviteiten; […] (*1) fte administratief personeel; […] (*1) fte tijdelijk personeel voor seizoenactiviteiten. De overeenkomst bepaalt dat de strategie van Airport Handling om die behoefte te vervullen erin zal bestaan om met voorrang personen te benaderen die momenteel in dienst zijn bij SEAH. De overeenkomst voorziet ook in de aanwervingsprocedure, de juridische en financiële inhoud van arbeidscontracten, sociaal beleid en werkorganisatie. De bepalingen van de overeenkomst impliceren dat voormalig personeel van SEAH in dienst genomen wordt volgens nieuwe overeenkomsten met wezenlijk andere economische voorwaarden.

(32)

De in die overeenkomst gestipuleerde werkregelingen verschillen van die welke SEAH voor haar werknemers gebruikte. Met name op de volgende punten:

(33)

Volgens Italië heeft dat geleid tot het volgende:

(34)

Op 9 juni 2014 heeft de buitengewone aandeelhoudersvergadering van SEAH de ontbinding van de vennootschap middels vrijwillige liquidatie goedgekeurd en de effectieve ontbindingsdatum vastgesteld op 1 juli 2014 (8).

(35)

Er werd een curator benoemd, die belast werd met de taak om de activa van de vennootschap te verkopen, schuldeisers te betalen en de slotbalans en het eindverslag van de liquidatie op te stellen.

(36)

De vakbonden hadden de inwerkingtreding van de overeenkomsten van 4 juni 2014 afhankelijk gemaakt van de positieve uitslag van een referendum onder SEAH-werknemers. Dat referendum is gehouden tussen 11 en 13 juni 2014. In dat referendum werd de overeenkomst van 4 juni 2014 afgewezen.

(37)

Bijgevolg besloot de aandeelhoudersvergadering op 1 juli 2014 de termijn voor het staken van de activiteiten van SEAH te verlengen tot 31 augustus 2014 en de curator (die zijn taak op 1 juli 2014 had aangevangen) te machtigen de vennootschap tot die datum voorlopig te besturen en na afloop van die termijn over te gaan tot overdracht van de activa en beëindiging van de activiteiten van SEAH.

(38)

Om de negatieve uitslag van het referendum van 14 juni 2014 te ondervangen, hebben de vakbonden op 4 juli bepaalde verduidelijkingen op punten van de overeenkomst van 4 juni 2014 voorgesteld, zoals de verplichting om extra werkdagen gelijkmatig over het jaar te spreiden, de vermelding dat „effectiviteit van de werkuren” betekende dat bij een werkweek van vijf dagen ten minste 7,5 uur per dag gewerkt moest worden, en dat werknemers voor bepaalde feestdagen die volgens de nieuwe overeenkomst niet meer werden doorbetaald uit twee arbeidsmogelijkheden konden kiezen. Op 7 juli 2014 heeft Airport Handling die voorstellen goedgekeurd. Op 15 juli 2014 heeft Airport Handling een aanvullende overeenkomst ondertekend die de geldigheid van de overeenkomst van 4 juni 2014 bekrachtigde en waarin de door de vakbonden gevraagde verduidelijkingen waren opgenomen. Die nieuwe overeenkomst bevatte echter geen wezenlijke veranderingen ten opzichte van de eerder afgewezen overeenkomst van 4 juni 2014.

(39)

In augustus 2014 is SEAH overgegaan tot het ontslag van haar voltallige personeel. Tegelijkertijd begon Airport Handling uit de voormalige werknemers van SEAH die werknemers aan te werven die ze voor haar activiteiten onontbeerlijk achtte. Airport Handling heeft ook Adecco, een dienstverlener op het gebied van tijdelijk werk, ingeschakeld om tijdelijk personeel te leveren.

(40)

SEAH heeft haar activiteiten op 1 september 2014 beëindigd. Op die dag is Airport Handling haar activiteiten begonnen op de luchthavens van Milaan. Op 1 september 2014 had Airport Handling […] (*1) werknemers ([…] (*1) fte) en verschafte dus werk aan […] (*1) % van de werknemers die bij SEAH in dienst waren op 22 april 2014, de datum waarop SEAH de officiële procedure voor collectief ontslag van haar werknemers heeft ingeleid. Daarnaast maakte Airport Handling gebruik van […] (*1) uitzendkrachten ([…] (*1) fte) […] (*1).

(41)

Bij brief van 22 april 2014 heeft SEAH luchtvaartmaatschappijen, leveranciers en andere belanghebbenden meegedeeld dat ze haar activiteiten op 1 juli 2014 zou staken en dat ze bijgevolg met ingang van die datum geen grondafhandelingsdiensten op de luchthavens van Milaan meer zou verlenen.

(42)

Na die mededeling besloten tien luchtvaartmaatschappijen de grondafhandelingsdiensten op de luchthavens van Milaan toe te vertrouwen aan andere dienstverleners dan SEAH en Airport Handling.

(43)

Tegelijkertijd werd Airport Handling via openbare aanbesteding door 19 luchtvaartmaatschappijen geselecteerd als verlener van grondafhandelingsdiensten. Andere luchtvaartmaatschappijen selecteerden Airport Handling door middel van een concurrentiegerichte dialoog. Volgens Italië wordt de dienstverlener gewoonlijk geselecteerd na beoordeling van bepaalde factoren als prijs, financiële soliditeit van de dienstverlener, beschikbaarheid van efficiënt materieel, bestaan van een netwerk, resultaten in het verleden, ervaring en bekwaamheid van de onderneming.

(44)

Airport Handling is op 9 september 2013 opgericht als vennootschap met beperkte aansprakelijkheid, met een aandelenkapitaal van 10 000 EUR.

(45)

Op 10 maart 2014 heeft de raad van bestuur van SEA besloten het kapitaal van Airport Handling met maximaal 2,5 miljoen EUR te verhogen om Airport Handling te laten voldoen aan de eisen van de nationale burgerluchtvaartautoriteit (ENAC) voor certificering als grondafhandelaar. Krachtens de geldende nationale voorschriften verleent ENAC licenties aan verleners van grondafhandelingsdiensten die aan de volgende eisen voldoen (9):

(46)

Op 30 juni 2014 heeft de raad van bestuur van SEA besloten tot oprichting van de Milan Airport Handling Trust (hierna „de trust” genoemd) en tot verhoging van het kapitaal van Airport Handling met maximaal 25 miljoen EUR.

(47)

De trust is op 30 juni 2014 opgericht en op dezelfde dag is de trustakte ondertekend. De oprichtingsakte bepaalt dat de trust: i) hangende de verkoop van een minderheidsbelang in de vennootschap optreedt als enige aandeelhouder van Airport Handling en ii) de afwezigheid van continuïteit tussen SEA Handling en Airport Handling waarborgt.

(48)

Volgens de trustakte is de trust opgericht met de volgende specifieke doelstellingen:

(49)

De trustakte bepaalt dat de trust zijn bevoegdheden ter vervulling van deze missie uitoefent om:

(50)

Meer in het bijzonder moet de trustee volgens de trustakte verifiëren dat er sinds de oprichting van Airport Handling geen rechtshandelingen zijn verricht die ertoe leiden dat SEAH activa, roerende of onroerende goederen, contracten met luchtvaartmaatschappijen en/of leveranciers van afhandelingsdiensten, intellectuele-eigendomsrechten of unilaterale garanties met economische gevolgen (d.w.z. zakelijke of persoonlijke zekerheden) anders dan in de trustakte voorzien, aan Airport Handling overdraagt.

(51)

In die zin onttrekt de trustakte het volgende aan de controlebevoegdheid van de trustee:

(52)

Daarnaast bepaalt de trustakte tevens dat de trustee moet verifiëren dat:

(53)

Volgens de trustakte is het evenwel niet de taak van de trustee om te bepalen of verifiëren dat:

(54)

Wat betreft de toetreding van een externe belegger tot Airport Handling, bepaalt de trustakte dat de beginfase van de procedure voor openstelling van het kapitaal van Airport Handling aan „geschikte aandeelhouders” (te weten natuurlijke of rechtspersonen of organisaties die, voor zover in Italië gevestigd, geen overheidsinstanties of door de Italiaanse overheid gecontroleerde ondernemingen zijn, met uitzondering van beursgenoteerde ondernemingen) door SEA beheerd zou worden en geacht werd op 28 februari 2015 afgerond te zijn.

(55)

De trustakte bepaalt dat de trustee, als SEA op 1 maart 2015 nog voor meer dan […] (*1) % aandeelhouder van Airport Handling is, op zoek moet gaan naar beleggers die moeten voldoen aan de voorwaarden die SEA eerder aan hem heeft meegedeeld middels een akte die ter kennis van de als curator van de trust optredende advocaat gebracht moet worden en door SEA te zijner tijd moet worden herzien. In elk ander geval mag de trustee de deelneming in Airport Handling niet vervreemden zonder toestemming van SEA.

(56)

De trustakte bepaalt voorts dat SEA na de verkoop van […] (*1) % van de deelneming van SEA in Airport Handling particuliere beleggers moet zoeken die bereid zijn om verdere deelnemingen in het kapitaal van Airport Handling te verwerven, rekening houdend met sociale overwegingen en de verplichting van SEA om grondafhandelingsdiensten te blijven leveren op de luchthavens van Milaan.

(57)

Op 26 augustus 2014 heeft de raad van bestuur van Airport Handling een addendum bij de trustakte goedgekeurd. In het addendum was bepaald dat Airport Handling, overeenkomstig artikel 2346, lid 6, van het Italiaanse Burgerlijk Wetboek (10), 20 000 winstdelende eigenvermogensinstrumenten, zogenaamde SFP’s (strumenti finanziari partecipativi) zou uitgeven, elk met een nominale waarde van 1 000 EUR, die aan SEA zouden worden aangeboden. Het addendum werd de volgende dag ondertekend.

(58)

Op 27 augustus 2014 heeft de aandeelhoudersvergadering van Airport Handling (11) besloten om het kapitaal van Airport Handling te verhogen van 1,3 miljoen EUR naar 5 miljoen EUR, ingetekend en volgestort door SEA.

(59)

Op dezelfde dag heeft SEA de volledige deelneming in Airport Handling aan de trust overgedragen en een trustee benoemd om Airport Handling te beheren, te weten Crowe Horwath Trustee Services (hierna „de trustee” genoemd).

(60)

Op 27 augustus 2014 heeft de trustee een nieuwe raad van bestuur voor Airport Handling benoemd. SEA […] (*1) hogere managers […] (*1), van vijf, […] (*1). Volgens Italië vervullen beide hun activiteiten uitsluitend in het belang van Airport Handling op basis van een detacheringscontract van moedermaatschappij SEA.

(61)

Na de toekenning van de deelneming van SEA in de trust, heeft de aandeelhoudersvergadering van Airport Handling (12), ook op 27 augustus 2014, besloten Airport Handling om te vormen van een vennootschap met beperkte aansprakelijkheid (S.R.L) in een vennootschap op aandelen (S.p.A) en 20 000 SFP’s uit te geven, die SEA ter inschrijving werden aangeboden voor een prijs van 1 000 EUR per stuk. De SFP’s zijn de volgende dag ingeschreven en volgestort door SEA, waarmee het kapitaal van Airport Handling werd verhoogd tot 25 miljoen EUR in totaal (5 miljoen EUR in aandelen en 20 miljoen EUR in SFP’s).

(62)

Op 12 november 2014 heeft de curator een oproep geplaatst tot het indienen van blijken van belangstelling in de aankoop van de activa van SEAH; De oproep is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie:

„Italië — Milaan: Verkoop van materieel bestaande uit, uitsluitend ter informatie: vrachtverladers, transportinrichtingen, hefplatforms, palletwagen, mobiele transportbanden, mobiele vliegtuigtrappen/mobiele vliegtuigtrappen BAE, elektrische/diesel-/hybride tractors, vaten, generatoren, airconditioners, compressoren, bagage-/goederentrolleys 2014/5 218-385934 — Oproep tot het indienen van blijken van belangstelling” (13). Voor het doel van de oproep tot het indienen van blijken van belangstelling, zijn de activa ingedeeld in negen partijen.

(63)

SEAH heeft Istituto del Marchio di Qualità S.p.A. (hierna „IMQ” genoemd) opdracht gegeven om een uitgebreide waardering van de activa van SEAH uit te voeren en op die grondslag de leasevergoeding voor het grondafhandelingsmaterieel van SEAH en de verkoopprijs van de activa te bepalen. IMQ heeft twee rapporten opgesteld: op 25 juni 2014 met betrekking tot de leasevergoeding; op 16 oktober 2014 met betrekking tot de verdeling van de activa in partijen voor verkoop. Volgens IMQ moet de geschatte waarde van de activa worden opgevat als de waarschijnlijke contante marktwaarde van activa met vergelijkbare technische kenmerken, prestaties, staat van onderhoud, gebruik en leeftijd.

(64)

De sluitingsdatum voor het indienen van biedingen voor de negen partijen werd vastgesteld op 26 januari 2015.

(65)

IMQ stelde voor het leasen van het grondafhandelingsmaterieel van SEAH een vergoeding van […] (*1) EUR per zes maanden ([…] (*1) EUR per jaar) voor.

(66)

Op 1 september 2014 zijn SEAH en Airport Handling een leasecontract aangegaan op grond waarvan Airport Handling het grondafhandelingsmaterieel van SEAH zou leasen tegen een leasevergoeding van […] (*1) EUR, d.w.z. het bedrag dat door IMQ was voorgesteld. Het leasecontract zou aflopen op 31 augustus 2015.

(67)

Om de juistheid van de door IMQ uitgevoerde waardebepaling te bevestigen, hebben Airport Handling en SEAH op 1 september 2014 een beroep gedaan op een tweede onafhankelijke deskundige, Ernst & Young financial-business Advisors SpA (hierna „E&Y” genoemd), om de hoogte van de leasevergoeding opnieuw te waarderen. In dat verband waren SEAH en Airport Handling contractueel overeengekomen dat, mocht de tweede waardering uitkomen op een marktwaarde die ten minste […] (*1) % afweek van de waarde die door IMQ was vastgesteld, de contractuele vergoeding met terugwerkende kracht dienovereenkomstig zou worden bijgesteld.

(68)

Op 15 oktober 2014 diende E&Y het rapport in, waarin het marktconforme leasetarief voor de activa van SEAH was vastgesteld op […] (*1) per jaar. Op 25 oktober 2014 zijn Airport Handling en SEAH overeengekomen de door E&Y uitgevoerde analyse uit te breiden en laatstgenoemde de daadwerkelijke bedrijfsomstandigheden en de fysieke staat van de activa te laten analyseren (E&Y had zijn beoordeling aanvankelijk gebaseerd op een steekproefsgewijze fysieke controle van de activa). Die analyse bracht aan het licht dat een aantal machines en uitrustingen, gezien de korte leaseperiode en de hoge kosten van de reparaties die veel verouderde uitrustingen nodig hadden, niet geschikt was voor gebruik. Op de datum waarop de trust zijn opmerkingen over het inleidingsbesluit van 2014 indiende, zochten SEAH en Airport Handling volgens de trust naar een oplossing om een geding te voorkomen. Bijgevolg werd de leasevergoeding met terugwerkende kracht bijgesteld op […] (*1) EUR per jaar.

(69)

Op 26 november 2014 heeft de raad van bestuur van Airport Handling besloten om de aankoop van nieuw materieel openbaar aan te besteden. Op 11 februari 2015 heeft Airport Handling als uitvloeisel van die procedure circa […] (*1) % van haar materieel vervangen door op de markt gekochte activa, voor een bedrag van ongeveer […] (*1) EUR. Volgens de Italiaanse autoriteiten heeft Airport Handling die aankoop uitsluitend uit eigen middelen bekostigd.

(70)

Op 9 februari 2015 is de inschrijving voor de verkoop van de activa van SEAH mislukt verklaard, daar zich voor geen van de partijen bieders hadden aangediend.

(71)

Op 26 februari 2015 heeft SEAH een eerste kennisgeving van Airport Handling ontvangen, waarbij laatstgenoemde kenbaar maakte belangstelling te hebben in de aankoop van 6 van de 9 aangeboden partijen. Op 3 juni 2015 heeft Airport Handling haar kennisgeving van belangstelling herhaald. Op 18 september 2015 zijn […] (*1) aan Airport Handling verkocht tegen de prijs die in de aanvankelijke inschrijvingsprocedure was aangegeven, te weten […] (*1) EUR.

(72)

Zoals vastgelegd in de trustakte, heeft de trustee de procedure voor verkoop van een minderheidsbelang in het kapitaal van Airport Handling ingeleid.

(73)

Daartoe heeft de trustee op 27 januari 2015 de Italiaanse afdeling van bnp Paribas aangewezen als financieel adviseur met betrekking tot de verkoop van „ten minste 30 %” van het aandelenkapitaal van Airport Handling aan externe beleggers. De Italiaanse autoriteiten hebben aangegeven dat bnp Paribas het verkoopproces in zijn hoedanigheid van financieel adviseur volledig onafhankelijk heeft georganiseerd. bnp Paribas heeft de verkoop in de volgende fasen ingedeeld: 1. Voorafgaand onderzoek; 2. Organisatie van de transactie; 3. Sluiting van de transactie.

(74)

Vijf belangstellende beleggers hebben een vrijblijvend bod uitgebracht voor de aankoop van een belang van […] (*1)-[…] (*1) % in Airport Handling: […] (*1),[…] (*1),[…] (*1),[…] (*1) en […] (*1).

(75)

Volgens de door Italië verstrekte conceptversie van het verkoopcontract verbindt de trustee zich ertoe om de belegger voor de gehele periode tot aan het aflopen van de opschortende termijn (14) het recht te verlenen om de meerderheid van de raad van bestuur te benoemen, d.w.z. drie van de vijf leden, waaronder de CEO van de vennootschap, terwijl de voorzitter van de raad van bestuur door de aandeelhoudersvergadering wordt benoemd. Dit om de belegger in staat te stellen operationele zeggenschap over Airport Handling uit te oefenen.

(76)

Op 21 september 2015 heeft de trustee een bindende investeringsraamovereenkomst met D’Nata getekend voor de verkoop van […] (*1) % van de aandelen van Airport Handling. Krachtens die overeenkomst gelden de volgende regelingen:

(77)

Initiële investering: nadat de controleautoriteit inzake fusies de verwerving heeft goedgekeurd, verwerft D’Nata […] (*1) % van de aandelen van Airport Handling, met het recht om de meerderheid van de raad van bestuur en de CEO te benoemen. Het doel van die regeling was om D’Nata niettegenstaande diens status als minderheidsaandeelhouder toch in de positie van een aandeelhouder met zeggenschap te plaatsen.

(78)

Aanvullende investering: krachtens een calloptieregeling heeft D’Nata het recht om een belang van nog eens […] (*1) % in Airport Handling te verwerven. Een specifieke „staatssteun-putoptie” bepaalt dat D’Nata het recht krijgt om zijn belang van […] (*1) % weer te verkopen tegen de gecorrigeerde aanvankelijke verwervingsprijs als de Commissie een negatief besluit aanneemt of als de staatssteunprocedure 18 maanden na voltooiing van de aanvankelijke investering nog steeds loopt.

(79)

Op 8 februari 2016 heeft de Italiaanse mededingingsautoriteit, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, goedkeuring verleend voor de verwerving van de uitsluitende zeggenschap over Airport Handling door D’Nata overeenkomstig de Italiaanse fusiewetgeving. De trustee heeft de Commissie op de hoogte gebracht van zijn voornemen om na die goedkeuring de belegging met D’Nata af te sluiten op 8 maart 2016.

(80)

Tijdens de vooronderzoeksfase had Italië het op 14 november 2013 gedateerde ondernemingsplan van Airport Handling voor de periode 2014-2017 (hierna „het ondernemingsplan van november 2013” genoemd) verstrekt om aan te tonen dat de belegging van SEA in het kapitaal van Airport Handling voldeed aan het beginsel van de investeerder in een markteconomie. De voornaamste punten van dit plan zijn hieronder samengevat:

(81)

Het ondernemingsplan richt zich op platformdiensten (15) en passagiersdiensten (16), die het merendeel van de activiteiten van Airport Handling uitmaken. Het totale marktaandeel van de vennootschap op de luchthavens Malpensa en Linate zou in de tweede helft van 2014 naar verwachting respectievelijk [50-70] (*1) % en [50-70] (*1) % bedragen en tegen 2017 respectievelijk toenemen tot [60-80] (*1) % en [60-80] (*1) %.

(82)

De prognoses die in het plan uiteengezet worden, schetsen stijgende bedrijfsinkomsten uit de verwachte groei van het marktaandeel. Voor de totale inkomsten werd uitgegaan van een stijging van […] (*1) EUR voor de tweede helft van 2014 tot […] (*1) EUR in 2017, op basis van een veronderstelde groei van het passagiersvervoer van […] (*1)-[…] (*1) % per jaar voor de periode 2014-2017.

(83)

Voor de gemiddelde personeelsomvang werd uitgegaan van een stijging van […] (*1) fte in 2014 tot […] (*1) fte in 2017 wegens de stijging van het aantal contracten voor onbepaalde duur. De arbeidskosten werden geschat op circa […] (*1) % van de totale bedrijfskosten. SEA zou de productiviteit in de referentieperiode met 12 % verhogen, hoofdzakelijk met drie middelen:

(84)

Aanloopkosten voor het opnieuw onderhandelen van contracten met klanten en leveranciers, overeenkomsten met werknemers, aanwerving, het schrijven van organisatorische/administratieve/operationele procedures, juridische kosten, bankkosten, consultancy en aankoop van kleine artikelen en diverse benodigdheden bedroegen naar schatting […] (*1).

(85)

De operationele aanloopkosten, d.w.z. de kapitaaluitgaven die Airport Handling moest doen om operationeel te worden, werden geschat op […] (*1) EUR voor nieuw materieel. Voor het doel van het ondernemingsplan van november 2013 werd echter aangenomen dat Airport Handling tweedehands grondafhandelingsmaterieel zou verwerven dat gewaardeerd was op […] EUR (*1).

(86)

Om alle geschatte aanloopkosten te kunnen dekken, vereist het ondernemingsplan een kapitaalverhoging van […] (*1) EUR in […] (*1).

(87)

Later in de loop van het onderzoek heeft Italië een op 6 augustus 2014 gedateerd herzien ondernemingsplan ingediend voor de periode 2014-2017 (hierna „het ondernemingsplan van augustus 2014” genoemd), dat op 26 augustus 2014 goedgekeurd is door de raad van bestuur van Airport Handling. Volgens door Italië verstrekte informatie werd aan die herziening al in juli 2014 de laatste hand gelegd. De voornaamste uitgangspunten van dat plan zijn hieronder samengevat:

(88)

Marktaandeel Wat betreft […] (*1), gaat het ondernemingsplan van augustus 2014 uit van een iets lagere groei dan het vorige plan, met een marktaandeel van [70-80] (*1) % in […] (*1), op basis van geactualiseerde verwachtingen ten aanzien van de verkeersomvang van […] (*1), en de […] (*1).

(89)

Prijzen: De eenheidsprijzen (per vliegtuigbeweging) zijn hoger dan de prijzen waarvan in het ondernemingsplan van november 2013 werd uitgegaan, en blijven nominaal beschouwd constant in de gehele periode 2014-2017.

(90)

Personeelskosten: De geschatte personeelskosten in het ondernemingsplan van augustus 2014 zijn iets hoger dan die waarvan in het ondernemingsplan van november 2013 werd uitgegaan en lopen uiteen van […] (*1) tot […] (*1) % van de bedrijfskosten. Die toename is te wijten aan de […] (*1).

(91)

Andere in aanmerking genomen kosten waren externe kosten, waardeverminderingen en voorzieningen, die verantwoordelijk waren voor ongeveer […] (*1) % van de totale bedrijfskosten, en gereglementeerde kosten (ongeveer […] (*1) %) van diensten die SEA aan Airport Handling verleent voor het gebruik van gemeenschappelijke gedeelde infrastructuur van de luchthaven (met name […] (*1)). In het ondernemingsplan van augustus 2014 werd geschat dat er […] (*1) EUR geïnvesteerd zou moeten worden in de aankoop van materieel, waarvan […] (*1) voor de aankoop van nieuw materieel en […] (*1) % voor de aankoop van tweedehandsvoertuigen op de markt. Deze cijfers waren gebaseerd op biedingen door potentiële leveranciers die Airport Handling in maart 2014 had ontvangen.

(92)

Net als het ondernemingsplan van november 2013 laat het ondernemingsplan van augustus 2014 een daling van de bedrijfskosten zien in vergelijking met de kostenstructuur van SEAH, die in hoofdzaak wordt bereikt door efficiëntieverbetering en personeelsinkrimping.

(93)

Airport Handling heeft Boston Consulting Group opdracht gegeven om een voorlopige onafhankelijke beoordeling van het ondernemingsplan 2014-2017 uit te voeren (hierna „het rapport van BCG” genoemd). BCG heeft dat rapport ingediend op 14 oktober 2014.

(94)

Het rapport van BCG is gebaseerd op het op 26 augustus 2014 goedgekeurde ondernemingsplan, op het in november 2013 opgestelde ondernemingsplan, op de eigen ervaring en deskundigheid van BCG en op openbare gegevens met betrekking tot marktontwikkelingen en de voornaamste ondernemingen op het gebied van afhandeling.

(95)

Kort gezegd heeft BCG de volgende uitgangspunten van het ondernemingsplan beoordeeld: inkomstenvooruitzichten (op basis van het veronderstelde groeipotentieel van het verkeer, de veronderstelde groei van de door Airport Handling afgehandelde volumes); personeelskosten (op basis van de kosten per fte; veronderstelde productiviteitsstijging); geplande investeringen (totaalbedrag […] (*1)).

(96)

BCG heeft zijn bevindingen als volgt samengevat:

(97)

In wezen lijken de aannames met betrekking tot de verkeersvolumes bij SEA te verdedigen en overeen te komen met de verwachtingen van grote organisaties, met name IATA en Eurocontrol. BCG heeft echter opgemerkt dat het voornemen om een constante mix van luchtvaartmaatschappijen aan te houden, bestaande uit budgetmaatschappijen en zogenoemde traditionele luchtvaartmaatschappijen, niet aansluit bij de historische ontwikkeling van de mix op de terminal van Malpensa, waar het aandeel budgetmaatschappijen in de laatste vier jaar met […] (*1) zou zijn toegenomen. Bovendien zou een nieuwe nationale Verordening (Decreto Linate) een verhuizing van bepaalde luchtvaartmaatschappijen van Malpensa naar Linate kunnen betekenen.

(98)

De veronderstelde ontwikkeling van de door Airport Handling afgehandelde volumes lijkt over het algemeen haalbaar, ten eerste omdat de overeenkomsten die op de datum dat BCG het rapport opstelde met nieuwe luchtvaartmaatschappijen waren gesloten, een marktaandeel van [60-70] (*1) % vertegenwoordigden; ten tweede omdat het marktaandeel van [70-80] (*1) % voor 2017 te verdedigen is met het oog op de huidige concurrentiedynamiek in de sector en het historische marktaandeel van [70-80] (*1) % van SEAH.

(99)

Volgens BCG leken de veronderstelde inkomsten uit diensten aan de luchthavenbeheerder over het algemeen te worden nagestreefd in lopende onderhandelingen met SEA. Door de veronderstelde contractduur van twee jaar kon BCG de inkomsten die in het laatste jaar van het plan (2017) werden verwacht echter niet vaststellen.

(100)

Veronderstellingen over gemiddelde kostenstijgingen van personeelseenheden van […] (*1) % per jaar tussen 2014 en 2017 zouden in grote lijnen aansluiten bij de overeenkomst die in oktober 2014 was gesloten tussen de Italiaanse vereniging van luchthavenexploitanten en de vakbonden.

(101)

De met […] (*1) % gestegen productiviteit van bedrijfsmiddelen lijkt over het algemeen houdbaar, ten eerste omdat er toen het rapport werd opgesteld al een productiviteitsstijging van […] (*1) % was bereikt en ten tweede omdat de resterende […] (*1) % redelijk lijkt gezien de huidige organisatorische instrumenten en de technische staat van uitvoering.

(102)

BCG kwam ook tot de bevinding dat de investeringsbegroting van […] (*1) in het algemeen verenigbaar is met de aankoop van een nieuwe vloot die voornamelijk bestaat uit nieuwe voertuigen (95 %), zoals blijkt uit de gedetailleerde aankoopprijzen in de offertes die Airport Handling in maart 2014 had ontvangen.

(103)

BCG concludeerde dat de in het ondernemingsplan voor 2017 voorziene winstmarge ([…] (*1) %, […] (*1) EUR) kort gezegd in grote lijnen gelijk zou zijn aan of iets lager zou uitvallen dan de gemiddelde winstgevendheid van een significante steekproef van andere Europese ondernemingen die actief zijn in de publieke en private sector (op basis van een vergelijking met Portway, Acciona, Aviapartner, Fraport en ATA-Handling). BCG wees er echter op dat de werkelijke ontwikkeling van de verkeersmix en de mogelijke invloed van een nieuwe verordening voor Linate (Decreto Linate) een daling van het verkeer op Malpensa tot gevolg zouden kunnen hebben.

(104)

SEA heeft de Brattle Group opdracht gegeven de kapitaalinjectie van SEA in Airport Handling te analyseren en met name te onderzoeken of die investering voldeed aan het beginsel van de investeerder in een markteconomie. Brattle heeft dat rapport ingediend op 30 maart 2015.

(105)

Volgens het Brattle-rapport is de analyse gebaseerd op de informatie die bij SEA bekend was ten tijde van de beslissing om in Airport Handling te investeren, alsook op openbare gegevens over de concurrentiepositie van SEA. Volgens het Brattle-rapport zijn de veronderstellingen in het ondernemingsplan van november 2013 het meest relevant voor het criterium van de investeerder in een markteconomie, daar ze de basis vormen waarop SEA de investering heeft gedaan (17).

(106)

Volgens het Brattle-rapport kan de twijfel waarvan de Commissie in het inleidingsbesluit van 2014 gewag maakte, namelijk dat het ondernemingsplan van Airport Handling overdreven optimistisch was, worden weggenomen aangezien de belangrijkste veronderstellingen uit het ondernemingsplan in de praktijk zijn verwezenlijkt. Met name heeft het marktaandeel van Airport Handling in 2014 de prognose van het ondernemingsplan van november 2013 overtroffen.

(107)

Volgens het Brattle-rapport zijn de eenheidsprijzen (prijzen die Airport Handling voor elke vliegtuigbeweging rekent) in het ondernemingsplan van augustus 2014 gebaseerd op reeds met de luchtvaartmaatschappijen gesloten contracten en bedragen ze gemiddeld […] (*1) EUR, wat hoger is dan de prijs waar in het ondernemingsplan van november 2013 van uitgegaan werd en die uiteenliep van […] (*1) EUR in 2014 tot […] (*1) EUR in 2017. Dit bracht de deskundigen tot de volgende conclusies: Ten eerste liggen de marktprijzen in het ondernemingsplan van augustus 2014 dichter in de buurt van het daadwerkelijk bereikte proces, omdat ze berusten op ondertekende contracten. Ten tweede was de marktprijs die Airport Handling in rekening kon brengen te laag geschat in het ondernemingsplan van november 2013, waarop SEA haar investeringsbeslissing heeft gebaseerd. Ten derde bevestigt dit dat de marktprijzen in het ondernemingsplan van november 2013 niet alleen redelijk, maar in feite te laag waren.

(108)

Ten laatste merkten de deskundigen op dat de marktprijzen die Airport Handling met de luchtvaartmaatschappijen was overeengekomen lager waren dan de prijzen die SEAH daadwerkelijk in rekening bracht.

(109)

De deskundigen erkennen dat het aanvankelijke marktaandeel van Airport Handling, zoals dat in het ondernemingsplan van november 2013 was voorzien, hoog lijkt voor een nieuwkomer. Ze gaan er echter vanuit dat een investeerder in een markteconomie geweten zou hebben dat de ontbinding van SEAH tot een ongebruikelijke situatie zou leiden waarin een groot aantal van de afhandelingscontracten op de luchthavens van SEA „voor het grijpen” lagen. De deskundigen concluderen dat Airport Handling daarom op dezelfde wijze van die situatie geprofiteerd zou hebben als de andere ondernemingen op de luchthavens dat hadden kunnen doen. Bovendien zou het verwachte marktaandeel van Airport Handling volgens het rapport typisch zijn voor grote Italiaanse luchthavens, waar de grootste afhandelaar gewoonlijk een marktaandeel van circa 70 % heeft. Daarnaast hadden de deskundigen vastgesteld dat Airport Handling de enige afhandelaar is die over voldoende activa en materieel beschikt om een volledige vierentwintiguursdienst te kunnen waarborgen, wat een cruciaal voordeel zou zijn ten opzichte van concurrenten.

(110)

De deskundigen concludeerden ook dat de lagere personeelskosten een van de voornaamste redenen vormden waarom Airport Handling verwachtte rendabel te zullen zijn, hoewel SEAH verlies had geleden. De deskundigen beschouwden die veronderstelling als realistisch, daar Airport Handling nieuwe arbeidsovereenkomsten aan het bedingen was op grond waarvan werknemers 20 dagen per jaar meer zouden werken in vergelijking met de voormalige overeenkomsten met SEAH.

(111)

Uit het Brattle-rapport blijkt voorts dat, hoewel de arbeidskosten in het ondernemingsplan van november 2013 enigszins waren onderschat, het ondernemingsplan van augustus 2014 fte-kosten opgeeft van […] (*1) EUR/uur, […] (*1).

(112)

Naar het oordeel van de deskundigen zou een investeerder in een markteconomie van een investering in Airport Handling een intern rendement gelijk aan of groter dan de gewogen gemiddelde vermogenskosten (Weighted Average COST of Capital, hierna „WACC” genoemd) hebben verwacht volgens de standaard financiële theorie. In dit geval hebben de berekeningen bevestigd dat het interne rendement van het project in alle scenario’s hoger is dan de WACC en een particuliere investeerder zou dan ook verwacht hebben winst te maken op zijn investering in Airport Handling.

(113)

De consulent merkte ook op dat het private-equityfonds F2i 44,31 % van SEA in handen had toen SEA in 2013 besloot Airport Handling op te richten. F2i benoemt twee leden van de raad van bestuur van SEA en volgens het Brattle-rapport had geen van beide bestuursleden tegen het voorstel van SEA om in Airport Handling te investeren gestemd, waaruit blijkt dat de investering naar verwachting winstgevend zou zijn en bijgevolg voldeed aan het beginsel van de investeerder in een markteconomie.

(114)

Het Brattle-rapport meldt voorts dat een investeerder in een markteconomie de kans dat de Commissie economische continuïteit vindt tussen SEAH en Airport Handling en laatstgenoemde bijgevolg verplicht de in het terugvorderingsbesluit onrechtmatig bevonden steun terug te betalen, relatief laag inschat. Dat komt omdat SEA maatregelen heeft getroffen, zoals de oprichting van de trust, om Airport Handling af te schermen en economische continuïteit te voorkomen. Volgens financiële ramingen van Brattle op basis van het ondernemingsplan van november 2013, was de investering van SEA verenigbaar met het beginsel van de investeerder in een markteconomie als de kans op het vinden van economische continuïteit kleiner was dan […] (*1) % (bij de door SEA geschatte vermogenskosten) of kleiner was dan […] (*1) % (bij de door Brattle geschatte vermogenskosten). Gezien de context en in het bijzonder de kennisgeving aan de Commissie, vond Brattle het redelijk om ervan uit te gaan dat een investeerder in een markteconomie die kans lager dan […] (*1) % zou achten en bijgevolg om zuiver economische redenen in Airport Handling zou investeren.

(115)

Italië heeft voorgesteld om de reikwijdte van de activiteiten die momenteel door Airport Handling worden uitgevoerd verder te beperken in vergelijking met de activiteiten die in het verleden door SEAH zijn uitgevoerd. In het bijzonder met betrekking tot […] (*1).

(116)

SEA levert momenteel […] (*1), overeenkomstig een nieuwe en andere overeenkomst die afloopt op 31 december 2018.

(117)

SEA heeft zich bereid verklaard de overeenkomst met betrekking tot […] (*1) uiterlijk op 31 december 2016 op te zeggen en Airport Handling die activiteit bijgevolg uit handen te nemen, en daarnaast om circa […] (*1) werknemers van Airport Handling in dienst te nemen die momenteel […] (*1). Door deze wijziging zou de omzet van Airport Handling, die in het eerste actieve jaar om en nabij […] (*1) EUR bedroeg, met circa […] (*1) EUR afnemen.

(118)

In het inleidingsbesluit van 2014 nam de Commissie het voorlopige standpunt in dat de door het Hof van Justitie vastgestelde criteria om te bepalen of in plaats van de aanvankelijke begunstigde een andere onderneming voor terugbetaling van de steun verantwoordelijk gesteld kan worden, in dit geval grotendeels zijn vervuld. Meer in het bijzonder gaat het om het volgende:

(119)

De Commissie kwam dan ook tot de voorlopige bevinding dat de oprichting van de nieuwe onderneming tot doel en gevolg leek te hebben de verplichting tot terugbetaling van de steun te omzeilen, en dat Airport Handling de opvolger was van SEAH. Op die grondslag nam de Commissie het voorlopige standpunt in dat Airport Handling aansprakelijk gesteld kon worden voor terugbetaling van de in het verleden aan SEAH verleende en in het terugvorderingsbesluit van 2012 onrechtmatig bevonden steun.

(120)

De Commissie nam het voorlopige standpunt in dat de beslissingen van SEA om Airport Handling op te richten en er kapitaal in te injecteren aan de staat zijn toe te rekenen: Ten eerste merkte de Commissie op dat de gemeente Milaan een meerderheidsbelang van 54,81 % in SEA had en de staat bijgevolg beschouwd diende te worden als een partij die invloed uitoefende op het besluitvormingsproces van SEA en betrokken was bij de door de onderneming genomen besluiten. Ten tweede verwees de Commissie naar bepaalde verklaringen die vertegenwoordigers van de Italiaanse autoriteiten met betrekking tot de kwestie hadden gedaan en die erop leken te wijzen dat de oprichting van Airport Handling door de Italiaanse autoriteiten was gecoördineerd, met name om de werkgelegenheid op de luchthavens van Milaan te beschermen.

(121)

Daar SEA onder toezicht van de Italiaanse autoriteiten leek te staan, kwam de Commissie bovendien tot de voorlopige conclusie dat bij de door SEA gefinancierde kapitaalinjectie staatsmiddelen betrokken waren.

(122)

De Commissie nam ook het voorlopige standpunt in dat SEA bij de kapitaalinjectie in Airport Handling niet handelde als investeerder in een markteconomie.

(123)

Ten eerste betwijfelde de Commissie dat een particuliere investeerder Airport Handling kapitaal zou hebben verschaft op het moment waarop SEA dat deed, aangezien de diensten van de Commissie de Italiaanse autoriteiten toen al hadden meegedeeld dat de voorgenomen oprichting van een nieuwe verlener van grondafhandelingsdiensten waarschijnlijk zou leiden tot economische continuïteit en bijgevolg aansprakelijkheid van de nieuwe onderneming voor terugbetaling van de in het terugvorderingsbesluit van 2012 onrechtmatig bevonden steun. In het ondernemingsplan van november 2013 was echter geen rekening gehouden met het risico dat de aansprakelijkheid voor terugbetaling van SEAH op Airport Handling zou overgaan.

(124)

Ten tweede betwijfelde de Commissie of het ondernemingsplan dat aan de beslissing van SEA om in Airport Handling te investeren ten grondslag lag op voldoende betrouwbare veronderstellingen berustte.

(125)

De Commissie oordeelde dan ook dat de investering van 25 miljoen EUR die SEA in Airport Handling had gedaan, niet leek te berusten op economische waarderingen van dezelfde orde als die welke een rationele particuliere investeerder in dezelfde omstandigheden vooraf zou hebben uitgevoerd om de toekomstige winstgevendheid van een dergelijke investering te bepalen. Om die reden nam de Commissie het voorlopige standpunt in dat de kapitaalinjectie van 25 miljoen EUR neerkwam op staatssteun aan Airport Handling.

(126)

Italië wees erop dat terugvordering van onrechtmatige en non-conforme staatssteun volgens de jurisprudentie bedoeld is om concurrentievervalsing tegen te gaan door het concurrentievoordeel dat door de illegale steun was ontstaan weg te nemen. De onrechtmatige en non-conforme steun moet bijgevolg worden teruggevorderd van de onderneming die er daadwerkelijk profijt van getrokken heeft. De terugbetalingsverplichting mag alleen naar een andere onderneming dan de oorspronkelijke begunstigde van de steun worden verlegd als aan elk van de volgende voorwaarden is voldaan:

(127)

Naar de mening van Italië kan de overdracht van het concurrentievoordeel dat verband houdt met de aan SEAH verleende steun van meet af aan worden uitgesloten.

(128)

Met name tekent Italië aan dat het aan SEAH verleende beweerdelijke concurrentievoordeel door de Commissie in overweging 219 e.v. van haar terugvorderingsbesluit is omschreven als evenredig met de compensatie voor de verliezen die SEAH in de periode 2002-2010 had geleden. Zoals aangegeven door de Commissie, waren die verliezen veroorzaakt door de hoge personeelskosten, die een aanzienlijk deel van de kosten van een verlener van grondafhandelingsdiensten uitmaken. Daar de door de Commissie als staatssteun aangemerkte kapitaalinjecties in de eerste plaats dienden om de verliezen door te hoge personeelskosten van SEAH te compenseren, zou het concurrentievoordeel dat SEAH genoot door de liquidatie van de onderneming vanzelf van de markt verdwijnen.

(129)

Italië merkte ook op dat zelfs als een deel, hoe klein ook, van het aan de aan SEAH verleende steun verbonden concurrentievoordeel in verband gebracht kon worden met de activa van de onderneming, d.w.z. de activa die SEAH had gebruikt om de grondafhandelingsactiviteiten op de luchthavens van Milaan te verrichten, die activa nochtans niet van SEAH op Airport Handling zouden overgaan. Ze zouden in tegendeel tijdelijk door laatstgenoemde onder marktvoorwaarden worden geleased zolang ze op de vrije markt te koop werden aangeboden.

(130)

Italië merkte voorts op dat, ook als er daadwerkelijk concurrentievoordeel van SEAH op Airport Handling zou worden overgedragen, niet kan worden vastgesteld dat Airport Handling de economische activiteit van SEAH de facto voortzet.

(131)

Ten eerste zou er, noch de facto, noch de jure, overdracht van arbeidsovereenkomsten tussen SEAH en Airport Handling hebben plaatsgevonden. Volgens Italië had Airport Handling, volgens in hoofdzaak nieuwe voorwaarden, alleen het personeel in dienst dat voor de uitvoering van de grondafhandelingsactiviteit strikt noodzakelijk was. Bovendien vielen de nieuwe arbeidsovereenkomsten onder een andere regeling (het artikel Afhandelaars in plaats van het artikel Luchthavenoperatoren van de nationale collectieve arbeidsovereenkomst (Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro (CCNL)) en een andere werknemersvereniging (Assohandlers in plaats van Assoaeroporti). Op die basis voerde Italië aan dat Airport Handling een daling van de personeelskosten en een aanzienlijke productiviteitsstijging zou bereiken.

(132)

Italië voegde daaraan nog toe dat de bewering van de Commissie in het inleidingsbesluit van 2014, namelijk dat de voormalige werknemers van SEAH de rechten waren toegezegd die ze in eerdere overeenkomsten met SEAH hadden verworven, niet door feitelijk bewijs zou worden gestaafd. Volgens Italië verschafte de overeenkomst van 4 november 2013 voormalige werknemers van SEAH geen enkele garantie op verworven rechten en was de noodzaak van nieuwe arbeidsovereenkomsten op basis van nieuwe voorwaarden er duidelijk in geformuleerd.

(133)

Ook zouden er geen contracten tussen SEAH en de op de luchthavens van Milaan werkzaam zijnde luchtvaartmaatschappijen overgaan op Airport Handling. Nadat de contracten tussen SEAH en de luchtvaartmaatschappijen waren ontbonden, heeft Airport Handling volgens Italië geheel nieuwe contracten gesloten met de luchtvaartmaatschappijen die op de luchthavens van Milaan actief zijn. Bovendien hebben SEA en Airport Handling daartoe geen gezamenlijke marketinginspanningen geleverd, in tegenstelling tot de beschuldiging van de Commissie in het inleidingsbesluit van 2014, die volgens Italië niet door feitelijk bewijs wordt gestaafd. Die omstandigheid zou hoe dan ook irrelevant zijn voor het vaststellen van economische continuïteit tussen SEAH en Airport Handling. In dat verband wees Italië erop dat het huidige klantenbestand van Airport Handling anders is dan dat van SEAH. Airport Handling zou contracten hebben gesloten met bepaalde luchtvaartmaatschappijen die niet reeds klant bij SEAH waren, en tegelijkertijd andere voormalige klanten van SEAH zijn kwijtgeraakt.

(134)

Italië beweerde dat het feit dat het ondernemingsplan van Airport Handling voorziet in een marktaandeel […] (*1), op zich niet als bewijs van economische continuïteit beschouwd kan worden. Dat marktaandeel moet beoordeeld worden in het licht van het doel van Airport Handling om op middellange termijn levensvatbaar te worden.

(135)

Italië betoogde ook dat Airport Handling niet betrokken is bij de procedure voor verkoop van de activa van SEAH en dat er bijgevolg geen overdracht van activa tussen de twee ondernemingen heeft plaatsgevonden. Voorts is Italië van mening dat het enkele feit dat de activa van de begunstigde van de steun aan een derde onderneming geleased worden, geen toereikend bewijs is dat laatstgenoemde het aan de steun verbonden concurrentievoordeel geniet. Naar het oordeel van Italië kan dit alleen een aanwijzing voor continuïteit vormen als die activa onder de marktprijs worden geleased. In dit geval zou de leaseprijs echter door een onafhankelijke maatschappij (IMQ) zijn vastgesteld.

(136)

Italië riep ook in herinnering dat het aandelenbezit van SEA aanzienlijk anders is dan in de periode waarin de beweerdelijke steun aan SEAH werd verleend. Terwijl SEA in de periode 2002-2010 geheel in staatshanden was, heeft de particuliere investeerder F2i momenteel een belang van 44,31 %.

(137)

Voorts vormt de oprichting van de trust volgens Italië een extra waarborg dat er geen sprake is van continuïteit tussen SEAH en Airport Handling. Zoals vastgelegd in de trustakte, moeten de activiteiten van de trustee inderdaad de volgende doelstellingen dienen:

(138)

Doordat SEA 100 % van haar belang in Airport Handling aan de trust heeft overgedragen, is de trustee als enige aandeelhouder in het aandeelhoudersregister van de vennootschap geregistreerd In die hoedanigheid heeft de trustee volledige en materiële zeggenschap over de deelneming van SEA in Airport Handling.

(139)

Als enige aandeelhouder van Airport Handling moet de trustee, onder meer:

(140)

Naar het oordeel van Italië volstaat SEA’s status van staatsonderneming niet om de middelen van SEA aan te merken als staatsmiddelen in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag. In dat verband herinnerde Italië eraan dat de financiële middelen van Airport Handling niet in het bezit of in de macht van SEA zijn, daar de deelneming in Airport Handling wordt beheerd door een onafhankelijk orgaan, de trust, volkomen onafhankelijk van SEA.

(141)

SEA zou dan ook niet de typische rechten van een meerderheidsaandeelhouder kunnen uitoefenen, te weten, onder meer, de macht om leden van de beheersorganen van de dochteronderneming te benoemen en bijgevolg op doorslaggevende wijze deel te nemen aan het beheer van de onderneming.

(142)

Volgens Italië kan de Commissie haar gevolgtrekking dat de betwiste maatregelen de staat kunnen worden toegerekend niet afleiden uit het enkele feit dat het zeer onwaarschijnlijk is dat die maatregelen zonder staatsinmenging zijn genomen. Volgens Italië moet de Commissie voldoen aan een strenge bewijsnorm. De onderhavige maatregelen mogen alleen aan de staat toerekenbaar worden geacht voor zover de publieke aandeelhouder van SEA een belangrijke rol heeft gespeeld bij het goedkeuren van de kapitaalinjectie in Airport Handling. In die zin acht Italië het van belang om op te merken dat artikel 15 van de statuten van SEA bepaalt dat besluiten tot, onder meer, kapitaalverhogingen van dochterondernemingen, alleen genomen kunnen worden als ten minste zes van de zeven leden voor stemmen. Dit betekent dat er toestemming nodig is van beheerders die door de particuliere aandeelhouder F2i zijn benoemd. Bijgevolg kan de publieke aandeelhouder, ook al heeft hij een meerderheidsbelang in SEA, niet op geldige wijze tot kapitaalverhoging besluiten zonder instemming (of eigenlijk de doorslaggevende stem) van door de particuliere aandeelhouder benoemde bestuurders.

(143)

Voorts voerde Italië aan dat uitspraken zoals die welke de minister voor Infrastructuur en Transport heeft gedaan om werknemers gerust te stellen, en die door de Commissie in het inleidingsbesluit zijn aangehaald, volledig aansluiten bij de praktijk in Europa en Italië en bijgevolg niet als bewijs voor de toerekenbaarheid aan de staat van de maatregel gebruikt kunnen worden. De uitspraken in kwestie moeten worden beschouwd als politieke verklaringen die bedoeld zijn om de negatieve gevolgen van werkloosheid te verzachten.

(144)

Op die grond is Italië van mening dat de investering van SEA in Airport Handling niet aan de staat toegerekend kan worden en niet met staatsmiddelen is gefinancierd en bijgevolg geen staatssteun vormt in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag.

(145)

Italië wees erop dat de particuliere aandeelhouder aan de kapitaalinjecties bijdraagt naar rato van het aandelenbelang in SEA, 44,31 %. Volgens Italië heeft de deelneming van de particuliere investeerder F2i een reële economische invloed en is er een significant belang aan verbonden. In dat opzicht acht Italië het belangrijk om aan te tekenen dat volgens de praktijk van de Commissie een particuliere investering van circa een derde van de totale investering als significant werd beschouwd. Naar het oordeel van Italië is dit op zichzelf voldoende om de kwalificatie staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag, uit te sluiten voor de kapitaalinjectie.

(146)

Ten tweede beweert Italië dat het ondernemingsplan van Airport Handling is beoordeeld door een onafhankelijke deskundige, die geconcludeerd heeft dat de investering van SEA vanuit een zuiver economisch oogpunt gegrond is en bijgevolg voldoet aan het beginsel van de investeerder in een markteconomie.

(147)

Op die grond is Italië van mening dat de investering van SEA in Airport Handling gedaan is in omstandigheden die voor een particuliere investeerder in normale marktomstandigheden aanvaardbaar zouden zijn en dat de maatregel bijgevolg geen staatssteun vormt in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag.

(148)

De Commissie heeft opmerkingen ontvangen van SEAH (in liquidatie), de Milan Airport Handling Trust en Airport Handling, SEA en een belanghebbende die anoniem wenst te blijven.

(149)

Volgens de trust verschilde het bedrijfsmodel van Airport Handling van meet af aan van dat van SEAH, omdat het berust op een andere economische logica die als doel heeft om autonoom op de markt actief te zijn en levensvatbaarheid te bereiken zonder kapitaalinterventies van aandeelhouders.

(150)

Meer in het bijzonder was Airport Handling altijd van mening geweest dat het bedrijfsmodel ingericht moest zijn op een personeelsbestand dat kon variëren op basis van de criteria efficiëntie en relevantie. Volgens de trust kenmerkt de afhandelingsactiviteit zich door pieken in bepaalde perioden van het jaar (bv. de zomer) waarin de behoefte aan arbeidskrachten hoog is. Om die snelle veranderingen in de vraag op te vangen, moet de dienstverlener snel reageren door tijdelijk personeel in te huren voor de perioden waarin dat gezien het werkvolume gerechtvaardigd is.

(151)

Terwijl SEAH meestal gebruik maakte van […] (*1) ([…] (*1)), hanteert Airport Handling een werkwijze die gebaseerd is op […] (*1) (bv. […] (*1)). Hoewel dit meer complexe opleidings-, beheers- en coördinatieactiviteiten zou vereisen, zouden er meer flexibiliteit en bijgevolg een daling van de operationele kosten tegenover staan. Volgens de trust heeft dit ruimte geschapen voor […] (*1). (Op 31 december 2014 had Airport Handling […] (*1)).

(152)

De trust voerde aan dat er geen overdracht van arbeidsovereenkomsten tussen SEAH en Airport Handling heeft plaatsgevonden, zoals blijkt uit de volgende omstandigheden:

(153)

Bovendien wees de trust op de sfeer van sterk verzet en de weerspannige relaties met de vakbonden in juni 2014. Volgens de trust is het duidelijk dat de voormalige werknemers van SEAH geen reden tot klagen gehad zouden hebben als Airport Handling ze inderdaad op dezelfde voorwaarden had aangenomen. Uit de sterke weerstand van de vakbonden tegen de overeenkomst van juni 2014 zou integendeel blijken dat de werknemers wel degelijk beseften dat hun arbeidsvoorwaarden verslechterd waren.

(154)

Ten eerste stelde de trust dat de contracten met de luchtvaartmaatschappijen per definitie niet op derden overdraagbaar zijn. Artikel 3.2 van de Standard Ground Handling Agreement bepaalt uitdrukkelijk dat de luchtvaartmaatschappij, met uitzondering van buitengewone gevallen die met de grondafhandelingsondernemingen overeengekomen moeten worden, volgens het contract geen taken aan derden mag opdragen:

„De luchtvaartmaatschappij mag geen andere persoon, onderneming, of organisatie aanwijzen om de diensten te verlenen waartoe de afhandelingsonderneming zich middels deze Overeenkomst heeft verbonden, behalve in speciale gevallen die door de partijen onderling overeengekomen dienen te worden”.

(155)

De trust legde verschillende verklaringen over van luchtvaartmaatschappijen die geen aanbestedingsprocedure in de zin van de procedure voor overheidsopdrachten hadden gevolgd om Airport Handling als grondafhandelaar te selecteren. Die luchtvaartmaatschappijen gaven aan dat Airport Handling niettemin geselecteerd is in een mededingingsprocedure die gebaseerd was op een vergelijking met andere verleners van grondafhandelingsdiensten.

(156)

Bovendien wees de trust erop dat de duur van de afhandelingsovereenkomst bepaald wordt door de luchtvaartmaatschappij en dat laatstgenoemde vaak de mogelijkheid heeft om de overeenkomst middels een kennisgeving op te zeggen. Zo bepaalt het standaardcontract van IATA dat elke partij het contract kan opzeggen, mits daarvan 60 dagen tevoren kennisgegeven wordt. Dientengevolge is het contract met de luchtvaartmaatschappij niet noodzakelijkerwijs een langetermijncontract op basis waarvan de afhandelaar tegen de concurrentie beschermd kan worden. Luchtvaartmaatschappijen kunnen het contract namelijk opzeggen als ze bij andere dienstverleners betere voorwaarden kunnen krijgen.

(157)

Volgens de trust is het zo dat, toen SEAH zich van de markt terugtrok en Airport Handling met de luchtvaartmaatschappijen over nieuwe contracten onderhandelde, laatstgenoemden Airport Handling en de andere aangezochte dienstverleners voorwaarden voorlegden die gunstiger waren dan de voorwaarden die ze bij SEAH hadden genoten. Volgens de trust is het heel gebruikelijk dat een luchtvaartmaatschappij besluit het contract op te zeggen wanneer concurrerende afhandelaars gunstigere voorwaarden bieden; of dreigt het contract op te zeggen als de huidige afhandelaar niet bereid is zijn aanbod te verbeteren in vergelijking met dat van de andere aanbieders.

(158)

Airport Handling is op 1 september 2014 begonnen met de bedrijfsuitoefening op de luchthavens van Milaan, nadat het aandelenbezit van SEA aan de trust was overgedragen. Hoewel Airport Handling aanvankelijk aan ENAC en de luchtvaartmaatschappijen had meegedeeld de bedrijfsuitoefening op 1 juli 2014 te beginnen, konden de bedrijfsactiviteiten pas op 1 september 2014 worden gestart omdat de overdracht van de aandelen aan de trust en de moeilijkheden met de vakbonden een vertraging met zich meebrachten.

(159)

Op 28 februari 2015 had Airport Handling grondafhandelingscontracten gesloten met […] (*1) luchtvaartmaatschappijen, waarvan er […] (*1) actief waren op Linate en […] (*1) op Malpensa. De trust bracht voorts te berde dat Airport Handling niet met alle luchtvaartmaatschappijen die eerder een contractuele relatie met SEAH hadden gehad een contract had gesloten. Meer in het bijzonder, […] (*1).

(160)

Volgens de trust verschillen de contracten die de luchtvaartmaatschappijen met Airport Handling hebben gesloten van die met SEAH:

(161)

In het bijzonder hebben volgens de trust […] (*1) luchtvaartmaatschappijen ter gelegenheid van de onderhandelingen over het nieuwe grondafhandelingscontract […] (*1) bij Airport Handling verkregen. Tegelijkertijd hebben […] (*1) luchtvaartmaatschappijen […] (*1) aanbesteed bij SEAH.

(162)

De trust voerde ook aan dat enkele van de belangrijkste contracten met luchtvaartmaatschappijen ([…] (*1)) als volgt zouden aflopen:

(163)

Net als Italië is de trust van oordeel dat gezamenlijke marketinginspanningen van SEA/SEAH en Airport Handling, mochten ze bewezen kunnen worden, irrelevant zijn voor de vaststelling van economische continuïteit.

(164)

Voorts is de trust van mening dat het feit dat SEA in het openbaar verklaard en/of aan luchtvaartmaatschappijen meegedeeld heeft dat de groep voornemens was de grondafhandelingsactiviteiten voort te zetten, irrelevant is voor het doel van het onderzoek, daar de oprichting en financiering van Airport Handling al sinds 2013 bij de Commissie bekend waren.

(165)

Volgens de trust vloeit de mogelijkheid dat Airport Handling een aanzienlijk aandeel van de markt voor grondafhandelingsdiensten op de luchthavens van Milaan verwerft niet voort uit de overdracht van activa van SEAH aan Airport Handling, maar uit de bijzondere context van de luchthavens van Milaan en de bedrijfsmodellen die door de verschillende afhandelaars worden nagestreefd.

(166)

In de zienswijze van de trust komt het regelmatig voor dat een onderneming zich van de markt terugtrekt en een andere onderneming (een nieuwkomer of een bestaande onderneming) een vergelijkbaar marktaandeel verwerft. Dit verschijnsel is te verklaren door de kruiselingse elasticiteit van concurrerende ondernemingen. Als op een hypothetische markt met slechts twee ondernemingen, A en B, onderneming A failliet gaat, is het waarschijnlijk dat de klanten en het marktaandeel van die onderneming overgaan op onderneming B, zonder dat er sprake is van een juridisch of feitelijk verband tussen de twee ondernemingen. Op de luchthavens van Milaan zijn weliswaar meer dan twee afhandelaars actief, maar volgens de trust hebben momenteel slechts twee van die ondernemingen hun bedrijfsmodel op de luchthavens van Milaan afgestemd. Het vergelijkbare marktaandeel kan naar de mening van de trust verklaard worden door het feit dat Airport Handling de enige dienstverlener is die zijn activiteiten op de luchthaven van Milaan als hub-leverancier georganiseerd heeft, om grotendeels te voldoen aan de vraag van de luchtvaartmaatschappijen en kwaliteitsdiensten te bieden.

(167)

Volgens de trust is de redenering van de Commissie een cirkelredenering: Ofwel het marktaandeel dat Airport Handling naar verwachting en volgens het ondernemingsplan op de luchthavens van Milaan zou bereiken is onrealistisch, en dus zou de kapitaalinjectie in Airport Handling neerkomen op staatssteun, ofwel het marktaandeel is wel realistisch, maar in dat geval houdt het feit dat Airport Handling dat marktaandeel kon bereiken verband met de kwestie van economische continuïteit.

(168)

De trust benadrukt dat de inschrijving voor de verkoop van de activa van SEAH mislukt is verklaard, daar zich geen bieders belangstellend in de aankoop van een van de aangeboden partijen hebben betoond.

(169)

Volgens Airport Handling is de voornaamste reden daarvoor dat de activa van SEAH verouderd zijn en dus niet aantrekkelijk lijken voor de markt. Inderdaad geeft de trust aan dat van de […] (*1) waardevolste onderdelen (d.w.z. de […] (*1)), slechts circa […] (*1) activa door SEAH zijn aangekocht na 31 december 2006. De meeste activa zouden meer dan 15 jaar oud zijn, wat aanzienlijke problemen oplevert bij het verkrijgen van reserveonderdelen en bijgevolg bij het waarborgen van het vereiste prestatieniveau.

(170)

De trust wees er ook op dat Airport Handling geen bod heeft uitgebracht in de inschrijving voor de verkoop van de activa van SEAH. Niettemin is de trust van mening dat aankoop van de activa geen bewijs voor economische continuïteit van SEAH zou vormen.

(171)

De trust bracht ook naar voren dat Airport Handling de activa van SEAH momenteel gebruikt op grond van een op 1 september 2014 ondertekend bilateraal contract. Volgens de trust is het contract door SEAH en de trustee in vrij economisch verkeer overeengekomen, in de periode tussen de oprichting van de trust (30 juni 2014) en de datum waarop de deelneming van SEA in Airport Handling feitelijk aan de trust werd overgedragen (27 augustus 2014).

(172)

De trustee zou aanzienlijke wijzigingen in het contract hebben aangebracht, zoals:

(173)

De trust riep in herinnering dat de leasevergoeding was vastgesteld op basis van onafhankelijke waarderingen door verschillende deskundigen en bijgevolg overeenkwam met de marktprijs.

(174)

De trust voerde tevens aan dat Airport Handling al procedures had ingesteld voor de aankoop bij derden van een aanzienlijk deel ([…] (*1) %) van de activa die nodig waren voor de bedrijfsuitoefening, om na afloop van het leasecontract de activa te vervangen die van SEAH werden geleased. In dit verband:

(175)

Volgens de trust staat de conclusie dat de oprichting door SEA van een nieuwe dochteronderneming voor grondafhandeling ten doel heeft de terugvorderingsopdracht te omzeilen, gelijk aan de bewering dat een negatieve staatssteunbeschikking de begunstigde van de vermeende steun ervan weerhoudt zijn activiteiten onder nieuwe voorwaarden te hervatten.

(176)

De trust wijst erop dat de trustee en SEA op 1 augustus 2014 een protocol zijn overeengekomen om de trustee in staat te stellen bepaalde functies te gaan uitoefenen om de activiteiten van Airport Handling in juli en augustus 2014 aan te sturen en te controleren.

(177)

In die fase heeft de trustee, in aanvulling op maatregelen die in samenspraak met SEAH waren genomen met betrekking tot het leasen van de activa van SEAH en het deskundigenrapport, bij SEA de financiële middelen aangevraagd en verkregen om zijn werk volkomen onafhankelijk van laatstgenoemde te kunnen uitvoeren. Voorts heeft de trustee SEA dringend verzocht haar dienstencontracten met Airport Handling te herzien, een nieuwe juridisch adviseur voor Airport Handling aangesteld en wijzigingen in de statuten van Airport Handling verlangd om de volledige autonomie van de vennootschap te waarborgen.

(178)

Nadat de deelneming van SEA aan de trust was overgedragen, heeft de trustee op 27 augustus 2014 een nieuwe raad van bestuur benoemd.

(179)

De trustee heeft er tevens voor gezorgd dat de nieuwe raad:

(180)

Voorts heeft de trustee maatregelen genomen om economische discontinuïteit te waarborgen. In het kort omvatten die procedures:

(181)

Volgens de trust zijn die interne procedures toegelicht in twee opleidingssessies voor respectievelijk het top- en middenkader van Airport Handling.

(182)

Volgens de trust hebben de Italiaanse autoriteiten in de periode juni — augustus 2014 geen directe invloed uitgeoefend op SEA en haar beslissing om in Airport Handling te investeren. Er zou nooit een aanwijzing zijn geweest, direct of indirect, die aanleiding gevormd kon hebben voor zelfs maar een zweem van twijfel dat de beslissing om Airport Handling op te richten en/of te financieren van de Italiaanse autoriteiten afhing.

(183)

Volgens de trust is er geen sprake van continuïteit tussen SEAH en Airport Handling. Eender welke particuliere investeerder zou dan ook hebben opgemerkt dat de beoordeling van de Commissie in het inleidingsbesluit van 2014 aanvechtbaar was en zou zich bij zijn besluit om in Airport Handling te investeren niet door die beoordeling hebben laten leiden.

(184)

De trust verklaarde dat het ondernemingsplan dat in november 2013 in eerste instantie aan de Commissie was voorgelegd, intussen was verbeterd. Het ondernemingsplan waarop het besluit om Airport Handling te financieren berust, is dan ook het ondernemingsplan van augustus 2014, dat door de raad van bestuur van Airport Handling op 26 augustus 2014 is goedgekeurd.

(185)

Nadat de deelneming van SEA aan de trust was overgedragen, heeft de trustee stappen ondernomen om te verifiëren dat het ondernemingsplan geloofwaardig was. Volgens de trust heeft de pas benoemde raad van bestuur van Airport Handling eerst onderzocht of het ondernemingsplan van 6 augustus betrouwbaar was. Deze taak werd toevertrouwd aan Boston Consulting Group (hierna „BCG” genoemd).

(186)

BCG heeft op 14 oktober 2014 aan Airport Handling verslag uitgebracht van haar bevindingen. BCG kwam tot de conclusie dat het doel van het ondernemingsplan, te weten een EBIT in 2017 van […] (*1) EUR, met een marge van […] (*1), redelijk was en dat de mate van afwijking in grote lijnen overeenkwam met of iets lager was dan de gemiddelde winstgevendheid van een significante steekproef van andere publieke of private Europese ondernemingen die actief zijn in de grondafhandelingssector. BCG bevestigde ook de geldigheid van het ondernemingsplan van november 2013.

(187)

Volgens de trust is Airport Handling vastbesloten om maximale efficiëntie en flexibiliteit te bereiken door middel van […] (*1). Volgens het ondernemingsplan van 6 augustus 2014 zal Airport Handling naar verwachting een personeelsinzet hebben van […] (*1). Dit wordt bereikt door coördinatiestructuren te stroomlijnen en nieuwe effectieve apparatuur en computersystemen voor personeelsbeheer in te voeren, waardoor Airport Handling vertrekkend personeel niet zal hoeven te vervangen.

(188)

Volgens de trust leveren de volgende maatregelen nog meer efficiëntie op:

(189)

Volgens de trust stellen de resultaten die Airport Handling in de eerste maanden van activiteit heeft bereikt de Commissie in staat om achteraf te verifiëren dat de veronderstellingen in het ondernemingsplan solide waren. De trust wees op de resultaten van de eerste vier maanden van activiteit, namelijk […] (*1) EBIT van […] (*1) EUR en […] (*1) van […] (*1) EUR in vergelijking met de prognoses van het ondernemingsplan van 6 augustus 2014. Deze positieve trend was het resultaat van […] (*1) inkomsten ([…] (*1) EUR) en […] (*1) kosten ([…] (*1) EUR).

(190)

Volgens SEAH had het grondafhandelingsmaterieel een boekwaarde van […] (*1) EUR voordat de liquidatieprocedure van SEAH in gang gezet was. De gemiddelde leeftijd van deze activa was […] (*1). Van de circa […] (*1) stukken materieel met een hogere waarde […] (*1) behalve […] (*1), waren er slechts […] (*1) aangekocht na 31 december 2006.

(191)

Toen SEAH in liquidatie ging, bestonden de enige andere activa van de vennootschap uit werkkapitaal dat verband hield met de op 1 september 2014 gestaakte activiteiten. Bovendien waren er bepaalde […] (*1) aanwezig. Die posities waren in de tussentijd geliquideerd. Bijgevolg kan de curator voor de financiering van de liquidatiekosten en andere resterende verplichtingen alleen rekenen op de verkoop van het grondafhandelingsmaterieel.

(192)

Een van de belangrijkste taken van de curator was om de open, openbare en niet-discriminerende inschrijvingsprocedure voor de verkoop van de activa van SEAH te voltooien, die al in gang gezet was voordat de liquidatieprocedure van de vennootschap was gestart.

(193)

Volgens SEAH waren de activa ingedeeld in negen functioneel autonome bundels, die aanvullende activa van verschillende waarden omvatten. Het doel was om een brede deelname aan de inschrijving te garanderen. De activa waren in bundels verdeeld om in te spelen op vereisten van de markt, die bepaald waren op basis van de activiteit van belangrijke afhandelaars op Italiaanse luchthavens. Uit beschikbare informatie blijkt dat de verkoopprocedure beperkt was tot afhandelaars, luchthavenexploitanten, luchtvaartmaatschappijen, fabrikanten van de verkochte typen materieel, wederverkopers en leasemaatschappijen. Bovendien werden er bepaalde eisen aan de solvabiliteit gesteld, met name i) een omzet van minimaal 1 miljoen EUR per bundel activa waarop de kandidaat-koper voornemens was een bod uit te brengen; ii) netto activa van ten minste 1 miljoen EUR of 2 miljoen EUR als potentiële kopers een bod op meer dan één bundel uitbrachten; iii) een schuldratio van maximaal 3. Behalve voormelde vereisten golden in de aanbesteding geen andere selectiecriteria.

(194)

SEAH merkt op dat er zich geen potentiële kopers hebben aangediend die belangstelling hadden in de aankoop van die activa. De enige verzoeken om informatie zouden buiten de procedure om zijn ingediend, door partijen die alleen belangstelling hadden in de aankoop van bepaalde activa, maar tegen prijzen die aanzienlijk lager waren dan de prijzen die door de onafhankelijke deskundigen waren vastgesteld. SEAH vermeldde voorts dat Airport Handling belangstelling in de aankoop van de desbetreffende activa aan de dag had gelegd, maar geen bod had uitgebracht. De Commissie merkt op dat de Italiaanse autoriteiten al op 27 november 2013, toen zij de Commissie raadpleegden over het plan van SEA om SEAH te liquideren en Airport Handling op te richten en te financieren, hadden verklaard dat Airport Handling niet aan de verkoopprocedure zou deelnemen en bijgevolg geen bod in die procedure zou uitbrengen.

(195)

Na de mislukte poging om de activa van SEAH te verkopen, heeft de curator contact gezocht met de belangrijkste partijen in de sector om de verkoopmogelijkheden van die activa te bespreken en de voorwaarden waaronder die verkoop zou kunnen plaatsvinden.

(196)

SEAH riep in herinnering dat haar raad van bestuur, voordat de liquidatieprocedure van SEAH werd ingeleid, IMQ had geselecteerd om de activa als onafhankelijk deskundige te waarderen. In het op 25 juni 2014 ingediende waarderingsrapport werd een leasevergoeding voorgesteld van […] (*1) EUR per jaar, een waarde die marktconform geacht werd. Op 1 september 2014 vertrouwde SEAH een tweede waardering van de activa toe aan E&Y. Op verzoek van de trustee gaven SEAH en de trustee E&Y gezamenlijk de opdracht een dergelijke tweede waardering te verschaffen. E&Y stelde toen een leasevergoeding van 1,4 miljoen EUR per jaar voor.

(197)

SEAH voegde daaraan toe dat Airport Handling momenteel de activa van SEAH gebruikt op grond van een leasecontract en verantwoordelijk is voor het onderhoud ervan (de onderhoudskosten worden geschat op […] (*1) EUR per jaar).

(198)

Volgens SEAH zijn over het leasecontract vooraf intensieve onderhandelingen gevoerd, zonder tussenkomst van SEA. SEAH voerde aan dat het leasecontract een noodzakelijke voorwaarde was om de waarde van de activa te kunnen behouden met het doel ze van de hand te doen. Zonder het leasecontract met Airport Handling had SEAH het materieel van het luchthaventerrein moeten verwijderen, wat aanzienlijke transport- en onderhoudskosten met zich meegebracht zou hebben.

(199)

SEAH merkte voorts op dat de curator, met het oog op het aflopen van het leasecontract op 31 augustus 2015, mogelijkheden overwoog om de activa van de hand te doen. SEAH wijst erop dat het de waarde van die activa in de liquidatieprocedure zou kunnen maximaliseren door ze aan Airport Handling te verkopen, als de twijfels van de Commissie over de economische continuïteit eenmaal zijn weggenomen.

(200)

Naar het oordeel van SEA verschilt de in het inleidingsbesluit van 2014 aangehaalde jurisprudentie zeer aanzienlijk van de onderhavige zaak.

(201)

Ten eerste zou die jurisprudentie uitsluitend verwijzen naar situaties die gekenmerkt worden door een overdracht van activa van de begunstigde van de steun naar een pas opgerichte vennootschap. De jurisprudentie zou hoofdzakelijk betrekking hebben op zaken waarin de onderneming die van de onrechtmatige staatssteun profijt had getrokken en niet in staat was dat voordeel terug te betalen, een nieuwe onderneming had opgericht waaraan ze een deel van haar activiteiten had overgedragen. Ten tweede had de overdracht van de begunstigde naar de nieuwe onderneming, in alle door de Commissie aangehaalde gevallen, betrekking op activa van aanzienlijke waarde (activiteiten, faciliteiten, goederen, onroerend goed, handelsmerken, intellectuele-eigendomsrechten).

(202)

Volgens SEA voeren de kenmerken van het onderhavige geval tot de conclusie dat Airport Handling niet had kunnen blijven profiteren van het concurrentievoordeel dat aan de beweerdelijk door SEAH ontvangen steun verbonden was, aangezien Airport Handling geen activa van SEAH had overgenomen. Het vermeende concurrentievoordeel van SEAH zou namelijk met de liquidatie van de vennootschap zijn verdwenen en kon bijgevolg niet worden overgedragen.

(203)

SEA herinnert eraan dat de Commissie in het terugvorderingsbesluit van 2012 geconcludeerd had dat het vermeende concurrentievoordeel van SEAH overeenkwam met de financiering van de door de vennootschap geleden verliezen, die voornamelijk waren ontstaan door hoge personeelskosten. SEA wijst erop dat personeelskosten weliswaar een grote invloed hebben op de kostenstructuur van grondafhandelaars en 65 % tot 80 % van de totale kosten uitmaken, maar dat in het onderhavige geval, in tegenstelling tot de door de Commissie aangehaalde zaken, geen sprake is van een overdracht van aandelen of activa die nodig zijn voor de uitoefening (of voortzetting) van de bedrijfsactiviteit van SEAH, noch van een handeling die dient om de activa van de begunstigde te beschermen en bijgevolg de terugvorderingsopdracht te omzeilen.

(204)

Volgens SEA moet ook aangetekend worden dat het voordeel uit de vermeende staatssteun aan SEAH gebruikt werd om verliezen als gevolg van hoge personeelskosten te compenseren, een voordeel dat door de liquidatie van de vennootschap en het ontslag van de werknemers in ieder geval is weggenomen. SEA is van mening dat deze conclusie niet wezenlijk beïnvloed kan worden door het feit dat voormalige werknemers van SEAH door Airport Handling werden aangenomen op formeel en materieel andere voorwaarden.

(205)

SEA voegt daaraan toe dat, zelfs als erkend zou worden dat het uitblijven van een activa-overdracht van SEAH aan Airport Handling niet volstaat om economische continuïteit uit te sluiten, de oprichting van Airport Handling, wanneer alle omstandigheden van de transactie die daaraan ten grondslag ligt in aanmerking worden genomen, niet geacht kan worden tot omzeiling van de terugvorderingsopdracht te hebben geleid.

(206)

Volgens SEA berust de beslissing om een nieuwe grondafhandelingsonderneming op te richten die op marktvoorwaarden met andere dienstverleners concurreert op economische logica. De beslissing wordt gerechtvaardigd door een beheersmodel dat aanzienlijk verschilt van dat van de vorige onderneming SEAH ([…] (*1)), om duurzame winstgevendheid op de middellange tot lange termijn na te streven.

(207)

SEA beweert dat de aankondiging van SEAH dat de vennootschap haar activiteiten op de luchthavens van Milaan zou staken, alsook het begin van de liquidatieprocedure van SEAH, de concurrentie op de markt hebben aangewakkerd en een situatie gecreëerd hebben waarin de op de luchthavens van Milaan werkzame luchtvaartmaatschappijen de verlener van grondafhandelingsdiensten konden kiezen door de offertes van verschillende aanbieders met elkaar te vergelijken.

(208)

Volgens SEA is het na dit proces van vrije mededinging geweest dat Airport Handling met succes contracten met luchtvaartmaatschappijen heeft gesloten, volledig onafhankelijk van SEA. Sommige luchtvaartmaatschappijen, voormalige klanten van SEAH, hebben besloten geen gebruik te maken van de diensten van Airport Handling. Andere luchtvaartmaatschappijen die geen klant bij SEAH waren geweest hebben daarentegen wel een contract met Airport Handling gesloten.

(209)

Sinds SEA haar deelneming aan de trust heeft overgedragen en bijgevolg geen zeggenschap en beheer over Airport Handling meer heeft, maakt Airport Handling volgens SEA, in de zin van Richtlijnen 78/660/EEG (18) en 83/349/EEG (19) van de Raad inzake geconsolideerde jaarrekeningen, in de Italiaanse wetgeving omgezet bij wetgevingsdecreet nr. 127 van 9 april 1991, bovendien boekhoudkundig gezien geen deel meer uit van de SEA-groep en wordt haar begroting bijgevolg niet met die van SEA geconsolideerd.

(210)

Om de toetreding van derden tot het kapitaal van Airport Handling te bespoedigen, hebben SEA en de trustee op 26 januari 2015 een „uitvoeringsverordening krachtens artikel 20 van de trustakte” ondertekend, om de trustee te belasten met de verantwoordelijkheid om een externe investeerder te zoeken. De trustee en SEA besloten bnp Paribas aan te wijzen als onafhankelijk adviseur voor de opdracht.

(211)

Bnp Paribas hielp Airport Handling bij het voorbereiden van de aandelenverkoop, zocht contact met verschillende investeerders die mogelijk belangstelling hadden om aandeelhouder van Airport Handling te worden en organiseerde besprekingen met potentiële investeerders.

(212)

SEA voegde daaraan toe dat ze overweegt investeerders te zoeken die een meerderheidsbelang in de vennootschap willen nemen, zodra een particuliere investeerder ten minste 30 % van Airport Handling heeft verworven.

(213)

Naar het oordeel van SEA volstaat het feit dat Airport Handling een staatsonderneming is niet om de middelen van Airport Handling aan te merken als staatsmiddelen in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag. Bovendien heeft SEA na de oprichting van de trust geen zeggenschap meer over de financiële middelen van Airport Handling en kan dus niet beweerd worden dat die middelen staatsmiddelen zijn in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag.

(214)

In dit verband verklaart SEA verder het volgende:

(215)

SEA benadrukt dat de financiële middelen van Airport Handling sinds de overdracht ervan altijd onder het beheer zijn gebleven van de trustee, de enige aandeelhouder van Airport Handling.

(216)

Naar de mening van SEA blijkt uit het bovenstaande dat de publieke aandeelhouder van SEA (de gemeente Milaan) direct noch indirect invloed kan uitoefenen op het gebruik van financiële instrumenten met betrekking tot Airport Handling en dat die middelen zolang de trust bestaat onder beheer van de trustee blijven. In ieder geval heeft SEA als gevolg van de oprichting van de trust geen bevoegdheid meer om de leden van de raad van bestuur van Airport Handling te benoemen.

(217)

De Commissie heeft opmerkingen ontvangen van een belanghebbende die geëist heeft dat noch zijn identiteit, noch zijn opmerkingen aan derden worden prijsgeven.

(218)

Italië heeft commentaar geleverd op de opmerkingen die in het kader van het onderzoek door de trust en SEA zijn ingediend.

(219)

Italië schaart zich volledig achter de opmerkingen die voormelde belanghebbenden hebben ingediend en benadrukt dat ze enerzijds aantonen dat de Italiaanse autoriteiten zich niet hebben gemengd in de activiteit van SEA en de beslissing van laatstgenoemde om in Airport Handling te investeren en anderzijds dat Airport Handling de economische activiteit van SEAH niet continueert.

(220)

In deze zaak moest de Commissie twee onderscheiden kwesties beoordelen: ten eerste de mogelijke overdracht van de uit het terugvorderingsbesluit voortvloeiende terugbetalingsverplichting van SEA Handling aan Airport Handling; ten tweede de steun die mogelijk besloten ligt in de kapitaalinjecties van SEA in Airport Handling ten bedrage van 25 miljoen EUR.

(221)

Volgens de jurisprudentie moet onrechtmatige en non-conforme steun worden teruggevorderd van de ondernemingen die deze feitelijk hebben genoten (20).

(222)

Betalingsonmachtige begunstigden van staatssteun kunnen aan de terugbetalingsverplichting voldoen door de schuld in verband met de terugbetaling van de steun te verantwoorden in het verplichtingenoverzicht, op voorwaarde dat de begunstigde van de steun zich van de markt terugtrekt (21). Het Hof heeft als volgt geoordeeld. „Wanneer de onderneming die onrechtmatige steun heeft ontvangen, in staat van faillissement verkeert en een onderneming is opgericht om een deel van de activiteiten van de failliete onderneming voort te zetten, kan de omstandigheid dat die activiteiten worden voortgezet zonder dat de betrokken steun volledig is terugbetaald, de verstoring van de mededinging als gevolg van het concurrentievoordeel dat die onderneming op de markt ten opzichte van haar concurrenten heeft genoten, doen voortduren. Een dergelijke nieuw opgerichte onderneming kan dus, indien dat voordeel ook voor haar blijft bestaan, gehouden zijn de betrokken steun terug te betalen. Dit is met name het geval indien blijkt dat deze onderneming het concurrentievoordeel dat aan deze steun is verbonden, feitelijk blijft genieten, in het bijzonder wanneer zij activa van de vennootschap in liquidatie koopt zonder een marktconforme prijs te betalen of wanneer is bewezen dat door de oprichting van een dergelijke onderneming de verplichting tot terugbetaling van deze steun wordt omzeild”  (22).

(223)

In het kader van de overdracht van activa van een steunbegunstigde aan een andere vennootschap die de activiteiten van eerstgenoemde voortzet, heeft het Hof bevestigd dat de volgende factoren in aanmerking genomen kunnen worden om te beoordelen of er sprake is van economische continuïteit tussen de twee vennootschappen (23): de omvang van de overdracht (activa en passiva, continuïteit inzake werknemers, „bundled” activa), de verkoopprijs, de identiteit van de aandeelhouders of de eigenaren van de overnemende onderneming en van de oorspronkelijke onderneming, het tijdstip waarop de overname plaatsvond (na het begin van het onderzoek, de inleiding van de procedure of de eindbeschikking) of ten slotte de economische logica van de transactie.

(224)

Volgens de jurisprudentie kunnen de voormelde factoren in uiteenlopende mate in aanmerking worden genomen, afhankelijk van de specifieke kenmerken van de ter behandeling voorliggende zaak (24). Hieruit volgt dat de Commissie er niet toe verplicht is rekening te houden met al die elementen, hetgeen blijkt uit het gebruik van de woorden „kan rekening worden gehouden met”  (25).

(225)

Om te kunnen besluiten of er sprake is van economische continuïteit tussen SEAH en Airport Handling en of laatstgenoemde aansprakelijk gesteld kan worden voor terugbetaling van de aan eerstgenoemde verleende onrechtmatige steun, heeft de Commissie de voormelde aanwijzingen toegepast op de specifieke omstandigheden van de zaak in kwestie.

(226)

Nadat SEAH in liquidatie was gegaan, zijn veel van haar voormalige werknemers, aanvankelijk het merendeel, door Airport Handling weer aangenomen. Bijgevolg is het relevant om te analyseren of deze situatie duidt op omzeiling van het terugvorderingsbesluit. Daartoe dient beoordeeld te worden of het proces dat tot dat resultaat heeft geleid neerkwam op een personeelsoverdracht van SEAH aan Airport Handling met behoud van de voornaamste kenmerken. Dit wordt nog relevanter als men bedenkt dat personeel voor een grondafhandelingsonderneming als primair hulpmiddel onontbeerlijk is voor de bedrijfsuitoefening (26).

(227)

Volgens Italië is er geen continuïteit van personeel tussen SEAH en Airport Handling, daar de arbeidsovereenkomsten door SEAH zijn opgezegd en het personeel door Airport Handling is aangenomen op grond van nieuwe overeenkomsten met wezenlijk andere voorwaarden. Deze mening zijn ook Airport Handling en SEA toegedaan.

(228)

Naar het oordeel van Italië moet de overeenkomst die SEA, SEAH en de vakbonden op 4 november 2013 hebben gesloten niet worden geïnterpreteerd als garantie dat de voormalige werknemers van SEAH de rechten zouden behouden die ze onder de vorige overeenkomsten met SEAH hadden verworven. Die overeenkomst zou een hoofdzakelijk programmatisch document zijn, dat vervolgens is vervangen door de overeenkomsten die op 4 juni 2014 zijn ondertekend. Uit de formulering van die overeenkomsten zou blijken dat voormalige werknemers van SEAH geen garantie kregen op eerder verworven rechten, maar veeleer onder nieuwe voorwaarden door Airport Handling in dienst genomen werden.

(229)

Op basis van informatie die in de formele onderzoeksprocedure is verkregen, heeft de Commissie een beoordeling uitgevoerd van i) het proces waarbij een aanzienlijk deel van het personeel van SEAH door Airport Handling weer in dienst genomen werd, en ii) de overeenkomsten met vakbonden inzake de wederindienstneming van het personeel van SEAH.

(230)

Ten eerste moet met betrekking tot het proces worden opgemerkt dat er van meet af aan — juridisch gezien — geen arbeidsovereenkomsten van SEAH naar Airport Handling zijn overgedragen. Overeenkomsten met SEAH zijn rechtmatig opgezegd en met Airport Handling zijn nieuwe overeenkomsten gesloten. Bovendien zijn er noch automatisch, noch globaal arbeidsovereenkomsten van SEAH naar Airport Handling overgedragen. In feite zijn er helemaal geen arbeidsovereenkomsten overgedragen. De eerstgenoemde vennootschap heeft integendeel de arbeidsovereenkomsten opgezegd voordat een deel van de werknemers onder andere voorwaarden bij de laatstgenoemde weer is aangenomen.

(231)

Ten tweede moet met betrekking tot de omvang van de overdracht het volgende worden opgemerkt: op 22 april 2014, toen SEAH de aanzet gaf tot de bijzondere ontslagregeling, had het […] (*1) werknemers in dienst, het equivalent van […] (*1) fte’s. Uit de beschikbare gegevens blijkt dat Airport Handling op 31 mei 2015, negen maanden na de bedrijfsaanvang, […] (*1) werknemers had, waarvan er […] (*1) eerder bij SEAH in dienst waren geweest. Bijgevolg had Airport Handling tot dan toe circa […] (*1) % van het personeel van SEAH overgenomen. De overdracht was dus niet volledig, zelfs niet bij benadering. Niettemin dient ook opgemerkt te worden dat het personeel van Airport Handling, althans in de beginfase van de bedrijfsuitoefening, vrijwel uitsluitend bestond uit voormalige werknemers van SEAH.

(232)

Ten derde tekent de Commissie wat betreft de materiële voorwaarden van de wederindienstneming aan dat overeenkomsten die Airport Handling met voormalige werknemers van SEAH heeft gesloten, zowel formeel als materieel verschillen van de eerdere overeenkomsten met SEAH, met name in die zin dat er verschillende voorwaarden van toepassing zijn met betrekking tot het volgende:

(233)

Ten slotte duiden in dit geval ook de omstandigheden waarin de arbeidsvoorwaarden door de partijen tot stand gebracht en uiteindelijk overeengekomen zijn erop dat de arbeidsvoorwaarden wezenlijk gewijzigd zijn: SEA, SEAH en Airport Handling hebben afzonderlijk onderhandelingen met de vakbonden gevoerd en hebben afzonderlijke overeenkomsten met ze gesloten. Airport Handling en de vakbonden hadden meer dan acht maanden nodig om overeenstemming te bereiken over de voorwaarden van de aanwervingsprocedure, de juridische en financiële inhoud van arbeidsovereenkomsten, sociaal beleid en werkorganisatie. Volgens de trust verzetten werknemers van SEAH zich aanvankelijk tegen de wijzigingen waarin de vakbonden die de werknemers vertegenwoordigden hadden toegestemd in de overeenkomst van juni 2014. Werknemers verwierpen deze wijzigingen in een referendum. Volgens de documentatie die de trust heeft verstrekt, gingen de vakbonden toen pas met de nieuwe arbeidsvoorwaarden akkoord nadat Airport Handling bepaalde verduidelijkingen in voormelde overeenkomst had opgenomen. De Commissie merkt op dat Airport Handling afzonderlijk met de vakbonden heeft onderhandeld en er ondanks aanvankelijke onenigheid in geslaagd is om voormelde wijzigingen ten uitvoer te leggen. Zoals hiervoor in overweging 38 is beschreven, is de overeenkomst tussen Airport Handling en de vakbonden van 4 juni 2014 niet wezenlijk gewijzigd nadat de vakbonden deze hadden verworpen in een referendum waarin ze een aantal verduidelijkingen van die overeenkomst verlangden.

(234)

In het licht van de bovenstaande overwegingen was er noch sprake van een volledige personeelsoverdracht, noch van een wezenlijke reproductie van arbeidsvoorwaarden uit de overeenkomsten met SEAH.

(235)

Deze bevinding wordt niet beïnvloed door de overeenkomsten die respectievelijk SEA, SEAH en Airport Handling met de vakbonden hebben gesloten met betrekking tot het personeel. Het voorwerp van de overeenkomsten wijst er namelijk niet op dat het personeel in zijn geheel van SEAH naar Airport Handling zou worden overgedragen, noch dat de voorwaarden van de arbeidsovereenkomsten van SEAH voortgezet zouden worden. De Commissie merkt in het bijzonder op dat een toekomstige uitvoeringsovereenkomst volgens de aanvankelijke conceptschikking van 4 november 2013, tussen SEA en de vakbonden, gestoeld moet zijn op de doelstelling de banen van alle werknemers van SEAH te behouden (27). In die overeenkomst wordt een aantal maatregelen genoemd om die doelstelling te bereiken, in hoofdzaak de tenuitvoerlegging binnen de SEA-groep van alle mechanismen waarin de relevante wetgeving inzake werkgelegenheid en collectieve onderhandelingen voorziet, zoals sociale vangnetten en vrijwilligvertrekregelingen, en oplossingen voor overplaatsing binnen de groep. Derhalve hield die overeenkomst inderdaad in dat banen opnieuw zouden worden toegewezen binnen de SEA-groep als geheel (28), maar niet alleen aan Airport Handling, en slechts als een van de vele maatregelen. Bovendien zijn die overeenkomsten niet gesloten met Airport Handling, dat met het personeel aparte overeenkomsten heeft gesloten. Bijgevolg is het aantal banen dat aan Airport Handling is toegewezen niet vooraf door de partijen bepaald, maar vastgesteld volgens de personeelsbehoefte van de vennootschap na sluiting van de contracten met de luchtvaartmaatschappijen.

(236)

De Commissie merkt voorts op dat niets erop wijst dat Airport Handling door overheidsinstanties of moederonderneming SEA verplicht werd om voormalige werknemers van SEAH in dienst te nemen.

(237)

Tot besluit is de Commissie met betrekking tot de omvang van de personeelsoverdracht van mening dat de omstandigheden, namelijk de wederindienstneming door Airport Handling van een aanzienlijk deel van het personeel van SEAH, op het eerste gezicht duiden op een sterk element van economische continuïteit. Evenwel moeten de met de wederindienstneming gepaard gaande feiten in aanmerking worden genomen, met name de beëindiging van alle overeenkomsten en de sluiting van nieuwe overeenkomsten met nieuwe contractuele voorwaarden. De Commissie concludeert derhalve dat de personeelsoverdracht niet opgevat mag worden als een sterke aanwijzing voor economische continuïteit tussen SEAH en Airport Handling.

(238)

In haar inleidingsbesluit van 2014, nam de Commissie het voorlopige standpunt in dat het marktaandeel dat Airport Handling in de eerste zes maanden van bedrijfsuitoefening verwachtte, alleen op grond van de inbesteding van eerder door SEAH uitgevoerde activiteiten als realistisch beschouwd kon worden.

(239)

In de loop van het onderzoek beweerden Italië, SEA en Airport Handling dat die verwachtingen gebaseerd waren op het ondernemingsplan van augustus 2014 van Airport Handling. Ze waren mogelijk gemaakt door een aanzienlijke beperking van de bedrijfskosten voor te schrijven, die bereikt moest worden door middel van arbeidsefficiëntie en personeelsinkrimping.

(240)

Bovendien had Airport Handling met de op de luchthavens van Milaan actief zijnde luchtvaartmaatschappijen geheel nieuwe contracten gesloten. Volgens Italië konden dergelijke contracten wettelijk niet door SEAH aan Airport Handling worden overgedragen. Er moesten nieuwe overeenkomsten worden gesloten met mededinging van andere dienstverleners die op de luchthavens van Milaan actief waren.

(241)

Inderdaad verschilt het klantenbestand van Airport Handling van dat van SEAH, zoals hiervoor in de overwegingen 133 en 208 is beschreven. Toen SEAH de markt verliet, heeft een aantal van haar klanten besloten de grondafhandelingsdiensten toe te vertrouwen aan andere ondernemingen dan Airport Handling. Anderzijds wist Airport Handling klanten te werven die eerder niet door SEAH waren bediend.

(242)

Om verder aan te tonen dat Airport Handling met de luchtvaartmaatschappijen nieuwe contracten heeft moeten sluiten en dat die contracten bovendien wezenlijk andere voorwaarden bevatten, heeft Italië informatie overgelegd waaruit blijkt dat bepaalde luchtvaartmaatschappijen die eerder diensten bij SEAH hadden afgenomen (zoals […] (*1)), bij Airport Handling aanzienlijk gunstigere voorwaarden wisten te bedingen dan bij SEAH. In het bijzonder heeft […] (*1) Airport Handling tijdens de onderhandelingen verzocht om […] (*1). Dientengevolge heeft […] (*1) een […] (*1) verkregen (29).

(243)

In de loop van het onderzoek heeft Italië uitgelegd dat SEA aan de toekenning van kortingen op luchthavengelden aan luchtvaartmaatschappijen niet de voorwaarde had verbonden dat de laatstgenoemden grondafhandelingscontracten met Airport Handling moesten sluiten. De opmerkingen die tijdens het onderzoek zijn ontvangen, geven aan dat er geen documentair bewijs is waaruit blijkt dat SEA dergelijk gedrag aan de dag heeft gelegd om luchtvaartmaatschappijen ertoe te bewegen grondafhandelingscontracten met Airport Handling te sluiten.

(244)

In het inleidingsbesluit van 2014 betwijfelde de Commissie of er nieuwe contracten met de luchtvaartmaatschappijen zouden worden gesloten. In die context wees de Commissie op informatie die erop lijkt te duiden dat, zelfs voordat die contracten afliepen, SEA en Airport Handling gezamenlijke marketinginspanningen hadden gedaan om op de luchthavens actief zijnde luchtvaartmaatschappijen de verzekering te geven dat SEA de grondafhandelingsactiviteiten zou voortzetten. Uit de formele onderzoeksprocedure is echter geen feitelijk bewijs naar voren gekomen dat SEA en Airport Handling door middel van gezamenlijke marketinginspanningen een wisseling van contractant hadden bewerkstelligd zonder de luchtvaartmaatschappijen, in hun hoedanigheid van opdrachtgever, de ruimte te laten om nieuwe contractvoorwaarden te bedingen. Met name heeft de Commissie geen bewijs gevonden dat SEA of Airport Handling in staat was pogingen van voormalige SEAH-klanten om gunstigere voorwaarden bij andere leveranciers van grondafhandelingsdiensten te verkrijgen, daadwerkelijk te dwarsbomen.

(245)

De Commissie heeft onderzocht of Airport Handling zich tijdens de voorbereiding van de bedrijfsaanvang feitelijk in de positie van nieuwkomer bevond of juist profiteerde van de marktpositie en klantencontacten van SEAH om de continuïteit van de bedrijfsactiviteiten te waarborgen. Als de marktterugtrekking van SEAH, in de specifieke omstandigheden van de onderhavige zaak, haar klanten geen kans had geboden om nieuwe contracten met grondafhandelaars anders dan Airport Handling te sluiten, zou dat een aanwijzing zijn voor omzeiling van het terugvorderingsbesluit, omdat het zou neerkomen op een overdracht van klanten van SEAH aan Airport Handling.

(246)

In dat verband doet vooral het volgende ter zake: In het ondernemingsplan van Airport Handling werd geen rekening gehouden met een kleiner marktaandeel. Dit zou erop kunnen wijzen dat Airport Handling ervan uitging dat het zeer waarschijnlijk het klantenbestand van SEAH zou kunnen overnemen en bijgevolg de verwachting kon koesteren van de voormalige marktpositie en klantencontacten van SEAH te profiteren om diens klanten en de bijbehorende contracten over te nemen, zonder daarbij rekening te hoeven houden met concurrentie van andere grondafhandelingsondernemingen.

(247)

Uit bepaalde formele en materiële factoren blijkt echter dat dit niet het geval was.

(248)

Ten eerste geldt met betrekking tot de vorm van de overdracht dat er geen dienstencontracten wettelijk van SEAH aan Airport Handling zijn overgedragen. Luchtvaartmaatschappijen waren er dus vrij in om een andere leverancier dan Airport Handling te kiezen zodra hun contracten met SEAH waren beëindigd, zoals beschreven in overweging 43 van het onderhavige besluit.

(249)

Ten tweede wijst beschikbare informatie erop dat klanten de gelegenheid hadden om andere dienstverleners te benaderen toen SEAH hen had ingelicht haar activiteiten te zullen staken. Inderdaad blijkt uit het feit dat een aantal klanten zijn heil elders heeft gezocht dat die gelegenheid er was. Van overwegend belang is in dit verband dat er voor SEAH, behalve in uitzonderlijke situaties, geen juridische grondslag bestond om de overeenkomsten aan een derde over te dragen. Volgens door de Italiaanse autoriteiten verstrekte informatie is de clausule over uitzonderlijke situaties echter niet ingeroepen. De Italiaanse autoriteiten hebben een overzicht verstrekt van het klantenbestand van Airport Handling op 14 februari 2014, waaruit blijkt dat van de 68 voormalige SEAH-klanten er […] (*1) naar andere leveranciers van grondafhandelingsdiensten waren overgestapt, dat van de […] (*1) klanten die Airport Handling op dat moment had, er 1 van een concurrent afkomstig was, er 3 nieuwkomers op de luchthaven waren en […] (*1) voormalige klanten van SEAH waren. […] (*1) van die […] (*1) voormalige SEAH-klanten hebben nieuwe contractvoorwaarden bedongen die gunstiger voor hen waren, ofwel door lagere prijzen (13 klanten) of een gewijzigde dienstenportefeuille ([…] (*1) klanten) te verlangen, ofwel door een combinatie van beide ([…] (*1) klanten). Bijgevolg hebben slechts 20 klanten dienstencontracten afgesloten die in wezen dezelfde voorwaarden bevatten als de vorige contracten met SEAH. De prijsdalingen lopen uiteen van […] (*1) tot […] (*1) in vergelijking met de prijzen die eerder met SEAH waren overeengekomen.

(250)

Gezien het bovenstaande ziet de Commissie per saldo geen aanwijzingen voor omzeiling van het terugvorderingsbesluit (en dus voor economische continuïteit) in het proces dat Airport Handling ertoe gebracht heeft overeenkomsten met een aantal voormalige klanten van SEAH aan te gaan. Inderdaad lijkt Airport Handling echte concurrentie te hebben ondervonden bij de onderhandelingen met luchtvaartmaatschappijen die op de luchthavens van Milaan actief zijn en er zijn aanwijzingen dat de concurrentie tussen dienstverleners op de luchthavens van Milaan daadwerkelijk van de grond kwam toen SEAH op het punt stond de markt te verlaten.

(251)

Als derde punt in de analyse van de omvang van de overdracht, heeft de Commissie de omvang van de activa-overdracht onderzocht.

(252)

De Commissie merkt op dat Airport Handling bij de bedrijfsaanvang 100 % van haar grondafhandelingsmaterieel door middel van leasing bij SEAH betrok. Vijf maanden later begon Airport Handling die activa geleidelijk te vervangen door activa die op de markt waren gekocht en ten slotte, in september 2015, kocht het […] (*1) van […] (*1) partijen activa van SEAH.

(253)

Meer in het bijzonder is Airport Handling de dienstverlening op het gebied van grondafhandeling begonnen met de activa van SEAH, op grond van een leasecontract. Dat contract zou op 31 augustus 2015 komen te vervallen. Voordat het leasecontract ten einde was gelopen, gaf Airport Handling aan belangstelling te hebben in de aankoop van […] (*1) van […] (*1) voor verkoop ingeschreven partijen, namelijk partijen nr. […] (*1). Hoewel circa een derde van het aan Airport Handling geleasede grondafhandelingsmaterieel van SEAH in werkelijkheid oud was, was Airport Handling naar eigen zeggen bereid om circa […] (*1) % van dat materieel (genoeg om het bedrijf van Airport Handling uit te oefenen) aan te kopen, aangezien Airport Handling intussen op de markt een aanzienlijke voorraad reserveonderdelen had verkregen die gebruikt konden worden om bepaalde onderdelen van het oudste materieel van SEAH te vervangen.

(254)

Beschikbare documentatie wijst erop dat de verkooponderhandelingen tussen Airport Handling en SEAH zijn begonnen toen Airport Handling bij brief van 3 juni 2015 de volgende voorstellen deed:

(255)

Op dezelfde dag vond een bijeenkomst van de partijen plaats. Bij brief van 10 juni 2015 gaf de curator van SEAH antwoord op de voorstellen, met de strekking die hieronder is samengevat:

(256)

Volgens de Italiaanse autoriteiten duurden de onderhandelingen voort tot september 2015, toen SEAH instemde met betaling van de aankoopprijs […] (*1) voor de verkoop van de […] (*1) partijen. De aankoopprijs bedroeg […] (*1) EUR, dat wil zeggen de prijs die in eerste instantie was aangegeven in de mislukte inschrijvingsprocedure. De oorspronkelijke leasing werd bij wijze van uitzondering verlengd tot […] (*1), voor […] (*1) artikelen van de vloot en tegen betaling van een totale leaseprijs van […] (*1) EUR. Deze vergoeding was gebaseerd op de waarde die bij de voormelde onafhankelijke waarderingen aan die artikelen was toegekend. Airport Handling heeft die […] (*1) artikelen op […] (*1) aan SEAH geretourneerd.

(257)

Volgens Airport Handling was de aankoop niettemin economisch gerechtvaardigd, met name om de volgende redenen:

(258)

Airport Handling was intussen een inschrijvingsprocedure begonnen, van november 2014 tot januari 2015, voor de aankoop van nieuw materieel op de markt. Volgens de Italiaanse autoriteiten bedraagt de waarde van het materieel dat via deze eerste inschrijvingsprocedure is aangekocht circa […] (*1).

(259)

De Commissie heeft onderzocht of een betrouwbare aanwijzing voor economische continuïteit verkregen kan worden door de waarde en het aantal van de activa die Airport Handling op de markt heeft aangekocht te vergelijken met de waarde en het aantal van de artikelen die van SEAH geleased en vervolgens aangekocht zijn. Wat betreft de vergelijkbaarheid van beide soorten activa, is de Commissie tot de bevinding gekomen dat:

(260)

Met dat argument concludeert de Commissie dat een vergelijking van het aantal en de waarde van nieuwe stukken materieel met de waarde van geleased en vervolgens gekocht materieel in dit geval niet als maatstaf voor economische continuïteit gebruikt kan worden.

(261)

In deze context heeft de Commissie onderzocht welk belang de activa (bedrijfsmiddelen) als productiefactor voor Airport Handling hebben in vergelijking met arbeid als productiefactor en tevens in vergelijking met de omzet van zowel SEAH als Airport Handling.

(262)

Wat betreft het belang van activa in vergelijking met arbeid, bedraagt de waarde van bedrijfsmiddelen op de laatste balans van SEAH voorafgaand aan de liquidatie […] (*1) EUR. Airport Handling bezat in 2015 vaste activa voor een waarde van […] (*1) EUR (30). De arbeidskosten van Airport Handling in het jaar september 2014 — augustus 2015 bedroegen […] (*1) EUR volgens de winst- en verliesrekening van Airport Handling voor die periode (31).

(263)

De waarde van de activa is ook van geringer belang wanneer ze wordt vergeleken met de omzet: de winst- en verliesrekening van Airport Handling voor september 2014 — augustus 2015 laat een omzet ten bedrage van […] (*1) EUR zien. Bijgevolg lijken de activa in kwestie in vergelijking met arbeid een productiefactor van ondergeschikt belang. De waarde van de activa is eveneens zeer bescheiden in vergelijking met de omzet die zowel met arbeid als met activa wordt gegenereerd. Informatie die in de formele onderzoeksprocedure is verkregen wijst er eerder op dat zowel SEAH als Airport Handling een uitgesproken arbeidsintensief bedrijfsmodel gebruiken in plaats van een activa-intensief bedrijfsmodel.

(264)

Hoewel Airport Handling aanvankelijk al haar activa bij SEAH betrokken heeft, concludeert de Commissie daarom dat dit op zichzelf niet als economische continuïteit opgevat kan worden, omdat activa in de grondafhandelingssector een productiefactor van ondergeschikt belang zijn.

(265)

Het onderzoek naar de vraag in hoeverre de omvang van de overdracht zou kunnen wijzen op economische continuïteit tussen SEAH en Airport Handling heeft de volgende aanwijzing opgeleverd:

(266)

Ten eerste is het klantenbestand van SEAH niet aan Airport Handling overgedragen. Alle contracten zijn daarentegen bij de liquidatie van SEAH opgezegd en Airport Handling heeft nieuwe contracten moeten verwerven, waarbij een aantal voormalige klanten van SEAH en een aantal nieuwe klanten konden worden aangetrokken en waarbij sommige klanten aan de concurrentie verloren zijn. De contractvoorwaarden zijn los van de vorige voorwaarden in de overeenkomsten met SEAH overeengekomen. In dat opzicht bevond Airport Handling zich in dezelfde positie als eender welke andere concurrent of nieuwkomer. De Commissie beschouwt het feit dat er geen overdracht van het klantenbestand heeft plaatsgevonden als een sterke aanwijzing tegen economische continuïteit.

(267)

Ten tweede heeft Airport Handling haar aanvankelijke personeel geheel bij SEAH betrokken, maar wel op grond van nieuwe overeenkomsten en nieuwe contractvoorwaarden. Er heeft geen massale overdracht van arbeidsovereenkomsten, geen automatische overdracht van die overeenkomsten en geen reproductie van de arbeidsvoorwaarden uit die overeenkomsten plaatsgevonden.

(268)

Ten derde klopt het weliswaar dat Airport Handling aanvankelijk alle grondafhandelingsactiva van SEAH heeft geleased, maar na het aflopen van de leaseovereenkomst heeft ze slechts een deel van de activa van SEAH overgenomen, daar ze in de tussentijd was begonnen materieel van derden te kopen. Beschikbare informatie duidt er verder op dat de activa in de grondafhandelingssector slechts een gering aandeel van de productiemiddelen uitmaken en niet doorslaggevend zijn voor de kostenstructuur en efficiëntie van Airport Handling.

(269)

Vanuit het gezichtspunt van de omvang van de overdracht is de Commissie in het algemeen van oordeel dat alle omstandigheden die de oprichting van Airport Handling in de nasleep van de liquidatie van SEAH hebben omkleed, wanneer ze gezamenlijk worden beschouwd, niet voldoende aanleiding geven om te concluderen dat er tussen beide vennootschappen sprake was van economische continuïteit met het oogmerk om het terugvorderingsbesluit te omzeilen.

(270)

Volgens de jurisprudentie zou een overdracht van activa tegen een prijs die lager is dan de marktprijs ook een aanwijzing zijn voor economische continuïteit tussen de geliquideerde vennootschap die de terug te betalen staatssteun verschuldigd is en de pas opgerichte vennootschap.

(271)

In de context van een faillissementsprocedure kan omzeiling van een negatieve staatssteunbeschikking zich met name voordoen indien:

(272)

In het tegengestelde geval oordeelt de Commissie dat een overdracht of leasing van activa van een betalingsonmachtige vennootschap die onrechtmatige steun heeft ontvangen aan een nieuwe vennootschap niet op een omzeiling van een terugvorderingsbesluit wijst als:

(273)

In dat geval:

(274)

Nadat de biedprocedure was mislukt, werd het grondafhandelingsmaterieel aan Airport Handling geleased op grond van een leasecontract dat aanvankelijk zou aflopen op 31 augustus 2015.

(275)

Volgens de jurisprudentie betekent het enkele feit dat een vennootschap sommige of alle activa van een betalingsonmachtige vennootschap voor een bepaalde periode heeft gehuurd niet automatisch dat de nieuwe vennootschap het concurrentievoordeel heeft genoten dat aan een eerder aan de verhuurder verleende steun was verbonden. (33) Leasing van de activa door de ontvanger van de steun aan een vennootschap die een vergelijkbare activiteit uitoefent, is geen aanwijzing voor economische continuïteit als de leaseprijs overeenkomt met de marktprijs. Als de door de nieuwe vennootschap aan de begunstigde van de steun betaalde leaseprijs echter onder de marktprijs ligt, kan dat een aanwijzing voor economische continuïteit zijn in die zin dat het voordeel dat de begunstigde aan de onrechtmatige en non-conforme steun ontleende, geheel of gedeeltelijk aan de nieuwe vennootschap is overgedragen door middel van een prijs die lager is dan de marktwaarde.

(276)

Beschikbare informatie wijst erop dat SEAH en de trustee het leasecontract in vrij economisch verkeer zijn overeengekomen. Bovendien is de leasevergoeding vastgesteld door middel van twee externe waarderingen. Om de juistheid van de eerste waardering, waarbij de leasevergoeding op jaarbasis was vastgesteld op […] (*1) EUR, te bevestigen, hebben SEAH en Airport Handling gezamenlijk E&Y opdracht gegeven de leasevergoeding opnieuw te bepalen. Na die tweede waardering werd aanvankelijk een […] (*1) leasevergoeding geadviseerd, namelijk […] (*1) EUR. Nadat SEAH en Airport Handling overeengekomen waren die tweede waardering uit te breiden om nieuwe informatie uit afleveringsrapporten van het materieel op te nemen, hebben de deskundigen vervolgens ontdekt dat een aantal machines en materieelonderdelen niet geschikt voor gebruik was en hun aanvankelijke schatting van […] (*1) bijgesteld naar […] (*1) EUR. Op basis van dat tweede waarderingsrapport kwamen SEAH en Airport Handling overeen het leasebedrag te verlagen tot […] (*1) EUR per jaar.

(277)

Ten slotte blijkt uit de beschikbare informatie dat SEAH en Airport Handling in vrij economisch verkeer hebben onderhandeld en zich voor de waarde van de activa in kwestie hebben verlaten op rapporten van deskundigen. Het feit dat de tweede waardering is herzien na een verzoek daartoe van beide partijen, geeft aan dat beide partijen voornemens waren de leaseprijs zo veel mogelijk met de marktprijs overeen te laten komen en elk vermoeden van samenspanning bij voorbaat uit te sluiten. De Commissie oordeelt dan ook dat de overeengekomen leasevergoeding ten minste gelijk is aan de marktprijs.

(278)

Airport Handling heeft de activa aangekocht nadat de biedprocedure was mislukt en nadat de leaseovereenkomst was afgelopen. De Commissie heeft onderzocht of Airport Handling door die transactie voordeel heeft genoten van eerder aan SEAH verleende onrechtmatige steun. Dat onderzoek gaat uit van de vooronderstelling dat er geen sprake is van voordeel als de aankoopprijs van […] (*1) EUR ten minste gelijk is aan de marktprijs.

(279)

De oproep tot het indienen van blijken van belangstelling in activa van SEAH is op 12 november 2014 in het supplement bij het Publicatieblad van de Europese Unie bekendgemaakt. Met het oog op het grote aantal artikelen, besloot de curator met hulp van het onafhankelijk adviesbureau IMQ de artikelen in negen partijen te verdelen. Volgens SEAH is dat gebeurd om inefficiëntie door sterke fragmentatie te vermijden. Om zo veel mogelijk bieders aan te trekken, werd elke partij omschreven als een zelfstandige combinatie van complementaire activa met verschillende waarden. Een externe deskundige had voor elke partij een minimumprijs vastgesteld.

(280)

De verkoopprocedure werd beperkt tot afhandelaars, luchthavenexploitanten, luchtvaartmaatschappijen, fabrikanten van de verkochte typen materieel, wederverkopers en leasemaatschappijen die aan bepaalde solvabiliteitscriteria voldeden.

(281)

Volgens Italië zijn in de inschrijvingsprocedure geen formele blijken van belangstelling ontvangen. SEAH heeft alleen informele berichten van derden ontvangen die bedoeld waren om te onderzoeken of het mogelijk was slechts bepaalde activa kopen, maar tegen een lagere prijs dan in de inschrijvingsprocedure was aangegeven. Die berichten zijn tijdens het onderzoek aan de Commissie verstrekt.

(282)

Italië heeft meegedeeld dat de curator van SEAH na het negatieve resultaat van de inschrijvingsprocedure getracht heeft de belangstelling van potentiële kopers van de activa van SEAH te wekken door contact te zoeken met bepaalde ondernemingen die actief zijn op het gebied van grondafhandelingsdiensten, alsook met de ondernemingen die tijdens de inschrijvingsprocedure informeel blijk van hun belangstelling hadden gegeven, en door toegang tot de dataroom en activa te verstrekken om belangstellenden de gelegenheid te geven de activa ter plaatse te inspecteren.

(283)

Dat heeft enkele kennisgevingen van belangstelling opgeleverd voor het materiaal van SEAH, maar nog steeds voor prijzen die lager waren dan de prijzen die in de inschrijvingsprocedure waren aangegeven. Uiteindelijk was Airport Handling de enige geloofwaardige koper die belangstelling had in de aankoop van het materieel van SEAH.

(284)

De Commissie heeft onderzocht of de biedprocedure in kwestie effectief op de markt gericht was, zodat het mislukken ervan opgevat kan worden als aanwijzing dat de markt geen belangstelling had in de aankoop van de activa van SEAH. De Commissie neemt aan dat een biedprocedure daadwerkelijk openstaat voor de markt en gericht is op maximalisatie van de inkomsten als de procedure open, transparant, niet-discriminerend en onvoorwaardelijk is.

(285)

Wat betreft de openheid van de procedure in kwestie, merkt de Commissie op dat de verkoop in het supplement bij het Publicatieblad van de EU bekendgemaakt is en bijgevolg voldoende brede publiciteit heeft gekregen.

(286)

De procedure was echter beperkt tot bepaalde typen kopers, namelijk afhandelaars, luchthavenexploitanten, luchtvaartmaatschappijen, fabrikanten, wederverkopers en leasemaatschappijen die aan bepaalde solvabiliteitscriteria voldeden (zie overweging 193 hierboven).

(287)

Voorts hebben de Italiaanse autoriteiten geen geldige redenen naar voren gebracht waarom de verscheidenheid van potentiële kopers bij voorbaat werd beperkt. Bijgevolg was de biedprocedure niet volkomen open, aangezien de toelatingscriteria de biedprocedure beperkt kunnen hebben, zodat de publieke eigenaar er niet zeker van kon zijn dat hij het economisch gunstigste bod had gekregen.

(288)

In de praktijk neemt de Commissie evenwel het standpunt in dat er geen aanwijzingen zijn dat de inschrijvingsprocedure gelukt zou zijn als deze niet beperkt was geweest tot ondernemingen in de grondafhandelingssector of gerelateerde bedrijven. Dit wordt bevestigd door het feit dat de pogingen om buiten de inschrijvingsprocedure om informeel kopers aan te trekken evenmin biedingen hebben opgeleverd die aan de vraagprijs voldeden.

(289)

De curator van SEAH heeft een aantal inschrijvingen ontvangen voor de aankoop van het materieel van SEAH, tegen prijzen die lager waren dan de prijzen die in de inschrijvingsprocedure waren aangegeven. Dit volstaat als aanwijzing dat marktpartijen buiten het beperkte bereik van de aanvankelijk in aanmerking komende bieders niet bereid waren de door SEAH gevraagde prijs te betalen.

(290)

Het voormelde resultaat van zowel de verkoopprocedure als de onderhandelingen tussen verkoper SEAH en koper Airport Handling geeft aan dat de aanvankelijke vraagprijs hoger was dan de prijs die marktpartijen bereid waren te betalen. In het bijzonder heeft de curator van SEAH in vrij economisch verkeer onderhandeld om maximaal economisch profijt uit de verkoop van de betrokken activa te trekken. Uit door de Italiaanse autoriteiten verstrekte documentatie blijkt dat het bod van Airport Handling inderdaad het economisch gunstigste bod was dat SEAH had ontvangen. Airport Handling had eveneens economische redenen om de activa te verwerven, niettegenstaande de weigering van SEAH om korting of gunstigere betaaltermijnen te verlenen. De aankoopprijs kan beschouwd worden als minstens de marktprijs. Bijgevolg zijn er geen aanwijzingen dat Airport Handling door middel van de aankoop van een deel van de activa van SEAH een voordeel heeft genoten dat verband houdt met eerder aan SEAH verleende onrechtmatige steun.

(291)

In het licht van het bovenstaande concludeert de Commissie dat de omstandigheden waarin de leasing en de daaropvolgende verkoop hebben plaatsgevonden overdracht van een economisch voordeel van SEAH aan Airport Handling effectief uitsluiten. Bijgevolg kunnen de leaseprijs en de aankoopprijs in dit geval niet beschouwd worden als aanwijzing voor economische continuïteit.

(292)

In het inleidingsbesluit van 2014 heeft de Commissie opgemerkt dat Italië had toegezegd het management van Airport Handling voor een periode van drie jaar toe te vertrouwen aan een onafhankelijke trustee (34). Bovendien had Italië voorgesteld 20 % van het aandelenkapitaal van Airport Handling open te stellen voor investeerders. De Commissie oordeelde toen ten eerste dat het grondafhandelingsbedrijf dezelfde eigenaar zou hebben, namelijk SEA, en ten tweede dat het voorstel van Italië om 20 % van het kapitaal van de nieuwe verlener van grondafhandelingsdiensten bij openbare verkoop aan te bieden niet volstond om continuïteit met SEAH uit te sluiten aangezien het voorstel ten eerste tot een minderheidsbelang beperkt bleef en er ten tweede in dit verband geen garanties waren gegeven. Bovendien zou deze openstelling van het kapitaal pas plaatsvinden nadat Airport Handling de markt had betreden.

(293)

In de loop van het onderzoek beweerde Italië dat de oprichting van de trust continuïteit tussen SEAH en Airport Handling zou uitsluiten. De trustee zou onafhankelijk beheer van de deelneming van SEA in Airport Handling waarborgen door de uitsluitende zeggenschap over de vennootschap uit te oefenen en daardoor uitwisseling van belangen en/of informatie tussen Airport Handling en de SEA-groep te voorkomen.

(294)

De Commissie heeft in het onderhavige geval de chronologische en materiële kenmerken van de aandeelhoudersidentiteit onderzocht.

(295)

Ten eerste merkt de Commissie met betrekking tot de chronologie op dat SEA Airport Handling op 9 september 2013 heeft opgericht. De trust is opgericht op 30 juni 2014; de trustakte werd op dezelfde dag ondertekend. De Commissie merkt op dat de trust het feitelijke beheer van Airport Handling pas later heeft overgenomen, op 27 augustus 2014, toen SEA de volledige deelneming in Airport Handling overdroeg aan de trust en een trustee benoemde. Laatstgenoemde heeft toen een nieuwe raad van bestuur voor Airport Handling benoemd. Airport Handling is enkele dagen later, op 1 september 2014, met de bedrijfsuitoefening begonnen. De Commissie tekent echter aan dat de vennootschap volgens de beschikbare informatie al economische activiteiten had verricht door haar diensten vóór die datum op de markt aan te bieden, blijkbaar al in april 2014, daar er een aantal dienstencontracten […] (*1) was gesloten (35). Toen was Airport Handling echter geheel in eigendom en onder zeggenschap van SEA.

(296)

Wat ten tweede de materiële kenmerken van de overdracht van eigendom en zeggenschap aan de trust betreft, heeft de Commissie onderzocht of het feit dat Airport Handling kort voor de bedrijfsaanvang tijdelijk door een trustee is beheerd volstaat om uit te sluiten dat SEA rechten met betrekking tot het beheer van Airport Handling kon uitoefenen door unilateraal commerciële beslissingen te nemen. In dat verband merkt de Commissie het volgende op:

(297)

Volgens de trustakte is de activiteit van de trustee gebonden aan bepaalde materiële beperkingen. Met name hoeft de trustee het volgende niet te onderzoeken:

(298)

Daarbij komt dat Airport Handling wordt beheerd door het voormalig hoofd luchtvaartontwikkeling van SEA, hoewel het beheer van Airport Handling op grond van de trustakte gescheiden hoort te zijn van dat van SEAH.

(299)

De Commissie merkt op dat SEA inderdaad twee hogere managers bij AH heeft gedetacheerd. Beiden bekleden momenteel hogere managementfuncties bij Airport Handling. Volgens Italië is er geen hiërarchische relatie tussen SEA en die managers en voeren laatstgenoemden geen activiteiten ten gunste van SEA uit. Hun beloning zou eveneens volledig door Airport Handling worden vastgesteld.

(300)

Volgens Italië heeft SEA de beslissing om die managers bij Airport Handling te detacheren genomen in verband met de voorstellen van Italië om het kapitaal van Airport Handling aan derden open te stellen. Daartoe zou het nodig zijn geweest om enerzijds te waarborgen dat het management van Airport Handling volledig bevoegd was en anderzijds dat de arbeidsvoorwaarden van de managers flexibel waren. Italië heeft verklaard dat Airport Handling met SEA detacheringscontracten heeft gesloten voor […] (*1) werknemers.

(301)

Tot besluit oordeelt de Commissie dat zowel de chronologische als de materiële bepalingen van de toevertrouwing bevestigen dat SEA gedurende de hele aanloopfase en bedrijfsaanvang van Airport Handling zeggenschap over die vennootschap heeft genoten in een mate die, hoewel variabel, voortdurend aanzienlijke invloed op het dagelijks beheer met zich meebracht.

(302)

De Commissie heeft nota genomen van de voormelde investeringsraamovereenkomst van 21 september 2015 tussen de trustee en de particuliere marktpartij D’Nata met betrekking tot de verkoop van een belang van […] (*1) in Airport Handling, in combinatie met het recht om het merendeel van de bestuursleden alsook de CEO van Airport Handling te benoemen, en voorts met betrekking tot een optie om een belang van nog eens […] (*1) in Airport Handling te verwerven.

(303)

D’Nata zal feitelijke zeggenschap over Airport Handling hebben wanneer het het merendeel van de bestuursleden evenals de CEO van Airport Handling benoemd heeft. Bovendien blijkt uit informatie over de biedprocedure, die onafhankelijk van SEA en de trustee door een particuliere bank is georganiseerd, dat D’Nata een belang in Airport Handling heeft verworven tegen de marktprijs. Ten slotte blijkt uit de beschikbare informatie dat D’Nata niet identiek is met, of anderszins banden heeft met, SEA.

(304)

Niettemin hebben SEA en de trustee de zeggenschap over Airport Handling pas meer dan twee jaar nadat SEA Airport Handling had opgericht, en meer dan een jaar nadat die vennootschap de bedrijfsuitoefening had aangevangen, aan D’Nata overgedragen.

(305)

Bijgevolg kan de Commissie, enkel op grond van het criterium met betrekking tot de aandeelhoudersidentiteit, niet besluiten dat er geen sprake is van economische continuïteit. Niettemin heeft de Commissie dit criterium samen met de andere ter zake doende criteria onderzocht om na te gaan of economische continuïteit kan worden uitgesloten.

(306)

De liquidatie van SEAH, op 1 juli 2014, en de oprichting van Airport Handling, op 9 september 2013, vonden plaats nadat de Commissie het terugvorderingsbesluit had goedgekeurd, op 12 december 2012. De in liquidatie verkerende vennootschap verrichtte grondafhandelingsactiviteiten tot Airport Handling op 1 september 2014 haar bedrijfsuitoefening aanving.

(307)

Het tijdstip van deze gebeurtenissen zou op het eerste gezicht een aanwijzing kunnen zijn dat het proces dat in de oprichting van Airport Handling uitmondde, heeft geleid tot omzeiling van het terugvorderingsbesluit, dat was goedgekeurd voordat dat proces werd uitgevoerd. De Commissie herinnert er echter aan dat zij volgens de rechtspraak, in het bijzonder en naast de andere criteria, niet gehouden is het tijdstip te onderzoeken waarop de overdracht van activa heeft plaatsgevonden, dat één van de elementen is die in aanmerking genomen „kunnen” worden om het bestaan van economische continuïteit tussen deze twee entiteiten af te wijzen (36).

(308)

De beschikbare informatie bevestigt dat Airport Handling in wezen dezelfde soort bedrijfsactiviteiten uitvoert als SEAH, namelijk het aanbieden van afhandelingsdiensten op de luchthavens van Linate en Malpensa.

(309)

In dat verband verwijst de Commissie naar jurisprudentie volgens welke de omstandigheid dat de overnemende partij in feite de activiteit voortzet van een onderneming die steun moet terugbetalen, niet noodzakelijkerwijs hoeft te betekenen dat de eerstgenoemde onderneming het concurrentievoordeel heeft genoten dat verbonden is aan de steun die aan laatstgenoemde is verleend. In het specifieke aangehaalde geval had de eerste onderneming tegen de marktprijs een fabriek gehuurd van de onderneming die bijna drie jaar vóór de oprichting van de eerste onderneming steun had ontvangen (37). De Commissie roept in herinnering dat Airport Handling in de voorliggende zaak de activa van SEAH eerst geleased en vervolgens gekocht heeft voor een prijs die ten minste gelijk aan de marktprijs kan worden geacht en dat de van SEAH terug te vorderen onrechtmatige steun is verleend in de jaren 2002-2010, dus 3 jaar voordat Airport Handling is opgericht en 4 jaar voordat Airport Handling haar economische activiteiten heeft aangevangen.

(310)

Meer in het bijzonder merkt de Commissie met betrekking tot de economische logica van de transactie het volgende op:

(311)

Zoals hierboven beschreven is in de punten 2.6.1 en 2.6.2, verschilt het ondernemingsplan van Airport Handling op een aantal punten van dat van SEAH, met name:

(312)

Bijgevolg heeft Airport Handling haar activiteiten beheerd in andere bedrijfsomstandigheden dan SEAH, volgens haar eigen ondernemingsplan. Bovendien hebben de Italiaanse autoriteiten Airport Handling niet verplicht een bepaald bedrijfsmodel te volgen of een bepaald activiteitenbereik aan te houden, noch om bepaalde activa of werknemers over te nemen.

(313)

Naar het oordeel van de Commissie kunnen in de onderhavige zaak zowel argumenten voor als argumenten tegen het bestaan van economische continuïteit worden aangevoerd.

(314)

Als argumenten die voor het bestaan van economische continuïteit pleiten, noemt de Commissie het feit dat Airport Handling is opgericht door de voormalige eigenaar van SEAH en in dezelfde sector als SEAH actief is, dat Airport Handling haar aanvankelijke personeel vrijwel geheel uit voormalige werknemers van SEAH heeft samengesteld en een groot deel van de activa van SEAH heeft overgenomen, dit alles na het terugvorderingsbesluit van de Commissie.

(315)

Een aantal andere factoren wijst er echter eerder op dat Airport Handling niet is opgericht om terugbetaling te omzeilen, maar integendeel als een werkelijk nieuwe vennootschap. Het sterkste argument in dit verband is dat er een nieuw klantenbestand aangemaakt moest worden door de luchtvaartmaatschappijen te benaderen met voorstellen die losstonden van eerdere contracten met SEAH en door onder nieuwe voorwaarden nieuwe overeenkomsten met hen te sluiten. Airport Handling moest bijgevolg net als eender welke concurrent of nieuwkomer zelf klanten en marktaandeel verwerven. Aangezien het klantenbestand de basis voor het grondafhandelingsbedrijf vormt, weegt dit argument voor de Commissie zwaar.

(316)

Wat betreft de van SEAH overgenomen activa, geldt dat Airport Handling ten minste een marktconforme leaseprijs heeft betaald en later, toen ze een deel van de activa aankocht, een prijs heeft betaald die ten minste gelijk was aan de prijs die marktpartijen bereid waren te betalen.

(317)

Voorts is het personeel niet in zijn geheel overgenomen. Airport Handling heeft onder nieuwe voorwaarden nieuwe overeenkomsten gesloten. Eender welke concurrent of nieuwkomer had eveneens voormalige werknemers van SEAH in dienst kunnen nemen en de voormalige SEAH-werknemers leken eenvoudig het meest in aanmerking te komen voor de nieuwe functies. Slechts een deel van de activa is overgedragen; bovendien vormen de activa slechts een ondergeschikt deel van het totaal aan productiefactoren in de grondafhandelingssector.

(318)

Wat betreft de economische logica van de operatie, geldt dat Airport Handling haar activiteiten beheert in andere bedrijfsomstandigheden dan SEAH en volgens haar eigen ondernemingsplan. Bovendien hebben de Italiaanse autoriteiten Airport Handling niet verplicht een bepaald bedrijfsmodel te volgen of een bepaald activiteitenbereik aan te houden, noch om bepaalde activa of werknemers over te nemen.

(319)

In die context oordeelt de Commissie dat er per saldo geen sprake is van economische continuïteit tussen SEAH en Airport Handling en dat de oprichting van laatstgenoemde niet als omzeiling van het terugvorderingsbesluit beschouwd kan worden. Bijgevolg kan Airport Handling niet aansprakelijk gesteld worden voor terugbetaling van de in het terugvorderingsbesluit onrechtmatig bevonden steun.

(320)

In artikel 107, lid 1, VWEU is het volgende bepaald: „Behoudens de afwijkingen waarin de Verdragen voorzien, zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.”

(321)

De in artikel 107, lid 1, VWEU vastgestelde criteria zijn cumulatief. Om te bepalen of maatregelen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU zijn, dient te worden nagegaan of aan elk van de voormelde voorwaarden is voldaan. De financiële steun moet namelijk:

(322)

Italië is van mening dat de kapitaalinjectie van SEA in Airport Handling voldoet aan het beginsel van de investeerder in een markteconomie, dat Airport Handling bijgevolg niet begunstigd is en de maatregel dus geen staatssteun is. Hoewel SEAH sinds 2000 consequent verlies had geleden, kon er met reden van uitgegaan worden dat de activiteit van Airport Handling voldoende rendement zou opleveren om de kapitaalinjectie winstgevend te maken, met name gezien de acties die in het ondernemingsplan van Airport Handling voor 2014-2017 zijn vastgelegd. Bij haar beslissing om in het kapitaal van Airport Handling te investeren, zou SEA daarom als voorzichtige marktinvesteerder hebben gehandeld.

(323)

Om vast te stellen of aan het beginsel van de investeerder in een markteconomie is voldaan, moet onderzocht worden of een hypothetische investeerder in een markteconomie die geen overheidsbeleid, maar winst nastreeft, zich in gelijksoortige omstandigheden als die welke de ter beoordeling voorliggende maatregel omgaven, op dezelfde wijze zou hebben gedragen. Met betrekking tot de vraag of de staat zich als een voorzichtige investeerder in een markteconomie heeft gedragen, moet voor de beoordeling van de economische rationaliteit van het gedrag van de staat worden uitgegaan van de periode waarin de financiële steunmaatregelen zijn genomen, en dus niet van een latere situatie (38).

(324)

Bijgevolg moet de markteconomische grondslag van een publieke investering worden beoordeeld met inachtneming van de beschikbare informatie en de ontwikkelingen die op het moment van de investeringen konden worden voorzien (39).

(325)

In de loop van het onderzoek heeft Italië uitgelegd dat het besluit om in Airport Handling te investeren gebaseerd was op het ondernemingsplan van 6 augustus 2014. De Commissie merkt echter op dat dit ondernemingsplan gedateerd is na 30 juni 2014, de datum waarop definitief werd besloten het kapitaal van de vennootschap met 25 miljoen EUR te verhogen. De Commissie is van oordeel dat de aanvankelijke beslissing om Airport Handling op te richten en 25 miljoen EUR te investeren op zijn laatst genomen moet zijn voordat de vennootschap op 9 september 2013 werd opgericht. Het ter beschikking van de Commissie staande ondernemingsplan dat die datum het dichtst benadert, is het ondernemingsplan van 14 november 2013. De Commissie merkt tevens op dat de investering van 25 miljoen EUR al in dit ondernemingsplan is opgenomen. De Commissie is dan ook van mening dat het ondernemingsplan van november 2013 het aangewezen ondernemingsplan is om het beginsel van de investeerder in een markteconomie te toetsen.

(326)

In het inleidingsbesluit van 2014 betwijfelde de Commissie of SEA als investeerder in een markteconomie had gehandeld. Ten eerste omdat SEA er geen rekening mee heeft gehouden dat Airport Handling aansprakelijk gesteld zou kunnen worden voor de terugbetaling van eerder aan SEAH verleende onrechtmatige steun als de Commissie zou oordelen dat er sprake was van economische continuïteit. Ten tweede betwijfelde de Commissie of het ondernemingsplan dat aan de beslissing van SEA om in Airport Handling te investeren ten grondslag lag op voldoende aannemelijke veronderstellingen berustte. Uiteindelijk is het aan de Commissie om te beoordelen of het besluit om in Airport Handling te investeren op marktvoorwaarden is genomen. Met andere woorden, de Commissie moet beoordelen of de investeerder gezien de met de investering verband houdende voorzienbare risico’s een redelijk rendement kon verwachten.

(327)

Ten aanzien van het eerste punt van twijfel merkt de Commissie op dat SEA op de hoogte was van het risico dat er economische continuïteit vastgesteld kon worden, en risicobeperkende maatregelen heeft genomen:

(328)

SEA was zich van dat risico bewust, zoals blijkt uit de documenten die bij de Commissie zijn ingediend in het kader van de voorafgaande kennisgeving van november 2013. Het risico dat de aansprakelijkheid door economische continuïteit van SEAH op Airport Handling zou kunnen overgaan was een juridisch risico. De perceptie en weging van het risico en de geschiktheid van de risicobeperkende maatregelen hangen af van de juridische veronderstellingen die ten tijde van de investering zijn gedaan.

(329)

Uit de beschikbare documentatie blijkt dat SEA met betrekking tot het personeel de volgende risicobeperkende maatregelen heeft overwogen: in de overeenkomst tussen SEA en de vakbonden van 4 november 2013 verklaarde SEA dat „fundamenteel belang werd toegekend aan het vereiste van „discontinuïteit”, dat van elk alternatief voor contante betaling deel moet uitmaken, als garantie dat de verplichting om de steun terug te betalen niet op een derde kan overgaan.” In de loop van onderhandelingen over de gedeeltelijke overdracht van het personeel van SEAH aan Airport Handling, zijn de werkindeling en bepaalde arbeidsvoorwaarden wezenlijk gewijzigd, zoals nader uitgelegd in de overwegingen 232-234 hierboven. De toepasselijke principes zijn uiteengezet in de hiervoor beschreven uitvoeringsovereenkomsten met de vakbonden van 4 juni 2014 en waren al aangekondigd in de overeenkomst met de vakbonden van 13 november 2013, dus voordat de twee belangrijkste kapitaalinjecties van 10 maart en 30 juni 2014 waren verricht (zie de overwegingen 45 en 46 hierboven).

(330)

SEA heeft de volgende risicobeperkende maatregelen genomen om discontinuïteit bij de overdracht van activa van SEAH te waarborgen. Ten eerste heeft de trustee Airport Handling uitgesloten van de openbare biedprocedure voor de verkoop van de activa. Ten tweede heeft Airport Handling van SEAH activa geleased tegen een marktconforme leasevergoeding die op basis van twee onafhankelijke deskundigenrapporten was bepaald.

(331)

SEA heeft ook ten aanzien van het klantenbestand maatregelen getroffen om discontinuïteit tussen SEAH en Airport Handling te waarborgen. De klanten van SEAH zijn vooraf ingelicht over de liquidatie van de vennootschap. Met de luchtvaartmaatschappijen die Airport Handling als hun nieuwe dienstverlener hebben gekozen, zijn nieuwe dienstencontracten met nieuwe financiële voorwaarden gesloten.

(332)

Als verdere risicobeheersingsmaatregel heeft SEA een trust opgericht. Zoals uitgelegd in punt 2.3, was het voornaamste doel van de trust om als enige aandeelhouder van Airport Handling te handelen en erop toe te zien dat Airport Handling haar bedrijfsactiviteiten in discontinuïteit met die van SEAH uitvoerde.

(333)

De Commissie merkt op dat het risico van mogelijke toekomstige aansprakelijkheid voor terugbetaling van de steun niet in het ondernemingsplan van november 2013 van Airport Handling wordt genoemd. In dat verband merkt de Commissie op dat SEA dat ondernemingsplan voor haar eigen doeleinden heeft opgesteld. Als moederonderneming van een gevestigde marktpartij op het gebied van grondafhandeling die aantoonbaar op de hoogte was van de risico’s als gevolg van verschillende continuïteitsfactoren, verkeerde SEA in de positie om weloverwogen investeringsbeslissingen te nemen zonder dat risico uitdrukkelijk in dat ondernemingsplan te benoemen. Daar komt bij dat de definitieve beslissing om het kapitaal te verhogen tot 25 miljoen EUR pas genomen is nadat de risicobeperkende maatregelen waren genomen. Bovendien bevestigt de voormelde externe beoordeling van het ondernemingsplan van november 2013 (zie overweging 114) dat een rationele investeerder de kans op economische continuïteit, en bijgevolg op aansprakelijkheid voor terugbetaling van de steun, op minder dan […] (*1) % zou hebben geschat en de investering in AH daarom vanuit economisch oogpunt verstandig zou hebben gevonden.

(334)

Wat betreft het tweede punt van twijfel, namelijk of het ondernemingsplan waarop de beslissing van SEA om in Airport Handling te investeren is gebaseerd, op voldoende waarschijnlijke veronderstellingen berust, heeft de Commissie het volgende op te merken:

(335)

De prognoses voor het verkeer op de luchthavens van Milaan en het marktaandeel van Airport Handling zijn bepalende factoren in het ondernemingsplan van die vennootschap. Zoals bevestigd door externe deskundigen (BCG) die de ondernemingsplannen van Airport Handling hebben beoordeeld, komen de verkeersprognoses van de vennootschap overeen met de prognoses van IATA en Eurocontrol. De Commissie beschouwt die organisaties als betrouwbare bronnen van verkeersprognoses in de luchtvaartsector. Wat betreft de toepassing van deze prognoses op de luchthaven Malpensa, merkt de Commissie op dat, volgens het rapport van BCG, het voornemen van Airport Handling om een constante mix van luchtvaartmaatschappijen op die luchthaven aan te houden niet overeenkomt met de historische ontwikkeling en dat een nieuwe regeling zou kunnen leiden tot verplaatsing van een aantal luchtvaartmaatschappijen naar Linate.

(336)

Volgens het ondernemingsplan van november 2013 maken de personeelskosten in de periode 2014-2017 gemiddeld […] (*1) % van de bedrijfskosten uit.

(337)

De Commissie heeft de aannemelijkheid onderzocht van de veronderstellingen die aan die belangrijke kostenpost ten grondslag liggen.

(338)

Ten eerste merkt de Commissie op dat, in het licht van het Brattle-rapport, de personeelskosten als percentage van de totale door Airport Handling verwachte bedrijfskosten in grote lijnen overeenkomen met de kostenstructuur van de Europese grondafhandelingssector, waarin de druk van de personeelskosten op de totale bedrijfskosten 65 % — 80 % bedraagt. In dat verband verwijst het rapport naar de cijfers die vermeld zijn in de effectbeoordeling bij het voorstel van de Commissie voor een nieuwe verordening inzake grondafhandeling (40).

(339)

Ten tweede merkt de Commissie op basis van door Italië verstrekte informatie op dat de gemiddelde personeelskosten per uur per fte bij Airport Handling […] (*1) lijken te bedragen. De gemiddelde personeelskosten per uur bedragen in het ondernemingsplan van november 2013 […] (*1) EUR en in het ondernemingsplan van augustus 2014 […] (*1) EUR, wat respectievelijk […] (*1) is dan de gemiddelde kosten per uur van circa […] (*1) EUR die SEAH in 2013 heeft betaald (41). Het Brattle-rapport bevestigt dat Airport Handling deze arbeidskosten daadwerkelijk heeft verwezenlijkt en concludeert bijgevolg dat het ondernemingsplan niet overdreven optimistisch was.

(340)

De Commissie oordeelt dat de veronderstelde daling van de arbeidskosten met het oog op de kostenstructuur in de sector niet onrealistisch lijkt.

(341)

De Commissie heeft zorgen geuit over het relatief grote marktaandeel waar Airport Handling in haar ondernemingsplan van november 2013 van uitgaat. Het marktaandeel voor platformdiensten wordt geschat op [60-70] (*1) % in 2014 en stijgt tot [70-80] (*1) % in 2017. Het marktaandeel voor passagiersdiensten wordt geschat op [60-70] (*1) % in 2014 en stijgt tot [60-70] (*1) % in 2017.

(342)

In 2013 had SEAH in totaal een marktaandeel van [70-80] (*1) % (42). De Commissie merkt op dat het verwachte marktaandeel van Airport Handling kleiner is dan het marktaandeel van SEAH. Bijgevolg werd niet verwacht dat Airport Handling alle contracten van SEAH zou krijgen. Er is namelijk rekening gehouden met bepaalde verliezen in het marktaandeel van de nieuwe vennootschap.

(343)

De strategie van Airport Handling bestaat erin een hogere mate van beschikbaarheid te bieden dan andere afhandelaars op Linate en Malpensa. Airport Handling garandeert een dienstverlening van 24 uur per dag, zodat er ook als een vliegtuig laat aankomt diensten kunnen worden verleend. Dit is een concurrentievoordeel dat bijzonder waardevol kan zijn voor luchtvaartmaatschappijen met veel activiteiten en een hoge vluchtfrequentie op de luchthavens van Milaan, zoals Alitalia en EasyJet. Deze luchtvaartmaatschappijen kunnen geneigd zijn trouw te blijven aan de leverancier die deze diensten kan verlenen. Dit kan redelijkerwijs verklaren waarom Airport Handling vanaf het begin van haar activiteiten een relatief hoog marktaandeel kon verwachten.

(344)

De Commissie merkt ook op dat het verwachte marktaandeel van Airport Handling, zoals vermeld in het Brattle-rapport, op basis van gegevens uit 2013, lager was dan het geschatte marktaandeel van grotere leveranciers van grondafhandelingsdiensten op andere Italiaanse luchthavens: i) Bergamo (78,23 %), ii) Cagliari (75,61 %), iii) Catania (77,18 %), iv) Palermo (75,85 %), v) Torino (68,8 %).

(345)

Bovendien merkt de Commissie op dat het marktaandeel dat Airport Handling in 2014 heeft bereikt feitelijk groter is dan het marktaandeel dat in het ondernemingsplan van november 2013 was voorspeld. Een dergelijk groot marktaandeel kan grotendeels worden verklaard door het feit dat Airport Handling erin geslaagd is contracten te sluiten met […] (*1). Samen zijn ze verantwoordelijk voor een aanzienlijk deel van het luchtverkeer op de twee luchthavens, namelijk […] (*1) % op Linate en […] (*1) % op Malpensa.

(346)

Tot besluit kan gesteld worden dat de Commissie niet twijfelt aan de aannemelijkheid van de veronderstellingen van Airport Handling ten aanzien van het marktaandeel. Ten eerste zijn ze gebaseerd op een door Airport Handling geschapen concurrentievoordeel. Ten tweede lijken deze veronderstellingen voorzichtig in vergelijking met het marktaandeel van een groep soortgelijke afhandelingsmaatschappijen die op luchthavens actief waren toen het ondernemingsplan werd opgesteld. De Commissie merkt tevens op dat deze veronderstellingen in de praktijk zijn uitgekomen.

(347)

Het ondernemingsplan van november 2013 gaat uit van een EBIT van […] (*1) en een winst vóór belasting vanaf het tweede jaar van bedrijf. EBIT en winst na belasting […] (*1). Het ondernemingsplan van november 2013 bevat niet de gebruikelijke criteria voor winstgevendheid zoals het intern rendement of de netto contante waarde. In het Brattle-rapport zijn deze berekeningen wel gemaakt, op basis van de cijfers in het ondernemingsplan.

(348)

Om tot investering in Airport Handling over te gaan moet een rationele particuliere investeerder een rendement kunnen verwachten dat ten minste gelijk is aan de alternatieve vermogenskosten, die benaderd kunnen worden met de gemiddelde vermogenskosten (WACC).

(349)

In het Brattle-rapport wordt het interne rendement van de investering in aandelen van Airport Handling berekend en gecontroleerd of dat gelijk aan of hoger dan de WACC is. In het rapport worden twee verschillende waarden voor de WACC gebruikt. De eerste bedraagt […] (*1) %, wat volgens het rapport overeenkomt met de WACC zonder vreemdvermogenskosten en na aftrek van belastingen die in het ondernemingsplan is gebruikt (43). De tweede bedraagt […] (*1) % en wordt in het rapport berekend als de ondergrens van de alternatieve vermogenskosten. Afhankelijk van de eindwaarde van de investering schat het Brattle-rapport dat het rendement van de investering in aandelen van Airport Handling uiteenloopt van […] (*1) % tot […] (*1) %. De berekeningen laten zien dat het verwachte interne rendement in alle scenario’s hoger is dan de vermogenskosten en dat de investering bijgevolg winstgevend is.

(350)

De Commissie merkt op dat de tijdshorizon van het ondernemingsplan (2014-2017) vrij kort is. Om die reden kan het ondernemingsplan gevoelig zijn voor variaties van de onderliggende veronderstellingen. Dat tijdsbestek dient echter beschouwd te worden in het licht van de volgende feiten. Ten eerste is het ondernemingsplan opgesteld voor luchthavenexploitant SEA, die vele jaren eigenaar is geweest van een dochteronderneming in de grondafhandelingssector. Ten tweede was de reorganisatie al bezig en had SEAH al aanzienlijke productiviteitsstijgingen bereikt. Daarom lijkt het voor een ervaren investeerder als SEA niet onredelijk om de reikwijdte van het ondernemingsplan te beperken tot het hoogstnoodzakelijke.

(351)

De Commissie merkt op dat een aantal van de belangrijkste veronderstellingen uit het ondernemingsplan van november 2013 ruimschoots zijn uitgekomen, vooral wat betreft de winstgevendheid en het marktaandeel. Airport Handling was al in het eerste jaar van haar activiteit winstgevend. Volgens de winst-en-verliesrekening voor september 2014 tot en met augustus 2015 heeft de vennootschap in die periode een EBIT van […] (*1) EUR gegenereerd.

(352)

Tot besluit oordeelt de Commissie dat het ondernemingsplan SEA een voldoende hoog aandelenrendement op de kapitaalinjectie van 25 miljoen EUR voorstelt op basis van niet onredelijk lijkende veronderstellingen over de ontwikkeling van de arbeidskosten en het marktaandeel.

(353)

De Commissie concludeert dat SEA voldoende maatregelen heeft genomen om het risico op vaststelling van economische continuïteit te beperken. Het ondernemingsplan is gebaseerd op veronderstellingen die een rationele particuliere investeerder, die over ruime ervaring in de grondafhandelingssector voor de luchtvaart beschikt en beoogt de vennootschap te reorganiseren, aannemelijk zou achten, en is toereikend om de toekomstige winstgevendheid van Airport Handling vast te stellen. De investering van SEA in Airport Handling vormt dan ook geen voordeel dat Airport Handling in normale marktomstandigheden niet had kunnen verkrijgen.

(354)

De investering verschaft geen voordeel dat Airport Handling in normale marktomstandigheden niet had kunnen verkrijgen. Bijgevolg is een van de cumulatieve criteria van artikel 107, lid 1, VWEU niet vervuld. De investering vormt dan ook geen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU,

1.12.2017   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

L 317/45

(1)

Op basis van persartikelen en informele contacten met de Hongaarse autoriteiten is de Commissie op 13 maart 2014 een vooronderzoek naar mogelijke staatssteun bij de bouw van de kerncentrale Paks II („Paks II”) gestart onder zaaknummer SA.38454 (2014/CP).

(2)

Na verschillende informatie-uitwisselingen en formele vergaderingen hebben de Hongaarse autoriteiten op 22 mei 2015 de maatregel aangemeld teneinde rechtszekerheid te verkrijgen, waarbij zij stelden dat het project geen staatssteun in de zin van artikel 107 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie („VWEU”) inhield.

(3)

Bij schrijven van 22 mei 2015 heeft Hongarije bij de Commissie een maatregel aangemeld om een financiële bijdrage te leveren voor de ontwikkeling van twee nieuwe kernreactoren op de site van Paks.

(4)

Bij schrijven van 23 november 2015 heeft de Commissie Hongarije op de hoogte gebracht van haar beslissing om in verband met de maatregel de procedure van artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden (het inleidingsbesluit). Dit besluit van de Commissie is in het Publicatieblad van de Europese Unie  (2) bekendgemaakt. De Commissie heeft de belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen kenbaar te maken.

(5)

Hongarije heeft op 29 januari 2016 zijn opmerkingen over het inleidingsbesluit ingediend.

(6)

De Commissie heeft van belanghebbenden opmerkingen ontvangen. De Commissie heeft deze doorgezonden aan Hongarije en dat land in de gelegenheid gesteld te reageren. De Commissie heeft de opmerkingen van Hongarije ontvangen bij schrijven van 7 april 2016.

(7)

Op 21 april, 27 mei, 9 juni, 16 juni, 28 juli 2016, 16 januari 2017 en 20 februari 2017 heeft Hongarije extra informatie ingediend.

(8)

Op 12 september 2016 hebben de Hongaarse autoriteiten een afstandsverklaring ingediend en ermee ingestemd dat het besluit wordt vastgesteld in het Engels als authentieke taal.

(9)

De maatregel bestaat uit de ontwikkeling van twee nieuwe kernreactoren (eenheden 5 en 6) in Hongarije, waarvan de bouw volledig door de Hongaarse staat wordt gefinancierd ten behoeve van de entiteit Paks II (MVM Paks II Nuclear Power Plant Development Private Company Limited by Shares), die de eigenaar en exploitant van de nieuwe reactoren wordt.

(10)

De Russische Federatie en Hongarije hebben op 14 januari 2014 een intergouvernementele overeenkomst (IGO) over een nucleair programma gesloten (3). Beide landen gaan op basis van de IGO samenwerken aan het onderhoud en de verdere ontwikkeling van de huidige kerncentrale van Paks („kerncentrale van Paks”). Dit omvat het ontwerp, de bouw, de inbedrijfstelling en de ontmanteling van twee nieuwe kernreactoren 5 en 6 van het type VVER (watergekoeld, watergemodereerd) met een geïnstalleerde capaciteit van ten minste 1 000 MW per reactor (4), naast de bestaande kernreactoren 1-4. De kernreactoren 5 en 6 moeten het capaciteitsverlies bij buitengebruikstelling van de reactoren 1-4 (samen 2 000 MW) compenseren. Hongarije heeft meegedeeld dat de reactoren 1-4 in bedrijf blijven tot het einde van respectievelijk 2032, 2034, 2036 en 2037 en dat er geen plannen zijn voor een verdere verlenging van hun levensduur.

(11)

Overeenkomstig de IGO (5) zou zowel Rusland als Hongarije één ervaren organisatie aanwijzen die eigendom is en onder zeggenschap staat van de staat en die financieel en technisch verantwoordelijk zou zijn voor het nakomen van haar verplichtingen als aannemer/eigenaar in verband met het project.

(12)

Rusland heeft de vennootschap op aandelen Nizhny Novgorod Engineering Company Atomenergoproekt (JSC NIAEP) aangewezen voor de bouw van de nieuwe reactoren (reactor 5 en 6). Hongarije heeft MVM Paks II Nuclear Power Plant Development Private Company Limited by Shares  (1) („Paks II”) aangewezen als eigenaar en exploitant van de twee reactoren.

(13)

In de IGO zijn de algemene rechten en plichten van nucleaire samenwerking tussen de twee landen uiteengezet, maar de gedetailleerde uitvoering van de IGO moet worden gespecificeerd in afzonderlijke overeenkomsten die de „uitvoeringsovereenkomsten” (6) worden genoemd:

(14)

JSC NIAEP en Paks II hebben het EAB-contract afgesloten op 9 december 2014. In dat contract is bepaald dat de ingebruikname van de twee nieuwe reactoren 5 en 6 gepland is voor respectievelijk 2025 en 2026.

(15)

Los daarvan heeft Rusland zich ertoe verbonden Hongarije een staatslening te verstrekken ter financiering van de ontwikkeling van Paks II. Deze lening zal worden geregeld door een intergouvernementele financieringsovereenkomst (de „intergouvernementele financieringsovereenkomst”) (7) en zal een doorlopende kredietfaciliteit van 10 miljard EUR verstrekken die uitsluitend mag worden gebruikt voor het ontwerp, de bouw en de inbedrijfstelling van de kernreactoren 5 en 6 in Paks II. Hongarije zal deze doorlopende kredietfaciliteit gebruiken voor de rechtstreekse financiering van de investeringen in Paks II die nodig zijn voor het ontwerp, de bouw en de inbedrijfstelling van de nieuwe kernreactoren 5 en 6, zoals in de intergouvernementele financieringsovereenkomst is bepaald. Krachtens de intergouvernementele financieringsovereenkomst zal Hongarije een extra bedrag van maximaal 2,5 miljard EUR uit zijn eigen begroting verstrekken voor de financiering van de investering bij Paks II.

(16)

Hongarije is niet van plan om Paks II nog andere financiële steun te geven dan de in overweging 15 beschreven investeringssteun zodra de reactoren 5 en 6 zijn gebouwd. De nieuwe reactoren zullen marktconform werken, zonder een vast bedrag aan inkomsten en zonder gegarandeerde prijs. Hongarije is van mening dat het in dit stadium niet nodig zal zijn dat Paks II rechtstreeks financiering aantrekt.

(17)

Zoals in het inleidingsbesluit vermeld, is de kerncentrale van Paks de enige actieve kerncentrale in Hongarije. Ze behoort aan de elektriciteitshandelaar en stroomproducent Magyar Villamos Művek Zártkörűen Működő Részvénytársaság („de MVM-groep”) (8), die voor 100 % in handen is van de staat. De vier reactoren van de kerncentrale van Paks hebben een totale geïnstalleerde capaciteit van 2 000 MW en zijn momenteel elk met Russische technologie (VVER-440/V213) uitgerust. De reactoren zullen geleidelijk worden uitgefaseerd tegen 2037 [zie overweging 10].

(18)

Elektriciteitsopwekking uit nucleaire bronnen speelt een strategische rol in de energiemix van Hongarije, aangezien ongeveer 50 % van de totale elektriciteit die in Hongarije wordt opgewekt, afkomstig is van de huidige vier reactoren in de kerncentrale van Paks (9).

(19)

Op basis van de volgende doelstellingen:

heeft de regering de MVM-groep verzocht om de alternatieven voor de uitbreiding van de elektriciteitsproductie in kerncentrales te onderzoeken. De MVM-groep heeft een haalbaarheidsstudie uitgevoerd naar de implementatie en financiering van een nieuwe kerncentrale die in het elektriciteitsnet zou kunnen worden geïntegreerd en die op een rendabele, veilige en milieuvriendelijke manier zou kunnen worden geëxploiteerd. Op basis van deze haalbaarheidsstudie die in 2008 door de MVM-groep werd gepresenteerd, heeft de regering het project voorgesteld aan het Hongaarse parlement, dat heeft ingestemd met de aanvang van de voorbereidende werkzaamheden voor de bouw van nieuwe kernreactoren op de site van Paks (10). Deze studie is onderbouwd door berekeningen waaruit bleek dat tegen 2015 naar verwachting 6 000 MW van de bruto geïnstalleerde capaciteit van 8 000 — 9 000 MW zal verdwijnen met de sluiting van de verouderde elektriciteitscentrales. Het is de bedoeling dat deze centrales gedeeltelijk worden vervangen door de uitbreiding van de kerncentrale van Paks.

(20)

In 2011 werd de nationale energiestrategie voor de periode tot 2030 uitgetekend (11). Die strategie steunt op drie pijlers: kernenergie, energie uit steenkool en groene energie. De Hongaarse transmissienetbeheerder MAVIR raamt dat Hongarije tegen 2026 ten minste 5,3 GW en tegen 2031 iets meer dan 7 GW nieuwe opwekkingscapaciteit nodig heeft als gevolg van de toekomstige vraag en de buitengebruikstelling van bestaande opwekkingscapaciteit in Hongarije (12). MAVIR verwacht ook dat bijna alle huidige steenkoolcentrales tussen 2025 en 2030 buiten gebruik zullen zijn gesteld en dat de geïnstalleerde capaciteit van Hongarijes gascentrales tegen dan met ongeveer 1 GW zal zijn afgenomen, zoals blijkt uit tabel 1 die Hongarije op 16 januari 2017 heeft ingediend. Hongarije heeft toegelicht dat in de studie van MAVIR geen rekening is gehouden met invoer noch met nieuwe geïnstalleerde capaciteit bij de raming van de benodigde 7 GW aan nieuwe capaciteit.

Tabel 1

Verwachte uitfasering van de binnenlandse geïnstalleerde capaciteit tegen 2031

(21)

Hongarije en Rusland hebben de IGO ondertekend met als doel nieuwe capaciteit te ontwikkelen op de site van Paks. Hongarije heeft verklaard dat het door het behoud van kernenergie in de energiemix een antwoord kan bieden op de noodzaak om uitgefaseerde capaciteit te vervangen, nieuwe capaciteit te ontwikkelen en Hongarijes streefdoel met betrekking tot de klimaatdoelstellingen van de Unie te verwezenlijken (met name die welke verband houden met de verwachte vermindering van de CO2-uitstoot).

(22)

De nieuwe reactoren 5 en 6 in de kerncentrale van Paks II zullen worden uitgerust met VVER 1200 (V491)-technologie en zullen meer geavanceerde reactoren van het type Generation III+ zijn. Hongarije verklaart dat de technische specificaties van de reactoren die in Paks II zullen worden gebouwd opmerkelijke voordelen bieden ten opzichte van de huidige reactoren van de kerncentrale van Paks, zoals een hogere efficiëntie, een rendabelere exploitatie en een hogere veiligheid.

(23)

Afgezien van de aanzienlijk grotere geïnstalleerde capaciteit van VVER 1200 (V491) is er ook een wezenlijk verschil in de verwachte operationele levensduur (60 jaar voor reactoren van het type VVER 1200, tegenover 30 jaar voor de huidige reactoren van de kerncentrale van Paks) en een flexibelere besturing, waardoor de capaciteit van elke reactor binnen een bepaald bereik aan de vraag op het net kan worden aangepast.

(24)

Dankzij technologische verbeteringen in de afgelopen jaren hebben de nieuwe reactoren ook minder splijtstof nodig. In plaats van de huidige splijtstofcyclus van twaalf maanden, kunnen de nieuwe reactoren werken met een cyclus van 18 maanden. Dit betekent dat de nieuwe reactoren jaarlijks minder vaak moeten worden stilgelegd voor het herladen van splijtstof, dat de centrale elk jaar gemiddeld langer kan werken en dat er geen productietijd verloren gaat.

(25)

De technische specificaties geven ook aan dat de vermogensdichtheid die door de nieuwe splijtstofpakketten zal worden geleverd, aanzienlijk hoger zal zijn dan bij de bestaande splijtstofpakketten. Dit betekent op zijn beurt dat per massa-eenheid splijtstofmateriaal meer elektriciteit kan worden geproduceerd, wat de rendabiliteit van de centrale kan verhogen.

(26)

Zoals in punt 2.3 van het inleidingsbesluit vermeld, is de begunstigde van de maatregel het bedrijf Paks II, dat momenteel in handen is van de Hongaarse staat. De aandeelhoudersrechten worden uitgeoefend door het kabinet van de eerste minister. Paks II zal de door de Hongaarse staat betaalde reactoren 5 en 6 in eigendom hebben en exploiteren.

(27)

In overweging 19 van het inleidingsbesluit wordt uitgelegd hoe de oorspronkelijk door de MVM-groep aangehouden aandelen van Paks II zijn overgedragen aan de Hongaarse staat (13). Volgens de informatie die Hongarije op 30 januari 2016 heeft verstrekt, bedroeg de aankoopprijs van de overgedragen aandelen 10,156 miljard HUF, of ongeveer 33 miljoen EUR.

(28)

Binnen het kader van de intergouvernementele overeenkomst (14) heeft Rusland aan Hongarije een staatslening verstrekt in de vorm van een doorlopende kredietfaciliteit van 10 miljard EUR om de ontwikkeling van de kernreactoren 5 en 6 in Paks te financieren. De rentevoet van de lening varieert van 3,95 % tot 4,95 % (15). De lening is bestemd voor het ontwerp, de bouw en de inbedrijfstelling van die nieuwe kernreactoren.

(29)

Krachtens de intergouvernementele financieringsovereenkomst moet Hongarije de lening gebruiken om 80 % van de waarde van het EAB-contract voor de uitvoering van werken en diensten en de levering van uitrusting te financieren, terwijl het saldo van 20 % van het EAB-contract door Hongarije zal worden betaald [zie overweging 15]. Hongarije moet de lening tegen 2025 gebruiken.

(30)

Het land moet de lening terugbetalen binnen 21 jaar te rekenen vanaf 15 maart of 15 september na de datum van inbedrijfstelling van beide nieuwe kernreactoren 5 en 6, maar uiterlijk op 15 maart 2026 (16).

(31)

Betalingen uit hoofde van de intergouvernementele financieringsovereenkomst mogen pas worden uitgevoerd na een verzoek daartoe door het Hongaarse ministerie van Nationale Economie en een goedkeuringsverklaring door het Russische ministerie van Financiën.

(32)

Volgens het EAB-contract moet JSC NIAEP de twee reactoren leveren zoals uiteengezet in de gedetailleerde technische specificaties en tegen de overeengekomen data en de overeengekomen vaste prijs ([…] (*1) miljard EUR). Alle niet eerder gespecificeerde kosten worden geacht in die prijs […] (17) te zijn vervat.

(33)

Het contract voorziet in een forfaitaire schadevergoeding (18) die in specifieke omstandigheden moet worden betaald, […].

(34)

[…]

(35)

[…]

(36)

Aanvankelijk was het de bedoeling van Hongarije dat Paks II een volle dochter van MVM Hungarian Electricity Ltd zou blijven, dat zelf eigendom is van de Hongaarse staat, steden en gemeenten. Sinds november 2014 is Paks II niet langer een dochteronderneming van MVM Hungarian Electricity Ltd noch een onderdeel van de MVM-groep, maar een bedrijf dat voor 100 % rechtstreeks in handen is van de Hongaarse staat en dat momenteel geen juridische relatie met de MVM-groep heeft.

(37)

Wat de activiteit van Paks II betreft, met name de verkoop van elektriciteit, heeft Hongarije verklaard dat er in dit stadium geen aparte stroomafnameovereenkomst met een afzonderlijke leverancier bestaat of gepland is. De Hongaarse autoriteiten verwachten dat de door Paks II opgewekte elektriciteit op de markt en aan elektriciteitsverbruikers zal worden verkocht in overeenstemming met typische, op de marktpraktijk gebaseerde overeenkomsten voor de verkoop van basislaststroom. Volgens de Hongaarse autoriteiten zou Paks II, als basislastproducent voor een verwachte lange exploitatieperiode, een prijsvolger zijn vergelijkbaar met bestaande kernenergieproducenten in Europa.

(38)

Paks II zal de eigenaar zijn van de kerncentrale van Paks II en zal tijdens de bouw van de twee reactoren volledig met eigen vermogen door de Hongaarse staat worden gefinancierd. De Hongaarse autoriteiten zijn van mening dat het in dit stadium niet nodig zal zijn dat Paks II rechtstreeks financiering aantrekt.

(39)

Hongarije zal de middelen die vereist zijn om de aankoopprijs van de kerncentrale Paks II over te maken niet overmaken op de rekeningen van Paks II. Het grootste deel van deze middelen zal door de Bank for Development and Foreign Economic Affairs van Rusland (Vnesheconombank) worden aangehouden. Voor elke mijlpaalgebeurtenis die wordt geacht te hebben plaatsgevonden, zal Paks II bij Vnesheconombank een verzoek indienen om 80 % van het verschuldigde bedrag rechtstreeks aan JSC NIAEP te betalen. Paks II zal tevens bij het Hongaarse agentschap voor het beheer van de staatsschuld een verzoek indienen om de resterende 20 % te betalen.

(40)

De rest van de financiële verplichtingen van Paks II tijdens de bouwfase zal met eigen vermogen uit de Hongaarse staatsbegroting worden afgewikkeld. Het initiële bedrag dat tijdens de bouwfase wordt gereserveerd, bedraagt […] miljard EUR (verschil tussen het in de intergouvernementele overeenkomst vastgestelde bedrag van 12,5 miljard EUR voor het nucleaire project en de werkelijke aankoopprijs voor de kerncentrale Paks II, die […] miljard EUR bedraagt). Hongarije beschouwt dit als een bovengrens voor de staatsmiddelen die voor de bouw van de kerncentrale Paks II kunnen worden opgenomen, althans zonder verdere beoordeling. Ingeval de eigenvermogensvereisten dat bedrag overschrijden, stelt Hongarije echter dat het meer zal investeren indien het op basis van zijn beoordeling op dat moment tot de conclusie komt dat het economisch redelijk is om dat te doen.

(41)

Hongarije beweert dat een gevoeligheidsanalyse voor eventuele extra kosten die Paks II tijdens de bouwfase oploopt tot de conclusie heeft geleid dat de kosten van Paks II met 10 zouden moeten worden vermenigvuldigd opdat het verwachte interne rendement met 1 % zou dalen. Hongarije verwacht dan ook dat het effect van kostenstijgingen klein is.

(42)

De huidige structuur van de Hongaarse elektriciteitsmarkt is ontstaan rond 1995, toen de meeste grote energiecentrales en openbare nutsbedrijven alsmede distributiebedrijven werden geprivatiseerd. De staat heeft nog steeds een machtspositie in de sector via de verticaal geïntegreerde MVM-groep, een energiebedrijf dat in staatshanden is.

(43)

In de studie van MAVIR die in overweging 20 wordt vermeld, staat dat het totale binnenlandse verbruik sinds 2014 met 2,7 % is gestegen tot 43,75 TWh in 2015. Van dat verbruik was 30,06 TWh, ofwel 68,72 % van het totale elektriciteitsverbruik, afkomstig uit de binnenlandse productie (zie figuur 1). De invoer bedroeg 13,69 TWh, wat overeenkomt met 31,28 % van het totale verbruik. Als producent heeft de MVM-groep, die in staatshanden is, een aanzienlijke aanwezigheid op de markt dankzij haar belangrijkste actief voor elektriciteitsproductie, de kerncentrale van Paks die in 2015 goed was voor 52,67 % van de in Hongarije geproduceerde elektriciteit, zoals blijkt uit figuur 1. De energiecentrale Mátra is een bruinkoolcentrale die voor 50,92 % eigendom is van RWE Power AG, terwijl 26,15 % van zijn aandelen in handen is van de MVM-groep. De andere grotere (többi nagyerőmű) en kleinere (kiserőművek) energiecentrales spelen een bescheiden rol in de algemene productiestructuur van de Hongaarse markt. Daarnaast heeft MVM Partner, de verticaal geïntegreerde groothandelstak van de MVM-groep, een machtspositie in de groothandelsmarkt voor elektriciteit (19).

Figuur 1

Uitsplitsing van het totale elektriciteitsverbruik in Hongarije in 2015

Figuur 2

Bruto binnenlandse elektriciteitsproductie in Hongarije in 2015

(44)

In Hongarije worden de meest courante groothandelstransacties afgesloten via bilaterale stroomafnameovereenkomsten waarbij producenten akkoord gaan om een minimaal vooraf bepaald volume te verkopen aan groothandelaren en waarbij handelaren verplicht zijn een minimale hoeveelheid af te nemen. De stroomafnameovereenkomsten worden meestal afgesloten volgens de normen van de European Federation of Energy Traders.

(45)

De Hungarian Power Exchange Company Ltd (HUPX) is sinds juli 2010 actief als een dochteronderneming van de transmissienetbeheerder MAVIR. Het biedt transacties op de day-aheadmarkt evenals fysieke futuretransacties. De day-aheadhandel begint elke dag om 11 uur op basis van aanbiedingen en biedingen die voor elk uur voor de volgende dag moeten worden geplaatst. De handel sluit uiterlijk om 11.40 uur. Fysieke futuretransacties kunnen worden uitgevoerd voor vier frontweken, drie frontmaanden, vier frontkwartalen en drie frontjaren. Er zijn specifieke handelsdagen voor dergelijke transacties waarbij aanbiedingen en biedingen binnen een bepaald tijdsinterval worden gedaan. Sinds maart 2016 zijn op de HUPX intradaymarkt zowel „15 minuten”-producten als blokken van één uur verhandelbaar. Naast de georganiseerde day-ahead- en intradaymarkten heeft HUPX samenwerkingsovereenkomsten met twee makelaarsbedrijven die voor gewone klanten „over-the-counter”-transacties (OTC-transacties) indienen voor clearing.

(46)

Naast de day-aheadveilingen die niet door HUPX worden georganiseerd, wordt elektriciteit ook verhandeld op beurzen in de EU of op OTC-platforms, evenals via directe bilaterale transacties [zie overweging 44].

(47)

Zoals blijkt uit figuur 1 in overweging 43 is Hongarije een netto-importeur van elektriciteit. De invoer is goed voor ongeveer 30 % van het Hongaarse elektriciteitsverbruik. In de geïnterconnecteerde regio die aan Hongarije grenst (Polen en Slovenië horen daar niet bij) is de groothandelsprijs van elektriciteit het hoogst in Hongarije, zoals blijkt uit figuur 3.

Figuur 3

Maandgemiddelden van basislastprijzen op de day-aheadmarkt in de MOE-regio (inclusief Hongarije) en Duitsland (2010-2016)

(48)

De kortetermijnprognose van basislastprijzen in de regio wijst op dezelfde trend, d.w.z. dat Hongaarse basislastprijzen de hoogste in de regio zullen zijn (zie figuur 4).

Figuur 4

Regionale basislastprijzen op de futuresmarkt in de periode januari — juni 2017

(49)

Het land is goed geïnterconnecteerd met zijn buurlanden — de interconnectiecapaciteit voor elektriciteit bedroeg in 2014 30 %, wat hoger is dan de doelstelling voor 2020 (21). In 2014 werd de marktkoppeling met de Tsjechisch-Slowaaks-Hongaars-Roemeense markt operationeel, wat resulteerde in een toename van de liquiditeit van HUPX en een afname van de prijsvolatiliteit. Figuur 5 geeft een overzicht van de elektriciteitsuitwisseling met buurlanden in 2014.

Figuur 5

Elektriciteitsuitwisseling tussen Hongarije en zijn buurlanden

(50)

Op basis van de door MAVIR gepubliceerde studie die in overweging 20 wordt vermeld (22), zullen bijna alle steenkoolcentrales tussen 2025 en 2030 buiten gebruik zijn gesteld en zal de geïnstalleerde capaciteit van Hongarijes gascentrales met 1 GW zijn gedaald. Vergeleken met zijn ramingen van de groei van de piekvraag zal de beschikbare opwekkingscapaciteit van binnenlandse elektriciteitsproducenten tegen 2021 naar verwachting dalen tot onder de pieklast. Bijgevolg raamt de transmissienetbeheerder dat de Hongaarse markt tegen 2026 ten minste 5,3 GW en tegen het einde van de prognoseperiode in 2031 iets meer dan 7 GW additionele nieuwe elektriciteitsproductiecapaciteit nodig heeft. Dit is afgebeeld in figuur 6, die laat zien dat buiten de groeiende pieklast een aanzienlijke geïnstalleerde capaciteit nodig zal zijn. Hongarije heeft in zijn opmerkingen van 16 januari 2017 verklaard dat het een zeker niveau van restcapaciteit moet garanderen in overeenstemming met de standaardpraktijken van transmissienetbeheerders van het European Network of Transmission System Operators for Electricity (ENTSO-E). De restcapaciteit is het verschil tussen de binnenlandse betrouwbare beschikbare capaciteit plus de nationale opwekkingscapaciteit plus de pieklast en de netreserve. De restcapaciteit is het deel van de nationale opwekkingscapaciteit dat op het net blijft om geprogrammeerde uitvoer, onverwachte belastingsvariaties, netreserves en ongeplande storingen op een referentiepunt te dekken.

Figuur 6

Behoefte aan extra capaciteit in de Hongaarse elektriciteitssector

(51)

Hongarije verklaart dat, ondanks beweringen over de relatief grote behoefte aan nieuwe opwekkingscapaciteit, de gegevens van Platts Powervision erop wijzen dat relatief weinig nieuwe capaciteit daadwerkelijk wordt gebouwd, zoals blijkt uit tabel 2. Hongarije stelt ook dat volgens de gegevens van Platts een afvalenergiecentrale van 44 MW de enige elektriciteitscentrale is die momenteel in Hongarije wordt gebouwd. Verder verklaart Hongarije dat er weliswaar investeerders zijn die plannen hebben om grotere (gas)centrales te bouwen, maar dat geen van die projecten als bevestigd kan worden beschouwd omdat investeerders nog geen aanzienlijke niet-recupereerbare kosten zoals bouwkosten hebben gemaakt waaruit een engagement zou blijken om het project daadwerkelijk uit te voeren.

Tabel 2

Te bouwen nieuwe capaciteit in de Hongaarse elektriciteitssector

(52)

In mei 2015 heeft Hongarije, teneinde rechtszekerheid te verkrijgen, de Commissie in kennis gesteld van zijn plannen om te investeren in de bouw van de twee nieuwe kernreactoren op de site van Paks en heeft het aangevoerd dat de maatregel geen staatssteun inhoudt omdat de staat optreedt als een marktinvesteerder die een redelijke winst beoogt. In het inleidingsbesluit heeft de Commissie op basis van de informatie die in dat stadium beschikbaar was haar bezorgdheid uitgesproken over het feit dat de maatregel staatssteun in de zin van artikel 107 VWEU zou inhouden. De Commissie heeft met name ernstig betwijfeld of de maatregel geen selectief voordeel inhield voor Paks II, aangezien Hongarije tijdens de aanmeldingsfase geen bezwaar heeft gemaakt tegen het bestaan van de andere elementen van staatssteun.

(53)

Die twijfel komt voort uit het resultaat van de toetsing aan het beginsel van de investeerder in een markteconomie (Market Economy Investor Principle, „MEIP”), waarbij wordt beoordeeld of een marktinvesteerder in het project zou hebben geïnvesteerd onder dezelfde voorwaarden als de publieke investeerder op het moment dat de beslissing om de publieke investering te doen werd genomen (23). De MEIP-toets wordt ook in de rechtspraak erkend (24).

(54)

Formeel gezien probeerde de MEIP-toets te rechtvaardigen of het verwachte interne rendement van de investering hoger zou zijn dan een zuiver op de markt gebaseerde benchmark voor de gewogen gemiddelde vermogenskosten (Weighted Average COST of Capital, hierna „WACC”) voor het project dat het voorwerp is van de investering (25). Hongarije schat dat het interne rendement van het project hoger zal zijn dan een zuiver op de markt gebaseerde WACC-benchmark, maar de Commissie betwijfelt of de WACC wel hoog genoeg is ingeschat.

(55)

Gezien de twijfels omtrent het bestaan van staatssteun heeft de Commissie verder onderzocht of mogelijke staatssteunmaatregelen als verenigbaar met de interne markt kunnen worden beschouwd. De Hongaarse autoriteiten waren van mening dat de maatregel geen staatssteun inhield, maar hebben tijdens de voorbereidende fase geen redenen opgegeven waarom de maatregel met de interne markt verenigbaar zou zijn. De Commissie heeft ook meegedeeld dat ze er niet van overtuigd is dat de maatregel binnen het toepassingsgebied van de mededeling van de Commissie — Richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming en energie 2014-2020 (26), viel, aangezien die richtsnoeren geen betrekking hebben op maatregelen op het gebied van kernenergie en radioactief afval. Hoewel de Commissie tot de conclusie is gekomen dat er geen andere richtsnoeren voor de beoordeling van de aangemelde maatregel van toepassing waren, heeft zij ook geconcludeerd dat zij een maatregel op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU rechtstreeks verenigbaar kan verklaren indien die maatregel gericht is op de verwezenlijking van een doelstelling van gemeenschappelijk belang, indien hij noodzakelijk en evenredig is en indien de positieve effecten van de verwezenlijking van het gemeenschappelijke doel opwegen tegen de negatieve effecten op de mededinging en het handelsverkeer.

(56)

De Commissie heeft meegedeeld dat ze er niet van overtuigd is dat de maatregel als evenredig kan worden beschouwd, dat wil zeggen dat de maatregel beperkt was tot het minimumniveau van investeringssteun die nodig was om de succesvolle bouw van de extra opwekkingseenheden mogelijk te maken met het oog op de verwezenlijking van het nagestreefde gemeenschappelijke doel. De begunstigde zou activa voor elektriciteitsproductie ontvangen zonder enig aan de herfinanciering van kosten verbonden risico te lopen waarmee andere marktdeelnemers zouden worden geconfronteerd. De Commissie heeft geen enkel bewijs ontvangen over hoe Hongarije dergelijke overcompensatie zou voorkomen.

(57)

De Commissie heeft benadrukt dat de Hongaarse elektriciteitsproductiemarkt wordt gekenmerkt door een relatief hoge marktconcentratie, waarbij de bestaande kerncentrale van Paks goed is voor ongeveer 50 % van de binnenlandse elektriciteitsproductie. Zonder nieuwe capaciteit zou de elektriciteitsproductie door de kerncentrale van Paks en Paks II waarschijnlijk een nog groter deel van de aanbodmarkt vertegenwoordigen, wat een verstorend effect op de Hongaarse elektriciteitsmarkt kan hebben. Hongarije heeft de Commissie geen gedetailleerd bewijsmateriaal verstrekt over de manier waarop het de continue onafhankelijke exploitatie van de bestaande en nieuwe activa voor elektriciteitsproductie zou waarborgen.

(58)

Ten slotte heeft de Commissie opgemerkt dat, als gevolg van de bijzonderheden van de Hongaarse elektriciteitsmarkt, de exploitatie van Paks II ook een risico voor de liquiditeit van de groothandelsmarkt kan veroorzaken door het aanbod op de markt te beperken. Afhankelijk van de manier waarop de door de nieuwe reactoren geproduceerde elektriciteit op de markt wordt verkocht, zou de liquiditeit aanzienlijk kunnen verslechteren, zou de toegang tot de markt kunnen worden belemmerd en zou de concurrentie op verschillende niveaus van de markt kunnen afnemen. Hongarije heeft niet in detail toegelicht hoe elektriciteit door Paks II zou worden verhandeld en hoe de marktliquiditeit zou worden gewaarborgd.

(59)

De Commissie heeft dan ook meegedeeld dat ze er niet van overtuigd is dat de maatregel geen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU zou kunnen inhouden.

(60)

Bij gebrek aan voldoende bewijsmateriaal was de Commissie ook niet in staat conclusies te trekken over de verenigbaarheid van een dergelijke maatregel met de interne markt overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder c). Daarnaast heeft de Commissie, op basis van de in het inleidingsbesluit geuite twijfels en omdat Hongarije destijds geen argumenten inzake de verenigbaarheid heeft aangereikt, een aantal bekommernissen over de concurrentieverstoring alsmede de mogelijkheid van overcompensatie van Paks II onderzocht.

(61)

Wat de in overweging 56 geuite twijfels over de evenredigheid betreft, heeft de Commissie onderzocht of Paks II als gevolg van de steun winsten die niet in de vorm van dividenden aan de staat worden uitgekeerd zou kunnen herinvesteren om additionele activa voor elektriciteitsproductie te ontwikkelen of te kopen en op die manier zijn positie op de markt te versterken.

(62)

Wat de in overweging 56 geuite twijfels over de evenredigheid betreft, heeft de Commissie ook Hongarijes voorgenomen dividendbeleid onderzocht, met name of Hongarije dividenden zou vragen (naar eigen goeddunken afhankelijk van de door Paks II gerealiseerde winst) dan wel de winsten bij Paks II zou laten. De Commissie was bezorgd dat Paks II zijn winsten zou kunnen aanwenden om te herinvesteren door additionele activa voor elektriciteitsproductie te ontwikkelen of te kopen en de concurrentie verder te verstoren.

(63)

Gelet op de relatief hoge concentratie van de Hongaarse elektriciteitsproductiemarkt en aangezien de huidige kerncentrale van Paks (MVM-groep) goed is voor ongeveer 50 % van de in Hongarije opgewekte elektriciteit, zoals uiteengezet in overweging 57, vroeg de Commissie zich af of de kerncentrale van Paks en Paks II gescheiden zouden worden gehouden en of ze als onafhankelijke en niet met elkaar verbonden centrales konden worden beschouwd. Het feit dat Paks II momenteel juridisch onafhankelijk is van de MVM-groep, volstond niet voor de Commissie aangezien zij tijdens de aanmeldingsfase geen informatie heeft ontvangen over de vraag of de kerncentrale van Paks en Paks II juridisch en structureel volledig gescheiden zouden blijven werken. Dergelijke verduidelijkingen leken noodzakelijk om het risico van een verdere toename van de marktconcentratie zo klein mogelijk te houden.

(64)

Bovendien, zoals toegelicht in punt 2.6, worden de meest courante transacties in de Hongaarse groothandelsmarkt voor elektriciteit gesloten door middel van bilaterale stroomafnameovereenkomsten en heeft de Hongaarse energiebeurs („HUPX”) nog niet voldoende liquiditeit gecreëerd. Aangezien in de Hongaarse aanmelding niet is verwezen naar de methoden die naar verwachting zullen worden toegepast om de elektriciteit van Paks II te verkopen, heeft de Commissie het effect van Paks II op Hongarijes huidige liquiditeitsniveaus binnen de groothandelsmarkt voor elektriciteit onderzocht.

(65)

Gelet op de in overweging 58 geuite twijfels over de marktliquiditeit wilde de Commissie ervoor zorgen dat een breed aanbod op de markt beschikbaar is, met name in het licht van de machtspositie van MVM Partner op de groothandelsmarkt voor elektriciteit (27). De Commissie was bezorgd over het feit dat de liquiditeit aanzienlijk zou kunnen verslechteren en dat concurrenten verderop in de keten hun kosten zouden kunnen zien stijgen doordat hun concurrerende toegang tot een belangrijke input wordt beperkt (afscherming van input). Dit kan gebeuren als de door Paks II geproduceerde elektriciteit voornamelijk op basis van langlopende contracten aan alleen bepaalde leveranciers werd verkocht, waardoor de marktmacht van Paks II in de markt voor elektriciteitsproductie wordt omgezet naar de retailmarkt.

(66)

De Commissie heeft derhalve aanvullende informatie gevraagd met betrekking tot de strategie inzake de verhandeling van de door Paks II geproduceerde elektriciteit, met bijzondere aandacht voor de vraag of het zou gaan om een strategie op zakelijke, objectieve grondslag door zijn elektriciteit aan te bieden op de beurs of op een ander transparant handelsplatform.

(67)

Hongarije beweert in de aanmelding dat de investering geen staatssteun in de zin van artikel 107 VWEU vormt, aangezien ze Paks II geen economisch voordeel verschaft. Hongarije onderbouwt deze bewering door te stellen dat de investering in Paks II de MEIP-toets doorstaat [zie de overwegingen 53 en 54].

(68)

Hongarije beweert met name dat op twee manieren aan de voorwaarden van de MEIP-toets is voldaan (28). Ten eerste blijkt dat de gewogen gemiddelde vermogenskosten van het project lager zijn dan zijn interne rendement. Ten tweede wordt aangevoerd dat de „levelised cost of electricity” („LCOE”) laag genoeg is om de productie van elektriciteit uit kernenergie concurrerend te maken met andere elektriciteitsproductietechnologieën en om redelijke rendementen te bieden bij de geldende elektriciteitsprijzen. (29)

(69)

Hongarije heeft de volgende studies en ondersteunende documenten ingediend ter onderbouwing van zijn standpunt:

(70)

Verder heeft de Hongaarse regering ook een financieel model ingediend dat voor de berekening van het interne rendement van het project is gebruikt. Twee versies van het model zijn bij de Commissie ingediend:

(71)

Afgezien van de „verdere verduidelijkingen” behandelen de in overweging 69 vermelde documenten de berekening van de gewogen gemiddelde vermogenskosten en het interne rendement, zij het op verschillende detailniveaus. Het interne rendement van het project wordt berekend aan de hand van het financiële model (31). De LCOE-benadering wordt besproken in de economische studie en in de verdere verduidelijkingen [zie overweging 69].

(72)

Wat de analyse door Hongarije betreft, bevatten de in de overwegingen 69, onder c)-69, onder f) vermelde documenten diverse updates van de in de MEIP-studie en later in de economische studie ingediende cijfers. Sommige updates dateren van na de ondertekening van het EAB-contract op 9 december 2014, dat wil zeggen de initiële investeringsbeslissing.

(73)

Het inleidingsbesluit bevat een gedetailleerde evaluatie van het standpunt van Hongarije over elke belangrijke kwestie, zoals weerspiegeld in de opmerkingen die het land tot de datum van het inleidingsbesluit heeft ingediend (32). In de rest van dit deel wordt een overzicht gegeven van het standpunt van Hongarije met betrekking tot de belangrijkste kwesties die na de bekendmaking van het inleidingsbesluit aan de orde zijn gesteld. In het bijzonder worden de toepassing van de gewogen gemiddelde vermogenskosten en het interne rendement alsmede de LCOE afzonderlijk besproken.

(74)

In zijn reactie op het inleidingsbesluit heeft Hongarije zijn in zijn eerdere opmerkingen vermelde schatting voor het bereik van de gewogen gemiddelde vermogenskosten, namelijk 6,2 %-7,7 %, herhaald. Hongarije heeft ook zijn in de toelichtingsbrieven uiteengezette argumenten herhaald en heeft opgemerkt dat de Commissie deze argumenten niet in haar inleidingsbesluit heeft beoordeeld.

(75)

In dit deel wordt stilgestaan bij Hongarijes standpunt met betrekking tot de berekening van het interne rendement, waarbij het financiële model is gebruikt om de toekomstige vrije kasstromen voor het project te berekenen en zijn interne rendement te bepalen. De belangrijkste elementen van het financiële model zijn:

(76)

De door de Hongaarse regering gebruikte prijsprognoses zijn besproken in het inleidingsbesluit. In zijn reactie op het inleidingsbesluit heeft Hongarije de Commissie bekritiseerd voor het gebruik van slechts één prijsprognosecurve (gebaseerd op de publicatie „World Energy Outlook 2014” van het Internationaal Energieagentschap („IEA WEO 2014”)) om het interne rendement van het project te berekenen (33). Hongarije heeft er met name op gewezen dat alle in de economische studie ingediende prijsprognoses moeten worden gebruikt om het interne rendement te bepalen.

(77)

De operationele veronderstellingen voor het financiële model en de berekeningen van het interne rendement zijn verstrekt door het technische team van Paks II. Hoewel aanvankelijk geen details ter onderbouwing van deze operationele veronderstellingen zijn verstrekt, heeft Hongarije later achtergrondinformatie over deze veronderstellingen ingediend in zijn antwoorden op informatieverzoeken van de Commissie. Belangrijk in dit verband zijn de verdere verduidelijkingen die zijn ingediend in reactie op een verzoek om informatie na het inleidingsbesluit en de opmerkingen van derden.

(78)

In zijn reactie op het inleidingsbesluit heeft Hongarije de resultaten van zijn eerdere berekeningen van het interne rendement van het project, namelijk tussen 8,6 % en 12,0 %, herhaald.

(79)

In die reactie heeft Hongarije kritiek geuit op de beoordeling door de Commissie van het effect van een vertraging op het interne rendement van het project (een daling van 0,9 % voor een vertraging van 5 jaar). Dit percentage is berekend op basis van de veronderstelling dat er tijdens de bouwperiode vertragingen zullen optreden. Hongarije heeft echter aangevoerd dat een vertraging in de bouwperiode het interne rendement van het project zou kunnen verhogen als er ook een vertraging zou optreden in het oplopen van de kosten.

(80)

In dit deel wordt ingegaan op Hongarijes standpunt met betrekking tot de LCOE voor Paks II (34).

(81)

Hongarije heeft in de economische studie aangevoerd dat de LCOE van Paks II laag genoeg is om Paks II concurrerend te maken met centrales die andere elektriciteitsproductietechnologieën toepassen. De studie heeft met name drie schattingen van de LCOE met betrekking tot een nucleair project in Hongarije voorgesteld. De eerste schatting van 70 EUR/MWh is gebaseerd op een disconteringsvoet van 7 % (de in dezelfde economische studie vermelde bovengrens van de geschatte gewogen gemiddelde vermogenskosten) en was overgenomen uit „Projected Costs of Generating Electricity”, een gezamenlijke publicatie van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO), het Internationaal Energieagentschap (IEA) en het Agentschap voor kernenergie (NEA) uit 2015 („OESO/IEA/NEA-studie van 2015”). (35) De tweede LCOE-schatting van 50-63 EUR/MWh is gebaseerd op een studie van Aszodi et al. (2014) waarin een gedisconteerd percentage wordt gebruikt dat gebaseerd is op de rentevoet van de Russische lening, die tussen 4 % en 5 % bedraagt (36). De derde LCOE-schatting van 58-120 EUR/MWh (reële prijzen van 2013) is berekend door middel van een vergelijkende analyse op basis van cijfers die door verschillende internationale agentschappen zijn gepubliceerd, die een potentieel bereik voor de LCOE geeft (37). De conclusie van de studie luidde dat de LCOE voor een Hongaarse kerncentrale tussen 50,5 EUR/MWh en 57,4 EUR/MWh ligt (reële prijzen van 2013), waarbij de twee eindwaarden zijn berekend op basis van een rentevoet die gelijk is aan de twee eindpunten van het in dezelfde economische studie vermelde WACC-bereik (6,2 % en 7,0 %) (38). In vergelijking met de toekomstige elektriciteitsprijzen uit dezelfde economische studie kan worden betoogd dat het Hongaarse kerncentraleproject winstgevend is, en als zodanig voert Hongarije aan dat een particuliere investeerder het redelijk zou vinden om het project uit te voeren.

(82)

In antwoord op de vraag van de Commissie hoe het LCOE-bereik van 50,5-57,4 EUR/MWh in de eindconclusie van de economische studie in overeenstemming kan worden gebracht met het in de OESO/IEA/NEA-studie vermelde bereik van 89-94 USD/MWh, heeft Hongarije in de „verdere verduidelijkingen” verklaard dat het verschil toe te schrijven is aan het feit dat in de economische studie heel andere aannames worden gebruikt dan in de OESO/IEA/NEA-studie, bijvoorbeeld het verschil in de veronderstelde capaciteitsfactor voor kerncentrales (85 % versus 92 %) en het verschil in het jaar van inbedrijfstelling (2020 versus 2025).

(83)

Hoewel Hongarije in zijn reactie op het inleidingsbesluit heeft benadrukt dat de maatregel geen staatssteun inhoudt, heeft het opmerkingen ingediend om de door de Commissie in het inleidingsbesluit geuite bezorgdheid over de mogelijke verenigbaarheid van de maatregel met de interne markt weg te nemen, mocht de Commissie tot de conclusie komen dat er sprake is van staatssteun.

(84)

In zijn reactie op het inleidingsbesluit heeft Hongarije verschillende beleidsoverwegingen uiteengezet die het relevant vond om de doelstelling van gemeenschappelijk belang te bepalen op basis van het volgende:

(85)

Hongarije heeft benadrukt dat elke lidstaat op grond van artikel 194, lid 2, VWEU het soevereine recht heeft om zijn energiemix te kiezen en verwijst naar zijn nationale energiestrategie voor de periode tot 2030 [zie overweging 20], waarin is bepaald dat de Hongaarse energiestrategie voor de middellange termijn zal steunen op een mix van kernenergie, energie uit steenkool en energie uit hernieuwbare bronnen.

(86)

Hongarije verwijst ook naar artikel 2, onder c), van het Euratom-Verdrag, waarin staat dat de Euratom-Gemeenschap investeringen dient te faciliteren en ervoor dient te zorgen dat de basisinstallaties die nodig zijn voor de ontwikkeling van kernenergie in de Euratom-Gemeenschap worden gebouwd. Hongarije benadrukt dat de bepalingen van het Euratom-Verdrag, die bindend zijn voor elke lidstaat die dat verdrag heeft ondertekend, als een gemeenschappelijke doelstelling van de Unie moeten worden begrepen.

(87)

Verder verklaart Hongarije dat de transmissienetbeheerder verwacht dat de elektriciteitsvraag tegen 2030 met circa 4 % zal groeien, voornamelijk als gevolg van de voorgestelde elektrificatie van Hongarijes transport-, industrie- en verwarmingssystemen. In dezelfde studie van de transmissienetbeheerder wordt geconcludeerd dat veel van Hongarijes oudere steenkool- en gascentrales verouderd raken en naar verwachting tegen 2030 zullen worden gesloten. Uit de studie kwam ook naar voren dat er tegen 2030 naar verwachting maar heel weinig nieuw geïnstalleerde capaciteit in gebruik zal worden genomen. Dit zal leiden tot een verwachte daling van de bestaande capaciteit met 32 %. Hongarije stelt dat de bouw van Paks II een doelgerichte oplossing zal bieden voor dit verwachte tekort aan opwekkingscapaciteit.

(88)

Voorts benadrukt Hongarije dat zijn afhankelijkheid van ingevoerd gas groter is dan het EU-28-gemiddelde. Meer dan 95 % van het in Hongarije verbruikte gas wordt ingevoerd, hoofdzakelijk uit Rusland. Hongarije stelt dat zijn afhankelijkheid van olie of gas aanzienlijk zou toenemen zonder kernenergie in de energiemix. Dit zou vooral het geval zijn na de uitfasering van de bestaande operationele reactoren van de kerncentrale van Paks, waarbij andere additionele opwekkingseenheden olie of gas zouden moeten gebruiken om het in overweging 50 beschreven toekomstige tekort aan nationale geïnstalleerde capaciteit te overbruggen. Hongarije is derhalve van oordeel dat de maatregel de diversiteit van brandstofbronnen in de energiemix alsmede de zekerheid van de energievoorziening van het land ten goede zou komen.

(89)

Hongarije betoogt dat het project zal bijdragen aan de verwezenlijking van de EU 2020-doelstellingen door de uitstoot van broeikasgassen te verminderen, aangezien kernsplijting als een koolstofarme energieproductietechnologie wordt beschouwd. De Hongaarse autoriteiten betogen dat de productie van windenergie op zee en de productie van waterkrachtenergie niet mogelijk zijn wegens de topografie en geografische locatie van het land. De overige mogelijkheden voor elektriciteitsproductie uit hernieuwbare bronnen zijn windenergie op land, zonne-energie en energie uit biomassa, maar de inzet van dergelijke technologieën zou niet volstaan om het in overweging 50 vermelde verwachte capaciteitstekort te dekken indien geen extra productie van kernenergie wordt voorzien. Hongarije voert derhalve aan dat het project bijdraagt aan de verwezenlijking van de koolstofarme economie.

(90)

De Hongaarse autoriteiten beweren dat het project (zowel tijdens als na de bouw) een aanzienlijk aantal banen zal creëren. Dit zou bijzonder belangrijk zijn gezien de geografische ligging van de kerncentrale van Paks II, namelijk in een NUTS II-regio met een bbp per hoofd van de bevolking dat minder dan 45 % van het EU-gemiddelde bedraagt. Als zodanig is Hongarije van oordeel dat de uitvoering van het project zou bijdragen aan de groei en heel wat banen zou creëren in meerdere sectoren.

(91)

Ten slotte argumenteert Hongarije dat de investering in nieuwe nucleaire productiecapaciteit zich rechtstreeks zal vertalen in lagere elektriciteitsprijzen voor industriële en particuliere verbruikers, wat in overeenstemming is met de EU-brede doelstelling van betaalbare diensten. Hongarije stelt ook dat het feit dat geen steun zal worden toegekend aan Paks II tijdens de exploitatie ervan het argument van betaalbaarheid ondersteunt.

(92)

Hongarije verklaart dat in het licht van het groeiende productietekort waarmee het land wordt geconfronteerd aanzienlijke investeringen in opwekkingscapaciteit nodig zijn die groter zijn dan de projecten die momenteel worden uitgevoerd of in ontwikkeling zijn.

(93)

Om die reden heeft Hongarije Nera Economic Consulting opdracht gegeven om de ontwikkeling van de elektriciteitsmarkten van Hongarije en zijn buurlanden te analyseren en om de markt voor Paks II in de exploitatiefase precies te bepalen (de „NERA-studie”). Volgens deze studie kan de bouw van de nieuwe reactoren 5 en 6 in Paks II commercieel de voorkeur verdienen, op basis van Hongarijes marktomstandigheden, boven investeringen in andere vormen van energieopwekking, zoals opwekking van een vergelijkbaar vermogen door gasturbines met open cyclus en gasturbines met gecombineerde cyclus. Hongarije concludeert dat er derhalve geen contrafeitelijk scenario mogelijk is dat aan de beleidsdoelstellingen voldoet.

(94)

Hongarije herhaalt dat het verwacht dat het de investering in de kerncentrale Paks II volledig zal terugverdienen dankzij zowel meerwaarden als dividenden.

(95)

Daarnaast heeft Hongarije, terwijl het staande hield dat het project geen staatssteun inhoudt en in overeenstemming is met het beginsel van de investeerder in een markteconomie, in zijn opmerkingen van 28 juli 2016 aanvullende informatie verstrekt naar aanleiding van de in punt 3.3.6 van het inleidingsbesluit geuite bezorgdheid over de evenredigheid, mocht de Commissie tot de bevinding komen dat het aangemelde project staatssteun inhoudt.

(96)

Hongarije stelt in zijn opmerkingen dat Paks II alle winsten uit de exploitatie van de reactoren 5 en 6 van Paks II uitsluitend voor de volgende doeleinden zal gebruiken:

(97)

Hongarije heeft ook bevestigd dat Paks II niet zal (her)investeren in de uitbreiding van zijn eigen capaciteit, de verlenging van zijn eigen levensduur of de installatie van extra opwekkingscapaciteit, buiten die van de reactoren 5 en 6 van Paks II. Mocht een dergelijke nieuwe investering worden gedaan, zal Hongarije deze bij de Commissie aanmelden voor een afzonderlijke goedkeuring van staatssteun.

(98)

De Hongaarse autoriteiten hebben aangevoerd dat mochten er verstorende effecten optreden, deze in duur beperkt zouden zijn tot de overlapperiode tussen de uitfasering van de bestaande reactoren van de kerncentrale van Paks en de ingebruikname van de twee nieuwe reactoren van Paks II. Hongarije vindt het onredelijk om aan te nemen dat de kerncentrale van Paks langer dan 50 jaar zou kunnen meegaan, wat betekent dat de overlappende periode zeer kort zou zijn.

(99)

Bovendien is Hongarije van mening dat de overlapperiode nodig en redelijk is, rekening houdend met het feit dat Paks II operationeel moet zijn op het moment dat de kerncentrale van Paks het einde van haar verlengde levensduur nadert en dat de ontwikkeling en inbedrijfstelling van Paks II vertragingen kunnen oplopen als gevolg van de technische complexiteit van de inbedrijfstelling van een nieuwe kerncentrale en als gevolg van externe factoren waarover de partijen geen controle hebben (bv. wetswijziging, veiligheidsvoorschriften, regelgevingskader). Hongarije heeft ook aangevoerd dat de bouw van sommige met VVER Generation III- en III+-technologie uitgeruste reactoren vertraging heeft opgelopen of naar verwachting vertraging zal oplopen in vergelijking met de geplande bouwtijd van Paks II, zoals vermeld in tabel 3 hieronder.

Tabel 3

Opgelopen vertragingen bij de bouw van VVER Generation III- en III+-reactoren

(100)

Daarnaast benadrukt Hongarije dat de kerncentrale van Paks en de twee nieuwe reactoren van Paks II eigendom zijn van en worden geëxploiteerd door afzonderlijke entiteiten en dat de MVM-groep op geen enkele wijze verbonden is aan het Paks II-project of aan Paks II. Hongarije stelt ook dat indien een concentratie tussen Paks II en de MVM-groep zou worden overwogen, die concentratie onderworpen zou zijn aan de regels inzake concentratiecontrole.

(101)

Het feit dat beide bedrijven in staatshanden zijn, doet volgens Hongarije op het eerste gezicht geen afbreuk aan hun commerciële autonomie. Integendeel, er kan worden bewezen dat de bedrijven onafhankelijk zijn van elkaar, waarbij elk bedrijf zelfstandige beslissingsbevoegdheden heeft.

(102)

Hongarije betoogt dat de MVM-groep en Paks II onafhankelijk en niet met elkaar verbonden zijn om de volgende redenen:

(103)

Hongarije bekritiseert de bevindingen van de Commissie in het inleidingsbesluit met betrekking tot de berekening van het marktaandeel van de MVM-groep in de Hongaarse elektriciteitsmarkt. Hongarije betoogt dat het marktaandeel niet is onderzocht in vergelijking met andere producenten die op de Hongaarse markt aanwezig zijn en dat het marktaandeel van de MVM-groep uitsluitend op basis van in Hongarije opgewekte elektriciteit is berekend, zonder rekening te houden met de invoer.

(104)

Op basis van de NERA-studie beweert Hongarije dat eventuele concurrentieverstoringen moeten worden geïnterpreteerd in een marktcontext die groter is dan de staat Hongarije. In de marktbeoordeling van de NERA-studie is rekening gehouden met de volgende inputs:

(105)

De basis van het argument waarom de beoordeelde markt groter is dan Hongarije, is dat de invoer van elektriciteit uit buurlanden in 2014 31,4 % van het Hongaarse elektriciteitsverbruik vertegenwoordigde. Hongarije argumenteert ook dat dit hoge niveau van interconnectie met buurlanden verder zal toenemen als gevolg van nieuwe interconnectoren die tussen 2016 en 2021 operationeel zullen worden tussen Slowakije (2 × 400 kV en 1 × 400 kV) en Slovenië (1 × 400 kV). Hongarije heeft in zijn opmerkingen van 16 januari 2017 meer informatie over de komende projecten van grensoverschrijdende transmissielijnen verstrekt. In die informatie staat dat tegen 2029 nog een interconnector van 2 × 400 kV met Slowakije zal worden gebouwd en tegen 2030 een interconnector van 1 × 400 kV met Roemenië. De verwachte totale interconnectiecapaciteiten voor invoer en uitvoer zijn in tabel 4 en 5 weergegeven.

Tabel 4

Ramingen door het ENTSO-E van de geïnstalleerde interconnectiecapaciteit voor invoer in Hongarije