25.9.2015   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

L 250/1

(1)

Op 19 november 2009 heeft de Commissie twee herkapitalisatiemaatregelen goedgekeurd ten gunste van Mortgage and Land Bank of Latvia (2) (hierna „MLB” of „bank”) voor een totaalbedrag van 72,79 miljoen LVL ([102,5-103,6] miljoen EUR), die aan de bank waren verleend in respectievelijk januari en november 2009 (3) („beschikking van november 2009”).

(2)

Op 1 april 2010 hebben de Letse autoriteiten nog een herkapitalisatiemaatregel ten bedrage van 70,2 miljoen LVL (100 miljoen EUR) aangemeld, die op 23 maart 2010 ten uitvoer werd gelegd. De aanmelding werd ingeschreven op 6 april 2010. De Letse autoriteiten verstrekten de Commissie meer informatie tussen mei 2010 en januari 2012 (4).

(3)

Op 26 januari 2012 heeft de Commissie bij besluit (5) haar tijdelijke goedkeuring gegeven voor de op 23 maart 2010 verleende herkapitalisatiemaatregel van 70,2 miljoen LVL, een herkapitalisatiemaatregel van 50 miljoen LVL die eind 2011 aan de bank was verleend (als liquiditeitsmaatregel te converteren in kapitaal), een standby-liquiditeitsfaciliteit ten belope van 250 miljoen LVL voor de bank, garanties aan internationale crediteuren van het commercieel segment van MLB ten bedrage van 32 miljoen LVL en liquiditeitssteun voor 60 miljoen EUR voor de vrijwillige liquidatie (solvent liquidation) van de slechte activa binnen HipoNIA, een vennootschap voor vermogensbeheer die in het bezit was van en gefinancierd werd door MLB. De Commissie heeft besloten de procedure krachtens artikel 108, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna „Verdrag”) in te leiden ten aanzien van deze maatregelen voor zover deze noodzakelijk waren voor de herstructurering van het commerciële segment van MLB (hierna „herstructureringsmaatregelen”) en een voordeel hebben opgeleverd voor het segment ontwikkeling, en met betrekking tot het herstructureringsplan van MLB (hierna „openingsbesluit”) (6).De Commissie had twijfels over de verenigbaarheid van de herstructureringsmaatregelen met de interne markt in het licht van de mededeling van de Commissie betreffende het herstel van de levensvatbaarheid en de beoordeling van de herstructureringsmaatregelen in de financiële sector in de huidige crisis met inachtneming van de staatssteunregels  (7) (hierna „herstructureringsmededeling”).

(4)

De Commissie heeft belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen over de herstructureringsmaatregelen in te dienen. De Commissie heeft geen opmerkingen van belanghebbenden ontvangen.

(5)

Op 22 maart 2012 vond een vergadering van de Letse autoriteiten en de Commissie plaats.

(6)

Op 5 april 2012 heeft Letland zijn opmerkingen over het inleidingsbesluit ingediend.

(7)

Tussen mei 2012 en juni 2013 hebben Letland en de Commissie regelmatig informatie uitgewisseld. Letland heeft bij de Commissie een aantal keren informatie ingediend en haar op de hoogte gehouden van de voortgang met betrekking tot het privatiseringsproces voor het commerciële gedeelte van de bank.

(8)

Op 23 mei 2013 heeft de Commissie om nadere inlichtingen verzocht. Bij brief van 3 juni 2013 heeft Letland antwoord gegeven op het verzoek om inlichtingen, uitgezonderd voor de vragen met betrekking tot het segment ontwikkeling van de bank. Tegelijkertijd heeft Letland verschillende toelichtende stukken verstrekt, waaronder een update over de verkoop van het commerciële gedeelte van MLB.

(9)

Op 21 juni 2013 hebben de Letse autoriteiten de Commissie ervan in kennis gesteld dat zij bij wijze van uitzondering een besluit in de Engelse taal aanvaardden.

(10)

Op 28 juni 2013 heeft Letland de Commissie meegedeeld dat het in feite 70,98 miljoen LVL aan HipoNIA had geleend en daarbij het bedrag van de in het inleidingsbesluit tijdelijk geautoriseerde maatregel met ongeveer 11 miljoen LVL had overschreden.

(11)

Op 19 maart 1993 werd MLB door de Letse regering opgericht als een staatsbank. Het ministerie van Financiën van de Republiek Letland bezit 100 % van de aandelen van de bank.

(12)

MLB is in Letland een middelgrote bank die retailbankdiensten aanbiedt. MLB heeft een dubbele rol, namelijk als ontwikkelingsbank en als universele commerciële bank (8).

(13)

MLB en haar dochterondernemingen vormen de MLB-groep. Alle dochterondernemingen van de bank zijn betrokken bij activiteiten van commerciële aard. Tot de belangrijkste ondernemingen behoren:

(14)

Overeenkomstig het in de overwegingen 45 tot en met 95 van het inleidingsbesluit beschreven herstructureringsplan wordt MLB omgevormd tot een volwaardige ontwikkelingsbank (d.w.z. een bank voor de ondersteuning van structurele, economische en maatschappelijke beleidsvoering namens de staat, in overeenstemming met haar overheidstaken). Om dat doel te bereiken worden de commerciële activiteiten van de bank afgestoten.

(15)

Letland heeft een onafhankelijke externe adviseur benoemd om een concept voor ontwikkelingsinstellingen in Letland op te stellen. Op 11 februari 2011 werd het eerste ontwerpverslag over de optimalisering van het stelsel van financiële ontwikkelingsinstellingen in Letland voorgelegd aan de Commissie en aan het Internationaal Monetair Fonds (IMF).

(16)

In het ontwerpverslag wordt naast andere onderwerpen de oprichting van één enkele ontwikkelingsinstelling (hierna „single development institution” of „SDI”) aanbevolen en wordt erkend dat het noodzakelijk is de onafhankelijkheid daarvan te garanderen, door te voorzien in een bijzondere oprichtingswet en door onafhankelijke besluitvormingsorganen in te stellen. In dat verband vermeldt het ontwerpverslag dat het noodzakelijk is de functionele structuur van de SDI vanaf de grond uit te bouwen, op basis van een volledige evaluatie van bestaande programma's en de functionele en personeelsbehoeften daarvan, met name met betrekking tot de risico-evaluatie en de bestuursfuncties.

(17)

Voort wordt gewezen op de behoefte aan overheidsingrijpen door middel van indirecte instrumenten (individuele en portefeuillegaranties, risicokapitaal, mezzaninefondsen, enz.) en op de noodzaak grote directe kredietverlening stop te zetten en directe interventies alleen te laten als mogelijkheid in geval van zeer specifieke en gerechtvaardigde gevallen (microkredieten, landbouwers, enz.).

(18)

Volgens het ontwerpverslag zou indirecte doorgifte van door de overheid ondersteunde kredietverlening de toegang tot deze programma's voor potentiële begunstigden versterken en zouden zowel de kostenefficiëntie van de distributie als de samenwerking met de commerciële bankensector hierdoor verbeteren.

(19)

In overeenstemming met het aanvullend memorandum van overeenstemming van juli 2010 werd een onafhankelijke adviseur belast met het opstellen van het herstructureringsplan voor MLB. Deze adviseur had als opdracht scenario's voor te bereiden voor de herstructurering van de bank, hetzij in de zin van een mogelijke afsplitsing van de activa en passiva voor financiering van ontwikkelingsactiviteiten en dit met het oog op de privatisering van de commerciële activiteiten van de bank, hetzij in de zin van een herstructurering waarbij het commerciële segment kon worden verkocht en het ontwikkelingssegment zou achterblijven.

(20)

Na analyse van de financiële situatie van de bank concludeerde de onafhankelijke adviseur in het herstructureringsplan van april 2011 (hierna „herstructureringsplan van april 2011”) dat het beste scenario een tijdige verkoop van de commerciële activa van MLB inhield.

(21)

Op 1 november 2011 hechtte de Letse regering haar goedkeuring aan de in het herstructureringsplan van april 2011 aanbevolen verkoopstrategie en met name de verkoop van het commerciële segment van MLB in zes bundels.

(22)

De entiteiten van de MLB-groep die als wettelijke entiteit zouden worden verkocht door middel van een aandelentransactie, zijn weergegeven in grafiek 1.

Grafiek 1

Overzicht van de wettelijke entiteiten die tot de MLB-groep behoren  (11)

Bron: Letse autoriteiten

(23)

Op 31 augustus 2011 waren de te verkopen activa en passiva van het commerciële segment van MLB de volgende:

(24)

Het verkoopproces vond plaats met de hulp van een gereputeerde externe adviseur. Aanvankelijk werd contact opgenomen met 121 potentiële kopers. 98 onder hen ontvingen een teaser, van wie 18 een geheimhoudingsovereenkomst hebben ondertekend, 51 waren niet geïnteresseerd en 29 hebben niet geantwoord. Op 16 december 2011, aan het einde van de eerste fase van het verkoopproces, waren negen voorlopige offertes binnen. Op 11 januari 2012, tijdens de tweede fase van het verkoopproces, dienden drie potentiële kopers een verbeterde offerte in, handhaafden zes hun voorlopige offerte en was er één nieuwe offerte binnengekomen. Al deze potentiële investeerders kregen toegang tot de dataroom. In deze fase van het proces trokken drie potentiële kopers zich terug uit het proces en gaf er één blijk van belangstelling in delen van twee bundels (bundels 2 en 3) zonder een specifieke offerte in te dienen. Bijgevolg waren op 16 maart 2012 definitieve offertes van vier potentiële investeerders binnen, in de meeste gevallen voor één van de bundels hoewel één potentiële koper een offerte voor drie bundels indiende.

(25)

De op 1 november 2011 door de Letse autoriteiten goedgekeurde verkoopstrategie bestond erin de activa en passiva van MLB aanvankelijk te verdelen in zes afzonderlijke bundels in overeenstemming met beproefde belangstelling van de markt. Tijdens het verkoopproces werd bundel 3 verder gesplitst in twee afzonderlijke bundels 3A en 3B. De bundels werden verkocht aan afzonderlijke kopers en de resterende activa en passiva van ML B werden overgedragen aan het segment ontwikkeling. Het proces werd voltooid en alle bundels waren overgedragen tegen 30 juni 2013. De bundels bestonden uit:

(26)

Wat de verschillende verkoopopties voor de bundels 3B en 4 betreft, oordeelden de Letse autoriteiten dat de door de investeerders ingediende offertes voor hen ontoereikend waren en de reële intrinsieke waarde van de daarin vervatte activa (zoals geraamd door een onafhankelijke gereputeerde expert) niet weergaven. Om de verliezen te minimaliseren besloot de staat de bundels 3B en 4 aan het LPA te verkopen.

(27)

Hipo Fondi had, gelet op de offertes van investeerders, verkocht kunnen worden ofwel door middel van een verkoop van een wettelijke entiteit in het kader van de lopende bedrijfsuitoefening, met alle door haar beheerde activa, of door middel van een verkoop van activa. Volgens Letland werd de tweede optie gekozen aangezien onder meer een betere prijs werd geboden voor een activatransactie. Bijgevolg werden bijna alle economische activiteiten van Hipo Fondi verkocht, namelijk de drie pensioenplannen „Rivjera”, „Safari” en „Jurmala”. Naast deze pensioenplannen beheerde Hipo Fondi ook verschillende particuliere portefeuilles en gesloten beleggingsfondsen. Een aantal daarvan zijn reeds afgesloten en de overblijvende worden verder afgewikkeld. Hipo Fondi zal als lege vennootschap blijven bestaan en geen activiteiten beheren. De overblijvende lege vennootschap zou kunnen worden vereffend of verkocht. Voor deze wettelijke entiteit werd een verkoopproces op touw gezet en de minderheidsaandeelhouder van Hipo Fondi (16) toonde belangstelling om de aandelen te kopen […]. De Letse autoriteiten besloten over te gaan tot verkoop aan de minderheidsaandeelhouder wegens de betere financiële resultaten en de snellere afwikkeling dan in geval van vereffening. De verkoop van Hipo Fondi is bijna afgerond. De verkoopovereenkomst is getekend maar de verkoop is nog niet gesloten omdat de Letse toezichthouder, de Commissie voor financiële en kapitaalmarkten, deze aan een onderzoek onderwerpt. Hipo Fondi bezit geen geregistreerde intellectuele rechten en het geregistreerde handelsmerk „hipo” en de aanverwante rechten zijn in het bezit van MLB. Deze had als partij bij de overeenkomst met de koper geen bezwaar tegen het gebruik van de term „hipo” in de naam Hipo Fondi.

(28)

Wat de verkoop van HipoNIA betreft, heeft MLB op 20 juni 2013 kapitaal ten belope van […] overgedragen aan HipoNIA. Deze herkapitalisatie was noodzakelijk omdat de overdracht van HipoNIA van MLB aan het LPA voor […] tegen boekwaarde plaatsvond, met een verschil ten belope van […] LVL. Dit verschil werd […] door MLB aangezien het een voorafgaande voorwaarde was zowel voor de staatskas om een lening aan HipoNIA te verstrekken als voor de LPA om de aandelen van HipoNIA te kopen. De totale netto[…] aan MLB uit de transactie bedraagt […] LVL (d.w.z. […] aan nettoboekwaarde, na provisies, bij het verrichten van de transactie).

Tabel 1

Overzicht van de bundels en de voorwaarden voor de verkoop

(29)

De totale opbrengst van het verkoopproces was marginaal beter dan voorzien in het basisscenario tegen basisdisconto's in de verkoopstrategie, indien de brutodisconto's uit de verkoopstrategie toegepast worden op de brutoboekwaarden. Er is een verlies van 51,1 miljoen LVL geweest ten opzichte van het verwachte verlies van 56,8 miljoen LVL.

(30)

MLB is bezig de overeenkomsten inzake bewaardiensten met haar klanten af te ronden. Zij zal de daaraan verbonden IT-infrastructuur ontmantelen en werknemers ontslaan of elders toewijzen.

(31)

MLB zal in de praktijk haar effectentransacties ook volledig stopzetten. Zij zal alleen de rekeningen van ongeveer 100 cliënten behouden, en daarvan is geen enkele bereikbaar (voornamelijk omdat de meesten dood zijn). Aangezien de bank wettelijk gezien de effecten van deze inactieve cliënten niet onmiddellijk van de hand kan doen, is zij voornemens 1) een licentie aan te vragen om de effectenrekeningen van deze cliënten te verhandelen, en 2) de volle banklicentie die ook bewaardiensten omvatte, in te trekken.

(32)

De resterende commerciële activiteiten na de verkoop zullen naar verwachting aan het ontwikkelingssegment worden overgedragen: hieronder vallen onder meer liquide activa ten bedrage van 20,3 miljoen LVL; andere activa voor 7,6 miljoen LVL; zichtdeposito's voor 5,9 miljoen LVL en termijndeposito's voor 1 miljoen LVL; andere passiva voor 1,7 miljoen LVL; en uitstaand aandelenvermogen voor 19,2 miljoen LVL.

(33)

Na de verkoop van de commerciële activiteiten, tegen 30 juni 2013 zal MLB uitsluitend ontwikkelingsactiviteiten bevatten. Zij zal activa ten belope van ongeveer 222,3 miljoen LVL aanhouden.

(34)

In het aanvullend memorandum van overeenstemming deed Letland de volgende toezeggingen aan de Unie en aan het IMF:

(35)

Wat de ontwikkelingsactiviteiten van MLB betreft, neemt de Commissie nota van het voornemen van Letland om het stelsel aan financiële ontwikkelingsinstellingen te optimaliseren door deze te consolideren in de SDI. In het inleidingsbesluit werd ervan uitgegaan dat MLB slechts ontwikkelingsactiviteiten zou ontplooien tot de oprichting van de SDI, die op 31 december 2012 zou plaatsvinden. Dit proces heeft echter vertraging opgelopen en is nog hangende. Aangezien de Letse autoriteiten het SDI-project nog niet hebben afgerond, heeft dit besluit alleen betrekking op het commerciële segment van MLB. Bijgevolg zal het ontwikkelingssegment van MLB in een afzonderlijk definitief besluit worden beoordeeld.

(36)

In het inleidingsbesluit werden de volgende door Letland aan het commerciële gedeelte van MLB verleende maatregelen voorlopig goedgekeurd als reddingssteun:

(37)

Letland heeft informatie verstrekt over het gebruik van deze staatssteun voor de liquidatie van het commerciële segment van MLB. Deze is aangepast om rekening te houden met de implementatie van de verkoopstrategie.

(38)

Het totale benodigde kapitaal voor de onder b) van overweging 36 beschreven maatregel was lager dan aanvankelijk gepland, namelijk 25 miljoen LVL in plaats van 50 miljoen LVL, aangezien de Letse autoriteiten besloten hebben dat MLB zonder banklicentie zou werken, hetgeen het vereiste kapitaalvermogen deed zakken. De kapitaalverhoging van 25 miljoen LVL vond plaats in juni 2012 (18).

(39)

De onder c) van overweging 36 beschreven standby-liquiditeitsfaciliteit ten belope van 250 miljoen LVL werd voorlopig goedgekeurd en werd aan MLB ter beschikking gesteld vanaf 1 januari 2012 tot de voltooiing van het verkoopproces, om als noodliquiditeit te kunnen dienen. Op 30 mei 2013 was de gebruikte liquiditeitssteun aanzienlijk lager geweest dan het verwachte maximumbedrag (50 miljoen LVL) omdat er geen run op de deposito's had plaatsgevonden en het herstructureringsproces vlot was verlopen. Momenteel staat er nog een schuldsaldo van 25 miljoen LVL open dat naar verwachting tegen 31 december 2013 zal zijn terugbetaald.

(40)

De onder d) van overweging 36 beschreven garanties ten belope van 32 miljoen LVL moesten aan internationale crediteuren van MLB worden verstrekt met betrekking tot het commerciële segment. Aangezien de verkoop van het commerciële segment van MLB en de herstructurering ervan in een ontwikkelingsbank ingevolge de contracten hadden kunnen worden beschouwd als een wanbetaling, was deze maatregel noodzakelijk om passiva te waarborgen ingeval deze internationale crediteuren de vooruitbetaling van leningen aan MLB hadden geëist. Het bedrag aan noodzakelijke garanties voor het commerciële gedeelte is echter lager uitgevallen dan de verwachte 32 miljoen LVL aangezien slechts enkele internationale crediteuren aanvullende veiligheidsmaatregelen hebben geëist. Vanaf 30 mei 2013 bedroeg het vereiste niveau van garanties volgens de prognose 12,4 miljoen LVL.

(41)

De onder e) van overweging 36 beschreven liquiditeitssteun is hoger uitgevallen dan het voorlopig door de Commissie goedgekeurde bedrag en lag op 71 miljoen LVL in plaats van 60 miljoen LVL. De verhoging was noodzakelijk aangezien een gedeelte van bundel 3 niet op de markt was verkocht maar daarentegen aan HipoNIA was overgedragen, hetgeen het noodzakelijke financieringsbedrag dus verhoogt. Deze liquiditeitssteun zal naar verwachting terugbetaald zijn op 31 december 2018.

(42)

Letland heeft de Commissie dus verzocht de stijging van de liquiditeitssteun met 11 miljoen LVL goed te keuren. In dit verband heeft Letland geargumenteerd dat het totaalbedrag aan steun voor de uitfasering van het commerciële segment van MLB lager ligt dan het voorlopige goedgekeurde steunbedrag.

Tabel 2

Overzicht van de goedgekeurde staatssteun vs. verleende staatssteun

(situatie in mei 2013)

(43)

In de herstructureringsmededeling (19) zijn de staatssteunregels vastgesteld die van toepassing zijn op de herstructurering van financiële instellingen in de huidige crisis. Volgens de herstructureringsmededeling moet de herstructurering van een financiële instelling in het kader van de huidige financiële crisis, wil zij verenigbaar zijn met artikel 107, lid 3, onder b), van het Verdrag:

(44)

In het inleidingsbesluit heeft de Commissie haar voorlopige goedkeuring gegeven aan de reddingssteun, overwegende dat de in overweging 36 omschreven maatregelen passend waren omdat zij tot doel hadden de bedreiging voor de Letse economie ten gevolge van de problemen van MLB af te wenden. De Commissie oordeelde ook dat deze maatregelen noodzakelijk waren en voor de Letse regering de beste prijsoplossing vormden om de commerciële activiteiten van de bank af te wikkelen. Toch had de Commissie twijfels over de evenredigheid van de steun en verzocht zij om meer informatie hierover.

(45)

Volgens de verkoopstrategie zouden de meeste economische activiteiten van het commerciële segment van MLB worden stopgezet en in bundels verkocht en de dochterondernemingen Hipolizings en Hipo Fondi zouden afzonderlijk van de bank worden verkocht. Het oordeel van de Commissie hierover was positief.

(46)

Met betrekking tot de gecontroleerde liquidatie van de bank concludeerde de Commissie dat meer informatie nodig was over de verenigbaarheid van de steun voor stopzetting van de commerciële activiteiten van MLB. Met name werd de Letse autoriteiten door de Commissie verzocht mee te delen welke precieze mijlpalen in het vooruitzicht werden gesteld voor de verkoop van activiteiten alsmede meer informatie over niet verkoopbare activiteiten te verstrekken.

(47)

Met betrekking tot het voortzetten van economische activiteiten zouden slechts twee entiteiten, namelijk Hipolizings en Hipo Fondi, verkocht worden als zelfstandige juridische entiteiten. Gelet op hun beperkte marktaanwezigheid (20) en de tijdige verkoop ervan door de bank kwam de Commissie tot de voorlopige conclusie dat de steunmaatregelen passend waren.

(48)

In het openingsbesluit verzocht de Commissie de Letse autoriteiten nader toe te lichten hoe ervoor wordt gezorgd dat zelfstandig bestaande entiteiten (Hipolizings and Hipo Fondi) na de verkoop levensvatbaar blijven. Meer bepaald wenste de Commissie te vernemen wie na de verkoop in plaats van MLB de die hiervoor noodzakelijke infrastructuur of financiering zou verstrekken.

(49)

Hoewel de verkoopstrategie informatie bevat over de voorwaarden voor een gecontroleerde liquidatie van commerciële activiteiten, betwijfelde de Commissie in het inleidingsbesluit of er voldoende waarborgen aanwezig waren tegen onwettige verstoring van de concurrentie.

(50)

De Commissie verzocht de Letse autoriteiten met name de verkoop tijdig af te ronden en extra maatregelen voor te stellen om ervoor te zorgen dat de bank haar commerciële producten op een onaantrekkelijke wijze zou prijzen en voorschotten op bestaande leningen zou plafonneren.

(51)

De Commissie heeft geen opmerkingen van belanghebbenden ontvangen.

(52)

Op 5 april 2012 heeft Letland opmerkingen over het inleidingsbesluit ingediend waarna de lidstaat zijn standpunt met regelmatige bijdragen heeft aangevuld tot juni 2013 (21).

(53)

In het algemeen verdedigt Letland het standpunt dat voor MLB aan alle criteria voor verenigbare staatssteun is voldaan, omdat: i) het commerciële segment vereffend is; ii) het resterende ontwikkelingssegment handelt binnen een strikt productaanbod (werkingssfeer), en iii) de vergunning van de achterblijvende instelling zal worden ingetrokken, waardoor deze dus niet concurreert met commerciële banken op het gebied van financiering.

(54)

Wat het ontwikkelingssegment van MLB betreft, heeft Letland uitgebreid geïnformeerd (22). Niettemin is verduidelijkt dat er nog geen definitieve overeenkomst is bereikt over de oprichting van de SDI, die geacht wordt het ontwikkelingssegment van MLB over te nemen. Letland heeft verklaard dat een gezamenlijk actieplan van de betrokken ministeries en de externe deskundige over de oprichting van de SDI voorzien was voor 2 augustus 2013 en dat deze werkzaamheden zouden voortduren in 2013. De streefdatum voor de oprichting van de SDI is echter nog onduidelijk.

(55)

Om deze reden heeft Letland verzocht de oprichting van de SDI voor de beoordeling van staatssteun te behandelen in een afzonderlijke procedure en niet in de procedure over het commerciële segment van MLD.

(56)

Wat garanties tegen onwettige concurrentievervalsing betreft, wordt volgens Letland verzekerd, door middel van de ingevoerde regelingen, dat er geen directe concurrentie ontstaat tussen het commerciële segment van MLB en andere commerciële banken. MLB heeft nieuwe leningverstrekking stopgezet vanaf november 2009. Wat de deposito's betreft, was aanvankelijk behoefte aan actief beheer van de depositobasis om extra staatssteun in de vorm van liquiditeitssteun te vermijden tot de voltooiing van de verkoop. Deposito's met betrekking tot het commerciële segment van MLB werden uiteindelijk verkocht als onderdeel van de bundels 1 en 2, terwijl betalingskaartverrichtingen en het netwerk van geldautomaten ontmanteld werden.

(57)

HipoNIA, die leningportefeuilles van MLB heeft gekocht, verleent geen aanvullende financiering aan haar cliënten. Gelet op de staat van deze leningen (die bijna allemaal meer dan 90 dagen achterstallig zijn en waarvoor pogingen tot herschikking zijn ondernomen) heeft dit met name in bijna alle gevallen geleid tot de overname van het goed door HipoNIA.

(58)

Met betrekking tot het commerciële segment is door Letland een volledig tijdpad voor de verkoop of de vereffening van activa ingediend, zijn de voornaamste bakens van het proces uitgezet en is de Commissie op de hoogte gebracht van de voortgang en de feitelijke data van de verkoopovereenkomsten. Letland heeft te kennen gegeven dat alle balansposities met betrekking tot het commerciële segment tegen januari 2014 zullen zijn opgegeven.

(59)

Letland heeft een gedetailleerd overzicht verstrekt van de bedragen van staatssteun die in werkelijkheid aan het commerciële segment van MLB zijn verleend (namelijk liquiditeitssteun aan MLB ten bedrage van 12,4 miljoen LVL, kapitaalmaatregelen ten belope van 95,2 miljoen LVL en liquiditeitssteun ten bedrage van 71 miljoen LVL aan HipoNIA). Letland heeft erop gewezen dat het totale steunbedrag dat MLB nodig had voor haar commerciële afdeling lager is dan oorspronkelijk was aangenomen (en als voorlopige steun was goedgekeurd in het inleidingsbesluit).

(60)

Volgens Letland komt geen enkele van de steunmaatregelen rechtstreeks ten goede aan de commerciële activiteiten die na de verkoop door Hipolizings en Hipo Fondi zullen worden voortgezet. De kernactiviteiten van MLB werden opgesplitst in drie bundels en verkocht in de vorm van een verkoop van activa. Geen van deze bundels vormt een onderneming in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag; volgens Letland worden de economische activiteiten na de verkoop niet voortgezet en zullen de bundels niet profiteren van de staatssteun die vóór de verkoop was ontvangen.

(61)

Letland stelt zich op het standpunt dat alleen de verkoop van bundel 4 (Hipolizings) een voortzetting van economische activiteit kan vormen. Hipolizings zal echter een zeer klein gedeelte vormen van de groep waartoe de koper ervan behoort (minder dan 0,1 %) en […]. […] Door de verkoop wordt de levensvatbaarheid op lange termijn gegarandeerd en zal de levensvatbaarheid van de koper niet in gevaar komen. Voorts bezit Hipolizings slechts een zeer klein marktaandeel van 5 %. Daarnaast heeft deze onderneming slechts in beperkte mate en op indirecte wijze geprofiteerd van de steun aan MLB; haar bestaande contractuele regelingen hoefden niet onverwachts te worden beëindigd en zoals de andere ondernemingen die de bank bezat, hoefde deze onderneming niet door een noodlijdende eigenaar te worden verkocht. Gelet op het zeer beperkte steunbedrag voor Hipolizings is Letland van oordeel dat deze onderneming na de verkoop en de volledige integratie in de koper niet van steun zal profiteren.

(62)

Wat betreft de lege vennootschap Hipo Fondi die aan particuliere investeerder is verkocht, doet Letland de toezegging dat […].

(63)

Met betrekking tot de overdracht van activa van MLB aan HipoNIA en de daaropvolgende verkoop daarvan, is Letland het eens met de voorlopige bevindingen van de Commissie in het inleidingsbesluit, dat de overdracht geen staatssteun inhoudt.

(64)

Met betrekking tot de kapitaalverhoging voor het commerciële segment van 2012, wordt door Letland verduidelijkt dat deze verhoging uit twee gedeelten bestond: het eerste was verbonden met de verkoop van de bundels 1, 2, 3, 5 en 6, terwijl het tweede verbonden was met de verkoop van bundel 4. De hoeveelheid kapitaal bleef tot het minimum beperkt en was berekend om te voldoen aan de wettelijke kapitaalvereisten voor het commerciële segment na de verliezen die voortgekomen zijn uit de verkoop.

(65)

In verband met de in het kader van de herstructurering verleende standby-liquiditeitsfaciliteit heeft Letland verklaard dat de steun voor het commerciële segment van tijdelijke aard was om de gecontroleerde verkoop te verzekeren. Door de beperkte omvang en de tijdelijke aard waren potentiële verstoringen van de concurrentie volgens Letland beperkt tot het minimum.

(66)

Ten slotte heeft Letland toegezegd monitoringverslagen in te dienen over de herstructurering van MLB, onder meer over de liquidatie van niet-verkochte commerciële activiteiten en een ex-postevaluatie van de vereffening.

(67)

Zoals bepaald in artikel 107, lid 1, van het Verdrag zijn maatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt, tenzij anders is bepaald.

(68)

Zoals opgemerkt in overweging 145 van het inleidingsbesluit moet bij de beoordeling van de maatregelen om vast te stellen of deze staatssteun vormen, een onderscheid worden gemaakt tussen de huidige en toekomstige bankactiviteiten inzake ontwikkeling van MLB enerzijds en de residuele commerciële activiteiten die MLB tijdens de overgangsperiode (van uitdoving) ontplooit anderzijds. De Letse autoriteiten hebben gegevens ingediend om aan te tonen hoe de maatregelen het ene of het andere segment begunstigden.

(69)

Het toepassingsgebied van het onderhavige besluit omvat alleen maatregelen die verleend zijn aan het commerciële gedeelte van MLB. De voorwaarden voor de operationele werking van de ontwikkelingsafdeling van MLB, die naar verwachting zal worden voortgezet door een nog op te richten ontwikkelingsinstelling, zal beoordeeld worden in een afzonderlijk besluit.

(70)

Bijgevolg zal in het onderhavige besluit alleen een beoordeling worden gegeven van de maatregelen die Letland heeft verleend ten gunste van het commerciële gedeelte van MLB, voor zover deze vereist waren voor de herstructurering van het commerciële segment van MLB.

(71)

Opgemerkt zij dat voor de beoordeling van de maatregelen ten gunste van het commerciële segment van de bank moet worden nagegaan of en in hoeverre de economische activiteit wordt voorgezet of ontbonden na de verkoop van de commerciële activa en passiva (23). In dit verband komt de Commissie tot de bevinding dat met de verkoop van de bundels 3A (aan een particuliere investeerder), 3B en 4 (aan de LPA voor geleidelijke uitdoving) tegen 30 juni 2013 deze economische activiteiten van het vroegere commerciële gedeelte van MLB ontbonden zijn. Voorts zij vermeld dat een groot deel van de activa die voorheen door Hipo Fondi werden beheerd, door middel van een verkoop van activa, afzonderlijk van deze onderneming werd verkocht. De Commissie is van oordeel dat de verkoop in bundels, waardoor verschillende kopers de kans kregen een bod uit te brengen op afzonderlijke gedeelten van commerciële activa en passiva van MLB, daadwerkelijk bijdraagt tot de vereffening van de commerciële activiteiten van MLB. Hierbij zij aangestipt dat de bank meer dan eens pogingen tot verkoop heeft ondernomen voor de niet-verkochte activa die uiteindelijk aan de LPA zullen worden overgedragen, door de bundels te herverpakken en door opnieuw over de offertes te onderhandelen met potentiële investeerders. MLB lijkt derhalve alle beschikbare kansen op de markt te hebben uitgeput om deze activa van zeer slechte kwaliteit te verkopen tegen een redelijke prijs, dat wil zeggen tegen een prijs die hoger is dan de economische waarde op lange termijn, zoals geraamd door een gereputeerde externe deskundige.

(72)

Met betrekking tot de aanvullende activiteiten van commerciële aard van MLB heeft Letland met voldoende informatie aangetoond dat deze reeds stopgezet zijn of op korte termijn zullen worden stopgezet. De lege vennootschap Hipo Fondi, die na de verkoop van de door haar beheerde activa zal blijven bestaan, zal in de komende maanden worden verkocht, de handel in effecten zal worden stopgezet en RIS als zuivere holdingmaatschappij die op dit ogenblik participaties in Hipo Fondi en twee vennootschappen in insolventieprocedure bezit, zal worden vereffend. Volgens de planning zal de banklicentie van MLB tegen 31 december 2013 zijn ingetrokken.

(73)

Hipolizings van haar kant werd als juridische entiteit verkocht door middel van een aandelentransactie. Letland heeft verklaard dat Hipolizings geen rechtstreeks voordeel heeft gehaald uit welke steun dan ook aan haar moedermaatschappij MLB (24). Wat de in de overwegingen 165 tot en met 170 van het inleidingsbesluit beschreven maatregel voor potentiële activaondersteuning betreft, zij vermeld dat de slechtste activa van MLB vóór de verkoop van Hipolizings intern aan HipoNIA waren overgedragen. In het inleidingsbesluit concludeerde de Commissie dat een dergelijke interne overdracht van activa alleen een maatregel voor ondersteuning van probleemactiva ten gunste van Hipolizings en Hipo Fondi kon vormen indien en voor zover deze ondernemingen geprofiteerd hebben van deze overdrachten. Aangezien Letland heeft bevestigd dat er geen activa werden overgedragen van Hipolizings aan HipoNIA, kan worden geconcludeerd dat Hipolizings geen steun voor activa heeft ontvangen die haar activiteiten rechtstreeks begunstigden. Zoals erkend door Letland, kan echter niet worden uitgesloten dat Hipolizings in beperkte mate voordeel heeft gehaald uit de steun aan MLB voor zover de bestaande contractuele regelingen van Hipolizings niet onverwacht zijn beëindigd en het niet nodig was de onderneming door een noodlijdende eigenaar te laten verkopen. De Commissie concludeert derhalve dat Hipolizings heeft geprofiteerd van de aan MLB verleende steun, weliswaar op indirecte wijze en bijgevolg in zeer beperkte mate.

(74)

Met betrekking tot Hipo Fondi constateert de Commissie dat deze onderneming aan haar minderheidsaandeelhouder werd verkocht en niet meer dan een lege vennootschap was. Letland heeft bevestigd dat de resterende door Hipo Fondi beheerde particuliere portefeuilles en gesloten beleggingsfondsen reeds zijn gesloten, afgesloten zullen worden of afgewikkeld zullen worden. Daarnaast heeft Letland de toezegging gedaan […].

(75)

Op basis van het voorgaande kan worden geconcludeerd dat Hipo Fondi alleen als lege vennootschap zal blijven bestaan met ten minste voor enige tijd geen echte activiteiten. Aangezien de lege vennootschap een einde maakt aan de activiteiten die voorheen door Hipo Fondi als dochteronderneming van MLB werden ontplooid, en niet onmiddellijk nieuwe activiteiten zal ontwikkelen, kan worden geconcludeerd dat er geen continuïteit is tussen Hipo Fondi, de onderneming die deel uitmaakte van de MLB-groep, en de nieuwe entiteit, namelijk de onderneming Hipo Fondi met een of meer nieuwe eigenaars die in dat geval nieuwe economische activiteiten zal ontplooien. Derhalve kan de lege vennootschap Hipo Fondi niet worden geacht voordeel te halen uit de voorheen aan MLB verleende steun.

(76)

Wat HipoNIA betreft, deze onderneming zal de activa van het voormalige commerciële segment van MLB in run-downmodus bevatten en zal slechts voor beperkte duur operationeel zijn. Volgens vaste rechtspraak kunnen maatregelen die de liquidatie van commerciële activiteiten tot doel hebben, echter nog steeds steun vormen (25).

(77)

Met betrekking tot de ondernemingen die bundels hebben gekocht, constateert de Commissie op basis van door Letland ingediende informatie dat het verkoopproces is verlopen op open en niet-discriminerende wijze, onder marktvoorwaarden en met het doel de prijzen voor specifieke bundels te maximaliseren.

(78)

Met betrekking tot de overdracht van HipoNIA onder de marktwaarde bevestigt de Commissie de voorlopige conclusie van het inleidingsbesluit, namelijk dat de koper, de LPA, niet kan worden beschouwd als begunstigde van de steun aangezien deze geen economische activiteiten uitoefent en slechts een agentschap van de Letse staat is (26).

(79)

Op basis daarvan is de Commissie van oordeel dat er geen steun is verleend aan ondernemingen die opgetreden zijn als koper van de commerciële activa en passiva van MLB.

(80)

Er wordt geconcludeerd dat na de verkoop van alle bundels die de voormalige — thans beëindigde — commerciële activiteiten van MLB omvatten, de steunmaatregelen alleen tot voordeel strekken van die commerciële activiteiten van MLB welke na de verkoop door HipoNIA en Hipolizings worden voortgezet.

(81)

Zoals verklaard in overweging 73, heeft Hipolizings (weliswaar in beperkte mate) voordeel genoten van de aan MLB verleende steun. Zoals hierboven vermeld, was het niet nodig haar contractuele regelingen onverwacht te beëindigen en hoefde de onderneming niet in een noodverkoop van de hand te worden gedaan. hetgeen had kunnen leiden tot afbraakprijzen. De beperkte aard van het voordeel of het feit dat het niet kan worden becijferd, doet niet af aan de beoordeling van de Commissie hieromtrent.

(82)

Aangezien Hipolizings in de financiële sector actief is, kan elk voordeel uit staatsmiddelen dat haar activiteiten begunstigt, de handel binnen de Unie nadelig beïnvloeden en de concurrentie verstoren. Daarom moet worden aangenomen dat de maatregelen die haar activiteiten begunstigen, de concurrentie kunnen verstoren en de handel tussen lidstaten nadelig kunnen beïnvloeden. Het voordeel werd verstrekt door staatsmiddelen en is selectief aangezien het slechts één financiële groep begunstigt.

(83)

Op basis van het voorgaande concludeert de Commissie dat het aan Hipolizings verleende indirecte voordeel dat door middel van steunmaatregelen aan MLB is verstrekt, staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag vormt.

(84)

Wat betreft de aan HipoNIA verleende liquiditeitsmaatregel, die gedurende de herstructureringsfase wordt gehandhaafd, weliswaar voor een hoger bedrag, is in het inleidingsbesluit reeds vastgesteld dat de maatregel staatssteun vormt. De Commissie ziet geen reden om haar vorige beoordeling te veranderen op basis van het hogere bedrag van liquiditeitssteun. Het gewijzigde bedrag van de maatregel doet niets af aan de kwalificatie ervan als steun. De Commissie concludeert derhalve dat de liquiditeitssteun ten belope van 71 miljoen LVL aan HipoNIA staatssteun vormt.

(85)

Wat andere steunmaatregelen voor MLB, de moedermaatschappij van HipoNIA, betreft, leidt het hieruit voortvloeiende voordeel niet tot begunstiging van HipoNIA. Alle deze andere steunmaatregelen voor MLB hadden als doel en als gevolg de activiteiten van MLB te ondersteunen voor een langere termijn dan mogelijk zou zijn geweest in het geval van onmiddellijke insolventie en vereffening. Toen deze maatregelen aan MLB werden verleend, was HipoNIA binnen de MLB-groep actief als onderneming voor het beheer van slechte activa. Aangezien de activiteiten van HipoNIA beperkt waren tot de onverwijlde vereffening van activa zonder voorschotten te verlenen aan de cliënten, was dit een integraal onderdeel van het vereffeningsproces. Indirecte steun uit andere steunmaatregelen voor het commerciële segment van MLB kan derhalve worden uitgesloten in het geval van HipoNIA.

(86)

Aangezien in deel 5.1 was vastgesteld dat de liquiditeitsmaatregel voor HipoNIA en het indirecte voordeel voor Hipolizings uit de aan MLB verleende steunmaatregelen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag vormt, moet de verenigbaarheid hiervan met de interne markt worden beoordeeld.

(87)

In de overwegingen 177 tot en met 180 van het inleidingsbesluit is reeds vastgesteld dat de steunmaatregelen ten voordele van de commerciële activiteiten van MLB moeten worden beoordeeld op basis van artikel 107, lid 3, onder b), van het Verdrag en in het bijzonder de herstructureringsmededeling van de Commissie.

(88)

De herstructureringsmededeling bevestigt in overweging 17 dat verkoop van een (deel van een) noodlijdende financiële instelling aan een derde kan bijdragen tot het herstel van de levensvatbaarheid op lange termijn.

(89)

Hipolizings is verkocht aan Swedbank Lizings, de grootste leasemaatschappij in Letland (met een marktaandeel van 22 %). Deze is nauw geïntegreerd in de algemene bankactiviteiten van Swedbank. Op 13 mei 2013 is de kredietbeoordeling van Swedbank door Moody's verhoogd tot A1. De activiteiten van de groep vertonen gunstige resultaten op het gebied van rentabiliteit (met een rendement op eigen vermogen van 16,9 % in 2012 en 13,8 % in Q1 van 2013 (27)) met een tier 1-kernkapitaalratio van meer dan 15 %. De activiteiten van Hipolizings vormen een zeer klein gedeelte van de activa van de Swedbank-groep (ongeveer 0,05 %).

(90)

Op basis van het voorgaande concludeert de Commissie dat de economische activiteiten van MLB, voortgezet door Hipolizings na de verkoop aan Swedbank Lizings en geïntegreerd in de Swedbank-groep, levensvatbaar zijn.

(91)

Letland heeft bevestigd dat HipoNIA, die leningportefeuilles van MLB heeft gekocht, geen aanvullende financiering aan haar cliënten verleent. Voorts heeft Letland toegezegd monitoringverslagen over de liquidatie van niet-verkochte commerciële activiteiten in te dienen alsmede een ex-postevaluatie van de vereffening.

(92)

De Commissie komt tot positieve bevindingen over de inspanningen van Letland en MLB om alle verkoopbare commerciële activiteiten te verkopen, tenzij dit volgens de beoordeling van een gereputeerde externe adviseur economisch gezien minder gunstig is dan de activiteiten op termijn te laten uitdoven.

(93)

Op basis van het voorgaande concludeert de Commissie dat de twijfels in het inleidingsbesluit zijn weggenomen en dat in het onderhavige geval voldaan is aan de vereisten van de herstructureringsmededeling met betrekking tot de gecontroleerde liquidatie van de bedrijfsactiviteiten.

(94)

In het inleidingsbesluit is reeds geconcludeerd dat het basisscenario waarin de verkoopstrategie voorziet, garandeert dat de steun die noodzakelijk is voor de uitdoving van de commerciële activiteiten van MLB, tot een minimum beperkt blijft (28). De daadwerkelijke uitvoering van dit plan leidt niet tot een andere beoordeling.

(95)

Voorts is in het inleidingsbesluit ook geconcludeerd dat de commerciële activiteiten van MLB worden stopgezet door middel van een verkoop, hetgeen garandeert dat de bank zoveel mogelijk met eigen middelen bijdraagt aan de herstructurering (29).

(96)

Zoals in het inleidingsbesluit reeds is aangegeven, leiden het tijdig afzonderen en afstoten van dochterondernemingen van MLB door de bank alsook het opsplitsen van de bank in verschillende bundels vóór de verkoop ertoe dat de onrechtmatige concurrentieverstoringen ten gevolge van de steun worden beperkt. Het oordeel hierover is dan ook positief (30).

(97)

Aangezien de verkoop is afgerond, zijn de twijfels weggenomen die in het inleidingsbesluit bestonden over het tempo van het verkoopproces.

(98)

Nu Letland bevestigd heeft dat er geen voorschotten zullen worden verleend op de bestaande leningen van HipoNIA, zijn ook de twijfels weggenomen die dienaangaande in het inleidingsbesluit waren gerezen.

(99)

Met betrekking tot Hipolizings had de Commissie in het inleidingsbesluit voorlopig geoordeeld dat de maatregelen om concurrentieverstoringen ten gevolge van de haar verleende steun tegen te gaan, passend waren. Nu Letland bevestigt dat Hipolizings geen directe steun heeft genoten, kunnen deze voorlopige bevindingen van de Commissie nu worden bevestigd. Voorts […] Hipolizings. […] Gelet op de beperkte marktaanwezigheid van Hipolizings (met een marktaandeel van 5 %) en de beperkte ontvangen steun, die alleen van indirecte aard is, is er sprake van passende maatregelen ter beperking van de concurrentieverstoringen, hoofdzakelijk door tijdige verkoop door MLB.

(100)

Gelet op het voorgaande komt de Commissie tot de bevinding dat het herstructureringsplan van MLB en de tenuitvoerlegging ervan tot op heden met betrekking tot de commerciële activiteiten van MLB voldoet aan alle voorwaarden waarin de herstructureringsmededeling voorziet.

(101)

De Commissie oordeelt dat de liquiditeitssteun voor een bedrag van 71 miljoen LVL die Letland in juni 2013 aan MLB (in de rechtspersoon van HipoNIA) heeft verleend, en het indirecte voordeel dat aan Hipolizings is verleend ten gevolge van de aan MLB verleende herstructureringsmaatregelen, staatssteun vormen in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag.

(102)

De Commissie oordeelt dat Letland de aanvullende liquiditeitssteun ten bedrage van 11 miljoen LVL in strijd met artikel 108, lid 3, van het Verdrag onrechtmatig ten uitvoer heeft gelegd. Niettemin is de Commissie van oordeel dat de maatregel samen met de oorspronkelijke liquiditeitssteun van 60 miljoen LVL aan HipoNIA verenigbaar met interne markt is overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder b), van het Verdrag.

(103)

De Commissie is eveneens van oordeel dat het aan Hipolizings verleende indirecte voordeel dat voortspruit uit de aan MLB verleende herstructureringsmaatregelen, verenigbaar met de interne markt is overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder b), van het Verdrag,

25.9.2015   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

L 250/18

(1)

Bij schrijven van 5 januari 2004, geregistreerd op 9 januari 2004, heeft het Verenigd Koninkrijk de Commissie in kennis gesteld van zijn voornemen om in Noord-Ierland een vrijstelling te verlenen voor de in het Verenigd Koninkrijk ingestelde aggregaatheffing (hierna „de maatregel” genoemd). Deze vrijstelling is van toepassing op natuurlijke aggregaten die in Noord-Ierland worden gewonnen en er commercieel worden geëxploiteerd, en op verwerkte producten op basis van aggregaten die in Noord-Ierland worden gewonnen en er commercieel worden geëxploiteerd.

(2)

De maatregel werd aangekondigd als een wijziging van de oorspronkelijke vrijstelling van de aggregaatheffing in Noord-Ierland (2) die door de Commissie in haar beschikking van 24 april 2002 in zaak N 863/01 (3) was goedgekeurd (hierna „beschikking N 863/01” genoemd).

(3)

Op 7 mei 2004 besloot de Commissie geen bezwaar tegen de maatregel te maken (4) (hierna „besluit van 7 mei 2004” genoemd).

(4)

Op 30 augustus 2004 tekenden British Aggregates Association, Healy Bros. Ltd en David K. Trotter & Sons Ltd beroep aan tegen het besluit van 7 mei 2004 (dit beroep is ingeschreven onder nummer T-359/04).

(5)

Op 9 september 2010 verklaarde het Gerecht het besluit van 7 mei 2004 nietig (5). Volgens het arrest had de Commissie niet rechtmatig het besluit mogen nemen om geen bezwaar te maken, aangezien zij de kwestie van eventuele belastingdiscriminatie tussen de binnenlandse producten in kwestie en ingevoerde producten afkomstig uit Ierland niet had onderzocht. De Commissie is niet tegen dit vonnis in beroep gegaan.

(6)

Aanvullende inlichtingen over de maatregel werden door het Verenigd Koninkrijk verstrekt bij brieven van 15 december 2010 en 21 december 2011, waaronder documenten over de opschorting van de uitvoering van de maatregel per 1 december 2010 door de verordeningen van 2004 inzake de aggregaatheffing (belastingkrediet Noord-Ierland) (S.I. 2004/1959) in te trekken.

(7)

Bij schrijven van 2 februari 2011 heeft de Commissie om aanvullende inlichtingen verzocht. Bij brieven van 7 maart 2011 en 10 juni 2011 heeft het Verenigd Koninkrijk aanvullende inlichtingen verstrekt.

(8)

Bij schrijven van 13 juli 2011 heeft de Commissie het Verenigd Koninkrijk in kennis gesteld van haar besluit de procedure van artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden ten aanzien van deze steun.

(9)

Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure (hierna „het inleidingsbesluit” genoemd) is in het Publicatieblad van de Europese Unie  (6) bekendgemaakt. De Commissie heeft de belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen over de betrokken steun te maken.

(10)

De Commissie heeft twee reacties van belanghebbenden ontvangen, beide op 23 september 2011. De Commissie heeft deze op 10 november 2011 voor een reactie aan het Verenigd Koninkrijk doorgezonden; het Verenigd Koninkrijk maakte bij brief van 25 november 2011 zijn opmerkingen kenbaar.

(11)

Op 17 september 2012 en 10 oktober 2012 heeft het Verenigd Koninkrijk aanvullende inlichtingen verstrekt. Op 23 januari 2014 en 7 februari 2014 heeft de Commissie om aanvullende inlichtingen verzocht, die het Verenigd Koninkrijk respectievelijk op 1 april 2014 en 4 juni 2014 heeft verstrekt.

(12)

De aggregaatheffing (hierna „de heffing” genoemd) is een milieuheffing op het commercieel gebruik van aggregaten en geldt voor stenen, zand en kiezel. De heffing is door het Verenigd Koninkrijk met ingang van 1 april 2002 ingevoerd en heeft de volgende milieudoelstellingen: maximalisering van het gebruik van gerecycleerde aggregaten of andere producten in plaats van natuurlijke aggregaten, en de bevordering van een rationeel gebruik van natuurlijke aggregaten, die een niet-hernieuwbare natuurlijke hulpbron zijn. De door de winning van aggregaten veroorzaakte milieuschade die met de heffing werd aangepakt omvatte geluidshinder, stofvervuiling, aantasting van de biodiversiteit en horizonvervuiling.

(13)

De heffing wordt toegepast op natuurlijke aggregaten die worden gewonnen in het Verenigd Koninkrijk en op ingevoerde natuurlijke aggregaten bij het eerste gebruik of de eerste verkoop in het Verenigd Koninkrijk (7). Op het moment van de eerste aanmelding bedroeg het tarief 1,60 GBP per ton (8). De heffing wordt ook toegepast op de commerciële exploitatie van natuurlijke aggregaten die worden gebruikt bij de vervaardiging van verwerkte producten. De heffing is niet van toepassing op verwerkte en gerecycleerde aggregaten, noch op natuurlijke aggregaten die worden uitgevoerd uit het Verenigd Koninkrijk.

(14)

In haar beschikking N 863/01 oordeelde de Commissie dat de geleidelijke invoering van de heffing in Noord-Ierland verenigbaar was met onderdeel E.3.2 van de Communautaire kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu (9) (hierna „de kaderregeling van 2001” genoemd). De goedgekeurde steun werd verstrekt in de vorm van een vijfjarig degressief stelsel van belastingvrijstelling, beginnend in 2002 en eindigend in 2007. De oorspronkelijke heffingsvrijstelling in Noord-Ierland had alleen betrekking op de commerciële exploitatie van aggregaten die werden gebruikt bij de vervaardiging van verwerkte producten.

(15)

Dit besluit heeft uitsluitend betrekking op de gewijzigde heffingsvrijstelling in Noord-Ierland, die werd toegepast op natuurlijke aggregaten die in Noord-Ierland werden gewonnen en er commercieel werden geëxploiteerd en verwerkte producten op basis van aggregaten die in Noord-Ierland werden gewonnen en die daar commercieel werden geëxploiteerd.

(16)

Zoals toegelicht in overwegingen 12 tot en met 14 van het inleidingsbesluit was het Verenigd Koninkrijk van mening dat de speciale omstandigheden in Noord-Ierland aanleiding gaven tot het verruimen van het toepassingsgebied van de heffingsvrijstelling in Noord-Ierland.

(17)

De oorspronkelijke vrijstellingsregeling (geleidelijke invoering van de heffing) werd gewijzigd. De vrijstelling was van toepassing op alle soorten natuurlijke aggregaten, d.w.z. niet alleen op aggregaten die werden gebruikt bij de productie van verwerkte producten, zoals het geval was voor de oorspronkelijke vrijstelling in besluit N 863/01, maar ook op natuurlijke aggregaten die rechtstreeks in ruwe vorm werden gebruikt (10).

(18)

De vrijstelling werd vastgesteld op 80 % van de heffing die anders had moeten worden betaald, en was bedoeld als overgangsregeling. De heffing trad op 1 april 2004 in werking en had moeten lopen tot 31 maart 2011 (d.w.z. negen jaar vanaf het begin van de heffing op 1 april 2002).

(19)

De vrijstellingsregeling werd op 1 december 2010 opgeschort.

(20)

Om te verzekeren dat de nagestreefde milieudoelstellingen inderdaad werden bereikt, koppelde het Verenigd Koninkrijk de vrijstelling aan de voorwaarde dat ondernemingen die voor de vrijstelling in aanmerking wensten te komen, een formele overeenkomst met het Verenigd Koninkrijk moesten sluiten en nakomen die inhield dat zij gedurende de geldigheid van de vrijstelling moesten deelnemen aan een programma ter verbetering van de milieuprestaties.

(21)

De belangrijkste criteria voor deelname aan de regeling waren als volgt:

(22)

Elke overeenkomst werd afgestemd op de specifieke toestand van de groeve, waarbij bijvoorbeeld rekening werd gehouden met de geldende normen en mogelijkheden voor verbetering. De prestatiegebieden waren: luchtkwaliteit, archeologie en geodiversiteit, biodiversiteit, zandstralen, verantwoordelijkheid jegens de gemeenschap, stof, energie-efficiëntie, grondwater, landschap en horizonvervuiling, geluidshinder, opslag en verwerking van olie en chemicaliën, herstel en nazorg, gebruik van alternatieven voor primaire aggregaten, oppervlaktewater, de gevolgen van vervoer buiten de productielocatie en afvalbeheer.

(23)

Het ministerie van Milieu in Noord-Ierland was verantwoordelijk voor het toezicht op deze overeenkomsten en de vrijstelling werd ingetrokken wanneer er sprake was van ernstige tekortkomingen.

(24)

Het Verenigd Koninkrijk lichtte met betrekking tot de productiekosten van aggregaten toe dat deze per groeve aanzienlijk verschilden en dat hetzelfde gold voor de prijzen (11). De gemiddelde prijs bij de groeve voor de verschillende soorten aggregaten is weergegeven in tabel 1 (12). Ook de winstmarges verschilden, maar de branche schatte de winstmarge op 2 % tot 5 %.

Tabel 1

Verkoopprijs

(25)

Na het inleidingsbesluit verstrekte het Verenigd Koninkrijk aanvullende inlichtingen over de productiekosten van de aggregaten in Noord-Ierland en Groot-Brittannië. In vergelijking met Groot-Brittannië zijn in Noord-Ierland de kosten voor elektriciteit en bouwvergunningen hoger. Elektriciteit kost een kleine/middelgrote onderneming in Noord-Ierland gemiddeld ongeveer 14 pence per kWh. In het Verenigd Koninkrijk als geheel betaalt een onderneming van gelijke grootte 11 pence per kWh. Grote en zeer grote verbruikers van elektriciteit betalen in Noord-Ierland gemiddeld 10 pence per kWh, vergeleken met ongeveer 8 pence per kWh in het Verenigd Koninkrijk als geheel. Volgens ramingen van de sector bedragen de kosten voor elektriciteit en brandstof tussen de 30 en 46 pence voor elke ton aggregaten die wordt geproduceerd. Daarnaast hebben de groeven in Noord-Ierland te maken met fors hogere bouwkosten dan hun tegenhangers in Groot-Brittannië en Ierland. Het Verenigd Koninkrijk heeft ter onderbouwing van deze stelling kostenvergelijkingen overgelegd.

(26)

Met betrekking tot het verschil in prijsniveau over het algemeen tussen Noord-Ierland en Groot-Brittannië lichtte het Verenigd Koninkrijk toe dat leveranciers in Noord-Ierland nooit dezelfde prijs hebben kunnen rekenen als in Groot-Brittannië. Het Verenigd Koninkrijk illustreerde dit aan de hand van de gemiddelde prijzen voor aggregaten in Noord-Ierland en Groot-Brittannië tussen 2001 en 2008. Het volledige bedrag van de heffing zou daardoor een veel groter aandeel van de verkoopprijs hebben uitgemaakt op een reeds flauwe markt. Het feit dat de kosten niet aan klanten kunnen worden doorberekend is van oudsher een belangrijke reden geweest voor het gebrek aan investeringen in verbeteringen op milieugebied; hieraan liggen zowel economische (gefragmenteerde markt) als geologische factoren ten grondslag.

(27)

Na het inleidingsbesluit heeft het Verenigd Koninkrijk meer gedetailleerde inlichtingen verstrekt over de gemiddelde prijzen van aggregaten. Blijkbaar is het, behalve in het geval van zeer waardevolle, specialistische aggregaatmaterialen, economisch niet lonend om aggregaten vanuit Noord-Ierland naar Groot-Brittannië te vervoeren, noch binnen Groot-Brittannië, bijvoorbeeld vanuit Schotland voor gebruik in Londen. Tabel 2 geeft een overzicht van de gemiddelde prijzen vanaf de groeve in Noord-Ierland en in Groot-Brittannië, voor Noord-Ierland van 2006 tot en met 2011, en voor Groot-Brittannië van 2006 tot en met 2012.

Tabel 2  (13)

Gemiddelde prijzen bij de groeve

(28)

Deze meer gedetailleerde inlichtingen over de prijsstelling ondersteunen de conclusie die het Verenigd Koninkrijk reeds eerder heeft geformuleerd (overweging 26), namelijk dat het volledige bedrag van de heffing een veel groter aandeel zou hebben gevormd van de verkoopprijs op een reeds slappe markt. Uit de gegevens blijkt dat aggregaatmateriaal van zand en kiezel of gebroken steen uit Noord-Ierland niet had kunnen concurreren met de gemiddelde prijzen in Groot-Brittannië wanneer rekening wordt gehouden met de kosten van zeevervoer van […] GBP (14) per ton. De lage prijs van aggregaten in het algemeen belet de verkoop ervan op markten die verder weg liggen, aangezien een reis van […] mijl zelfs bij […] GBP per ton zou leiden tot een verhoging met bijna […] % van de prijs bij de groeve. Het ligt over het algemeen voor de hand dat een dichterbij gelegen groeve een scherpere prijs kan bieden.

(29)

Wat de prijselasticiteit van de vraag betreft verklaarde het Verenigd Koninkrijk dat deze voor aggregaten uiteenloopt tussen 0,2 en 0,5. Uit het onderzoek van het Verenigd Koninkrijk inzake de volume- en prijsgegevens van aggregaten voor Groot-Brittannië en Noord-Ierland bleek de prijselasticiteit voor de meeste aggregaten uiteen te lopen van bijna nul tot ongeveer 0,52. Na het inleidingsbesluit toonde het Verenigd Koninkrijk aan dat ramingen van de prijselasticiteit van de vraag voor Groot-Brittannië niet kunnen worden toegepast op Noord-Ierland als gevolg van de verschillen tussen de twee markten. De aanvankelijk verstrekte cijfers zijn dus niet van toepassing op de Noord-Ierse markt. Het Verenigd Koninkrijk merkte op dat het getracht heeft de elasticiteit vast te stellen die uitsluitend van toepassing is op Noord-Ierland, maar dat de voor de berekening relevante gegevens ontbraken.

(30)

Na het inleidingsbesluit heeft het Verenigd Koninkrijk inlichtingen verstrekt over de invloed van prijsverschillen op de vraag op de Noord-Ierse markt. In verband daarmee hadden de Britse autoriteiten informatie ontvangen van vier van de vijf grootste ondernemingen in de steengroevesector in Noord-Ierland. Doordat de markt waarop groeven hun producten tegen concurrerende prijzen kunnen afzetten over het algemeen door vervoerskosten wordt beperkt, was het moeilijk om een rechtstreekse correlatie vast te stellen tussen prijzen en marktaandelen. Waarschijnlijk reageren de vraag en het marktaandeel sterker op de aanvang of voltooiing van grote bouwprojecten in de omgeving dan op prijsverschillen in het hele land. Bovendien verkopen de ondernemingen met het grootste marktaandeel in Noord-Ierland soms ook specialistische producten van hogere kwaliteit, zodat een vergelijking tussen de producenten geen nauwkeurige methode zou zijn om een markttrend vast te stellen. Niettemin liet het Verenigd Koninkrijk zien dat prijsverschillen wel degelijk van invloed zijn op de vraag, maar dan meer op lokaal niveau. Zo bleek dat de verkoop van ondernemingen die dichtbij de grens met Ierland opereerden, d.w.z. binnen een afstand van ongeveer 23 mijl van de grens, fors terugliep wanneer zij hun prijzen verhoogden. Met betrekking tot […] en […] werden specifieke gegevens verstrekt. In tabel 3 worden de gevolgen weergegeven van prijswijzigingen bij de productielocatie van […] en […] tussen 2009 en 2013, waaruit blijkt dat de verkoopvolumes en inkomsten fors afnamen toen de opschorting van de heffing in 2010 ongedaan werd gemaakt. Toen zij probeerden het volledige bedrag van de heffing door te berekenen, liep de verkoop van de productielocatie van […] en […] met […] % terug, wat een aanzienlijke daling is.

Tabel 3

De gevolgen van prijswijzigingen voor de productielocatie van […] en […] tussen 2009 en 2013

(31)

Ook productielocaties voor verwerkte producten in de buurt van de grens met Ierland ondergingen forse verkoopdalingen toen zij probeerden de kosten van de aggregaatheffing volledig door te berekenen. De […] van […] in […], die op slechts een mijl van de grens is gevestigd, zag bijvoorbeeld zijn productie na een prijsstijging van zijn grondstoffen teruglopen van […] m3 in 2005 tot slechts […] m3 in 2013.

(32)

Daarnaast verstrekte het Verenigd Koninkrijk informatie over de ontwikkeling van de infrastructuur en andere werkzaamheden in de openbare sector tussen 2000 en 2012. Deze ontwikkeling laat een stijging zien van de uitgevoerde openbare werken tussen 2007 en 2009, gevolgd door een daling, en weer een lichte stijging in 2012. De Commissie merkt echter op dat bouwwerkzaamheden in het algemeen zijn beïnvloed door de economische malaise, zodat dergelijke ontwikkelingen op zichzelf niet in aanmerking kunnen worden genomen aangezien ze het gevolg kunnen zijn van de economische omstandigheden en trends in de bouwsector.

(33)

Het Verenigd Koninkrijk heeft tevens, voor de periode van 2007 tot 2013, aanbestedingsprijzen overgelegd voor aggregaten die zijn gekocht door de Noord-Ierse dienst voor de aanbesteding van wegen (tabel 4), inclusief de kosten voor het vervoer naar de plaatselijke opslagdepots van het ministerie. Uit de gegevens blijkt duidelijk dat de prijzen na 2010, toen de heffingsvrijstelling werd opgeschort, hetzij (soms drastisch) afnamen, hetzij licht stegen, maar veel minder dan het bedrag van het volledige heffingstarief van 1,95 GBP. Dit toont aan dat de aggregaatproducenten in Noord-Ierland de heffing niet konden doorberekenen aan hun klanten, zelfs niet ten aanzien van hun verkopen aan de openbare sector. Het probleem blijkt nog duidelijker als in aanmerking wordt genomen dat de openbare sector waarschijnlijk minder is beïnvloed door de economische teruggang en het aandeel van de bouwwerkzaamheden in de openbare sector, zoals die welke door de wegendienst worden uitgevoerd, in de algemene vraag naar aggregaten is toegenomen.

Tabel 4

Aanbestedingsprijzen in de periode van 2007 tot 2013 voor aggregaten die werden gekocht door de dienst voor de aanbesteding van wegen in Noord-Ierland

(34)

Omdat alleen groeven in Noord-Ierland profiteren van de heffingsvrijstelling en de rest van het Verenigd Koninkrijk niet, heeft het Verenigd Koninkrijk inlichtingen verstrekt die moeten verklaren waarom de aggregaatmarkt in Noord-Ierland een andere geografische markt is dan de algemene markt in het Verenigd Koninkrijk en waar de verschillen zich voordoen.

(35)

Het Verenigd Koninkrijk betoogt dat de markten voor aggregaten in Noord-Ierland en in Groot-Brittannië afzonderlijke en onderscheiden markten zijn die nauwelijks met elkaar in contact staan. De markt voor aggregaten is over het algemeen lokaal, als gevolg van de relatief hoge vervoerskosten van de producten in verhouding tot de verkoopprijs. Het Verenigd Koninkrijk heeft met behulp van gegevens van het ministerie van Vervoer berekend dat de gemiddelde kosten voor het vervoer van een ton aggregaat over de weg 0,855 GBP per ton per mijl bedragen. Aggregaatproducten zijn, door hun lage prijs, bij lange reizen minder concurrerend dan producten die afkomstig zijn van groeven die dichter bij de klant in de buurt liggen. Bovendien schatten exporteurs dat de kosten van het vervoer van aggregaat over zee tussen Noord-Ierland en Groot-Brittannië ongeveer […] GBP per ton kost. Bij deze vervoerskosten over zee moeten dan nog de noodzakelijke vervoerskosten over de weg van de groeve naar de haven en van de haven van bestemming naar de gebruikslocatie worden opgeteld. Het Verenigd Koninkrijk zet verder uiteen dat het vervoer van aggregaten tussen de twee regio's economisch niet lonend is, behalve in het geval van specialistischere gekleurde steen of duurdere aggregaatmaterialen. Geschat wordt dat er zelfs bij deze materialen waarschijnlijk nog eens […]-[…] GBP per ton aan kosten bijkomen voor vervoer van een haven in Groot-Brittannië naar de dichtstbijzijnde asfaltfabrieken.

(36)

Het aanbod van aggregaten verschilt aanzienlijk tussen Noord-Ierland en Groot-Brittannië, als gevolg van zowel de beschikbaarheid van materialen als het aantal verschillende ondernemingen dat groeven exploiteert. Door geologische omstandigheden beschikt Noord-Ierland over een grotere verscheidenheid aan steensoorten dan enige regio van vergelijkbare omvang in het Verenigd Koninkrijk. Groeven zijn in heel Noord-Ierland relatief gelijk verspreid. Hoewel in sommige graafschappen bepaalde steensoorten vaker voorkomen dan in andere, zijn aggregaten van gebroken steen grotendeels onderling inwisselbaar, zodat er in het gehele gebied een overvloed aan steen is die geschikt is voor gebruik als aggregaat. Groot-Brittannië beschikt echter niet over dezelfde geologische verscheidenheid. Dankzij de gevarieerde en overvloedige aanwezigheid van steenafzettingen die gelijk over het land zijn verspreid en zich in de nabijheid van alle grote markten bevinden, beschikt Noord-Ierland over een veel groter aanbod van onderling substitueerbare producten dan de markt in Groot-Brittannië. Dit leidt tot fellere concurrentie in Noord-Ierland en beperkt de mogelijkheid voor Noord-Ierse aggregaatproducenten om hun prijzen te verhogen.

(37)

Zoals opgemerkt door het Verenigd Koninkrijk zorgt het veel grotere percentage onafhankelijke groeven en het grotere aantal groeven per vierkante mijl in Noord-Ierland er tevens voor dat de leveranciers van aggregaten sterker met elkaar concurreren. In Groot-Brittannië wordt meer dan 75 % van alle aggregaten geleverd door de vijf grootste ondernemingen (15). Dat vormt een groot contrast met Noord-Ierland, waar de vijf grootste ondernemingen naar schatting slechts 39 % van de totale aggregaatproductie voor hun rekening nemen.

(38)

Het Verenigd Koninkrijk toont dat de twee markten worden gekenmerkt door een verschillende vraagontwikkeling, omdat de inkrimping van de vraag naar aggregaten tijdens en sinds de economische achteruitgang in Noord-Ierland veel groter is geweest dan in Groot-Brittannië. Bovendien wordt de concurrentie tussen exploitanten van groeven voor de resterende vraag groter doordat de productie in de bouwsector en de vraag naar aggregaten afnemen.

(39)

In Noord-Ierland komen zelfstandige activiteiten heel veel voor, terwijl verticale marktintegratie tussen de productie van aggregaten, cement en beton er veel minder gebruikelijk is dan in Groot-Brittannië. Zoals vermeld in overweging 37 hebben in Groot-Brittannië de vijf grootste ondernemingen maar liefst 75 % van de aggregaatproductie in handen. Dezelfde ondernemingen controleren tevens 70 % van alle productie van voorgemengd beton en een groot aantal asfaltfabrieken, beide belangrijke markten voor de verkoop van aggregaten. Dus wanneer de bouwproductie daalt en de vraag naar beton en asfalt afneemt, kunnen de vijf grootste ondernemingen in Groot-Brittannië hun productiecapaciteit voor aggregaten terugschroeven. Daardoor past het aanbod van aggregaten zich in Groot-Brittannië sneller aan de vraag aan, waardoor de neerwaartse druk op de prijs beperkt blijft. Door het gebrek aan verticale integratie van de markt is de situatie in Noord-Ierland anders. Wanneer de productie in de bouwsector en de vraag naar aggregaten afnemen, wordt de concurrentie onder de exploitanten van groeven voor de resterende vraag heviger. De Noord-Ierse markt is derhalve veel concurrerender dan die van Groot-Brittannië, met een groter aantal onafhankelijke groeven per vierkante mijl en per inwoner en een groter percentage onafhankelijke groeven die hun producten proberen te verkopen aan onafhankelijke fabrieken voor verwerkte producten.

(40)

Daarnaast heeft het Verenigd Koninkrijk aangetoond dat de aggregaatmarkt in Noord-Ierland en die in Ierland sterk op elkaar lijken.

(41)

Na het inleidingsbesluit heeft het Verenigd Koninkrijk inlichtingen verstrekt over de blootstelling aan handel van de Noord-Ierse aggregaatsector tussen 2002 en 2013. Officiële statistieken bevatten enkel samengestelde tweejaarlijkse cijfers als gevolg van de openbaarmakingsvoorschriften van de dienst Inkomsten en Douaneheffingen (Her Majesty's Revenue and Customs, HRMC). Deze voorschriften staan een uitsplitsing naar blootstelling aan handel per type aggregaat in de weg en voor sommige jaren zijn helemaal geen handelsstatistieken beschikbaar. Verder werden er moeilijkheden ondervonden als gevolg van het ontbreken van officiële gegevens over de productie van verwerkt beton en verwerkte asfaltproducten. In deze gevallen heeft het Verenigd Koninkrijk ramingen (16) gebruikt die afkomstig zijn van de markt en zijn verstrekt door de Vereniging voor steengroeveproducten van Noord-Ierland (Quarry Products Association Northern Ireland, QPANI). Als gevolg van het ontbreken van nationale statistieken voor andere productcategorieën heeft het Verenigd Koninkrijk ramingen verstrekt over de blootstelling aan handel van gebroken steen, verwerkte betonproducten, zand en asfalt. Ondanks deze beperkingen is het Verenigd Koninkrijk van mening dat de gegevens over blootstelling aan handel inzicht bieden in het handelsverkeer tussen Ierland en Noord-Ierland. De blootstelling aan handel wordt in tabel 5 weergegeven. De cijfers zijn gebaseerd op jaarlijkse of tweejaarlijkse cijfers voor de in- en uitvoer en voor de jaarlijkse productie, die ook aan de Commissie zijn verstrekt.

Tabel 5

Blootstelling aan handel

(42)

De cijfers in tabel 5 laten zien dat de aggregaatsector in Noord-Ierland te maken heeft met een forse blootstelling aan handel wat de verkoop van gebroken steen betreft. Het Verenigd Koninkrijk zet uiteen dat de niet-aangegeven invoer van aggregaat in Noord-Ierland fors is gestegen na de invoering van de heffing in 2002. Deze niet-aangegeven invoer is waarschijnlijk wederom gestegen na de opschorting van de heffingsvrijstelling in 2010. Voor een onderzoek door de University of Ulster dat in 2002 is uitgevoerd, werd het aantal vrachtwagens geteld dat aggregaten binnenbracht bij acht van de grotere grensovergangen. Uit de resultaten van dat onderzoek bleek dat 89 vrachtwagens per dag aggregaat vervoerden. Voor de officieel aangegeven invoer zouden slechts 243 vrachtwagens per jaar nodig zijn. Hieruit blijkt dat het werkelijke niveau van de aggregaatinvoer wel eens 133 keer hoger kan zijn dan in de officiële statistieken voor 2002 geregistreerd staat, wat inhoudt dat de geraamde blootstelling aan handel de werkelijke mate van blootstelling waarschijnlijk fors onderschat.

(43)

Het Verenigd Koninkrijk heeft met betrekking tot de doorberekening van verhoogde productiekosten aan eindgebruikers en mogelijke verkoopdalingen inlichtingen verstrekt waaruit bleek dat de gemiddelde prijs van aggregaten in Noord-Ierland na de invoering van de heffing in 2002 veel minder was gestegen dan te verwachten was indien de heffing volledig zou zijn doorberekend, en dat dit verband hield met een daling van de rechtmatige verkoop, die proportioneel veel groter was dan de daling die in Groot-Brittannië werd geregistreerd.

(44)

Het Verenigd Koninkrijk heeft tevens toegelicht dat de verkoop van aggregaat en aanvulmateriaal van lage kwaliteit in het jaar dat eindigde op 31 maart 2003 is afgenomen ten opzichte van het niveau dat in de twee jaar voor de invoering van de heffing werd waargenomen. De productie van legale groeven in het kalenderjaar 2002 lag aanzienlijk lager dan de vastgestelde trend in de aggregaatverkoop (in de afgelopen 30 jaar vertoonde de aggregaatverkoop in Noord-Ierland over het algemeen een stijgende lijn). In Groot-Brittannië daalde de aggregaatproductie in 2002 met 5,7 % in vergelijking met een lichte stijging in het voorgaande jaar (uit een trendanalyse bleek echter dat de productie in Groot-Brittannië de voorgaande tien jaar over het algemeen was gedaald).

(45)

Het Verenigd Koninkrijk heeft verder toegelicht dat na de invoering van de heffing met een tarief van 1,60 GBP/ton, de gemiddelde prijs van aggregaten in Noord-Ierland in 2002 was gestegen met ongeveer 0,25-0,30 GBP/ton vergeleken met 2001, terwijl de prijs in Groot-Brittannië was gestegen met 1-1,40 GBP/ton. Zelfs als bij dit gemiddelde rekening wordt gehouden met het feit dat aggregaten die worden gebruikt in verwerkte producten, waarvoor een vrijstelling van 80 % gold overeenkomstig de oorspronkelijke degressieve kredietregeling in Noord-Ierland uit 2002, impliceert dit dat exploitanten van groeven in Noord-Ierland een aanzienlijk deel van de heffing moesten opvangen. Als wordt aangenomen dat de helft van de aggregaatproductie in Noord-Ierland voor verwerkte producten wordt gebruikt en dat de prijs daarvan in 2002 niet werd beïnvloed door de heffing, houdt dit volgens het Verenigd Koninkrijk in dat gemiddeld toch nog 1 GBP/ton van de heffing moest worden opgevangen voor elke ton aggregaat die werd verkocht voor gebruik in ruwe staat.

(46)

Na het inleidingsbesluit gaf het Verenigd Koninkrijk een nadere toelichting op haar bewering in overweging 45 dat de gemiddelde prijs in Noord-Ierland na de invoering van de heffing veel minder was gestegen dan het heffingstarief, terwijl de prijs in Groot-Brittannië met 1-1,40 GBP/ton was gestegen gezien het feit dat fabrikanten van verwerkte producten op basis van aggregaten nooit het volledige heffingstarief hebben betaald. Het Verenigd Koninkrijk schat dat tussen een derde en de helft van alle aggregaten die in Noord-Ierland worden geproduceerd, wordt gebruikt voor de productie van verwerkte producten. Zelfs als wordt uitgegaan van het hogere bedrag en de volledige vrijstelling van 100 % wordt toegepast op verwerkte producten gedurende het eerste jaar van de heffing, en dus wordt aangenomen dat de productiekosten niet waren gestegen als gevolg van de heffing voor 50 % van de aggregaten, dan leidt dit slechts tot een verdubbeling van de prijsverhoging voor de resterende 50 %. Een dergelijke verdubbeling zou erop wijzen dat de resulterende prijsstijging 0,50-0,60 GBP/ton bedroeg. Dit is nog steeds aanzienlijk lager dan de prijs in Groot-Brittannië, terwijl er bij lange na geen sprake is van een doorberekening van het volledige extra bedrag van 1,60 GBP/ton dat in het eerste jaar middels de heffing werd opgelegd.

(47)

Bovendien heeft het Verenigd Koninkrijk gegevens verstrekt, verzameld op basis van een representatieve steekproef van de Noord-Ierse aggregaatsector, over de trends op het gebied van productie, omzet en winst. De weergegeven trends zijn echter sterk verbonden met, en kunnen niet los worden gezien van, de trends in de bouwsector en de economische recessie die in 2008 begon.

(48)

Uit de gegevens bleek dat de winstgevendheid en de prijzen al voor de opschorting van de vrijstellingsregeling zo laag waren dat het financieel niet haalbaar zou zijn geweest de belasting volledig zelf op te vangen. De ondernemingen betoogden dat zij de belasting doorberekenden en daardoor nog meer verkoopverliezen leden, bovenop de verliezen als gevolg van de moeilijke economische omstandigheden. Om hun activiteiten voort te kunnen zetten, stelde de sector cruciale kapitaalinvesteringen uit en werd personeel ontslagen. Uit de antwoorden op een enquête bleek dat het doorberekenen aan klanten van de heffing van 1,95 GBP/ton een probleem vormde omdat de prijzen dan met 50 % tot 66 % zouden stijgen. Mede als gevolg van het economische klimaat betalen klanten niet graag een hogere prijs en geven er de voorkeur aan investeringen uit te stellen of zich tot concurrenten te wenden voor alternatieve materialen of een concurrerender prijs. Dit was schadelijk voor de aggregaatsector in Noord-Ierland en leidde tot het verlies van klanten, een afname van het verkoopvolume en druk om de winstmarges nog verder te verlagen.

(49)

Daarom kunnen de gegevens die op basis van een representatieve steekproef van de aggregaatsector in Noord-Ierland zijn verzameld, ook al geven zij een goed beeld van de ontwikkeling van de omzet en de winst in die sector, niet los worden gezien van de economische context en zijn ze niet doorslaggevend voor de beoordeling van de gevolgen van de volledige heffing als zodanig.

(50)

De per jaar voor de vrijstellingsregeling uitgetrokken begrotingsmiddelen (gederfde staatsmiddelen) liepen ten tijde van de oorspronkelijke aanmelding uiteen van 15 miljoen GBP (2004-2005) tot 35 miljoen GBP (2010-2011).

(51)

Met betrekking tot het aantal begunstigden werd geraamd dat ongeveer 170 exploitanten van groeven in aanmerking zouden komen voor de vrijstelling.

(52)

De instantie die in Noord-Ierland de heffingsvrijstelling verleende, was HMRC.

(53)

Zoals toegelicht in overwegingen 47 tot en met 54 van het inleidingsbesluit betwijfelde de Commissie of de gewijzigde heffingsvrijstelling die van toepassing was in Noord-Ierland verenigbaar was met het Verdrag, en met name met artikel 110. Daardoor kon de Commissie de maatregel op dat moment niet als verenigbaar met de interne markt beschouwen.

(54)

De Commissie was van mening dat de heffing neerkwam op binnenlandse belastingen in de zin van artikel 110 van het Verdrag. De Commissie concludeerde dat er bij de toepassing van de heffing een onderscheid werd gemaakt tussen producenten in Noord-Ierland en producenten uit andere lidstaten dat niet kon worden gerechtvaardigd.

(55)

Zoals toegelicht in overweging 56 van het inleidingsbesluit was de Commissie op basis van de relevante jurisprudentie waarbij het besluit van 7 mei 2004 nietig werd verklaard, van mening dat de maatregel zoals die vanaf die datum (en tot de opschorting ervan op 1 december 2010) werd toegepast als onrechtmatig moet worden beschouwd. Bovendien heeft de Commissie verklaard dat zij de verenigbaarheid van onrechtmatige staatssteun met de interne markt steeds beoordeelt aan de hand van de inhoudelijke criteria die worden gehanteerd in welk instrument ook dat op het ogenblik waarop de steun werd verleend van kracht was (18). Aangezien de steun als onrechtmatig moet worden beschouwd en is verleend in de periode dat de kaderregeling van 2001 van toepassing was alsook na de publicatie van de richtsnoeren van 2008 (19), heeft de Commissie de verenigbaarheid van de vrijstellingsregeling als volgt beoordeeld overeenkomstig het instrument dat van toepassing was ten tijde van het verlenen van de steun:

(56)

Bij de beoordeling van de maatregelen overeenkomstig de kaderregeling van 2001 concludeerde de Commissie dat de voorwaarden inzake verenigbaarheid als bedoeld in de kaderregeling als nageleefd kunnen worden beschouwd. De Commissie herinnerde er echter aan dat, gezien de twijfels die bestonden ten aanzien van artikel 110 van het Verdrag, zij vooralsnog niet in staat was de maatregel verenigbaar te verklaren met de interne markt op basis van de kaderregeling van 2001.

(57)

Met betrekking tot de verenigbaarheid van de maatregel overeenkomstig de richtsnoeren van 2008 concludeerde de Commissie:

(58)

Hoewel uit de door het Verenigd Koninkrijk verstrekte inlichtingen bleek dat de productiekosten als gevolg van de heffing aanzienlijk waren gestegen, en het normaal gesproken waarschijnlijk was dat deze stijging niet kon worden doorberekend zonder aanzienlijke verkoopdalingen, kon de Commissie op grond van de verstrekte inlichtingen, die met name onvoldoende gedetailleerd waren, vooralsnog niet concluderen dat aan de verenigbaarheidsvoorwaarde van punt 158, onder c), van de richtsnoeren van 2008 was voldaan.

(59)

Volgens punt 158, onder c), van de richtsnoeren van 2008 wordt slechts aan het noodzakelijkheidscriterium voldaan indien de aanzienlijke stijging van de productiekosten waarnaar in overweging 58 wordt verwezen, niet aan klanten kan worden doorberekend zonder dat dit leidt tot een aanzienlijke daling van de verkoop. In dit verband kan de lidstaat ramingen verstrekken van onder meer de elasticiteit van de productprijzen in de betrokken sector in de relevante geografische markt alsook ramingen van dalende verkoop en/of lagere winst voor de ondernemingen in de desbetreffende sector of categorie.

(60)

De Commissie merkte in dit kader op dat de argumenten van het Verenigd Koninkrijk dat de stijging van de productiekosten niet kon worden doorberekend zonder te leiden tot aanzienlijke verkoopdalingen, gebaseerd waren op een vergelijking van de prijsstijging in Noord-Ierland en Groot-Brittannië als gevolg van de invoering van de heffing (ongeveer 0,25-0,30 GBP/ton in 2002 ten opzichte van 2001 in Noord-Ierland, terwijl de prijs in Groot-Brittannië was gestegen met 1-1,40 GBP/ton). Met betrekking tot de daling in (rechtmatige) verkopen in Noord-Ierland merkt de Commissie op dat deze in totaal voor alle soorten aggregaten varieerde tussen – 17,6 % (2001-2003) en – 22,8 % (2002-2003) en proportioneel veel groter was dan in Groot-Brittannië. Volgens de Commissie konden deze argumenten als een indicatie worden opgevat van de moeilijkheden die kunnen ontstaan bij het doorberekenen van de verhoogde productiekosten in Noord-Ierland.

(61)

Toch wees de Commissie erop dat het Verenigd Koninkrijk niet voldoende gedetailleerde gegevens had verstrekt waaruit bleek of, en in welke mate, het in zijn argumentatie rekening hield met het feit dat producenten van verwerkte producten op basis van aggregaten nooit de volledige heffing hebben betaald omdat de invoering ervan in Noord-Ierland gefaseerd had plaatsgevonden.

(62)

Bovendien had het Verenigd Koninkrijk met betrekking tot de beweerde verkoopdalingen geen toelichting verstrekt over de ontwikkeling van de aggregatenmarkten in Noord-Ierland na 2002. Uit figuur 2 van het verslag van de QPANI bij het marktonderzoek van het Bureau voor eerlijke handel naar de aggregatensector in het Verenigd Koninkrijk (20), dat door het Verenigd Koninkrijk is ingediend, blijkt dat de productie tussen 2004 en 2007 toenam.

(63)

Het Verenigd Koninkrijk vermeldde in de voorgelegde documenten dat de „kostenstijging de omzet van de exploitanten aantastte en hun winsten verminderde”. Er waren echter geen gegevens verstrekt om deze bewering te staven.

(64)

Het Verenigd Koninkrijk had, om aan te tonen dat aan de verenigbaarheidsvoorwaarde van punt 158, onder c), van de richtsnoeren van 2008 is voldaan, uitsluitend gegevens ingediend over het algemene niveau in de sector en geen representatieve voorbeelden gegeven van afzonderlijke begunstigden op basis van, bijvoorbeeld, hun omvang.

(65)

Tot slot betoogde de Commissie dat de opmerkingen van het Verenigd Koninkrijk suggereerden dat de prijselasticiteit voor de meeste soorten aggregaten varieerde van bijna nul tot 0,52, en dat deze dus relatief gering lijkt te zijn. Dit zou in beginsel betekenen dat de stijging in productiekosten had kunnen worden doorberekend aan de eindgebruikers. Het Verenigd Koninkrijk had geen aanvullende toelichtingen of berekeningen verstrekt over met name de invloed van de geconstateerde relatieve inelasticiteit op zijn argumenten met betrekking tot (de onmogelijkheid van) het doorberekenen van de stijging van de productiekosten aan eindgebruikers.

(66)

QPANI stelde dat de aggregaatproducenten in Noord-Ierland de vrijstellingsregeling in goed vertrouwen waren aangegaan en ervan uitgingen dat het Verenigd Koninkrijk goedkeuring had gevraagd van de Commissie en dat de Commissie een positief besluit had vastgesteld. Bovendien hadden zij milieuovereenkomsten gesloten, waarvoor zij aanzienlijke investeringen moesten doen.

(67)

De klagers die beroep aantekenden tegen het besluit van de Commissie waarbij de vrijstellingsregeling werd goedgekeurd, hebben nooit aan de hand van voorbeelden aangetoond dat er daadwerkelijk sprake was van discriminatie tegen ingevoerde aggregaten.

(68)

QPANI stelde dat terugvordering van staatssteun het rechtmatige vertrouwen van de exploitanten van groeven in Noord-Ierland dat de steun rechtmatig was, zou schenden. Aangezien de exploitanten van groeven al hebben geïnvesteerd in verbeteringen op milieugebied, zou een terugvordering in feite inhouden dat deze ondernemingen de kosten twee keer moeten dragen. Daarnaast zou de terugvordering in strijd zijn met het beginsel van rechtszekerheid.

(69)

QPANI vermeldde voorts dat de invoer van aggregaten in Noord-Ierland altijd minimaal is geweest. De invoer na de invoering van de heffing was zelfs gestegen als gevolg van de toegenomen particuliere woningbouw en de stijging van de uitgaven voor openbare bouwwerken.

(70)

Met betrekking tot de onmogelijkheid om de heffing door te berekenen aan klanten stelde QPANI dat de aanzienlijke stijging van de productiekosten, zoals reeds is erkend door de Commissie, niet kon worden doorberekend als gevolg van de overcapaciteit in de aggregaatsector en de veel concurrerendere markt in Noord-Ierland. Bovendien is er in Noord-Ierland een aanzienlijke hoeveelheid materiaal vrijgesteld van de heffing, zoals schalie, dat wordt gebruikt in zowel publieke als private bouwprojecten en door boeren. Een door QPANI uitgevoerd onderzoek naar de maandelijkse particuliere steenverkoop (september 2001-september 2002) wees op een forse verkoopdaling in vergelijking met het voorgaande jaar vanaf april 2002. Uit de jaarlijkse „Minerals Statement” van de afdeling Statistiek van het ministerie voor Ondernemingen, Handel en Investeringen van Noord-Ierland bleek dat de aggregaatproductie in Noord-Ierland met ongeveer 2,7 miljoen ton was gedaald, wat neerkomt op ongeveer 11 % van de productie.

(71)

QPANI stelde dat het onderzoek „Introduction of the Aggregates Levy — One Year On, third report of session 2003-2004” van de Noord-Ierse handelscommissie (Northern Ireland Affairs Committee) overtuigend de gevolgen van de invoering van de heffing op de aggregaatverkoop en het werkgelegenheidsniveau aantoonde.

(72)

QPANI verklaarde dat de stijging van de aggregaatproductie in Noord-Ierland van 2004 tot 2007 het gevolg was van toegenomen bouwactiviteiten in de provincie.

(73)

Verder betoogde QPANI dat de stijgende kosten van invloed waren op de winstmarges van de exploitanten, wat blijkt uit het feit dat de prijzen slechts met 0,25-0,30 GBP/ton stegen, zoals vermeld in overweging 81 van het inleidingsbesluit. Exploitanten vingen dus het grootste deel van de verhoogde productiekosten op die door de heffing werden veroorzaakt en het werd duidelijk, gezien de kapitaalintensieve aard met veel overheadkosten van de sector, dat de kleine winstmarges van de exploitanten verder afnamen.

(74)

QPANI stelde dat de gegevens over de prijselasticiteit betrekking hebben op de aggregaatmarkt in Groot-Brittannië en geen afspiegeling zijn van de situatie in Noord-Ierland.

(75)

De Britse Aggregatenvereniging (British Aggregates Association, BAA) stelde dat het onmogelijk is voor het Verenigd Koninkrijk om de belastingdiscriminatie van producten die zijn ingevoerd uit andere lidstaten met terugwerkende kracht te rectificeren. Volgens de vereniging zou, zelfs als het Verenigd Koninkrijk bedragen zou terugbetalen die als aggregaatheffing in rekening zijn gebracht voor producten die zijn ingevoerd in Noord-Ierland vanuit andere lidstaten, dit het sterk ontmoedigende effect van de belastingdiscriminatie niet kunnen wegnemen. Het was daarom niet mogelijk om de vrijstellingsregeling met terugwerkende kracht goed te keuren.

(76)

De BAA betoogde dat de vrijstellingsregeling niet in overeenstemming was met de kaderregeling van 2001. De heffing zou geen merkbaar effect hebben gehad op het milieu, zoals vereist volgens punt 51.2 onder a), van de kaderregeling van 2001. De vrijstellingsregeling van 2004 was niet vastgesteld toen de heffing werd goedgekeurd, zoals vereist in punt 51.2 onder b), van de kaderregeling van 2001. Verder was 20 % geen aanmerkelijk deel van de heffing, zoals vereist in punt 51.1, onder b), van de kaderregeling van 2001.

(77)

De BAA meende voorts dat de vrijstellingsregeling van de heffing ook niet voldeed aan de richtsnoeren van 2008. De heffingsvrijstelling ging ten koste van de nagestreefde algemene doelstelling van de heffing, in strijd met punt 151 van de richtsnoeren van 2008, aangezien zij leidde tot een aanzienlijke „invoer” van aggregaten uit Noord-Ierland door Groot-Brittannië sinds 2004. Dat zou erop wijzen dat de voorschriften op grond waarvan aggregaat dat is gewonnen in Noord-Ierland, maar dat wordt gebruikt in Groot-Brittannië, tegen het volledige tarief wordt belast, worden omzeild.

(78)

Verder stelde de BAA dat de heffingsvrijstelling niet voldeed aan punt 158, onder c), van de richtsnoeren van 2008, aangezien de onmogelijkheid om de forse stijging van de productiekosten door te berekenen niet is aangetoond. Met name de economische gegevens die door het Verenigd Koninkrijk zijn verstrekt en waarnaar wordt verwezen in overwegingen 21 tot en met 23 van het inleidingsbesluit, zouden niet aannemelijk en mogelijk misleidend zijn. De gemiddelde prijzen die het Verenigd Koninkrijk heeft overgelegd, waren volgens de BAA ongegrond, aangezien er veel verschillende soorten aggregaten en dus ook een groot aantal prijzen zijn. Daarnaast was de prijs vanuit de groeve ook afhankelijk van de locatie van de groeve en de afstand tot bouwlocaties. Een vergelijking van de gemiddelde prijs voor Noord-Ierland (een relatief klein en landelijk gebied) en een gemiddelde prijs voor geheel Groot-Brittannië zou derhalve niet relevant zijn. Als de prijzen vanuit de groeve in Noord-Ierland inderdaad 50 % lager zouden zijn dan de prijzen in Groot-Brittannië, zou er een enorme vraag zijn naar Noord-Ierse aggregaten in Groot-Brittannië. De BAA verklaarde dat de vervoerskosten van Noord-Ierland naar Londen niet hoger waren dan de vervoerskosten van Schotland naar Londen.

(79)

Het Verenigd Koninkrijk stelde dat de steun niet moet worden beschouwd als onrechtmatige steun en dat bij het beoordelen van de verenigbaarheid van de maatregel met de interne markt uitsluitend de kaderregeling van 2001 mocht worden toegepast.

(80)

Het Verenigd Koninkrijk meende dat de Commissie rekening moest houden met het feit dat haar besluit van 7 mei 2004 waarin de steun werd goedgekeurd, nietig is verklaard omdat de Commissie had verzuimd een formele onderzoekprocedure in te leiden. De maatregel was bij de Commissie aangemeld en was goedgekeurd voordat er überhaupt belastingvrijstelling was verleend. Toen de steun werd verleend was deze niet onrechtmatig.

(81)

Het Verenigd Koninkrijk betoogde dat, aangezien het besluit van 7 mei 2004 nietig was verklaard, de Commissie in feite niet binnen een termijn van twee maanden een besluit had genomen in overeenstemming met artikel 4 van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad (21) (hierna „de procedureverordening” genoemd). Daarom moest de maatregel als goedgekeurd worden beschouwd. Indien artikel 4, lid 6, van de procedureverordening zou worden toegepast op de oorspronkelijke aanmelding, dan zou de steun in 2004 als goedgekeurd worden beschouwd en was de Commissie niet bevoegd om een nieuw besluit vast te stellen overeenkomstig artikel 4. De maatregel diende in plaats daarvan te worden behandeld als bestaande steun, die alleen op zijn toekomstige gevolgen kon worden beoordeeld en niet kon worden onderworpen aan een terugvorderingsbevel met terugwerkende kracht. Er werd echter een besluit genomen overeenkomstig artikel 4, lid 3, dat onrechtmatig was en dat later nietig is verklaard, waardoor artikel 4, lid 6, van de procedureverordening niet langer van toepassing was. Het Verenigd Koninkrijk stelde dat het tevens het recht had erop te vertrouwen dat een goedkeuringsbesluit overeenkomstig artikel 4, lid 3, van de procedureverordening was genomen vóór de verlening van de belastingvrijstelling, zodat de toekenning van de steun niet onrechtmatig was omdat deze zonder goedkeuring van de Commissie zou zijn verleend.

(82)

Het Verenigd Koninkrijk betoogde dat in dit geval de reden dat de steun als onrechtmatig werd beschouwd uitsluitend was gebaseerd op het feit dat het besluit van 7 mei 2004 nietig was verklaard omdat er in 2004 geen formeel onderzoek was ingeleid. Het was niet zo dat het Verenigd Koninkrijk ten tijde van de inwerkingtreding van de maatregel artikel 108, lid 3, van het Verdrag schond. Bij de beoordeling van de verenigbaarheid van de maatregel met de interne markt mocht alleen de kaderregeling van 2001 worden toegepast. De Commissie diende de steun te beoordelen op basis van de aanmelding in 2004 en die regels toepassen die op dat moment van kracht waren.

(83)

Aangezien de steun volgens het Verenigd Koninkrijk niet onrechtmatig was, zou de Commissie niet het recht hebben de verleende steun te verdelen tussen respectievelijk de periode waarin de kaderregeling van 2001 en de periode waarin de richtsnoeren van 2008 van toepassing waren. Dit betekende dat, aangezien de Commissie heeft geconcludeerd dat de maatregel overeenstemde met de kaderregeling van 2001, alle steun die is verleend op grond van de regeling als verenigbaar met de interne markt moest worden verklaard.

(84)

Het Verenigd Koninkrijk verwierp de argumenten die door de BAA naar voren waren gebracht in haar reactie op het inleidingsbesluit, waarin zij betoogde dat de maatregel, zoals deze in 2004 is aangemeld, niet voldeed aan de kaderregeling van 2001. Het Verenigd Koninkrijk benadrukte dat de Commissie, zoals vermeld in overweging 63 van het inleidingsbesluit, reeds had geconcludeerd dat de heffing een merkbaar milieueffect had en dat de BAA de conclusie van de Commissie niet betwistte dat de milieuovereenkomsten die waren gesloten met aggregaatondernemingen in Noord-Ierland waarvoor een heffingsvrijstelling van 80 % gold, positieve gevolgen hadden voor het milieu en niet ten koste gingen van het met de heffing nagestreefde doel. Bovendien toonde het Verenigd Koninkrijk aan dat de door de Commissie in 2004 goedgekeurde maatregel een verlenging was van de vrijstellingsregeling die aanvankelijk tegelijkertijd met de heffing werd ingevoerd. Punt 51.2, onder b), van de kaderregeling van 2001 schreef niet voor dat elk afzonderlijk aspect van de afwijking moest zijn geregeld of uitgevoerd ten tijde van de invoering van de belasting. Als dat het geval zou zijn, zou het niet mogelijk zijn om ooit een gewijzigde afwijking in te voeren en zou punt 51.2 een overbodige bepaling zijn. Bovendien bracht het Verenigd Koninkrijk naar voren dat werd voldaan aan punt 51.1, onder b), van de kaderregeling van 2001 en dat, zoals de Commissie al heeft erkend in overweging 67 van het inleidingsbesluit, de verplichting om 20 % van de heffing te betalen erop neerkomt dat een aanmerkelijk deel van de heffing moest worden betaald. Bij de beantwoording van de vraag of dat een aanmerkelijk deel was, moest ook rekening worden gehouden met het feit dat de exploitanten van groeven die in aanmerking kwamen voor de vrijstelling de kosten moesten dragen voor het uitvoeren van verbeteringen in de milieuprestaties en dat de aggregaatprijzen in Noord-Ierland over het algemeen lager waren dan in de rest van het Verenigd Koninkrijk. De monetaire waarde van 20 % van de te betalen binnenlandse belasting was derhalve in absolute termen hoger dan in de rest van het Verenigd Koninkrijk.

(85)

Het Verenigd Koninkrijk betoogde dat de bewering dat de vrijstellingsregeling een belastingdiscriminatie zou kunnen zijn die in strijd is met artikel 110 van het Verdrag, onjuist was. De invoer vanuit Ierland in het Verenigd Koninkrijk werd op een soortgelijke wijze belast als de productie binnen het Verenigd Koninkrijk, met inbegrip van de productie in Noord-Ierland, wanneer niet aan de voorwaarden van de vrijstelling werd voldaan. Er was derhalve geen sprake van discriminatie tussen producten die vanuit Ierland werden ingevoerd in het Verenigd Koninkrijk en producten die werden geproduceerd in het Verenigd Koninkrijk. Noord-Ierland was geen lidstaat, dus het was niet terecht om artikel 110 van het Verdrag toe te passen om vast te stellen of een specifieke belastingbehandeling van bepaalde producenten binnen dat gebied een discriminatie vormde jegens producten die werden ingevoerd uit andere lidstaten en in dat gebied werden verkocht. Het Verenigd Koninkrijk stelde dat discriminatie moest worden beoordeeld met inachtneming van nationale producten en dat er, aangezien op de nationale producten in het Verenigd Koninkrijk de volledige heffing van toepassing was, geen sprake kon zijn van discriminatie. Bovendien was de vraag of aan bepaalde producenten in een specifiek gebied van een lidstaat belastingvrijstelling werd verleend een kwestie die op grond van de staatssteunregels van artikel 107 van het Verdrag diende te worden beoordeeld, en niet op grond van artikel 110. Alleen artikel 107, lid 3, van het Verdrag diende van toepassing te zijn op fiscale steunmaatregelen ten behoeve van producenten, niet artikel 110. Anders moest alle fiscale steun aan producenten worden uitgebreid tot producten afkomstig uit andere lidstaten. Bovendien bestaat er in het Unierecht geen bepaling die vereist dat steun die wordt verleend door middel van een belastingvrijstelling aan producenten in een deel van een lidstaat tevens moet worden toegekend aan importeurs van soortgelijke producten uit andere lidstaten.

(86)

Volgens het Verenigd Koninkrijk was de steun niet onrechtmatig, maar mocht de Commissie besluiten dat dat wel het geval is, dan is het Verenigd Koninkrijk van mening de steun niet moet worden teruggevorderd. Terugvordering zou het gerechtvaardigd vertrouwen van de begunstigden schenden en disproportioneel zijn.

(87)

In artikel 107, lid 1, van het Verdrag wordt steun gedefinieerd als steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.

(88)

De heffingsvrijstelling werd verleend door middel van staatsmiddelen in de vorm van een verlaging van het belastingtarief aan ondernemingen die zich bevinden in een afgebakend deel van het grondgebied van het Verenigd Koninkrijk (Noord-Ierland) en verleende een voordeel door het verlagen van de kosten die deze ondernemingen normaal gesproken zouden moeten dragen. De begunstigden van de steun houden zich bezig met de winning van aggregaten of met de productie van verwerkte producten. Dit zijn economische activiteiten die betrekking hebben op het handelsverkeer tussen lidstaten.

(89)

Derhalve heeft de Commissie in overweging 39 van het inleidingsbesluit geconcludeerd dat de aangemelde maatregel staatssteun vormt in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag (voorheen artikel 87, lid 1, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap).

(90)

Zoals reeds beschreven in overweging (55), heeft de Commissie geconcludeerd dat, aangezien de steun moet worden beschouwd als onrechtmatig en de milieudoelstelling van de maatregel in aanmerking wordt genomen, de Commissie de verenigbaarheid van de maatregel als volgt moet beoordelen overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag op basis van de rechtsgrondslag die op het moment van het verlenen van de steun van toepassing was:

(91)

Het Verenigd Koninkrijk is van mening, op grond van de in overwegingen 79 tot en met 83 beschreven redenen, dat de steun niet als onrechtmatige steun kan worden beschouwd en dat deze alleen zou moeten worden beoordeeld op basis van de kaderregeling van 2001.

(92)

Gezien het door het Verenigd Koninkrijk ingenomen standpunt en in aanvulling op haar bevindingen over dit onderwerp in het inleidingsbesluit wijst de Commissie erop dat het Hof van Justitie consistent van oordeel is dat indien tegen een positief besluit van de Commissie beroep wordt aangetekend binnen de voorgeschreven termijn en indien dit besluit door het Hof nietig wordt verklaard, de algemene beginselen van het Unierecht en in het bijzonder de beginselen van rechtszekerheid en de bescherming van gerechtvaardigd vertrouwen niet beletten dat de Commissie kan oordelen dat een verleende steunmaatregel onrechtmatige en onverenigbare steun vormt en de terugvordering kan gelasten. In CELF I (22) verklaarde het Hof dat „[d]e steun die is verleend na de positieve beschikking van de Commissie, wordt vermoed rechtmatig te zijn tot aan de beslissing van de gemeenschapsrechter tot nietigverklaring. Vervolgens wordt de betrokken steunmaatregel op de datum van laatstgenoemde beschikking overeenkomstig artikel 231, eerste alinea, EG geacht niet verenigbaar te zijn verklaard bij de nietig verklaarde beschikking, zodat de uitvoering ervan als onrechtmatig moet worden aangemerkt.” In CELF II (23) bevestigt het Hof zijn bevindingen dat „bij de ontvanger van de steunmaatregel geen rechtmatig vertrouwen kan ontstaan door een positieve beschikking van de Commissie indien ten eerste binnen de beroepstermijnen tegen deze beschikking is opgekomen en deze vervolgens nietig is verklaard door de gemeenschapsrechter, en, ten tweede, zolang de beroepstermijn niet is verstreken, of, in geval van beroep, zolang de gemeenschapsrechter niet definitief uitspraak heeft gedaan”.

(93)

De Commissie blijft derhalve van mening dat de heffingsvrijstelling moet worden beschouwd als onrechtmatige steun. Als gevolg hiervan zijn op de na 2 april 2008 verleende steun de richtsnoeren van 2008 van toepassing. Bovendien zou de steun, zelfs als de heffingsvrijstelling zou moeten worden beschouwd als bestaande steun, zoals het Verenigd Koninkrijk beweert, moeten zijn aangepast aan de richtsnoeren van 2008, overeenkomstig punt 200 van deze richtsnoeren.

(94)

Zoals toegelicht in de overwegingen (53) en (54) is de Commissie van mening dat het feit dat de heffingsvrijstelling niet werd verleend aan producten die werden ingevoerd in Noord-Ierland vanuit andere lidstaten een schending van artikel 110 van het Verdrag kan zijn.

(95)

Het lijkt erop dat de eerste alinea van artikel 110 van het Verdrag een nationale regeling uitsluit zoals de heffingsvrijstellingregeling die van toepassing was in Noord-Ierland en waarin wordt voorzien in een verlaging van het heffingstarief met betrekking tot natuurlijke aggregaten die in Noord-Ierland worden gewonnen door producenten die milieuovereenkomsten hebben gesloten, terwijl identieke producten die worden ingevoerd vanuit andere lidstaten zijn uitgesloten van de verlaagde tariefregeling en dus worden belast overeenkomstig het volledige heffingstarief (24). In tegenstelling tot de in overweging (85) beschreven stelling van het Verenigd Koninkrijk, leidt het feit dat deze verminderde tariefregeling uitsluitend wordt toegepast op een afgebakend gebied niet tot een andere interpretatie. Als bepalingen zoals de vrijstellingsregeling in het Verenigd Koninkrijk werden toegestaan, konden lidstaten het non-discriminatiebeginsel dat is vastgelegd in artikel 110 van het Verdrag eenvoudig omzeilen.

(96)

Het Hof van Justitie heeft geconcludeerd (25), zoals ook het Verenigd Koninkrijk zelf stelt, dat „[…] het gemeenschapsrecht […] niet in de weg staat aan de vrijheid van iedere lidstaat om […] voor bepaalde producten, zelfs indien deze gelijksoortig zijn in de zin van artikel 90, eerste alinea, EG, een stelsel van gedifferentieerde belastingheffing in te voeren […]”. Dergelijke differentiaties verdragen zich echter slechts met het Unierecht „wanneer zij gericht zijn op de verwezenlijking van doelstellingen die eveneens met de vereisten van het Verdrag en van het afgeleide recht verenigbaar zijn en zij zodanig zijn vastgelegd dat iedere rechtstreekse of indirecte discriminatie van importen uit andere lidstaten of iedere vorm van bescherming van concurrerende nationale producten wordt vermeden”. Met betrekking tot de heffingsvrijstelling is het duidelijk dat de verschillende behandeling van ingevoerde aggregaten niet voldoet aan de vereisten voor differentiatie, zoals vastgesteld door het Hof.

(97)

Het leidende beginsel met betrekking tot Unierecht is dat de verdragsbeginselen zodanig moeten worden geïnterpreteerd en toegepast dat recht wordt gedaan aan hun doelstellingen. In artikel 110 van het Verdrag zijn specifieke bepalingen opgenomen met betrekking tot internationale belastingheffing, waarin het de lidstaten wordt verboden interne belastingen van discriminerende aard in te stellen. Een belastingmaatregel die steun vormt, kan dus alleen geldig zijn als de Commissie ervan overtuigd is dat de desbetreffende maatregel ten eerste artikel 110 van het Verdrag niet schendt en ten tweede voldoet aan alle toepasselijke voorwaarden zoals vermeld in artikel 107 en artikel 108 (26). Er is geen reden om aan te nemen dat een steunmaatregel in de vorm van een belastingvrijstelling die slechts van toepassing is in een deel van een lidstaat een uitzondering moet vormen op die interpretatie.

(98)

De Commissie neemt er desalniettemin nota van dat het Verenigd Koninkrijk door middel van de brief van 1 april 2014 de onverenigbaarheid van de heffingsvrijstelling met artikel 110 van het Verdrag probeerde te rectificeren door de ingezamelde bedragen te vergoeden die onverenigbaar zijn met de interne markt overeenkomstig de in overweging (99) tot en met (103) beschreven criteria. De remedie moet het mogelijk maken dat de invoer in Noord-Ierland van aggregaten die afkomstig zijn uit andere lidstaten en waarvoor het volledige tarief van de heffing is betaald in de periode waarin de heffingsvrijstellingsregeling in werking was tussen 2004 en 2010 kan profiteren van het krediet van 80 % voor aggregaatheffing, dat beschikbaar was voor exploitanten van groeven in Noord-Ierland die deelnamen aan de heffingsvrijstelling. De doelstelling van de invoering van de voorgestelde regeling is het verhelpen van eventueel ontstane ongelijkheid.

(99)

De Commissie neemt nota van de door het Verenigd Koninkrijk bij brief van 17 september 2012 gestelde onmogelijkheid om de buitenlandse groeven te identificeren die aggregaten hebben verkocht waarop de heffing van toepassing was en die zijn ingevoerd en gebruikt in Noord-Ierland. De Commissie neemt er voorts nota van dat de werkelijke rechtspersonen die de heffing betaalden niet de buitenlandse groeven waren, maar de importeurs die zijn geregistreerd voor de betaling van de belasting. Het lijkt derhalve passend en in lijn met de besluitenpraktijk (27) van de Commissie dat de rechtspersonen die daadwerkelijk de belasting betaalden en die ervoor hebben gezorgd dat de aggregaten het belastingpunt passeerden degenen zijn die recht hebben op een vergoeding. De regeling met terugwerkende kracht verzekert dat iedereen die kan aantonen dat hij aan de HMRC het volledige tarief van de heffing heeft afgedragen voor de invoer van aggregaten in Noord-Ierland vanuit andere lidstaten tussen 1 april 2004 en 30 november 2010 (hierna „de relevante periode” genoemd) en heeft voldaan aan specifieke milieucriteria en gespecificeerde voorwaarden, in aanmerking komt voor een vordering van een krediet van 80 % over de betaalde heffing.

(100)

Aangezien de regeling met terugwerkende kracht moet verzekeren dat alleen de invoer van aggregaten afkomstig uit groeven die voldoen aan dezelfde milieunormen als de Noord-Ierse groeven die in aanmerking kwamen voor de vrijstelling profiteren van het vergoedingenmechanisme, moest het Verenigd Koninkrijk voorzien in een verificatiemechanisme. De Commissie accepteert dat het Verenigd Koninkrijk, om de regeling met terugwerkende kracht daadwerkelijk toepasbaar te laten zijn en niet onnodig belastend, niet zal verifiëren of de buitenlandse groeven voldeden aan de exacte normen die zijn opgelegd aan Noord-Ierse groeven, aangezien daar immers geen stimulans voor bestond, maar minstens voldeden aan de milieunormen die op dat moment waren voorzien in de toepasselijke wetgeving van de Unie en waren omgezet in de respectieve nationale wetgeving. Het Ministerie van Milieu van Noord-Ierland verzekert de milieunormen van een mogelijke verzoeker en hanteert een registratieperiode van een jaar die begint op het moment van bekendmaking van het ontwerp van de wetgeving betreffende de regeling met terugwerkende kracht in het Verenigd Koninkrijk.

(101)

De verzoeker moet om in aanmerking te komen voor de vrijstelling aantonen uit welke groeve buiten het Verenigd Koninkrijk de aggregaten afkomstig waren en bij het Ministerie van Milieu in Noord-Ierland een aanvraag indienen voor een certificaat dat de groeve op dat moment voldeed aan milieunormen die overeenkwamen met de wetgeving van de Unie. Het ministerie zou dan de autoriteiten in andere lidstaten raadplegen om de toepasselijke normen en de naleving ervan vast te stellen. Indien het ministerie tevreden was, zou er een certificaat van naleving worden afgegeven dat beschikbaar was voor HMRC (28) zodat deze beschikte over de noodzakelijke informatie voor de verwerking van vorderingen voor de terugbetaling van de heffing. Voor aanvragen betreffende dezelfde groeve was hetzelfde certificaat van toepassing.

(102)

Vorderingen voor een vergoeding moeten worden voorzien van de volgende schriftelijke bewijsstukken: de aggregaten zijn afkomstig uit een groeve in een andere lidstaat gedurende de relevante periode, de groeve is gecertificeerd door het ministerie, het volledige heffingstarief is betaald, en er is geen vrijstelling gevorderd voor andere doeleinden. Het bewijs van de invoer kan bestaan uit de juiste commerciële documentatie waaruit de transactiedatum en de herkomst van de aggregaten bleek. De rekening voor de aggregaatheffing van de geregistreerde belastingbetaler kan dienen als bewijs dat het volledige heffingstarief is betaald en dat er geen andere vrijstelling is gevorderd. Dit maakt deel uit van de eigen registratie van de belastingbetaler, aangezien de autoriteiten slechts het totaalbedrag van de heffing ontvangen dat is verschuldigd over belastbaar aggregaat dat commercieel wordt geëxploiteerd. De Commissie is zich bewust van de moeilijkheden die mogelijke verzoekers kunnen ondervinden bij het verstrekken van dergelijke inlichtingen als gevolg van de lange periode die is verstreken sinds de invoering van de heffingsvrijstelling (29). De Commissie merkt echter op dat het Verenigd Koninkrijk slechts redelijke bewijsstukken vereist die beschikbaar zijn voor de vrijstelling met terugwerkende kracht, gelet op het feit dat er geen openbare documenten zijn met al deze inlichtingen.

(103)

De door het Verenigd Koninkrijk voorgestelde remedie met terugwerkende kracht heeft de volgende kenmerken:

(104)

De Commissie is derhalve van mening dat het Verenigd Koninkrijk heeft geprobeerd een passend instrument in te stellen om eventuele discriminatie die in het verleden is voorgekomen te verhelpen.

(105)

Zoals vermeld in overweging (56) kon de Commissie geen positief besluit nemen na de beoordeling van de heffingsvrijstelling overeenkomstig de kaderregeling van 2001 als gevolg van twijfels in verband met artikel 110 van het Verdrag. Aangezien het Verenigd Koninkrijk een geschikt instrument zal vaststellen om eventuele discriminatie als gevolg van de maatregel te herstellen, kan de Commissie nu concluderen dat de maatregel verenigbaar is met de interne markt op basis van de kaderregeling van 2001.

(106)

De Commissie neemt nota van de opmerkingen die zijn ingediend door de BAA met betrekking tot de beoordeling van de maatregel in het inleidingsbesluit en de opmerkingen van het Verenigd Koninkrijk hieromtrent. De Commissie is van mening dat er geen nieuwe argumenten naar voren zijn gebracht waarmee de Commissie niet al rekening had gehouden en dat er geen redenen zijn waarom de beoordeling in het inleidingsbesluit zou moeten worden gewijzigd.

(107)

De Commissie heeft in het inleidingsbesluit de verenigbaarheid van de maatregel met de interne markt beoordeeld op basis van de richtsnoeren van 2008. De beoordeling van de Commissie was in alle opzichten positief, met uitzondering van de naleving van punt 158, onder c), van de richtsnoeren van 2008, d.w.z. de noodzakelijke criteria die vereisen dat een aanzienlijke stijging van de productiekosten die het gevolg zijn van de heffing niet konden worden doorberekend aan klanten zonder te leiden tot aanzienlijke verkoopdalingen bij de begunstigden van de heffingsvrijstelling in Noord-Ierland.

(108)

De Commissie heeft er in het inleidingsbesluit op gewezen dat het Verenigd Koninkrijk voor de gemiddelde prijsstijging in Noord-Ierland in vergelijking met de prijsstijgingen in Groot-Brittannië in 2001 en 2002 na de invoering van de heffing onvoldoende rekening had gehouden met de gevolgen van het feit dat producenten van verwerkte producten op basis van aggregaten nooit de volledige heffing hebben betaald. Het Verenigd Koninkrijk heeft een raming verstrekt van de gevolgen van dergelijke verwerkte producten op de gegevens waaruit bleek dat het niveau van de prijsstijgingen inderdaad wijst op de onmogelijkheid om de heffing door te berekenen (zie overweging 46).

(109)

Bovendien merkte de Commissie op dat het Verenigd Koninkrijk met betrekking tot het aantonen van verkoopdalingen geen toelichting had verstrekt over de ontwikkeling van de aggregatenmarkten in Noord-Ierland na 2002. De verstrekte gegevens lieten een stijging in de productie zien van 2004 tot 2007. Zoals vermeld in overwegingen 47 tot en met 49 zijn er gegevens uit een relatieve steekproef onder aggregaatproducenten in Noord-Ierland verstrekt, waaronder productietrends. Deze lijken echter de trends in de bouwsector nauw te hebben gevolgd en zijn sterk beïnvloed door de economische recessie die begon in 2008 en zijn derhalve niet volledig relevant voor het aantonen van verkoopdalingen als gevolg van de invoering van de heffing.

(110)

De Commissie merkte in het inleidingsbesluit verder op dat er geen gegevens waren verstrekt ter ondersteuning van de stelling dat de kostenstijging van invloed was op de omzet van exploitanten en hun winsten verminderden. Ondanks grote moeilijkheden bij het verzamelen van relevante inlichtingen heeft het Verenigd Koninkrijk toch inlichtingen verstrekt ter ondersteuning van die bewering, zoals beschreven in de afdelingen 2.3.4 tot en met 2.3.7. Bovendien heeft het Verenigd Koninkrijk inlichtingen verstrekt waaruit de hoge mate van concurrentie blijkt waarmee aggregaatproducenten in Noord-Ierland worden geconfronteerd en de kleine marge voor prijsverhogingen als gevolg van het grotere aanbod van inwisselbare producten, het gebrek aan verticale integratie van de markt en het grote aantal producenten met kleine marktaandelen (zie overweging 34 tot en met 40).

(111)

De Commissie merkte in het inleidingsbesluit tevens op dat de prijselasticiteit van de vraag wees op het feit dat de vraag onelastisch was. Het Verenigd Koninkrijk heeft nu laten zien dat de desbetreffende gegevens verwezen naar het gehele Verenigd Koninkrijk en niet relevant waren voor uitsluitend Noord-Ierland. De Commissie erkent de toelichting van het Verenigd Koninkrijk dat de specifieke elasticiteit voor de Noord-Ierse markt niet kan worden berekend.

(112)

De Commissie neemt er nota van dat het Verenigd Koninkrijk, na de opmerking van de BAA dat de door het Verenigd Koninkrijk overgelegde economische gegevens zoals vermeld in overwegingen 21 tot en met 23 van het inleidingsbesluit onwaarschijnlijk en mogelijk misleidend zijn, aanvullende en gedetailleerdere gegevens heeft verstrekt (overweging 27) met betrekking tot de prijs van aggregaten in Noord-Ierland en in Groot-Brittannië. Uit de gegevens blijkt dat het volledige bedrag van de heffing inderdaad zou hebben geleid tot een veel groter aandeel van de verkoopprijs op een reeds onderdrukte markt.

(113)

De Commissie heeft ook nader in overweging genomen waarom de heffing wel kon worden doorberekend aan klanten in Groot-Brittannië, maar niet in Noord-Ierland. In dit kader erkent de Commissie de beoordeling van het Verenigd Koninkrijk, zoals beschreven in overwegingen 34 tot en met 40, en bevestigt door het Bureau voor eerlijke handel in zijn verslag over aggregaten (31), dat de Noord-Ierse aggregatenmarkt een andere geografische markt is dan die in Groot-Brittannië en dat er voor aggregaatproducenten in Noord-Ierland minder ruimte bestaat om de heffing in zijn geheel door te berekenen aan hun klanten.

(114)

De Commissie neemt er tevens nota van dat de omvang van prijsstijgingen in Noord-Ierland blijkbaar ook in grote mate beperkt is door de hogere productiekosten waar zij in veel gebieden mee te maken hebben. Het Verenigd Koninkrijk heeft aangetoond dat uit gegevens die zijn verstrekt door vier van de vijf grootste ondernemingen in de sector bleek dat de winstmarges zeer klein zijn en dat veel groeven al enkele jaren verlies draaien, mede als gevolg van de hogere kosten voor elektriciteit en bouwvergunningen (zie overweging 25).

(115)

De Commissie merkt op dat de door het Verenigd Koninkrijk verstrekte gegevens die zijn beschreven in afdeling 2.3.6, hoewel deze niet zijn gespreid naar jaar en soort aggregaat, toch laten zien dat de aggregaatsector in Noord-Ierland werd geconfronteerd met een grote blootstelling aan handel, over het algemeen van meer dan 10 % en soms zelfs tot wel 24,25 %. Het Verenigd Koninkrijk heeft er ook op gewezen dat de blootstelling aan handel mogelijk zelfs nog hoger is als gevolg van niet-aangegeven invoer vanuit Noord-Ierland. In eerdere praktijken (32) heeft de Commissie overwogen dat een blootstelling aan handel van meer dan 10 % een risico zou vormen voor het concurrentievermogen van de desbetreffende sector. Bovendien heeft de Commissie erkend dat een hoge blootstelling aan handel in combinatie met lage marktaandelen het onmogelijk maakt om een aanzienlijk deel van extra kosten door te berekenen aan klanten (33) zonder verkoopvolumes te verliezen.

(116)

De Commissie merkt echter op dat de gegevens voor asfalt en zand die trend niet volgen en een veel lagere blootstelling aan handel hebben. Zand en asfalt volgen echter niet dezelfde trends als de andere natuurlijke of verwerkte aggregaten. De cijfers laten over het algemeen een afname zien van de in- en uitvoer. De invoer van zand en asfalt lijkt de afgelopen jaren echter te zijn verdubbeld. Dit heeft uiteraard gevolgen voor de berekening van de blootstelling aan handel. Er moet worden opgemerkt dat ingevoerde verwerkte aggregaten nooit onderhevig waren aan de heffing, wat inhoudt dat na de opschorting van de heffingsvrijstelling, waardoor op het Noord-Ierse asfalt de volledige heffing van toepassing werd, ingevoerd asfalt automatisch veel goedkoper werd. De invoertrend kan derhalve zijn beïnvloed door dat prijsverschil.

(117)

Bovendien merkt de Commissie op dat de aggregaatmarkt voor alle soorten natuurlijke aggregaten één productmarkt vormt. Dit is het gevolg van de inwisselbaarheid van verschillende ruwe aggregaten en is bevestigd door het OFT in zijn verslag uit 2012 (34) toen het de markt voor aggregaten (natuurlijke aggregaten), cement en voorgemengd beton beoordeelde en de aggregatenmarkt niet opsplitste. De Commissie concludeert daarom dat de verschillende niveaus van blootstelling aan handel voor zand en asfalt in vergelijking met andere soorten aggregaten niet relevant is voor de beoordeling, aangezien zand en asfalt ten eerste samen worden genomen, terwijl ze zich op een verschillende productmarkt bevinden (zand is een eerste categorie aggregaat van gebroken steen en asfalt een verwerkt aggregaat) en ten tweede de cijfers worden beïnvloed door invoertrends, waarschijnlijk in verband met asfalt.

(118)

Tot slot is de Commissie van mening dat het Verenigd Koninkrijk nu heeft aangetoond dat de aanzienlijke stijging van de productiekosten als gevolg van de heffing niet kon worden doorberekend zonder aanzienlijke verkoopdalingen en dat aan de verenigbaarheidsvoorwaarde zoals opgenomen in punt 158, onder c), in de richtsnoeren van 2008 is voldaan.

(119)

De Commissie kan derhalve een positieve conclusie verbinden aan de beoordeling van de verenigbaarheid van de maatregel met artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag op basis van de richtsnoeren van 2008.

(120)

Zoals toegelicht in overweging (40) van het inleidingsbesluit stelt de Commissie vast dat het Verenigd Koninkrijk in strijd met artikel 108, lid 3, van het Verdrag de gewijzigde vrijstelling van de heffing in Noord-Ierland op onrechtmatige wijze ten uitvoer heeft gelegd. Niettemin acht de Commissie, gezien de verplichtingen voor herstel met terugwerkende kracht die het Verenigd Koninkrijk heeft ondernomen, de gewijzigde vrijstelling van de heffing verenigbaar met artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag op basis van de kaderregeling van 2001 en de richtsnoeren van 2008,

25.9.2015   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

L 250/38

(1)

Op 22 december 2003 heeft de Commissie een klacht van de Italiaanse luchtvaartmaatschappij Air One S.p.A. (hierna „Air One” genoemd) ontvangen, die stelde dat de beheerders van verschillende Italiaanse luchthavens onrechtmatige steun hebben verleend aan Ryanair Ltd (hierna „Ryanair” genoemd) door met deze luchtvaartmaatschappij verschillende overeenkomsten te sluiten waarin de voorwaarden voor het beheer van de Italiaanse luchthavens waren vastgelegd. De betreffende luchthavens waren die van Alghero, Pescara en Rome, die onder het beheer vallen van respectievelijk Società di Gestione dell'Aeroporto di Alghero So.Ge.A.AL S.p.A. (hierna „So.Ge.A.AL” genoemd), SAGA S.p.A. en Aeroporti di Roma S.p.A., en de luchthavens van Pisa, Treviso en Bergamo-Orio al Serio.

(2)

Bij schrijven van 11 juni 2004 heeft Air One de Commissie verzocht haar standpunt ten aanzien van haar klacht kenbaar te maken in overeenstemming met artikel 265 van het Verdrag en heeft ze een beroep wegens nalaten ingesteld bij het Gerecht. Het Gerecht heeft het beroep verworpen (2).

(3)

Bij schrijven van 9 juli 2004 heeft de Commissie een niet-vertrouwelijke versie van de klacht naar Italië doorgestuurd. Nadat de Commissie haar akkoord had gegeven voor een verlenging van de uiterste indieningsdatum, heeft Italië zijn opmerkingen over de klacht ingediend bij schrijven van 5 oktober 2004 en 5 november 2004.

(4)

Bij schrijven van 14 maart 2005 heeft de Commissie om verdere inlichtingen verzocht. Nadat de Commissie haar akkoord had gegeven voor een verlenging van de uiterste indieningsdatum, heeft Italië de gevraagde inlichtingen ingediend bij schrijven van 17 juni 2005. Bij schrijven van 30 juni 2005 heeft Italië verdere inlichtingen aan de Commissie overgelegd.

(5)

Bij schrijven van 21 november 2005 heeft Air One de Commissie verzocht om haar onderzoek uit te breiden tot de luchthavens van Bari en Brindisi. Bij schrijven van 18 mei 2006 heeft Air One de Commissie formeel verzocht haar standpunt vast te stellen in overeenstemming met artikel 265 van het Verdrag. De Commissie heeft bij schrijven van 14 juli 2006 geantwoord.

(6)

Bij schrijven van 26 oktober 2006 en 10 januari 2007 heeft Air One haar bezwaren beperkt tot de vermoedelijke steun die werd toegekend krachtens de overeenkomsten tussen de luchthavenbeheerder van Alghero, So.Ge.A.AL, en Ryanair. Bij schrijven van 12 februari 2007 heeft Air One de Commissie verzocht te voldoen aan artikel 265 van het Verdrag.

(7)

Bij schrijven van 27 juni 2006 en 30 november 2006 heeft de Commissie Italië om verdere inlichtingen van verzocht. Italië is bij schrijven van 17 januari 2007 gedeeltelijk aan dit verzoek tegemoetgekomen. Bij schrijven van 19 februari 2007 heeft de Commissie Italië om verdere inlichtingen verzocht. Italië heeft op dat verzoek geantwoord bij schrijven van 16 maart 2007 en 26 maart 2007.

(8)

Nadat de Commissie de door Italië verstrekte inlichtingen had onderzocht, heeft zij op 12 september 2007 beslist de onderzoeksprocedure in te leiden vastgesteld in artikel 108, lid 2, van het Verdrag (hierna „het besluit van 2007” genoemd). Het besluit van 2007 is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie  (3). De Commissie nodigde belanghebbenden uit hun opmerkingen over de onderzochte maatregelen te maken.

(9)

Bij schrijven van 15 oktober 2007 en 22 oktober 2007 heeft Italië de Commissie verzocht de uiterste datum voor de indiening van zijn opmerkingen over de beoordeling in het besluit van 2007 te verlengen. De Commissie heeft bij schrijven van 23 oktober 2007 de verlenging van deze uiterste datum toegestaan. Italië heeft zijn opmerkingen over het besluit van 2007 ingediend op 14 november 2007.

(10)

De Commissie heeft op 12 februari 2008 een rectificatie van het besluit van 2007 bekendgemaakt (4).

(11)

Op 18 februari 2008 heeft Ryanair haar opmerkingen ingediend over de beoordeling in het besluit van 2007. So.Ge.A.AL heeft haar opmerkingen op dezelfde dag ingediend. Bij schrijven van 16 juni 2008 heeft So.Ge.A.AL verdere inlichtingen ingediend. Op 20 februari 2008 heeft Italië de opmerkingen van de regio Sardinië doorgestuurd naar de Commissie.

(12)

De opmerkingen van Ryanair en So.Ge.A.AL zijn bij schrijven van 28 februari 2008 doorgestuurd naar Italië.

(13)

Bij schrijven van 20 juni 2008 heeft Air One haar originele klacht aangevuld. De Commissie heeft deze aanvulling op 10 december 2008 naar Italië doorgestuurd zodat het zijn opmerkingen kon maken. Bij schrijven van 15 januari 2009 hebben de Italiaanse autoriteiten een verlenging van de uiterste datum voor het indienen van opmerkingen over de aanvulling van Air One gevraagd. De Commissie heeft bij schrijven van 20 januari 2009 met deze verlenging van de uiterste datum ingestemd. Op 13 februari 2009 heeft Italië zijn opmerkingen aan de Commissie overgelegd.

(14)

Op 1 september 2008 heeft de Commissie contact opgenomen met Ecorys Nederland BV (hierna „Ecorys” genoemd) om een economische waardering te geven over verschillende lopende staatssteunonderzoeken, waaronder die betreffende de luchthaven Alghero. In de analyse werd onder andere aandacht besteed aan de gedragingen van de luchthavenbeheerder So.Ge.A.AL en de plaatselijke autoriteiten ten aanzien van de overeenkomsten die werden gesloten tussen So.Ge.A.AL en luchtvaartmaatschappijen en de mate waarin de overeenkomsten met de luchtvaartmaatschappijen die op de luchthaven Alghero actief zijn in overeenstemming waren met het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie. Ecorys heeft op 30 maart 2011 zijn eindverslag ingediend (hierna „het Ecorys-verslag” genoemd).

(15)

Ryanair heeft bij schrijven van 5 maart 2010 aan de Commissie verdere inlichtingen overgelegd over alle lopende staatssteunonderzoeken waarbij Ryanair is betrokken, waaronder die met betrekking tot de luchthaven Alghero.

(16)

De Commissie heeft op 30 maart 2011 Italië om verdere inlichtingen verzocht. Bij hetzelfde schrijven heeft de Commissie aan Italië de Engelse versie van het Ecorys-verslag gezonden.

(17)

De Commissie heeft op 8 april 2011 Ryanair om inlichtingen verzocht. Ryanair heeft op dat verzoek geantwoord bij schrijven van 22 juli 2011.

(18)

Bij schrijven van 23 mei 2011 en 30 mei 2011 heeft Italië om verlenging verzocht van de uiterste datum voor de indiening van de door de Commissie op 30 maart 2011 verzochte inlichtingen. Bij hetzelfde schrijven heeft Italië verzocht om de Italiaanse vertaling van de Engelse versie van het Ecorys-verslag. Op 1 juni 2011 heeft Italië zijn verzoek om de vertaling bevestigd. Op 1 augustus 2011 heeft de Commissie aan Italië de vertaling van het Ecorys-verslag in het Italiaans toegezonden.

(19)

Bij schrijven van 31 augustus 2011 en 9 september 2011 heeft Italië (zowel de regio Sardinië als het Italiaanse Ministerie van Vervoer) geantwoord op het verzoek om inlichtingen van de Commissie van 30 maart 2011.

(20)

Bij schrijven van 19 oktober 2011 heeft de Commissie het antwoord van Ryanair van 22 juli 2011 naar Italië doorgestuurd. Italië heeft bij schrijven van 16 november 2011 verzocht om verlenging van de uiterste datum voor het indienen van opmerkingen. Bij hetzelfde schrijven heeft Italië verzocht om de vertaling in het Italiaans van het beoordelingsverslag inzake het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie (hierna „het verslag van 2011 betreffende het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie” genoemd), dat bij het antwoord van Ryanair was gevoegd. Bij schrijven van 17 november 2011 heeft de Commissie haar akkoord gegeven om de uiterste indieningstermijn te verlengen. De Commissie heeft op 23 januari 2012 aan Italië de Italiaanse versie van het verslag van 2011 betreffende het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie toegezonden. Op 15 februari 2012 heeft Italië zijn opmerkingen over de opmerkingen van Ryanair, en met name over het verslag van 2011 betreffende het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie, ingediend.

(21)

De Commissie heeft op 17 februari 2012 Ryanair om inlichtingen verzocht betreffende een reeks lopende staatssteunonderzoeken, waaronder dat betreffende de luchthaven Alghero. Ryanair heeft op dit verzoek geantwoord bij schrijven van 16 april 2012.

(22)

Op 27 juni 2012 heeft de Commissie de formele onderzoeksprocedure verlengd om ook de aanvullende maatregelen die Italië had genomen en die niet in de klacht van Air One waren vermeld, op te nemen (hierna „het besluit van 2012” genoemd) (5). Het besluit van 2012 is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie. De Commissie nodigde belanghebbenden uit hun opmerkingen over de onderzochte maatregelen te maken.

(23)

Italië heeft zijn opmerkingen over het besluit van 2012 ingediend op 31 augustus 2012, 3 oktober 2012, 19 oktober 2012, 22 oktober 2012 en 20 februari 2013. De Commissie heeft opmerkingen ontvangen van vier belanghebbenden: So.Ge.A.AL, Ryanair, Airport Marketing Services Ltd (hierna „AMS” genoemd) en Unioncamere. De opmerkingen van Ryanair bevatten een bijgewerkt verslag betreffende het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie (hierna „het verslag van 2013 betreffende het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie” genoemd). De Commissie heeft de opmerkingen van de belanghebbenden doorgestuurd naar Italië, dat de gelegenheid kreeg om hierop te reageren. De opmerkingen van Italië over de opmerkingen van de belanghebbenden zijn op 6 september 2013 en 13 november 2013 ontvangen.

(24)

Er werden van Ryanair meermaals inlichtingen ontvangen, met name op 20 december 2013 en 17, 24 en 31 januari 2014. De Commissie heeft alle inlichtingen met betrekking tot de luchthaven Alghero doorgestuurd naar Italië op 9 januari 2014 en 5 februari 2014. Op 24 februari 2014 heeft Italië verzocht om de Italiaanse vertaling van de inlichtingen die Ryanair had ingediend en die de Commissie bij schrijven van 5 februari 2014 had doorgestuurd. Bij schrijven van 8 april 2014 heeft de Commissie, zoals gevraagd, aan Italië de Italiaanse versie van de inlichtingen van Ryanair toegezonden.

(25)

Bij schrijven van 23 december 2013 heeft de Commissie Italië om verdere inlichtingen verzocht over de maatregelen waarop het onderzoek betrekking had. Na een verlenging van de oorspronkelijke uiterste datum, heeft Italië op 18 februari 2014 deels geantwoord op het verzoek van de Commissie. Italië werd op 4 maart 2014 herinnerd aan zijn verplichting om een uitgebreid antwoord te verschaffen op alle vragen die de Commissie in haar schrijven van 23 december 2013 had gesteld. Italië heeft bij schrijven van 25 maart 2014 de gevraagde inlichtingen verstrekt.

(26)

De Commissie heeft op 14 maart 2014 Italië en de belanghebbenden bij de procedure geïnformeerd over de richtsnoeren voor staatssteun aan luchthavens en luchtvaartmaatschappijen (hierna de „richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014” genoemd) (6) die ze had aangenomen op 20 februari 2014, en heeft Italië uitgenodigd ten laatste 20 werkdagen na de bekendmaking van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 opmerkingen in te dienen. Italië heeft niet gereageerd op de brief van de Commissie van 14 maart 2014.

(27)

Bij schrijven van 21 maart 2014 heeft de Commissie Italië om verdere inlichtingen verzocht. Na een verlenging van de oorspronkelijke uiterste datum, heeft Italië de gevraagde inlichtingen overgelegd op 25 april 2014 en 8 mei 2014.

(28)

De richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 zijn op 4 april 2014 in het Publicatieblad van de Europese Unie bekendgemaakt. Ze vervingen de richtsnoeren van 2005 voor financiering van luchthavens en aanloopsteun van de overheid voor luchtvaartmaatschappijen met een regionale luchthaven als thuishaven (hierna „de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005” genoemd) (7).

(29)

Op 15 april 2014 is in het Publicatieblad van de Europese Unie een kennisgeving bekendgemaakt waarin de lidstaten en de belanghebbenden werden uitgenodigd hun opmerkingen over de toepassing van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 te maken, in dit geval binnen een termijn van een maand vanaf de bekendmakingsdatum. So.Ge.A.AL heeft zijn opmerkingen ingediend op 8 mei 2014. De opmerkingen van So.Ge.A.AL zijn op 22 mei 2014 doorgestuurd naar Italië.

(30)

Bij schrijven van 26 mei 2014 heeft de Commissie Italië om verdere inlichtingen verzocht. Italië heeft op 10 juni 2014, 28 juli 2014, 20 en 27 augustus 2014 en 1 en 19 september 2014 de gevraagde inlichtingen overgelegd.

(31)

Bij schrijven van 11 september 2014 heeft Italië de Commissie geïnformeerd dat het er bij uitzondering mee akkoord gaat dat dit besluit alleen in het Engels wordt aangenomen.

(32)

De luchthaven Alghero bevindt zich in het noordwesten van het Italiaanse eiland Sardinië. Alghero was oorspronkelijk een militaire luchthaven, maar werd in 1974 opengesteld voor de burgerluchtvaart. De infrastructuur en faciliteiten van de luchthaven zijn staatseigendom en ressorteren onder het Ente Nazionale Aviazione Civile (hierna „ENAC” genoemd), de Italiaanse nationale burgerluchtvaartautoriteit.

(33)

Wat de afstand tussen de luchthaven Alghero en de andere luchthavens op Sardinië betreft, ligt de luchthaven Alghero op 128 km van de luchthaven Olbia, 133 km van de luchthaven Oristano, 225 km van de luchthaven Tortolì — Arbatax en 235 km van de luchthaven Cagliari (8). Volgens Italië kan de luchthaven Alghero door geen enkele van deze naburige luchthavens worden vervangen wegens de geografische ligging van de luchthaven en de specifieke kenmerken van het vervoersnet (weg- en spoorvervoer).

(34)

De passagiersstroom op de luchthaven nam toe van 663 570 in 2000 tot meer dan 1 miljoen in 2005 en bijna 1,6 miljoen in 2013.

Tabel 1

Passagiersstroom op de luchthaven Alghero

(35)

Sinds 2000 is Ryanair de luchtvaartmaatschappij die de luchthaven het intensiefst gebruikt. Er zijn echter ook andere luchtvaartmaatschappijen, waaronder andere lowcostmaatschappijen, die na 2000 op de luchthaven actief waren (Germanwings, Air Italy, Air Dolomiti, Air Vallée, Meridiana, Alpi Eagles, bmibaby, easyJet, Air One, Volare, Alitalia) (9).

(36)

De luchtvaartmaatschappijen betalen op de luchthaven Alghero vergoedingen die gewoonlijk zijn vastgesteld op basis van een bekendgemaakte verordening betreffende luchthavengelden zoals gelden voor het opstijgen en landen, passagiers, beveiliging, bagagecontrole en grondafhandelingsdiensten.

(37)

So.Ge.A.AL werd in 1994 opgericht om de luchthaven Alghero te beheren. De onderneming had een startkapitaal van 200 miljoen ITL (103 291,40 EUR), volledig gedragen door lokale overheidsinstanties. Het grootste deel van het kapitaal was (al dan niet rechtstreeks via de Società Finanziaria Industriale Regione Sardegna — SFIRS S.p.A (hierna „SFIRS” genoemd) in handen van de regio Sardinië. SFIRS was opgericht als de beleggingsmaatschappij van de regio Sardinië (10).

(38)

Hoewel in de loop van de jaren de samenstelling van het kapitaal van So.Ge.A.AL is gewijzigd, is de onderneming sinds 1994 volledig in handen van overheidsinstellingen: de kamer van koophandel van Sassari, de provincie Sassari, de gemeente Sassari, de gemeente Alghero, de regio Sardinië en SFIRS S.p.A.

(39)

In 2010 was 80,20 % van de aandelen van So.Ge.A.AL in handen van de regio Sardinië en 19,80 % in die van SFIRS.

(40)

Op 28 mei 2007 ondertekende So.Ge.A.AL een concessieovereenkomst met ENAC voor het „alomvattende” beheer (11) van de luchthaven Alghero (hierna „de overeenkomst” genoemd) (12). Vóór 2007 werd de luchthaven Alghero beheerd door So.Ge.A.AL op basis van een „tijdelijke” beheerconcessie die op 11 februari 1999 aan So.Ge.A.AL werd verleend.

(41)

In Italië wordt de concessie voor het beheer van een luchthaven toegekend door ENAC op basis van de beoordeling van de duurzaamheid van een ondernemingsplan, dat een actieplan, investeringsplan en een economisch-financieel plan omvat. De luchthavenbeheerder moet in het actieplan zijn economische programmeringsstrategieën en de organisatiestructuur beschrijven. Het investeringsplan bestaat uit een kort overzicht van de geplande acties en de technische, economische en administratieve haalbaarheid daarvan. Het economisch-financiële plan geeft de financiële balans van het luchthavenbeheer weer.

(42)

Overeenkomstig artikel 8 van de overeenkomst bestaan de opbrengsten van So.Ge.A.AL uit:

(43)

Luchthavenbeheerders moeten aan ENAC een jaarlijkse concessievergoeding betalen voor het recht om de luchthaven te beheren. Het bedrag en de desbetreffende procedures hiervan zijn vastgelegd in de betreffende geldende wetten (zie overwegingen 155 tot en met 157 voor de details betreffende de vaststelling van de concessievergoedingen).

(44)

Op basis van artikel 12 van de overeenkomst moet de luchthavenbeheerder jaarlijks, te rekenen vanaf het jaar waarin de concessie is toegekend, een verslag aan ENAC overleggen over de stand van zaken in de uitvoering van het actieplan. Daarnaast moet de luchthavenbeheerder, ten laatste zes maanden voor de vervaldatum van elke concessieperiode van vier jaar, aan ENAC ter goedkeuring het ondernemingsplan overleggen (met inbegrip van het investeringsplan en het actieplan) voor de volgende periode van vier jaar. Er zijn sancties van toepassing op de niet-naleving van deze verplichtingen door de luchthavenbeheerder.

(45)

Overeenkomstig artikel 14 bis van de overeenkomst, wordt de concessie ingetrokken en de overeenkomst wettelijk beëindigd in geval van: i) niet-uitvoering binnen de vastgestelde uiterste termijnen van de in overweging 44 beschreven maatregelen; ii) laattijdige betaling van de concessievergoeding door de luchthavenbeheerder van meer dan twaalf maanden; iii) faillissement of iv) niet-behalen van de economisch-financiële balans tegen het einde van de eerste periode van vier jaar.

(46)

Bij schrijven van 18 februari 2014 heeft Italië gesteld dat So.Ge.A.AL geen activiteiten uitvoert die tot overheidstaken behoren (13).

(47)

So.Ge.A.AL zou echter kantoren in de luchthaven ter beschikking stellen en de kosten dragen voor het onderhoud en het beheer ervan, waarin de staat, in het kader van zijn overheidsbevoegdheden, bepaalde diensten verleent.

(48)

In zijn brief van 10 juni 2014 (14) heeft Italië zijn standpunt herzien en gesteld dat de kosten van het beheer van deze kantoren in de luchthaven zouden behoren tot de opdracht van de overheid. Italië deelde mee dat, wat het rechtskader betreft, er wettelijke voorschriften bestaan waarin strikt is bepaald dat de luchthavenbeheerders deze kosten dragen. De luchthavenbeheerder is met name verplicht om bepaalde ruimten in de luchthaven ter beschikking te stellen aan ENAC en andere overheidsinstanties (luchtgrenspolitie, douane, bewakingsdienst financiën, het bureau voor gezondheid op zee, in de lucht en aan de grens, het Italiaanse Rode Kruis, de brandweer, de politie) en de beheer- en de onderhoudskosten ervan te dragen (15). De verplichting voor luchthavenbeheerders om ruimten in de luchthaven ter beschikking te stellen aan overheidsinstanties en de kosten ervan te dragen, werd vastgesteld in de kaderovereenkomst voor de toekenning van het beheer van Italiaanse luchthavens, zoals bepaald in Italiaanse beschikking nr. 12479 van 20 oktober 1999 van het Ministerie van Vervoer en Scheepvaart, aangenomen voor de uitvoering van ministerieel besluit nr. 521 van 1997. De desbetreffende bepalingen werden in de overeenkomst overgenomen, met name in artikel 4, lid 1, onder c), waarin staat dat de luchthavenbeheerder verplicht is om „de activiteiten uit te voeren die vereist zijn om de activiteiten van de hulp- en gezondheidsdiensten, die onder de verantwoordelijkheid van de staat vallen, in de luchthaven te ondersteunen.” Volgens Italië bedroegen in de periode 2000-2010 de totale exploitatiekosten voor So.Ge.A.AL voor het onderhoud van deze ruimten 2 776 073 EUR (16).

(49)

Bovendien deelde Italië mee dat 1 284 133 EUR van de totale investeringskosten voor de nieuwe terminal overeen zou komen met de bouwkosten van de ruimten die So.Ge.A.AL verplicht ter beschikking moet stellen aan overheidsinstanties. Bijgevolg zou dit bedrag ook kwalificeren als kosten voor het mogelijk maken van activiteiten die tot overheidstaken behoren (zie ook overweging 86).

(50)

De concessievergoedingen (voor beheer en beveiliging) die So.Ge.A.AL tussen 2000 en 2010 heeft betaald, zijn opgenomen in tabel 2 (17).

Tabel 2

Door So.Ge.A.AL betaalde concessievergoedingen 1998-2010 (EUR)

(51)

De financiële resultaten van So.Ge.A.AL waren negatief in de periode 2000-2010. Volgens Italië waren de slechte prestaties van de onderneming het gevolg van de laattijdige toekenning van de „alomvattende” concessie voor het beheer van de luchthaven. Na de toekenning van de concessie, leidde de economische crisis tot een sterke daling van het aantal passagiers, wat een negatief gevolg had op de luchthavenactiviteiten.

(52)

In augustus 2011 heeft Italië aan de Commissie een verslag overgelegd met een beoordeling van de financiële situatie van de luchthaven Alghero in de periode 2000-2010 (hierna „het Accuracy-verslag” genoemd) (18). Op basis van het Accuracy-verslag waren de jaarlijkse financiële resultaten van So.Ge.A.AL als volgt:

Tabel 3

Financiële resultaten van So.Ge.A.AL 2000-2010 (in duizend EUR)

(53)

Tijdens het onderzoek legde Italië aan de Commissie de jaarverslagen („Relazione sulla gestione del bilancio”) van So.Ge.A.AL over voor de periode 2000-2010 (19).

(54)

So.Ge.A.AL rapporteerde in 2001 een verlies van 1 530 960 048 ITL. So.Ge.A.AL rapporteerde ook in 2002 en 2003 negatieve cijfers.

(55)

So.Ge.A.AL sloot 2004 af met een verlies van 2 981 688 EUR. De luchthavenbeheerder stapelde in 2005 en 2006 zijn verliezen verder op. In 2007 tekende zij een nieuw verlies op van 1 801 000 EUR, ondanks de toekenning van de „alomvattende” concessie voor het beheer van de luchthaven op 3 augustus 2007. Uit het jaarverslag van 2007 blijkt dat onvoorziene omstandigheden de financiële situatie in 2007 nog hebben verslecht.

(56)

In 2008 en 2009 rapporteerde So.Ge.A.AL verliezen van respectievelijk 4 577 000 EUR en 12 404 126 EUR.

(57)

So.Ge.A.AL merkte in haar jaarverslag van 2009 op dat, op basis van de overeenkomst van 2007, zij een break-evenpoint diende te behalen binnen vier jaar na de toekenning van de concessie. Gezien haar slechte financiële situatie in 2009, stelde So.Ge.A.AL voor een bijgewerkt ondernemingsplan op te stellen en aan te nemen, wat volgens haar noodzakelijk was om de verwachtingen beter af te stemmen op de marktontwikkelingen. Het ondernemingsplan van de hand van Roland Berger (zie overweging 64 tot en met 70) werd in dat opzicht onvoldoende betrouwbaar geacht.

(58)

In 2010 werd een nieuw verlies gerapporteerd van 1 847 165 EUR. De verkeerscijfers zijn zich naar verluidt in positieve zin blijven ontwikkelen, zelfs in een moeilijke economische situatie waarin de gevolgen van de vulkaanascrisis, die leidde tot de tijdelijke sluiting van het Europese luchtruim, voelbaar waren.

(59)

So.Ge.A.AL heeft sinds 1999 meerdere ondernemingsplannen opgesteld, die kort zijn samengevat in overweging 60 tot en met 75.

(60)

Het ondernemingsplan van 1999 splitst de periode van 1999 tot en met 2007 op in twee opeenvolgende fasen:

(61)

Het ondernemingsplan ging uit van de toekenning van de „alomvattende” concessie in 1999, na een verhoging van het kapitaal van So.Ge.A.AL tot 6 miljard ITL.

(62)

Het ondernemingsplan ging uit van diversificatie in de luchtvaartverbindingen door het aantrekken van twee snelgroeiende lowcostmaatschappijen als belangrijkste groeimotor. Een van hen zou in 1999 vanaf de luchthaven Alghero op de route Alghero-Milaan gaan vliegen en de andere zou in 2000 de route Alghero-Londen openen, met drie vluchten per week en in het eerste jaar tegen promotietarieven.

(63)

Er werd voorspeld dat de luchthaven Alghero in 2004 1 miljoen passagiers zou bedienen en in 2007 1,1 miljoen, dankzij de nieuwe routes die door deze twee in overweging 62 bedoelde luchtvaartmaatschappijen zouden worden opgezet. Deze onderhandelden ten tijde van de opstelling van het ondernemingsplan over overeenkomsten inzake luchthavendiensten met So.Ge.A.AL.

(64)

Het plan dat het adviesbureau Roland Berger in 2004 voor So.Ge.A.AL had opgesteld (hierna „het plan van Roland Berger” genoemd), bevatte een gedetailleerde prognose voor de periode 2004-2008. De hoofdelementen van het ondernemingsplan waren de volgende:

(65)

Om te begrijpen hoe de luchthaven Alghero in vergelijking met de markt heeft gepresteerd, werden zijn prestaties naast die van vergelijkbare luchthavens gelegd:

(66)

De in het plan van Roland Berger gemaakte voorspellingen van de exploitatie-inkomsten en -uitgaven van de luchthavenbeheerder waren gebaseerd op twee scenario's: ontwikkeling van de luchthaven op grond van een „tijdelijke” concessie en het scenario van een „alomvattende” concessie. In het eerste scenario zou de luchthaven naar verwachting verliezen blijven opstapelen tot 2008, terwijl in het tweede scenario de luchthaven al in 2005 het break-evenpoint zou bereiken, omdat de jaarinkomsten gemiddeld 7 % hoger zouden liggen in het scenario van de „alomvattende” concessie dan in het scenario van de „tijdelijke” concessie (voornamelijk dankzij hogere niet-luchtvaartgerelateerde inkomsten: meer doeltreffende reclameactiviteiten, parkeergelegenheid voor auto's en brandstofverkoop zouden de commerciële inkomsten stimuleren). Het was de verwachting dat de financiële resultaten voor de luchtvaartactiviteiten ook in het scenario van een „alomvattende” concessie negatief zouden zijn.

(67)

Uit het plan van Roland Berger bleken ondermaatse inkomsten uit de afhandelingsactiviteiten, die grotendeels te wijten zouden zijn aan het lowcostverkeer. De afhandelingsactiviteiten zouden naar verwachting op de middellange termijn verlieslatend blijven, zelfs in een optimistisch scenario. Men raamde de inkomstenderving voor de afhandeling van het lowcostverkeer op 3,2 miljoen EUR in 2008.

(68)

Op basis van het plan van Roland Berger, diende de luchthaven, om de neerwaartse tendensen om te keren en het break-evenpoint te bereiken, eerst en vooral de inkomsten uit de commerciële activiteiten op te krikken tot het punt waarop de uitgaven per passagier in overeenstemming zouden zijn met die van vergelijkbare luchthavens (van 2,2 EUR tot 5 EUR per passagier). Van het lowcostverkeer werd verwacht dat het de meeste niet-luchtvaartgerelateerde inkomsten zou genereren in de periode 2004-2008 en de verliezen bij de luchtvaartactiviteiten zou verzachten. Volgens de prognoses zouden er in 2008 620 000 lowcostpassagiers zijn.

(69)

In het plan van Roland Berger werd ook opgemerkt dat als de luchthaven zou blijven worden beheerd onder een „tijdelijke” concessie, een herkapitalisatie van So.Ge.A.AL nodig kon zijn om de exploitatieverliezen te dekken.

(70)

Het plan van Roland Berger werd tweemaal, in 2007 en 2008, aangepast aan de ontwikkelingen in de sector. Deze aanpassingen bevatten concrete acties om de luchthaven in de periode 2008-2011 te ontwikkelen door zowel de luchtvaartgerelateerde inkomsten, met name uit de afhandelingsactiviteiten, als de niet-luchtvaartgerelateerde inkomsten te verhogen.

(71)

Het ondernemingsplan dat So.Ge.A.AL heeft opgesteld voor de toekenning van de alomvattende concessie, werd in september 2005 aangenomen. Dit plan bevatte een prognose van de inkomsten en kosten voor de periode van 40 jaar van de concessie voor het beheer van de luchthaven, in de veronderstelling dat So.Ge.A.AL de concessie in 2006 toegekend zou krijgen.

(72)

De prognoses van het jaarlijkse verkeer lieten een geleidelijke stijging op jaarbasis zien van 4,5 % tot en met 2010, 2,6 % van 2011 tot en met 2025 en 3,78 % in de periode 2006-2025, zodat er tegen 2045 ongeveer 2 800 000 miljoen passagiers zouden zijn. De niet-luchtvaartgerelateerde inkomsten zouden volgens de opgestelde begroting toenemen van 2 929 000 EUR per jaar in 2006 tot 8 814 000 EUR per jaar in 2045. Ook van de luchtvaartgerelateerde inkomsten werd verwacht dat ze zouden toenemen, namelijk van 9 288 000 EUR in 2006 tot 29 587 000 EUR aan het einde van de periode van 40 jaar. De prognoses gingen uit van een daling van 20 % van de luchtvaartgerelateerde inkomsten wanneer de luchthaven het maximum van 2 miljoen passagiers zou bereiken en er bijgevolg een tweede verlener van grondafhandelingsdiensten op de markt zou komen in overeenstemming met de EU-regels voor grondafhandeling op Europese luchthavens (21).

(73)

Er zouden tussen 2006 en 2045 143,3 miljoen EUR aan kapitaaluitgaven worden gedaan. Het plan bevatte een gedetailleerd investeringsprogramma per jaar voor de periode 2006-2045 en noemde de (particuliere of publieke) financieringsbronnen ervan.

(74)

Het reorganisatie- en herstructureringsplan van 2010 werd in september 2010 door de regio Sardinië bekrachtigd. Het plan bevatte een alomvattende analyse van de economische situatie van So.Ge.A.AL voor de periode 2000-2010 en voorspelde, met inachtneming van de herkapitalisatie van de onderneming in 2010, dat de onderneming opnieuw levensvatbaar zou zijn in 2012.

(75)

Volgens het reorganisatie- en herstructureringsplan van 2010 waren de slechte prestaties van So.Ge.A.AL vóór 2010 het resultaat van een slecht beheer, ondoeltreffende grondafhandelingsactiviteiten, infrastructurele gebreken en ontoereikende luchtvaartgerelateerde en niet-luchtvaartgerelateerde inkomsten.

(76)

De volgende maatregelen zijn het voorwerp van het onderzoek dat bij besluit van 2007 werd ingeleid en bij besluit van 2012 werd verlengd:

(77)

Overeenkomstig de Italiaanse wet moeten luchthavenbeheerders een minimum aan kapitaal behouden dat afhankelijk is van de verkeersvolumes (22): voor luchthavens met een verkeer tussen 300 000 en 1 miljoen passagiers is dat 3 miljoen EUR en voor een verkeer tussen 1 en 2 miljoen is het minimum 7,5 miljoen EUR. Tijdens het onderzoek hield Italië staande dat de kapitaalinjecties door de publieke aandeelhouders van So.Ge.A.AL in de eerste plaats waren bedoeld om het kapitaal van de onderneming dat door de verliezen was uitgehold, opnieuw op het door de nationale wet vereiste niveau te brengen.

(78)

Op basis van de inlichtingen die Italië heeft verstrekt, hebben de publieke aandeelhouders van So.Ge.A.AL tussen 2000 en 2010 als volgt meermaals vers kapitaal in de onderneming geïnjecteerd (23):

Tabel 4

Injecties in het kapitaal van So.Ge.A.AL

(79)

Volgens de door Italië verstrekte inlichtingen heeft So.Ge.A.AL van 1998 tot en met 2009 bijdragen van de regio Sardinië ontvangen voor „installaties en werkzaamheden” voor een totaal van 6 540 269 EUR.

(80)

Italië verduidelijkte in zijn opmerkingen met betrekking tot het besluit van 2012 dat de maatregelen inzake „installaties en werkzaamheden” hoofdzakelijk waren bedoeld om de luchthaveninfrastructuur te moderniseren. Italië verwees naar de algemene definitie van openbare werken („lavoro pubblico”), zoals vastgesteld in artikel 2, lid 1, van Italiaanse wet nr. 109 van 11 februari 1994 („Legge quadro in materia di lavori pubblici”) (24), namelijk „het bouwen, afbreken, herstellen, renoveren en onderhouden van werken en installaties, met inbegrip van milieubescherming en bio-engineering” (25). Italië verduidelijkte dat de betrokken financiering uiteindelijk werd gebruikt voor de werkzaamheden aan de passagiersterminal, de modernisering van de externe wegverbindingen, de modernisering van de parkeerruimten voor luchtvaartuigen en de benodigde uitrusting voor de werking van de luchthaven.

(81)

Op basis van deze verduidelijkingen heeft de Commissie in haar beoordeling voor dit besluit de financiering van „installaties en werkzaamheden” (maatregel 2) en de subsidies voor infrastructuurinvesteringen (maatregel 3) samen geanalyseerd als een reeks maatregelen om de oprichting en modernisering van infrastructuur en uitrusting te financieren.

(82)

In tabel 5 zijn de infrastructuurinvesteringen opgenomen die zijn uitgevoerd in de periode 2000-2010 en die gedeeltelijk met overheidsgeld zijn gefinancierd (26).

Tabel 5

Infrastructuurinvesteringen 2000-2010

(83)

Daarnaast kende de regio Sardinië in de periode 2000-2010 aan So.Ge.A.AL rechtstreekse subsidies toe voor de aankoop van uitrusting (interne communicatietoestellen, software, voertuigen, enz.) voor een totaalbedrag van 4 680 281,44 EUR.

(84)

Volgens Italië (27) werd 25 431 706,16 EUR van de overheidsfinanciering wettelijk toegezegd vóór 2000, te weten de datum van het arrest-Aéroports de Paris  (28). Met name:

(85)

Volgens Italië bleef vóór de toekenning van de „alomvattende” concessie in 2007 de staat verantwoordelijk voor infrastructuurinvesteringen, terwijl de luchthavenbeheerder slechts de uitvoerder was van de door de staat goedgekeurde infrastructuurwerken.

(86)

Bij schrijven van 10 juni 2014 (30) deelde Italië ook mee dat 1 284 133 EUR van de totale investeringskosten voor de nieuwe terminal overeen zou komen met de bouwkosten van de terminalruimten die So.Ge.A.AL verplicht ter beschikking moet stellen aan overheidsinstanties. Bijgevolg zou dit bedrag kwalificeren als kosten voor het mogelijk maken van activiteiten die tot overheidstaken behoren (zie ook overweging 49).

(87)

Het onderzoek heeft betrekking op verschillende overeenkomsten die So.Ge.A.AL is aangegaan met verschillende luchtvaartmaatschappijen die vanaf de luchthaven Alghero vlogen, en die de Commissie in haar besluiten van 2007 en 2012 heeft beschouwd als mogelijke staatssteun aan de betrokken luchtvaartmaatschappijen.

(88)

Volgens Italië voerde de algemeen directeur van So.Ge.A.AL de onderhandelingen met de luchtvaartmaatschappijen en rapporteerde zij aan de raad van bestuur over de status van de onderhandelingen en de inhoud van de overeenkomsten. De raad van bestuur van So.Ge.A.AL keurde de voorwaarden van de overeenkomsten goed alvorens de overeenkomsten werden ondertekend (31).

(89)

Ryanair is sinds 2000 de belangrijkste luchtvaartmaatschappij die op Alghero vliegt. Er werden twee soorten overeenkomsten gesloten tussen Ryanair en haar dochtermaatschappij AMS enerzijds, en So.Ge.A.AL anderzijds.

(90)

De overeenkomsten inzake luchthavendiensten die vanaf 2000 werden gesloten tussen Ryanair en So.Ge.A.AL, bevatten de bedrijfsomstandigheden voor Ryanair op de luchthaven Alghero en het bedrag van de luchthavengelden die de luchtvaartmaatschappij diende te betalen. Ryanair verbond zich ertoe vooraf vastgestelde doelen op het gebied van vluchten/passagiers te behalen in ruil voor een succesvergoeding die So.Ge.A.AL diende te betalen. Er werden sancties vastgesteld voor het niet-behalen van deze doelen.

(91)

De overeenkomsten inzake marketingdiensten hebben betrekking op het maken van reclame voor Alghero als bestemming op de officiële website van Ryanair. Deze overeenkomsten werden vanaf 2006 gesloten met AMS, een dochtermaatschappij die volledig in handen van Ryanair is, op dezelfde data als de overeenkomsten inzake luchthavendiensten met Ryanair.

(92)

De Commissie vat in overweging 93 tot en met 109 de belangrijkste bepalingen samen van de overeenkomsten (de overeenkomsten inzake luchthavendiensten en de overeenkomsten inzake marketingdiensten) tussen So.Ge.A.AL en Ryanair/AMS.

(93)

De eerste overeenkomst inzake luchthavendiensten tussen Ryanair en So.Ge.A.AL werd op 22 juni 2000 gesloten voor een periode van 10 jaar.

(94)

Op basis van deze overeenkomst diende Ryanair te voorzien in minstens één retourvlucht per dag tussen Londen en Alghero en So.Ge.A.AL een bedrag te betalen van […] (32) ITL per aankomst en vertrek van een toestel. Ryanair diende ook jaarlijks een verkoop- en marketingplan over te leggen, alsook de resultaten van de uitvoering van de route en de ontwikkelingsvooruitzichten.

(95)

So.Ge.A.AL verbond zich ertoe terminal- en afhandelingsdiensten aan Ryanair te verlenen. De luchthavenbeheerder diende maandelijks een bedrag te „betalen of crediteren” dat gelijk was aan het bedrag dat Ryanair diende te betalen voor de afhandelingsdiensten, met een vastgesteld maximum voor het eerste jaar van de overeenkomst. So.Ge.A.AL verbond zich ook ertoe om jaarlijks aan Ryanair een vast bedrag te betalen, alsook een aanvullend bedrag indien Ryanair een tweede retourvlucht aan haar dienstregeling zou toevoegen.

(96)

Ryanair ondertekende een tweede overeenkomst inzake luchthavendiensten met So.Ge.A.AL op 25 januari 2002, die de overeenkomst inzake luchthavendiensten van 2000 verving en geldig was van 1 januari 2002 tot en met 31 december 2012. Op grond van die overeenkomst diende Ryanair voor de afhandelingsdiensten aan So.Ge.A.AL […] EUR per aankomst en vertrek te betalen. Ryanair diende luchthaven- en beveiligingsgelden te betalen overeenkomstig de bekendgemaakte tariefverordening.

(97)

Op dezelfde dag werd een marketingovereenkomst gesloten tussen So.Ge.A.AL en Ryanair voor dezelfde periode als de overeenkomst inzake luchthavendiensten van 2002. Ryanair verbond zich ertoe om naar eigen goeddunken via haar website en andere media reclame- en promotieactiviteiten uit te voeren om de verbinding Alghero-Londen in samenspraak met So.Ge.A.AL te bevorderen. Op grond van deze overeenkomst diende So.Ge.A.AL […] EUR aan marketingbijdragen te betalen voor de eerste rotatie die dagelijks, gedurende het hele jaar op elke route wordt uitgevoerd en […] EUR voor de tweede rotatie die dagelijks, maar alleen in de zomer op elke route wordt uitgevoerd.

(98)

Op 1 september 2003 sloot So.Ge.A.AL een nieuwe overeenkomst inzake luchthavendiensten met Ryanair voor een periode van elf jaar (met een mogelijke verlenging voor een aanvullende periode van 10 jaar), die de overeenkomst inzake luchthavendiensten van 2002 verving.

(99)

Op grond van deze overeenkomst diende Ryanair haar vluchten naar Londen voort te zetten en, afhankelijk van het succes van de vorige overeenkomsten op het gebied van verkeersstromen, te voorzien in een nieuwe dagelijkse vlucht naar Frankfurt-Hahn of naar andere bestemmingen in het Ryanair-netwerk. Ryanair diende aan So.Ge.A.AL […] EUR per aankomst en vertrek te betalen voor de afhandelingsdiensten. De luchtvaartmaatschappij diende ook luchthaven- en beveiligingsgelden te betalen overeenkomstig de bekendgemaakte tariefverordening.

(100)

Op 1 september 2003 werd ook een overeenkomst inzake marketingdiensten ondertekend voor dezelfde periode als de overeenkomst inzake luchthavendiensten van 2003. Volgens die overeenkomst diende So.Ge.A.AL marketingbijdragen te betalen van i) […] EUR per jaar voor de eerste rotatie die dagelijks, gedurende het hele jaar op elke internationale route werd uitgevoerd, ii) […] EUR voor de tweede rotatie die dagelijks, maar alleen in de zomer op elke route werd uitgevoerd, en iii) een eenmalige inleidende marketingbijdrage van […] EUR voor het eerste jaar dat op elke andere internationale route dan de Londen-route werd gevlogen en nog eens […] EUR voor het tweede en het derde jaar dat op deze nieuwe route werd gevlogen.

(101)

Ryanair diende haar dagelijkse lijnvluchten voor passagiers tussen Alghero en Londen voort te zetten en nieuwe dagelijkse lijnvluchten voor passagiers tussen Alghero en Frankfurt Hahn en/of andere bestemmingen in het Ryanair-netwerk aan te bieden (hierna „lijnvluchten” genoemd). Ryanair diende ook, in samenspraak met So.Ge.A.AL, diensten te verlenen en activiteiten uit te voeren die gewoonlijk worden aangeboden door reclamebureaus, verkoopbevorderende bureaus en pr-bedrijven die in dezelfde sector werkzaam zijn. Dergelijke diensten en activiteiten zijn onder meer:

(102)

Op 3 april 2006 werd een nieuwe overeenkomst inzake luchthavendiensten gesloten tussen So.Ge.A.AL en Ryanair. Deze overeenkomst verving die van 2003 en was geldig van 1 januari 2006 tot en met 31 december 2010, met een mogelijke verlenging van vijf jaar.

(103)

Bij deze overeenkomst werd een aanvullende overeenkomst gesloten op 3 april 2006 voor de periode van 1 januari 2006 tot en met 31 december 2010, waarin de algemene passagiersdoelen die Ryanair diende te behalen en de door So.Ge.A.AL te betalen succesvergoeding werden vastgesteld. Deze aanvullende overeenkomst bevatte ook de sancties voor Ryanair indien zij de passagiersdoelen niet zou behalen.

(104)

De marketingovereenkomst van 2006 werd gesloten met AMS (in plaats van met Ryanair) op 3 april 2006 en besloeg dezelfde periode als de overeenkomst inzake luchthavendiensten. De overeenkomst was gebaseerd op de verbintenis van Ryanair om bepaalde EU-routes te bedienen en bepaalde doelen op het gebied van passagiersaantallen te bereiken. AMS bood So.Ge.A.AL onlinereclamediensten aan in ruil voor een bedrag van […] EUR per jaar.

(105)

Begin 2010 wensten So.Ge.A.AL en Ryanair de voorwaarden van hun bestaande betrekkingen te vernieuwen door een nieuwe overeenkomst uit te onderhandelen. Op 10 maart 2010 ondertekenden ze een memorandum van overeenstemming. In het memorandum is het volgende bepaald: „vanaf maart 2010 onderhandelen Ryanair en So.Ge.A.AL te goeder trouw om de voorwaarden en bepalingen van hun partnerschap opnieuw vast te leggen”.

(106)

Op basis hiervan werd vervolgens op 20 oktober 2010 een nieuwe overeenkomst inzake luchthavendiensten ondertekend tussen So.Ge.A.AL en Ryanair, die de overeenkomst inzake luchthavendiensten van 2006 verving. In deze overeenkomst werden nieuwe vergoedingen en een stimuleringsstructuur vastgesteld voor de periode van 1 januari 2010 tot en met 31 december 2013, met een mogelijke verlenging van vijf jaar na de vervaldatum van de oorspronkelijke looptijd van de overeenkomst.

(107)

So.Ge.A.AL verbond zich ertoe een succesvergoeding te betalen voor het behalen van doelen op het gebied van aantal vluchten en passagiersaantallen, terwijl Ryanair zich ertoe verbond vergoedingen voor afhandelingsdiensten en luchthavengelden te betalen en verkoopbevorderende en pr-activiteiten uit te voeren.

(108)

Op dezelfde dag werd een marketingovereenkomst ondertekend voor een looptijd van vier jaar met een mogelijke verlenging van nogmaals vier jaar. AMS bood So.Ge.A.AL een pakket onlinereclamediensten aan in ruil voor de volgende jaarlijkse bedragen: […] EUR voor 2010; […] EUR voor 2011; […] EUR voor 2012; […] EUR voor 2013. De overeenkomst was, net als in 2006, gebaseerd op de verbintenis van Ryanair om bepaalde EU-routes te bedienen en bepaalde passagiersdoelen te bereiken.

(109)

Op verzoek van de Commissie reconstrueerde Italië de ex-anteanalyses van de winstgevendheid van de overeenkomsten met Ryanair op basis van de incrementele kosten en inkomsten die redelijkerwijs konden worden verwacht door een marktdeelnemer handelend in een markteconomie die in plaats van So.Ge.A.AL zou hebben gehandeld op het moment dat elk van deze overeenkomsten werd gesloten tijdens de onderzochte periode, d.w.z. 2000-2010 (hierna het „het verslag van 2014 betreffende het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie” genoemd) (33). Volgens Italië verwachtte So.Ge.A.AL dat de overeenkomsten met Ryanair winstgevend zouden zijn voor de luchthaven op het moment dat ze werden gesloten.

(110)

In haar besluit van 2012 merkte de Commissie op dat het erop leek dat So.Ge.A.AL ook kortingen op de luchthavengelden had toegekend aan andere luchtvaartmaatschappijen dan Ryanair. Hoewel de Commissie wist dat So.Ge.A.AL ook met andere luchtvaartmaatschappijen marketingovereenkomsten had gesloten, werden haar in die fase onvoldoende inlichtingen over deze overeenkomsten ter beschikking gesteld.

(111)

Bij schrijven van 18 februari 2014 verstrekte Italië aan de Commissie een winstgevendheidsanalyse die gebaseerd was op ex-postgegevens van de regelingen met Alitalia, Meridiana en Volare om aan te tonen dat het vanuit het oogpunt van de luchthaven economisch gerechtvaardigd was om de overeenkomsten met deze luchtvaartmaatschappijen te sluiten. Er was op die datum geen analyse van de overeenkomst met Germanwings verstrekt.

(112)

Italië verstrekte vervolgens bij schrijven van 25 maart 2014 aan de Commissie een analyse van de winstgevendheid van de overeenkomsten van So.Ge.A.AL met Air One/Alitalia, Meridiana, Volare en Germanwings. Italië wilde hiermee aantonen dat op een ex-antebasis werd verwacht dat deze overeenkomsten winstgevend zouden zijn voor So.Ge.A.AL.

(113)

Tot slot legde Italië op 10 juni 2014 aan de Commissie een analyse over van de verwachte winstgevendheid van de overeenkomsten voor afhandelingsdiensten die So.Ge.A.AL had gesloten met bmibaby, Air Vallée en Air Italy.

(114)

De overeenkomsten van So.Ge.A.AL met andere luchtvaartmaatschappijen dan Ryanair die worden onderzocht in deze zaak, worden besproken in overweging 115 tot en met 132.

(115)

So.Ge.A.AL sloot afhandelings- en marketingovereenkomsten met Germanwings, Volare, Meridiana en Alitalia.

(116)

De afhandelingsovereenkomst tussen Germanwings en So.Ge.A.AL werd op 19 maart 2007 ondertekend en trad in werking op 25 maart 2007. Volgens die overeenkomst diende Germanwings aan So.Ge.A.AL […] EUR per aankomst en vertrek te betalen voor de afhandelingsdiensten.

(117)

Op 25 maart 2007 werd een marketingovereenkomst ondertekend tussen Germanwings en So.Ge.A.AL, waarin de luchtvaartmaatschappij zich ertoe verbond om bepaalde EU-routes te bedienen en bepaalde passagiers- en frequentiedoelen te behalen. De overeenkomst was geldig van 25 maart 2007 tot en met 31 oktober 2009. Germanwings vloog echter alleen in 2007 vanaf de luchthaven Alghero. Volgens Italië besliste de luchtvaartmaatschappij niet langer de luchthaven Alghero te bedienen omdat het betreffende verkeer onvoldoende was om vanuit een financieel oogpunt een break-evenpoint te bereiken.

(118)

In de marketingovereenkomst was een „aanloopbijdrage” van […] EUR vastgesteld die So.Ge.A.AL aan Germanwings diende te betalen „om de luchthaven Alghero te promoten door het aantal vertrekkende passagiers te laten toenemen door het openen van een nieuwe route”.

(119)

In de marketingovereenkomst werd ook een succesvergoeding vastgesteld die So.Ge.A.AL aan Germanwings diende te betalen indien deze de vastgestelde verkeersdoelen zou behalen. De marketingovereenkomst bevatte ook de sancties die Germanwings aan So.Ge.A.AL diende te betalen als zij meer dan 10 % van haar vluchten zou annuleren of haar vastgestelde verkeersdoelen niet zou behalen.

(120)

Op 29 november 2007 ondertekende Volare een afhandelings- en een marketingovereenkomst met So.Ge.A.AL.

(121)

De afhandelingsovereenkomst bevatte de doelen op het gebied van passagiers- en vluchtaantallen per jaar die de luchtvaartmaatschappij diende te behalen en de overeenstemmende succesvergoeding die So.Ge.A.AL diende te betalen.

(122)

In de marketingovereenkomst werd een jaarlijkse marketingvergoeding vastgelegd van […] EUR die de luchthavenbeheerder diende te betalen als „reclamesteun voor het eerste activiteitenjaar”. De marketingovereenkomst was geldig van 28 oktober 2007 tot en met 31 oktober 2010.

(123)

Meridiana voerde vluchten vanaf de luchthaven Alghero uit in 2000, 2001 en 2010.

(124)

De vluchten die Meridiana in 2000 en 2001 vanaf de luchthaven Alghero uitvoerde waren geen lijnvluchten, maar chartervluchten. Er werden bijgevolg tussen So.Ge.A.AL en Meridiana geen formele afhandelingsovereenkomsten gesloten. De luchtvaartmaatschappij betaalde aan So.Ge.A.AL de bekendgemaakte luchthavengelden voor alle luchthavendiensten.

(125)

Meridiana voerde tussen 2002 en 2010 geen vluchten uit vanaf de luchthaven. In 2010 hervatte ze de vluchten vanaf de luchthaven en sloot ze met So.Ge.A.AL zowel een marketing- als een afhandelingsovereenkomst.

(126)

De afhandelingsovereenkomst werd ondertekend op 28 april 2010 en besloeg de periode van april 2010 tot april 2011. Op grond van die overeenkomst diende Meridiana aan So.Ge.A.AL […] EUR per aankomst en vertrek te betalen voor de afhandelingsdiensten.

(127)

De marketingovereenkomst werd ondertekend op 20 oktober 2010 en besloeg de periode van juni 2010 tot oktober 2010. De overeenkomst stelde een eenmalige betaling door So.Ge.A.AL aan Meridiana vast van […] EUR (excl. Btw) voor het opstarten van routes van/naar Milaan, Verona en Bari in de zomer van 2010. De voorwaarde voor de betaling was dat Meridiana bepaalde verkeersdoelen zou behalen. Volgens Italië had gedurende de periode tijdens welke de overeenkomst met Meridiana retroactief van toepassing was So.Ge.A.AL met de maatschappij gelijksoortige voorwaarden onderhandeld die uiteindelijk in de ondertekende overeenkomst werden opgenomen. Italië verstrekte hiervoor aan de Commissie een ontwerpovereenkomst die destijds tussen Meridiana en So.Ge.A.AL werd overeengekomen en dateerde van 7 juni 2010.

(128)

Vóór 2010 had Air One/Alitalia geen formele overeenkomsten met So.Ge.A.AL en betaalde ze So.Ge.A.AL de bekendgemaakte luchthavengelden voor alle luchthavendiensten. Vóór 2010 verleende So.Ge.A.AL geen grondafhandelingsdiensten aan Air One/Alitalia.

(129)

In 2010 begon So.Ge.A.AL grondafhandelingsdiensten te verlenen aan Air One/Alitalia. Dit leidde tot de ondertekening door Air One/Alitalia van een afhandelingsovereenkomst met So.Ge.A.AL. De twee partijen gingen ook een marketingovereenkomst aan voor de opening door Air One/Alitalia van internationale routes vanaf de luchthaven Alghero.

(130)

De marketingovereenkomst werd ondertekend op 20 oktober 2010 en besloeg de periode van 7 juni 2010 tot en met 30 september 2010. Italië verstrekte aan de Commissie de ontwerpovereenkomst die Alitalia en So.Ge.A.AL in mei 2010 waren overeengekomen. De gesloten overeenkomst stelde een eenmalige marketingbijdrage aan Air One/Alitalia vast van […] EUR voor het verlenen van marketingdiensten aan So.Ge.A.AL in die periode. De overeenkomst kon worden verlengd tot in 2011 en 2012.

(131)

Air One/Alitalia en So.Ge.A.AL ondertekenden op 30 november 2010 de afhandelingsovereenkomst voor een periode van zes jaar. In de overeenkomst werden de afhandelingsgelden vastgesteld die Air One/Alitalia aan So.Ge.A.AL diende te betalen voor nationale en internationale routes.

(132)

De Commissie heeft ook de overeenkomsten voor grondafhandelingsdiensten tussen So.Ge.A.AL en Air Italy, bmibaby en Air Vallée onderzocht. De overeenkomsten werden gesloten voor een looptijd variërend van één maand (Air Vallée) tot meer dan twee jaar (Air Italy) en bevatten de afhandelingsgelden die de luchtvaartmaatschappijen dienden te betalen.

Tabel 6

Afhandelingsovereenkomsten met Air Italy, bmibaby en Air Vallée

(133)

In de loop van het onderzoek heeft de Commissie Ecorys verzocht om een verslag op te stellen over de financiële prestaties van So.Ge.A.AL en te bepalen of de luchthavenbeheerder heeft gehandeld als een marktdeelnemer handelend in een markteconomie toen hij de overeenkomsten met de luchtvaartmaatschappijen sloot. Ecorys legde zijn verslag over op 30 maart 2011.

(134)

De conclusie ervan was dat So.Ge.A.AL heeft gehandeld zoals een marktdeelnemer handelend in een markteconomie. Ecorys was van mening dat de bedrijfsstrategie van So.Ge.A.AL rendeerde. Deze strategie hield in dat de luchthavenbeheerder een aanvraag indiende voor de „alomvattende” concessie voor het beheer van de luchthaven, dat de capaciteit van de terminal werd uitgebreid en dat overeenkomsten werden gesloten met lowcostmaatschappijen om de internationale verkeersstromen te stimuleren. Ecorys concludeerde dat vanuit het oogpunt van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie de overeenkomsten met Ryanair een logische beslissing waren omdat ze zorgden voor een aanzienlijke toename van het verkeer, wat zowel de luchtvaartgerelateerde als de niet-luchtvaartgerelateerde inkomsten ten goede zou komen. Volgens Ecorys kon So.Ge.A.AL redelijkerwijs verwachten dat de voordelen van dergelijke overeenkomsten op de lange termijn de incrementele kosten zouden compenseren.

(135)

Voor wat de eventuele steun aan de luchthavenbeheerder betreft, heeft de Commissie opgemerkt dat vóór het arrest-Aéroports de Paris de ontwikkeling en het beheer van luchthaveninfrastructuur niet als economische activiteit in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag kon worden beschouwd (34). Aangezien een deel van de te beoordelen maatregelen vóór 2001 werd genomen, merkte de Commissie op dat zij diende te beoordelen of zij hun oorsprong hadden in wettelijk bindende verplichtingen die waren aangegaan vóór het arrest-Aéroports de Paris, te weten 12 december 2000 (35), en dus buiten het toepassingsgebied van de staatssteunregels vielen.

(136)

De Commissie heeft ook in herinnering gebracht dat in zoverre financiering van activiteiten die normaal gesproken onder de verantwoordelijkheid van de staat vielen bij de uitoefening van overheidsbevoegdheden beperkt was tot het dekken van kosten en niet werd gebruikt om andere economische activiteiten te financieren (36), deze niet onder het toepassingsgebied van de staatssteunregels viel. Toen de Commissie in 2012 haar besluit vaststelde, beschikte ze niet over de nodige inlichtingen over de (al dan niet economische) aard van de activiteiten van So.Ge.A.AL en van de infrastructurele kosten die werden gefinancierd door de onderzochte maatregelen, noch wist ze of bepaalde kosten eigen waren aan activiteiten die tot overheidstaken behoren. De Commissie heeft Italië uitgenodigd om te verduidelijken welke activiteiten moeten worden beschouwd als niet-economisch en welke eventuele kosten in verband met die activiteiten werden gefinancierd door de maatregelen die de Commissie onderzoekt.

(137)

De Commissie heeft ernstige twijfels geuit over de overeenstemming van de kapitaalinjecties met het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie. Ze heeft opgemerkt dat So.Ge.A.AL vanaf 2000 steeds met verlies draaide en dat haar financiële prestaties nog slechter werden na de toekenning van de „alomvattende” concessie. Dit leek in tegenspraak te zijn met de stelling van Italië dat de slechte resultaten van de onderneming voornamelijk te wijten waren aan de onmogelijkheid om de luchthavenactiviteiten volledig te exploiteren als gevolg van de gedeeltelijke/tijdelijke concessie.

(138)

De Commissie heeft ook opgemerkt dat Italië op dat moment alleen ex-postoverwegingen had verstrekt om zijn stellingen te ondersteunen dat de maatregelen werden genomen op basis van winstgevendheidsvooruitzichten. Bovendien leek een dergelijke analyse betrekking te hebben op het algemene voordeel voor de regio Sardinië als gevolg van een toename van het luchtverkeer en dus op inkomsten die een particuliere investeerder niet zou meenemen in de winstgevendheidsanalyse van zijn investering. Op basis daarvan heeft de Commissie het voorlopige standpunt ingenomen dat de kapitaalinjecties een voordeel waren voor de luchthavenbeheerder en voor hem exploitatiesteun vormden.

(139)

De Commissie heeft tot slot opgemerkt dat, ook indien So.Ge.A.AL zou hebben voldaan aan de voorwaarden om te kunnen worden aangemerkt als een onderneming in moeilijkheden krachtens de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden (37), Italië aan de Commissie geen enkel element heeft overgelegd ter ondersteuning van de conclusie dat dergelijke steun zou voldoen aan de verenigbaarheidsvereisten van die richtsnoeren.

(140)

Er werden onvoldoende inlichtingen aan de Commissie verstrekt over de bijdragen voor installaties en werkzaamheden ter waarde van 6 540 269 EUR die de regio Sardinië tussen 1998 en 2009 aan So.Ge.A.AL heeft toegekend. Italië werd verzocht de exacte aard van deze door de regio Sardinië gesubsidieerde kosten te verduidelijken.

(141)

De Commissie heeft opgemerkt dat So.Ge.A.AL tussen 2001 en 2010 3 042 887 EUR aan de staat heeft betaald aan vergoedingen voor het gebruik van de luchthaveninfrastructuur, terwijl de staat tussen 2004 en 2010 infrastructuurinvesteringen financierde voor een bedrag van 46 940 534 EUR en uitrusting voor een bedrag van 284 782 EUR.

(142)

De Commissie heeft ook opgemerkt dat de toekenning van de „alomvattende” concessie aan So.Ge.A.AL in 2007 niet tot hogere concessievergoedingen lijkt te hebben geleid. Op basis daarvan heeft de Commissie het voorlopige standpunt ingenomen dat de concessievergoeding duidelijk niet evenredig was met de publieke financiering die door de staat in verband met de infrastructuurinvesteringen ter beschikking werd gesteld. De Commissie heeft zich bijgevolg op het voorlopige standpunt gesteld dat So.Ge.A.AL een voordeel zou hebben kunnen ontvangen door een concessievergoeding te betalen die onder het markttarief lag.

(143)

Italië werd verzocht een ex-anteondernemingsplan te verstrekken waaruit de winstgevendheidsvooruitzichten zouden blijken voor infrastructuurinvesteringen door publieke entiteiten op de luchthaven Alghero die de stelling konden ondersteunen dat dergelijke investeringen in overeenstemming waren met het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie.

(144)

De Commissie heeft twijfels geuit over de verenigbaarheid op grond van artikel 107, lid 3, van het Verdrag van de steun die krachtens de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005 aan So.Ge.A.AL werd toegekend.

(145)

Hoewel de maatregelen leken te voldoen aan een duidelijk omschreven doel van algemeen belang, beschikte de Commissie over onvoldoende informatie om te oordelen of de infrastructuur op de luchthaven Alghero noodzakelijk was voor en evenredig was met het gestelde doel. De Commissie beschikte evenmin over voldoende elementen om de perspectieven voor het gebruik van die infrastructuur op de middellange termijn te beoordelen. De Commissie heeft ook twijfels geuit over de beschikbaarstelling van de luchthaveninfrastructuur aan alle luchtvaartmaatschappijen op niet-discriminerende voorwaarden.

(146)

Tot slot heeft de Commissie twijfels geuit over de noodzaak van steun om infrastructuurinvesteringen te financieren, aangezien in die fase bepaalde infrastructuurinvesteringen leken voort te vloeien uit de contractuele verplichtingen van So.Ge.A.AL ten aanzien van Ryanair.

(147)

De Commissie nam het voorlopige standpunt in dat met de beslissingen betreffende de bedrijfsvoorwaarden van luchtvaartmaatschappijen die op de luchthaven Alghero actief zijn staatsmiddelen gepaard gingen en dat de beslissingen aan de staat toerekenbaar waren.

(148)

De Commissie heeft eerst opgemerkt dat de onderneming AMS volledig in handen is van Ryanair en is opgericht met het specifieke doel uitsluitend marketingdiensten te verlenen via de Ryanair-website. Op basis hiervan heeft de Commissie het voorlopige standpunt ingenomen dat Ryanair en AMS als een enkele entiteit moeten worden aangemerkt voor de beoordeling van de aanwezigheid van een selectief voordeel. De Commissie heeft ook het standpunt ingenomen dat, om te beoordelen of de maatregelen met betrekking tot Ryanair/AMS marktconform zijn, de gedragingen van So.Ge.A.AL samen met die van de regio Sardinië en/of andere publieke aandeelhouders van So.Ge.A.AL tijdens de onderzoeksperiode moeten worden beoordeeld. De Commissie was van mening dat, voor de beoordeling van het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie, de overeenkomsten inzake luchthavendiensten en de marketingovereenkomsten en hun financiële gevolgen niet los van elkaar kunnen worden beschouwd en dus samen moeten worden beoordeeld.

(149)

De Commissie heeft in herinnering gebracht dat met regionale-ontwikkelingsoverwegingen geen rekening kan worden gehouden voor de toepassing van het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie. Ze heeft ook opgemerkt dat, volgens de informatie die ze in die fase had ontvangen, er geen ondernemingsplan of ex-anteanalyse was waarop So.Ge.A.AL zich kon baseren voor het sluiten van overeenkomsten met Ryanair/AMS.

(150)

Op basis hiervan heeft de Commissie twijfels geuit over de gedragingen van So.Ge.A.AL en de regio Sardinië als investeerder in een markteconomie in hun betrekkingen met Ryanair/AMS.

(151)

De Commissie heeft opgemerkt dat So.Ge.A.AL aanzienlijke kortingen op de luchthavengelden gaf aan andere luchtvaartmaatschappijen dan Ryanair, bijvoorbeeld de opening van nieuwe routes en de toename van het verkeer. De Commissie heeft Italië uitgenodigd om ex-anteondernemingsplannen, -studies of -documenten te verstrekken waarin de winstgevendheid voor de luchthavenbeheerder wordt beoordeeld van elk van de overeenkomsten met de luchtvaartmaatschappijen die op de luchthaven actief zijn of, indien dergelijke documenten niet beschikbaar zijn, de laatste begrotingsramingen van So.Ge.A.AL die zijn opgesteld voordat deze overeenkomsten werden gesloten. Op basis hiervan heeft de Commissie twijfels geuit over de gedragingen van So.Ge.A.AL en de regio Sardinië als investeerder in een markteconomie in hun betrekkingen met de luchtvaartmaatschappijen die op de luchthaven actief zijn.

(152)

De Commissie merkt op dat Italië, naast de antwoorden op de verzoeken om inlichtingen van de Commissie, in de loop van het onderzoek meermaals documenten heeft ingediend. Hoewel de Commissie akkoord ging om de termijn waarbinnen de lidstaten hun opmerkingen moeten meedelen na een besluit van de Commissie om de formele onderzoeksprocedure in te leiden, als vastgesteld in artikel 6, lid 1, van de procedureverordening (38), met een maand te verlengen, heeft Italië slechts één document ingediend binnen deze verlengde termijn, namelijk het schrijven van 31 augustus 2012. De door Italië ingediende documenten van 3 oktober 2012, 19 oktober 2012, 22 oktober 2012 en 20 februari 2013 dateren van na deze uiterste indieningstermijn.

(153)

In dit deel worden bijgevolg alleen de opmerkingen behandeld die Italië in zijn schrijven van 31 augustus 2012 heeft vermeld. De argumenten die Italië in latere brieven heeft aangehaald en die van belang zijn voor de beoordeling in deze zaak, zijn opgenomen in deel 3 tot en met 5.

(154)

Italië bracht in herinnering dat luchthavenbeheerders wettelijk verplicht zijn om bepaalde kapitaaldrempels in acht te nemen. Volgens Italië waren de kapitaalinjecties die in deze zaak worden beoordeeld, bedoeld om het kapitaal van So.Ge.A.AL opnieuw op het vereiste niveau te brengen.

(155)

Italië lichtte toe dat de concessievergoedingen die luchthavenbeheerders met een „alomvattende” concessie dienden te betalen tot 2003 10 % bedroegen van de gebruiksvergoedingen, zoals bepaald in Italiaanse wet nr. 324 van 5 mei 1976, zoals gewijzigd, en de vergoeding voor het in- en uitladen van goederen die via de lucht worden vervoerd, zoals bepaald in Italiaanse wet nr. 117 van 16 april 1974.

(156)

Vanaf 2003 werd het bedrag van de jaarlijkse concessievergoedingen bepaald op basis van de laadeenheden van de luchthaven (waarbij een passagier of honderd kilogram goederen of post een laadeenheid vormt), die op hun beurt werden bepaald op basis van verkeersgegevens die het Ministerie van Infrastructuur en Vervoer en ENAC jaarlijks bekendmaakten.

(157)

Krachtens Italiaanse wet nr. 296 van 27 december 2006 werden de jaarlijkse concessievergoedingen voor luchthavenbeheerders verhoogd om inkomsten voor de Italiaanse schatkist te garanderen van 3 miljoen EUR in 2007, 9,5 miljoen EUR in 2008 en 10 miljoen EUR in 2009.

(158)

Italië diende geen opmerkingen in over de mogelijke steun aan de luchtvaartmaatschappijen die op de luchthaven Alghero actief zijn binnen de termijn waarbinnen de lidstaten hun opmerkingen moeten meedelen na een besluit van de Commissie om de formele onderzoeksprocedure in te leiden, zoals vastgesteld in artikel 6, lid 1, van de procedureverordening.

(159)

De Commissie merkt op dat de opmerkingen van de belanghebbenden uiteenlopende argumenten bevatten. Zo zette Ryanair in haar talrijke aan de Commissie overgelegde documenten de onderliggende beginselen en aannames uiteen die volgens haar moeten dienen als basis voor de analyse door de Commissie van de verenigbaarheid van de overeenkomsten met de luchtvaartmaatschappijen met het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie. So.Ge.A.AL stelde dat er talrijke gronden zijn op basis waarvan de beoordeelde maatregelen in haar voordeel verenigbaar zouden kunnen worden verklaard met de interne markt.

(160)

So.Ge.A.AL benadrukt dat de overheidsfinanciering die zij heeft ontvangen om de kosten van het verlenen van diensten die tot overheidstaken behoren, te dekken, geen staatssteun vormt. So.Ge.A.AL gaf geen informatie over de aard of het bedrag van deze kosten.

(161)

So.Ge.A.AL is van mening dat alle maatregelen die in deze zaak worden beoordeeld en betrekking hebben op de financiering van infrastructuur, uitrusting en „installaties en werkzaamheden” wettelijk werden toegezegd vóór het arrest-Aéroports de Paris en bijgevolg moeten worden uitgesloten van het onderzoek betreffende staatssteun. Voor wat de periode na 12 december 2000 betreft, brengt So.Ge.A.AL in herinnering dat Italië al bewijzen heeft ingediend van de niet-economische aard van bepaalde activiteiten die de luchthavenbeheerder uitvoert. De Commissie moet dus een deel van de betrokken overheidsfinanciering indelen onder de kosten voor het uitvoeren van niet-economische activiteiten.

(162)

So.Ge.A.AL merkt ook op dat het besluit van 2012 niet duidelijk is over de aard en het toepassingsgebied van de vermoedelijke steun aan de luchthavenbeheerder. Het zou met name onduidelijk zijn of de Commissie de volledige financiering voor infrastructuurwerken dan wel, als alternatieve optie, enkel het verschil tussen de op de markt gebaseerde concessievergoeding die So.Ge.A.AL aan de staat had moeten betalen voor de betere infrastructuur en de door de luchthavenbeheerder werkelijk betaalde concessievergoeding als staatssteun wilde kwalificeren. Volgens de luchthavenbeheerder strookt de eerste optie niet met het feit dat de staat te allen tijde eigenaar bleef van de luchthaveninfrastructuur. Bijgevolg kan So.Ge.A.AL niet worden beschouwd als begunstigde van investeringssteun. So.Ge.A.AL stelt in ieder geval dat zij geen enkel ongeoorloofd economisch voordeel heeft gekregen, ook niet indien de tweede optie zou gelden.

(163)

So.Ge.A.AL benadrukt dat de overheidsfinanciering die zij heeft ontvangen, niet kan leiden tot vervalsing van de mededinging. Gezien de afgelegen ligging van de luchthaven Alghero, overlapt het verzorgingsgebied van de luchthaven (39) niet met dat van andere luchthavens in Italië of andere lidstaten. Er is ook geen mededinging tussen deze luchthaven en de andere op het eiland, gezien de onderlinge afstand en de afwezigheid van betrouwbare verbindingen over land. So.Ge.A.AL voegt eraan toe dat de drie luchthavens op Sardinië verschillende soorten verkeer verwerken. Bovendien is er geen mededinging tussen luchtvervoer en andere vervoersmiddelen voor het verkeer van en naar het eiland.

(164)

So.Ge.A.AL gaat niet akkoord met het argument van de Commissie in haar besluit van 2012 dat verschillende luchthavenbeheerders meedingen naar het beheer van de luchthaveninfrastructuur. So.Ge.A.AL kreeg in 1995 de eerste „gedeeltelijke” concessie (40) toegekend voor het beheer van de luchthaven, dit was dus lang voor het arrest-Aéroports de Paris. So.Ge.A.AL zou vanaf 1995 slechts handelen als beheerder van de infrastructuur van de luchthaven Alghero en zij zou dus ten aanzien van haar activiteit niet met andere luchthavenbeheerders dienen te concurreren.

(165)

So.Ge.A.AL stelt dat de kapitaalinjecties in overeenstemming zijn met het criterium van de investeerder in een markteconomie. Volgens So.Ge.A.AL moet de economische grondslag van de maatregelen afzonderlijk en op een verschillende manier worden beoordeeld voor twee perioden: voor en na de toekenning van de „alomvattende” concessie aan So.Ge.A.AL in 2007.

(166)

So.Ge.A.AL stelt dat de herkapitalisaties die vóór 2007 werden uitgevoerd, waren gebaseerd op de noodzaak om haar bedrijfsactiviteiten veilig te stellen, met name met het oog op de toekenning van de „alomvattende” concessie, die zij al op 18 januari 1999 kreeg toegekend. Op basis van de beschikbare informatie op het moment dat de beslissingen om kapitaal te injecteren in de onderneming werden genomen, was het vooruitzicht op de „alomvattende” concessie van cruciaal belang voor de aandeelhouders van So.Ge.A.AL, in die mate dat de luchthavenbeheerder de luchthavenactiviteiten maximaal kon laten renderen en bijgevolg de luchtvaartgerelateerde en de niet-luchtvaartgerelateerde inkomsten kon verhogen. De publieke aandeelhouders zouden als enige levensvatbare optie de herkapitalisatie van de onderneming hebben gehad, een beslissing die gerechtvaardigd was omdat de uitgestelde toekenning van de concessie was veroorzaakt door externe factoren die buiten de macht van de onderneming lagen. So.Ge.A.AL stelt dat de Commissie hiermee rekening moet houden bij haar beoordeling van het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie. So.Ge.A.AL voegt eraan toe dat de maatregelen ook gerechtvaardigd zouden zijn omdat een toename van de passagiersaantallen werd voorspeld als gevolg van de lowcoststrategie die vanaf 1999 werd gevolgd.

(167)

De kapitaalinjecties van 2009 en 2010 werden uitgevoerd om de luchthavenbeheerder operationeel te houden, met name in het licht van de betere levensvatbaarheidsvooruitzichten als gevolg van de toekenning van de „alomvattende” concessie. Het feit dat So.Ge.A.AL niet opnieuw winstgevend werd na de toekenning van de concessie, was te wijten aan het marktscenario dat sterk verschilde van wat was voorspeld en een grote invloed had op de ontwikkeling van het luchtverkeer in die periode, met name de economische crisis en de daaruit voortvloeiende economische uitdagingen voor de internationale luchtvaartmaatschappijen. So.Ge.A.AL kreeg hierdoor te maken met een verkeersverlies van 1,8 %. Bovendien stelt So.Ge.A.AL dat het verkeer zich niet kon ontwikkelen zoals was voorspeld door de vertraagde uitvoering van de infrastructuurwerken (die al in 2004 dienden te starten, maar in 2009 nog niet waren aangevangen). Tot slot mag niet worden vergeten dat ENAC de luchthavengelden niet verhoogde, ondanks het formele verzoek hiertoe van So.Ge.A.AL

(168)

Tegen deze achtergrond heeft So.Ge.A.AL corrigerende maatregelen genomen om een economisch evenwicht te bereiken, zoals het reorganiseren van haar activiteiten, het verlagen van de bedrijfskosten en het nemen van maatregelen voor infrastructuurinvesteringen. Deze maatregelen worden in detail beoordeeld in het reorganisatie- en herstructureringsplan van 2010.

(169)

So.Ge.A.AL gaat niet akkoord met het argument van de Commissie dat er geen ex-anteanalyse werd uitgevoerd vóór de uitvoering van de maatregelen. De publieke aandeelhouders van So.Ge.A.AL hadden vermoedelijk de betrokken maatregelen genomen op basis van het ondernemingsplan dat vooraf werd opgesteld. Dit zou worden gestaafd door de documenten die tijdens het onderzoek aan de Commissie werden overgelegd, met name:

(170)

So.Ge.A.AL brengt ook in herinnering dat in het Ecorys-verslag, het Accuracy-verslag en het plan van Roland Berger al is vastgesteld dat de kapitaalinjecties verenigbaar zijn met het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie.

(171)

De Commissie zou onvoldoende rekening hebben gehouden met de specifieke aard van de luchtverkeerssector in Italië in het licht van de toepasselijke Italiaanse wetgeving. Bij haar beoordeling van de situatie vóór en na de toekenning van de „alomvattende” concessie aan So.Ge.A.AL, had de Commissie rekening moeten houden met het feit dat de herkapitalisaties het gevolg zijn van een wettelijke verplichting die moet worden nageleefd op straffe van herroeping van de concessie. De aandeelhouders van So.Ge.A.AL kozen dus voor de meest kosteneffectieve optie toen ze beslisten om de onderneming te herkapitaliseren.

(172)

So.Ge.A.AL is van mening dat de publieke aandeelhouders door het uitvoeren van kapitaalinjecties op dezelfde manier hebben gehandeld als een marktdeelnemer handelend in een markteconomie in gelijksoortige omstandigheden zou hebben gedaan, aangezien de injecties de publieke aandeelhouders een positief rendement op de middellange tot lange termijn garandeerden. Volgens So.Ge.A.AL brengen de luchthavenactiviteiten hogere belastinginkomsten op dan de overheidsfinanciering die zij heeft gekregen.

(173)

So.Ge.A.AL stelt ook dat de kapitaalinjecties geen economisch voordeel in de zin van de Altmark-rechtspraak (41) zouden toekennen aan de luchthavenbeheerder. Het algemene beheer van de luchthaven zou als „een dienst van algemeen economisch belang” (hierna „DAEB” genoemd) gelden, aangezien de toegankelijkheid van het eiland moet worden gegarandeerd. Bijgevolg zouden de betrokken kapitaalinjecties kunnen worden gezien als een compensatie voor het verlenen van een DAEB door de luchthaven.

(174)

So.Ge.A.AL zou de verlening van de DAEB toegewezen hebben gekregen via de overeenkomst. De gedeeltelijke concessies aan So.Ge.A.AL vóór 2007 kunnen zo ook worden beschouwd als toewijzingshandelingen. So.Ge.A.AL merkt ook op dat vanuit zuiver wettelijk oogpunt de luchthavenbeheerders verplicht zijn om bepaalde wettelijke verplichtingen op het gebied van het beheer van luchthavens na te leven. Deze verplichtingen houden onvermijdelijk rekening met het algemeen belang en hebben betrekking op het verzekeren van een toereikende kwaliteit van de dienstverlening, de naleving van veiligheidsnormen en de continuïteit en regelmatigheid van de diensten.

(175)

Aan de tweede en derde voorwaarde die voortvloeien uit het Altmark-arrest zou zijn voldaan omdat het bedrag dat So.Ge.A.AL heeft ontvangen net genoeg was om de verliezen te compenseren en meer bepaald om, nadat de verliezen waren gedekt, het kapitaal opnieuw in overeenstemming te brengen met de wettelijke eisen. So.Ge.A.AL voegt er ook nog aan toe dat luchthavenbeheerders bij wet verplicht zijn om een afzonderlijke boekhouding te voeren voor de kern- en de niet-kernactiviteiten.

(176)

Tot slot stelt So.Ge.A.AL dat ook is voldaan aan het vierde Altmark-criterium, zonder echter hiervoor bewijsmateriaal aan te brengen.

(177)

Volgens So.Ge.A.AL moet de Commissie de verenigbaarheid van de mogelijke steun aan de luchthaven beoordelen op grond van:

(178)

So.Ge.A.AL voert ten eerste aan dat de betrokken maatregelen aan de luchthaven Alghero werden toegekend als compensatie voor de nadelige insulaire ligging van de regio Sardinië. Op basis daarvan moet de Commissie de steun verenigbaar met de interne markt verklaren krachtens artikel 107, lid 3, onder a), van het Verdrag.

(179)

So.Ge.A.AL stelt ten tweede dat alle beoordeelde maatregelen werden toegekend zodat So.Ge.A.AL herstructureringen kon uitvoeren en opnieuw levensvatbaar kon worden. In dit kader voerde So.Ge.A.AL aan dat, voor wat de kapitaalinjecties van 2009 en 2010 betreft, zij een herstructureringsplan had opgesteld, namelijk het reorganisatie- en herstructureringsplan van 2010. Hierin werden de factoren genoemd die een negatief effect op de onderneming hadden gehad en werden corrigerende maatregelen voorgesteld om de kosten te beperken, alsook een herziening van het bedrijfsbeleid. Het plan voorzag in een grote eigen bijdrage van So.Ge.A.AL voor de herstructurering.

(180)

Ten derde voert So.Ge.A.AL, voor wat de verenigbaarheid van de steun krachtens artikel 106, lid 2, van het Verdrag betreft, aan dat de ontvangen compensatie voor het verlenen van DAEB's steeds lager was dan het in artikel 2, lid 1, onder a), van de DAEB-beschikking van 2005 (42) vastgestelde maximum, namelijk 30 miljoen EUR per jaar, en dat haar omzet lager was dan 100 miljoen EUR. So.Ge.A.AL voegt eraan toe dat vóór 2004 het maximum van 1 miljoen passagiers, als vastgesteld in artikel 2, lid 1, onder d), van de DAEB-beschikking van 2005, ook in acht werd genomen. Er zou ook zijn voldaan aan de artikelen 4, 5 en 6 van de DAEB-beschikking van 2005, aangezien de onderneming werd gecompenseerd voor correct vastgestelde DAEB's die aan So.Ge.A.AL werden toegewezen via een of meer toewijzingshandelingen, en dergelijke compensatie niet hoger was dan nodig voor de verlening van de DAEB's.

(181)

Ten vierde voert So.Ge.A.AL aan dat de steun aan de luchthaven voor infrastructuurinvesteringen, uitrusting, installaties en werkzaamheden verenigbaar moet worden geacht op basis van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005. De betreffende infrastructuur zou evenredig zijn aan het gestelde doel en zou op middellange termijn voldoende gebruiksmogelijkheden bieden in de zin van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2004. De infrastructuur stond ook op niet-discriminerende voorwaarden ter beschikking van alle luchtvaartmaatschappijen. Bovendien werd het handelsverkeer niet zozeer beïnvloed dat dit in strijd was met het gemeenschappelijk belang en was de overheidsfinanciering noodzakelijk en evenredig.

(182)

De Commissie zou So.Ge.A.AL en de regio Sardinië terecht als één entiteit behandelen voor de toepassing van het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie. De beslissing van de regio Sardinië en So.Ge.A.AL om de betrokken maatregelen aan te nemen, zou in gelijksoortige omstandigheden ook door een marktdeelnemer handelend in een markteconomie zijn genomen. So.Ge.A.AL zou geen economisch voordeel hebben gehaald uit de marketingbijdragen die de regio Sardinië heeft toegekend ten gunste van de luchtvaartmaatschappijen die de luchthaven Alghero gebruiken. De betrokken bijdragen kwamen alleen in handen van de luchthavenbeheerder om uiteindelijk te worden verstrekt aan de luchtvaartmaatschappijen.

(183)

So.Ge.A.AL stelt dat steun aan luchtvaartmaatschappijen die op de luchthaven Alghero actief zijn in de vorm van lagere luchthavengelden of marketingbijdragen als verenigbaar met de interne markt moet worden beschouwd op grond van artikel 107, lid 3, onder a) of c), van het Verdrag en de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005.

(184)

Als argument hiervoor haalt So.Ge.A.AL aan dat de eventuele steun werd toegekend aan ondernemingen die van een lidstaat een vergunning hebben gekregen om luchtvervoersdiensten te verlenen op routes die een regionale luchthaven van categorie C of D, zoals bepaald in de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005, verbinden met een andere luchthaven in de Unie. De financiering had geen betrekking op routes die onder openbaredienstverplichtingen in de zin van Verordening (EG) nr. 1008/2008 van het Europees Parlement en de Raad (43) vallen, en de overeenkomsten met de luchtvaartmaatschappijen bevatten sancties die dienden te worden toegepast bij niet-naleving van hun verbintenissen door de luchtvaartmaatschappijen.

(185)

So.Ge.A.AL geeft wel toe dat de betreffende financieringen aan de luchtvaartmaatschappijen langer en met een hogere intensiteit werden toegekend dan toegestaan op grond van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005, maar onderstreept dat de overeenkomsten met de luchtvaartmaatschappijen maar maximaal drie jaar liepen en dat op grond van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005 afwijkingen op het gebied van intensiteit zijn toegestaan in het geval van achterstandsgebieden.

(186)

So.Ge.A.AL herinnert in haar opmerkingen over de toepasselijkheid van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 eraan dat geen van de beoordeelde maatregelen ten gunste van de luchthaven kan worden aangemerkt als staatssteun. Indien de Commissie echter zou besluiten dat deze maatregelen exploitatiesteun aan So.Ge.A.AL vormen, stelt So.Ge.A.AL dat aan alle verenigbaarheidsvoorwaarden, zoals vastgesteld in de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014, is voldaan.

(187)

Ryanair, AMS en Unioncamere legden hun opmerkingen in de loop van het onderzoek over.

(188)

Ryanair heeft haar opmerkingen over het besluit van 2012 ingediend op 12 maart 2013. Ryanair verwees naar haar eerder ingediende documenten in deze zaak vóór het besluit van 2012 en naar een aantal andere ingediende documenten betreffende staatssteunonderzoeken naar mogelijke steun aan Ryanair.

(189)

De belangrijkste opmerkingen die Ryanair in deze documenten heeft gemaakt, zijn samengevat in overweging 190 tot en met 226.

(190)

Ryanair verwerpt de voorlopige conclusie van de Commissie dat Ryanair en AMS als één entiteit moeten worden beschouwd en dat de overeenkomsten inzake luchthavendiensten en de overeenkomsten inzake marketingdiensten, alsook hun financiële gevolgen, gezamenlijk moeten worden beoordeeld voor de beoordeling van het economische voordeel.

(191)

De eigendomsstructuur van AMS noch haar doel zouden die benadering ondersteunen. De overeenkomsten inzake luchthavendiensten met Ryanair en de overeenkomsten inzake marketingdiensten met AMS zouden twee afzonderlijke, losstaande soorten overeenkomsten zijn, zouden betrekking hebben op verschillende diensten en zouden geen contractueel of ander onderling verband hebben op basis waarvan ze kunnen worden aangemerkt als een enkele reeks maatregelen.

(192)

De overeenkomsten inzake marketingdiensten waren voordelig voor So.Ge.A.AL als aankoper van reclamediensten. Deze overeenkomsten waren een investering om het merk van de luchthaven meer bekendheid te geven en zouden hebben geleid tot een toename van inkomende passagiers en bijgevolg van de niet-luchtvaartgerelateerde inkomsten. Ze waren niet bedoeld om de bezettingsgraad of de opbrengsten op Ryanair-routes te verbeteren, noch afhankelijk van eventuele voordelen voor Ryanair van luchthavenreclame op Ryanair.com.

(193)

Bovendien is het sluiten van een overeenkomst inzake marketingdiensten met AMS geen voorwaarde opdat Ryanair mag vliegen op routes van en naar een luchthaven. Er zijn immers veel luchthavens die door Ryanair worden bediend, maar die geen overeenkomst met AMS hebben. Over het algemeen zijn het de minder bekende luchthavens met een niet-zichtbaar merk en laag inkomend verkeer die de noodzaak voelen voor specifieke marketing om het merk van hun luchthaven meer bekendheid te geven en het aantal inkomende passagiers te doen toenemen.

(194)

Het zou dus volstrekt logisch zijn dat een dergelijke luchthaven hierin investeert en het feit dat Ryanair al dan niet voordeel haalt uit die reclame, zou commercieel gezien niet relevant zijn voor de luchthaven. Een particuliere investeerder zal er niet vanaf zien te investeren enkel omdat andere partijen ook voordeel kunnen halen uit zijn groeiende activiteiten.

(195)

De overeenkomsten tussen Ryanair en So.Ge.A.AL waren normale commerciële overeenkomsten die in overeenstemming zijn met het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie. Dit geldt ook voor de overeenkomsten tussen AMS en So.Ge.A.AL, aangezien AMS marketingovereenkomsten tegen dezelfde tarieven en met een vergelijkbare omvang sluit met zowel publieke als particuliere luchthavens, toerismebureaus, autoverhuurbedrijven, hotelreserveringswebsites, verzekeringsmaatschappijen en aanbieders van telecommunicatiediensten (44).

(196)

Deze benadering volgt het standpunt dat Ryanair inneemt in de andere, tijdens het onderzoek aan de Commissie overgelegde documenten. Hierin gaat Ryanair niet akkoord met de beoordeling van de Commissie dat de betalingen aan AMS kosten voor de luchthaven zijn. Volgens Ryanair houdt de Commissie met deze benadering geen rekening met de waarde van de diensten van AMS voor de luchthaven (45). Luchthavens kunnen door advertentieruimte te kopen het aantal inkomende passagiers op Ryanair-vluchten, die doorgaans meer uitgeven aan niet-luchtvaartgerelateerde goederen en diensten dan uitgaande passagiers, doen toenemen. Het is vanuit commercieel oogpunt dus logisch voor luchthavens om dit te doen (46). Ryanair is van mening dat bij de beoordeling van het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie de aankoop van marketingdiensten tegen markttarieven los van alle andere contractuele verbintenissen tussen de luchthaven en luchtvaartmaatschappijen moet worden bekeken. Als de Commissie de overeenkomsten met AMS en overeenkomsten inzake luchthavendiensten met Ryanair toch gezamenlijk wenst te toetsen aan het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie, mag zij de waarde van de AMS-diensten voor de luchthaven niet negeren.

(197)

Ryanair is van mening dat het standpunt van de Commissie dat de overheid betrokken was bij de goedkeuring van de beoordeelde maatregelen met betrekking tot Ryanair en AMS, niet wordt ondersteund door bewijsmateriaal. Er zou niet kunnen worden aangenomen dat de overheid werkelijk betrokken was bij de goedkeuring van de maatregelen. Deze stelling dient nog te worden bewezen.

(198)

Het argument dat „So.Ge.A.AL volledig in handen is van de overheid, die ingreep in het besluitvormingsproces van So.Ge.A.AL” zou onvoldoende zijn ondersteund, aangezien het enkel gebaseerd is op het enige wettelijke criterium van benoeming van de raad van bestuur van So.Ge.A.AL door haar publieke aandeelhouders. Ook de overeenkomst van 2002, waarin Sardinië zich ertoe verbond met Ryanair samen te werken om het toerisme en de werkgelegenheid in de regio te stimuleren, zou niet bewijzen dat de overheid op een of andere manier betrokken was bij de goedkeuring van de maatregelen van So.Ge.A.AL ten aanzien van Ryanair of AMS na de ondertekening van die overeenkomst. Bovendien zou het feit dat So.Ge.A.AL en Sardinië nieuwe overeenkomsten voor comarketingbijdragen ondertekenden in 2004, 2005, 2006 en 2007, alleen maar het standpunt ondersteunen dat Sardinië So.Ge.A.AL financierde, zonder evenwel het optreden van So.Ge.A.AL met betrekking tot Ryanair of AMS te sturen.

(199)

Ryanair is niet op de hoogte van, of verantwoordelijk voor overeenkomsten tussen So.Ge.A.AL en de regio Sardinië, noch heeft ze op dergelijke overeenkomsten aangedrongen of erom verzocht. Bijgevolg mogen de regelingen tussen So.Ge.A.AL en de regio Sardinië geen invloed hebben op de regelingen die Ryanair en AMS met So.Ge.A.AL hebben.

(200)

Ryanair zou ook niet als een onrechtstreekse ontvanger van staatssteun gelden. De Commissie kan niet eenvoudigweg aannemen dat staatssteun werd verleend aan de luchtvaartmaatschappijen die op de luchthaven actief zijn zonder bewijsmateriaal over te leggen waaruit het werkelijke bestaan van een voordeel via staatssteun blijkt. Zolang de voorwaarden van de handelsbetrekkingen tussen Ryanair en een luchthaven kunnen worden gerechtvaardigd op grond van het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie, kunnen terugvorderingsplichten zich niet tot Ryanair uitstrekken. Ryanair heeft kritiek op de overweging van de Commissie dat elke stimuleringsmaatregel van een publieke luchthaven ten gunste van een luchtvaartmaatschappij automatisch als staatssteun geldt, ook als slechts een deel via overheidsmiddelen is gefinancierd. Ryanair stelt dat de onwil van de Commissie om de toerekenbaarheid van de maatregelen aan de staat te onderzoeken, niet de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005 weerspiegelen, die inhouden dat het besluit om overheidsmiddelen te herverdelen ten gunste van een luchtvaartmaatschappij moet kunnen worden toegeschreven aan de overheid om staatssteun te vormen (47).

(201)

Ryanair stelt dat volgens de vaste rechtspraak (48) een referentieanalyse de eerste toets moet zijn om te controleren of er sprake is van steun aan luchtvaartmaatschappijen en dat de op kosten gebaseerde test alleen mag worden gebruikt als de situatie van de vermeende verlener van de steun niet kan worden vergeleken met de situatie van een particuliere groep van ondernemingen. Ryanair stelt ook dat bij de beoordeling van de overeenkomsten die luchthavenbeheerders met luchtvaartmaatschappijen sluiten, tevens rekening moet worden gehouden met de netwerkexternaliteiten die uit de overeenkomsten voortvloeien. Ryanair stemde er in een ander ingediend document mee in dat zowel de referentieanalyse als de op kosten gebaseerde analyse gebruikelijke bedrijfspraktijken zijn (49).

(202)

Ryanair argumenteert hoofdzakelijk dat de hele redenering van de Commissie in haar besluit van 2012 ongeldig is door de foute toetsing aan het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie. Deze fout zou het gevolg zijn van de foute aanname dat een ex-anteondernemingsplan een vereiste is om te besluiten dat aan het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie is voldaan. Ondernemingsplannen zijn geen absolute voorwaarde voor de commerciële activiteiten van particuliere investeerders (50). Hoewel aan de hand van dergelijke plannen met zekerheid kan worden aangetoond dat een overheidsinstantie als een particuliere investeerder handelde, zou louter op basis van de afwezigheid van dergelijk plan niet kunnen worden geconcludeerd dat een overheidsinstantie niet als een particuliere investeerder handelde.

(203)

In elk geval zou de Commissie in deze zaak al hebben toegegeven in het besluit van 2012 dat de luchthaven Alghero een basisex-anteanalyse had verstrekt, wat als voldoende moet worden beschouwd. De Commissie bevindt zich niet in de positie om te beoordelen wat een „aanvaardbaar” ondernemingsplan is en mag ook niet proberen dit te doen.

(204)

Ryanair merkt ook op dat de Commissie beschikte over een analyse van het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie door Ecorys, waarin werd geconcludeerd dat de overeenkomsten van Ryanair aan dat criterium voldeden en dat de verliezen van So.Ge.A.AL het gevolg waren van de aanzienlijke en onvoorspelbare vertragingen in de toekenning door de staat van de „alomvattende” concessie. De onvoorspelbare inefficiënties en vertragingen moeten in een analyse van het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie worden geneutraliseerd, aangezien ook particuliere luchthavens tijdens de normale gang van zaken hiermee te maken kunnen hebben, ongeacht of ze het gevolg zijn van tekortkomingen door de staat of de handelingen van andere particuliere bedrijven waarvan de luchthaven afhankelijk is.

(205)

Daarnaast diende Ryanair een reeks nota's in van Oxera, alsook een analyse van professor Damien P. McLoughlin.

(206)

Oxera was van mening dat het onterecht is dat de Commissie alleen referentieluchthavens in hetzelfde verzorgingsgebied als de onderzochte luchthaven aanvaardt.

(207)

Oxera argumenteerde dat marktbenchmarktarieven van referentieluchthavens niet worden beïnvloed door staatssteun die aan omliggende luchthavens wordt gegeven. Bijgevolg kan een ruwe raming worden gemaakt van een marktbenchmark voor de toetsingen aan het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie.

(208)

De redenen hiervoor zijn de volgende:

(209)

Oxera stelde dat de winstgevendheidsanalyse die Oxera in zijn aan de Commissie overgelegde verslagen heeft uitgevoerd, gebaseerd is op beginselen die ook zouden worden toegepast door een rationele investeerder uit de particuliere sector en de benadering weerspiegelt die uit de Commissieprecedenten blijkt.

(210)

De beginselen die aan de basis van de winstgevendheidsanalyse liggen, zijn:

(211)

Het doel van dit document was het beschrijven van de commerciële logica die schuilgaat achter de beslissingen van regionale luchthavens om via AMS advertentieruimte op Ryanair.com te kopen.

(212)

In het document wordt beargumenteerd dat er heel wat zeer sterke, zeer bekende, populaire luchthavens zijn. De zwakkere mededingers moeten actie ondernemen tegen het statische aankoopgedrag van de consument, willen ze groeien. Kleinere regionale luchthavens moeten een manier vinden om hun merkboodschap voortdurend over te brengen op een zo breed mogelijk publiek. De traditionele marketingcommunicatiemanieren zijn voor hen gewoon te duur.

(213)

Ryanair diende nog andere verslagen in die waren opgesteld door haar consultant Oxera. In deze verslagen behandelde Oxera de beginselen die, volgens de luchtvaartmaatschappij, in het kader van de toetsing aan het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie in acht moeten worden genomen in de winstgevendheidsanalyses van enerzijds de overeenkomsten inzake luchthavendiensten tussen Ryanair en de luchthavens en anderzijds de marketingovereenkomsten tussen AMS en dezelfde luchthavens (51). Ryanair benadrukte dat deze verslagen geen invloed hebben op haar eerder bekendgemaakte standpunt dat de overeenkomsten inzake luchthavendiensten en de marketingovereenkomsten moeten worden geanalyseerd in het kader van afzonderlijke toetsingen aan het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie.

(214)

In de verslagen werd aangegeven dat, in een gezamenlijke analyse van de winstgevendheid, de winst van AMS moet worden opgenomen als inkomsten en de uitgaven als kosten. Hiervoor wordt in de verslagen voorgesteld om een op kasstroom gebaseerde methode toe te passen op de gezamenlijke winstgevendheidsanalyse. Dit hield in dat de uitgaven van luchthavens voor AMS zouden kunnen worden behandeld als incrementele exploitatiekosten.

(215)

In de verslagen werd benadrukt dat marketingactiviteiten belangrijk zijn voor de totstandbrenging en ondersteuning van de waarde van een merk. De mogelijke effecten en voordelen ervan zijn bovendien niet alleen voelbaar tijdens de looptijd van de overeenkomsten met een luchtvaartmaatschappij, maar ook erna. Dit zou in het bijzonder het geval zijn als andere luchtvaartmaatschappijen zich op de luchthaven komen vestigen als gevolg van de overeenkomst met Ryanair. Hierdoor zullen ook meer winkels zich op de luchthaven willen vestigen en zullen bijgevolg de niet-luchtvaartgerelateerde inkomsten van de luchthaven toenemen. Volgens Ryanair moet de Commissie, als ze een gezamenlijke winstgevendheidsanalyse uitvoert, deze voordelen in aanmerking nemen door de nettokosten voor AMS te beschouwen als incrementele exploitatiekosten.

(216)

Bovendien was Ryanair van mening dat, om de waarde na de beëindiging van de overeenkomst in aanmerking te nemen, er ook een restwaarde zou moeten worden opgenomen in de voorspelde incrementele winst aan het einde van de overeenkomst inzake luchthavendiensten. De restwaarde zou kunnen worden bepaald op basis van de waarschijnlijkheid van „hernieuwing”, waarbij de verwachting wordt gemeten dat er ook winst zal worden gemaakt na de beëindiging van de overeenkomst met Ryanair of wanneer gelijksoortige voorwaarden met andere luchtvaartmaatschappijen worden afgesproken. Ryanair was van mening dat het dan mogelijk zou zijn om de ondergrens te berekenen van de gezamenlijke voordelen van de overeenkomst met AMS en de overeenkomst inzake luchthavendiensten, die de onzekerheid over de incrementele winsten na de beëindiging van de overeenkomst inzake luchthavendiensten zou weergeven.

(217)

Ter ondersteuning van deze benadering werd in de verslagen een samenvatting van de resultaten opgenomen van de studies over de effecten van marketing op de merkwaarde. Deze studies erkennen dat marketing de waarde van een merk kan ondersteunen en een klantenbestand kan helpen uitbouwen. Volgens de verslagen geldt voornamelijk voor luchthavens die adverteren op Ryanair.com dat de zichtbaarheid van hun merk toeneemt. Bovendien vermeldden de verslagen dat in het bijzonder kleinere regionale luchthavens die hun luchtverkeer willen zien toenemen, met dit doel de waarde van hun merk kunnen vergroten door marketingovereenkomsten met AMS te sluiten.

(218)

Tot slot gaven de verslagen aan dat een op kasstroom gebaseerde benadering, waarbij de AMS-kosten zouden worden beschouwd als kapitaaluitgaven voor een immaterieel actief (d.w.z. de waarde van het merk), de voorkeur diende te krijgen boven de kapitalisatiebenadering (52). Bij de kapitalisatiebenadering zou alleen rekening worden gehouden met het deel van de marketinguitgaven dat kan worden toegeschreven aan de immateriële activa van een luchthaven. De marketingkosten zouden worden beschouwd als immateriële activa en vervolgens worden afgeschreven gedurende de looptijd van de overeenkomst, met inachtneming van een restwaarde op de geplande vervaldatum van de overeenkomst inzake luchthavendiensten. Bij deze benadering zou geen rekening worden gehouden met de incrementele winst als gevolg van een overeenkomst inzake luchthavendiensten met Ryanair. Het is ook moeilijk om de waarde van het immateriële actief te berekenen als gevolg van de uitgaven voor het merk en de periode waarin het actief wordt gebruikt. De kasstroommethode is geschikter dan de kapitalisatiebenadering, aangezien de kapitalisatiebenadering geen rekening zou houden met de verwachte positieve effecten van een overeenkomst inzake luchthavendiensten met Ryanair voor de luchthaven.

(219)

Ryanair had Oxera de opdracht gegeven om een toetsing uit te voeren op basis van het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie. De resultaten van deze toetsing werden namens Ryanair aan de Commissie overgelegd in juli 2011 (hierna „het verslag van 2011 betreffende het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie” genoemd) (53). Dit verslag bevatte de resultaten van een winstgevendheidsanalyse van de overeenkomsten inzake luchthavendiensten tussen So.Ge.A.AL en Ryanair van 2000 en 2010, die gebaseerd was op de inlichtingen waarover, volgens Ryanair, So.Ge.A.AL beschikte op het moment dat deze overeenkomsten werden gesloten. Het verslag van 2011 betreffende het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie bevatte geen analyse van de verwachte winstgevendheid van de overeenkomsten inzake luchthavendiensten van 2002, 2003 en 2006.

(220)

Op basis van het verslag van 2011 betreffende het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie werd een bijgewerkt verslag opgesteld en in maart 2013 aan de Commissie overgelegd (hierna „het verslag van 2013 betreffende het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie” genoemd) (54). Dit verslag bevatte de ramingen van de verwachte winstgevendheid van de overeenkomsten inzake luchthavendiensten die in het verslag van 2011 niet waren opgenomen (namelijk de overeenkomsten inzake luchthavendiensten van 2002, 2003 en 2006).

(221)

Volgens Ryanair zou de ex-antebeoordeling van de winstgevendheid van de overeenkomsten inzake luchthavendiensten van 2000, 2002, 2003, 2006 en 2010 suggereren dat op het moment van ondertekening van al deze overeenkomsten kon worden verwacht dat ze voor de luchthaven winstgevend zouden zijn. Voor de beoordeling van de verwachte winstgevendheid van elke overeenkomst tussen So.Ge.A.AL en Ryanair werd rekening gehouden met de verwachte incrementele kosten en voorspelde incrementele inkomsten, met inbegrip van de luchtvaartgerelateerde en niet-luchtvaartgerelateerde inkomsten en de kosten van de financiële prikkels aan Ryanair. Omdat alle NCW's positief waren, zou het logisch zijn geweest om de overeenkomsten met Ryanair te sluiten.

(222)

In de verslagen van 2011 en 2013 betreffende het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie werd de toetsing van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie toegepast op de overeenkomsten inzake luchthavendiensten, maar niet op de overeenkomsten tussen So.Ge.A.AL en AMS voor marketingdiensten. Volgens Ryanair staan de overeenkomsten van de luchthaven met AMS los van die met Ryanair voor luchthavendiensten. De eerste soort overeenkomsten heeft immers betrekking op het verlenen van marketingdiensten aan luchthavens (en niet op vluchten/passagiers) tegen een markttarief en mag daarom niet in de toetsing worden opgenomen.

(223)

Ryanair is het niet eens met het standpunt van de Commissie dat elke korting die door de luchthaven Alghero wordt toegekend, moet worden behandeld als staatssteun, ook als alle luchtvaartmaatschappijen die korting zouden kunnen genieten. Ten eerste stelt Ryanair dat, als alle luchtvaartmaatschappijen kortingen krijgen, de kleinste korting moet worden genomen als het juiste contrafeitelijke tarief, en niet de bekendgemaakte tarieven. Ten tweede wordt door het gebruik van de bekendgemaakte tarieven geen rekening gehouden met de differentiële kosten en voordelen die verbonden zijn aan de samenwerking met de verschillende luchtvaartmaatschappijen. Een beoordeling van de kostenreflectiviteit is noodzakelijk om te beoordelen of een korting aan een bepaalde luchtvaartmaatschappij staatssteun is. Relatief lage gelden vormen op zich niet noodzakelijk staatssteun en, zoals Ecorys heeft aangegeven, houden de lagere gelden verband met de beperktere diensten die Ryanair vraagt.

(224)

In dit geval kreeg Ryanair kortingen omdat ze een aanzienlijk commercieel risico nam toen ze niet-seizoensgebonden lijnvluchten instelde van en naar een luchthaven die op dat moment nog onbekend was (55).

(225)

De Commissie lijkt mededinging tussen de luchthaven Alghero en die van Cagliari of Olbia niet uit te sluiten, hoewel ze respectievelijk 235 en 128 km van elkaar liggen en door bergen zijn gescheiden. Bovendien zijn er geen autosnelwegen op Sardinië. Volgens Ryanair zou het niet zeker zijn of eventuele staatssteun op de luchthaven Alghero de mededinging zou kunnen vervalsen en wat volgens de Commissie de omvang van die vervalsing zou zijn.

(226)

Ryanair is van mening dat er bij de afspraken tussen Ryanair en de luchthaven geen staatssteun is gemoeid. Bijgevolg is Ryanair van mening dat de eventuele toepasselijkheid van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005 in deze zaak irrelevant is.

(227)

AMS steunt de opmerkingen van Ryanair over AMS. De aanname van de Commissie dat de marketingvergoedingen die aan AMS werden betaald voor marketingdiensten, steun vormen (voor Ryanair) en de behandeling van AMS en Ryanair als één begunstigde van staatssteun zouden onterecht zijn. AMS biedt op zichzelf staande marketingdiensten aan tegen een tarief dat op hun marktwaarde is gebaseerd.

(228)

Bovendien zou de beslissing van Ryanair om een tussenpersoon in te schakelen voor de verkoop van advertentieruimte op haar website, niet ongewoon zijn. AMS promoot en verkoopt met succes advertentieruimte aan verschillende, zowel particuliere als publieke ondernemingen in heel Europa.

(229)

De website van Ryanair heeft bijzonder aantrekkelijke eigenschappen voor marketing: de website is een van de meest populaire reiswebsites ter wereld, de gemiddelde duur van elke raadpleging van de website is extreem lang en reclame voor een luchthaven op de website van Ryanair kan als geen andere reclamevorm mogelijke passagiers voor die luchthaven aanspreken. Dit zorgt ervoor dat er weinig of geen reclamegeld verloren gaat, wat wel het geval is voor reclame in kranten, op de radio en op tv of in andere, minder gerichte media die het algemene publiek aanspreken.

(230)

AMS sluit marketingovereenkomsten met zowel publieke als particuliere luchthavens, toerismebureaus, autoverhuurbedrijven, hotelreserveringswebsites, verzekeringsmaatschappijen en aanbieders van telecommunicatiediensten.

(231)

Er is geen onderscheid tussen publieke en particuliere adverteerders voor wat betreft de tarieven van AMS voor de advertentieruimten en de omvang van de aangekochte advertentieruimte. Ryanair en AMS dwingen luchthavens niet om marketingdiensten te kopen, en veel luchthavens beslissen ook niet te adverteren op de Ryanair-website. Er kan geen sprake zijn van staatssteun met betrekking tot de regelingen tussen AMS en publieke luchthavens of hun beheerders zoals So.Ge.A.AL, aangezien AMS ook gewoon webruimte zou kunnen verkopen aan een particuliere onderneming tegen een vergelijkbaar tarief.

(232)

AMS gaf verschillende redenen die rechtvaardigen waarom So.Ge.A.AL marketingdiensten van AMS kocht om te adverteren op Ryanair.com. Deze redenen worden hieronder samengevat.

(233)

Ten eerste is het adverteren op Ryanair.com een investering in merkbekendheid. Beheerders van luchthavens in afgelegen gebieden ondervinden veel moeilijkheden om hun „merk” bekendheid te geven bij passagiers, luchtvaartmaatschappijen en commerciële beheerders in de niet-luchtvaartsector, dit zijn allemaal partijen die inkomsten voor luchthavens kunnen genereren. Een betere merkbekendheid kan voordelig zijn voor luchthavens op een aantal onderling verbonden of elkaar aanvullende manieren. Zo kunnen door merkbekendheid i) inkomende passagiers worden aangetrokken van de luchtvaartmaatschappij op de website waarvan de luchthaven adverteert, ii) mogelijke klanten worden aangetrokken die surfen op de website van een luchtvaartmaatschappij waarop een luchthaven adverteert, om naar die luchthaven te vliegen met een andere luchtvaartmaatschappij die op de luchthaven vliegt, iii) andere luchtvaartmaatschappijen worden aangetrokken om naar die luchthaven te vliegen, en iv) commerciële beheerders worden aangetrokken (zoals van winkelketens die op luchthavens aanwezig zijn).

(234)

Ten tweede neemt het aantal inkomende passagiers toe door op de website van Ryanair te adverteren. Het is een tendens bij de luchthavens om bijna de helft van hun inkomsten te halen uit niet-luchtvaartactiviteiten. Voor regionale luchthavens zijn inkomende passagiers die aankomen op, en vervolgens vertrekken van de luchthaven interessanter voor het genereren van niet-luchtvaartgerelateerde inkomsten voor de luchthaven dan lokale passagiers die de luchthaven gebruiken om naar buitenlandse bestemmingen te vliegen.

(235)

Ten derde is het marketen en adverteren op de websites van alle luchtvaartmaatschappijen een normale praktijk geworden. De website van Ryanair is uitzonderlijk waardevol als marketingmedium voor uiteenlopende reisproducten en -diensten. Het is een algemene praktijk geworden dat luchthavens o.a. gebruikmaken van de websites van luchtvaartmaatschappijen om hun merk meer bekendheid te geven. In deze zaak blijkt de luchthaven Alghero reclamediensten te hebben gekocht, niet alleen van AMS, maar ook van Meridiana en Alitalia.

(236)

Ten vierde biedt AMS zijn diensten tegen hun marktwaarde aan. Heel wat particuliere, niet aan een luchthaven gebonden klanten uit uiteenlopende sectoren kopen marketingdiensten van AMS. Deze klanten krijgen geen Ryanair-routes aangeboden, maar ze betalen graag voor de diensten van AMS. Deze particuliere klanten handelen als een investeerder in een markteconomie en hechten duidelijk commerciële waarde aan de diensten van AMS op zich, zoals ook publieke en particuliere luchthavens in de gehele Unie doen. Deze vergelijking met particuliere investeerders zou op zich voldoende zijn om aan te tonen dat de tarieven van AMS echte markttarieven zijn.

(237)

De Commissie beschouwt So.Ge.A.AL als slechts een doorstroomlichaam via hetwelk regionale financiering wordt doorgesluisd naar Ryanair/AMS die ze ogenschijnlijk gebruiken voor marketingdoelen. Volgens AMS heeft de Commissie echter geen bewijzen overgelegd waaruit blijkt dat So.Ge.A.AL niet autonoom besliste over het gebruik van de fondsen van de regio Sardinië en bijgevolg de fondsen niet kon gebruiken voor andere doelen.

(238)

So.Ge.A.AL lijkt een vaste concessievergoeding aan de staat te hebben betaald, zonder haar inkomsten met de staat te delen. De regio Sardinië had, als eigenaar van So.Ge.A.AL, rechtstreekse belangen bij het vergroten van de winstgevendheid van So.Ge.A.AL op de lange termijn. De regio Sardinië kon hierbij helpen door bijvoorbeeld haar marketingactiviteiten te ondersteunen zodat zij zijn merkimago kon verbeteren. Dergelijk gedrag zou in overeenstemming zijn met het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie en zou in het voordeel van de regio Sardinië zijn.

(239)

AMS voegt eraan toe dat een deel van de financiering aan So.Ge.A.AL zou kunnen worden beschouwd als een compensatie voor het verlenen van DAEB's. De luchthaven Alghero maakt de verlening van luchtdiensten mogelijk in een afgelegen regio die anders moeilijk bereikbaar zou zijn.

(240)

AMS concludeerde dat ze geen begunstigde van staatssteun is en dat So.Ge.A.AL en de regio Sardinië handelden in overeenstemming met het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie ten aanzien van AMS.

(241)

Unioncamere benadrukt dat, zonder het begrip „economische activiteit” in de rechtspraak van het Hof van Justitie in twijfel te trekken, een activiteit die per se economisch is, niet altijd kan worden aangemerkt als verleend op een markt, in die zin dat een dergelijke activiteit wordt uitgevoerd, of realistisch gezien zou kunnen worden uitgevoerd, in concurrentie met andere ondernemers.

(242)

Unioncamere erkent dat een particuliere investeerder in gelijksoortige omstandigheden wellicht niet de onderzochte maatregelen ten gunste van de luchthaven zou hebben genomen. De Commissie moet desalniettemin rekening houden met het feit dat een overheidsinvestering in een luchthaven vaak andere gronden heeft dan die van een particuliere investeerder. Een publieke investeerder heeft bij investeringen andere verwachtingen dan winstgevendheid en streeft tegelijk meer algemene doelen na, zoals de bescherming van de economie en regionale ontwikkeling. Hoewel Unioncamere erkent dat, op basis van de vaste rechtspraak van het Hof, dergelijke overwegingen niet in aanmerking kunnen worden genomen voor een analyse van het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie, stelt ze dat de overheidsfinanciering aan de luchthaven Alghero niet bedoeld was om een onderneming die anders niet concurrerend zou zijn, aan boord te houden, maar eerder om de regionale ontwikkeling te ondersteunen. Gezien de specifieke ligging van Sardinië is de aanwezigheid van een goeddraaiende luchthaven een prioriteit voor de overheid.

(243)

Unioncamere besluit dat de Commissie bij de toepassing van het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie ermee rekening moet houden dat de maatregel was bedoeld om de regionale en economische ontwikkeling te ondersteunen, „met andere woorden ervan uit moet gaan dat de maatregelen in het kader van de uitoefening van overheidsbevoegdheden zijn genomen”.

(244)

Unioncamere is van mening dat de verenigbaarheid van de beoordeelde maatregelen ten gunste van So.Ge.A.AL moet worden beoordeeld op grond van artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag.

(245)

Italië verstrekte alleen opmerkingen over die van Ryanair en Unioncamere.