1.

De bevordering van de werkgelegenheid en een sociaal beleid vormen een van de doelstellingen van de EER-overeenkomst en de EVA-staten (2). Werkloosheid, en in het bijzonder structurele werkloosheid in bepaalde categorieën werknemers, blijft een probleem in sommige delen van de EVA-staten. Staatssteun in de vorm van subsidies voor loonkosten, waarbij onder loonkosten moet worden verstaan het totale bedrag dat daadwerkelijk door de begunstigde van de steun ten aanzien van de betrokken indienstneming moet worden betaald, en dat omvat: a) het brutoloon, vóór belastingen, b) de verplichte bijdragen, zoals socialezekerheidsbijdragen, en c) de kosten voor kinder- en ouderenzorg („loonsubsidies”), kan voor ondernemingen een aanvullende stimulans betekenen om meer kwetsbare en gehandicapte werknemers in dienst te nemen. Deze steun heeft dus als doel het aanmoedigen van de indienstneming van de betrokken categorieën werknemers.

2.

Dit hoofdstuk geeft richtsnoeren betreffende de criteria die de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA (hierna „de Autoriteit” genoemd) zal toepassen bij de beoordeling van staatssteun in de vorm van loonsubsidies die individueel moet worden aangemeld overeenkomstig artikel 6, lid 1, onder h) en i), van het in punt 1j van bijlage XV bij de EER-overeenkomst genoemde besluit (Verordening (EG) nr. 800/2008 van de Commissie van 6 augustus 2008 waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen 87 en 88 van het Verdrag met de gemeenschappelijke markt verenigbaar worden verklaard („de algemene groepsvrijstellingsverordening”)) (3), zoals die is aangepast aan de EER-overeenkomst bij Protocol nr. 1 bij die overeenkomst (4) (hierna „de algemene groepsvrijstellingsverordening” genoemd). Deze richtsnoeren moeten de redenering van de Autoriteit transparanter maken en voor voorspelbaarheid en rechtszekerheid zorgen.

3.

Deze richtsnoeren gelden voor staatssteun in de vorm van loonsubsidies voor kwetsbare werknemers, uiterst kwetsbare werknemers en gehandicapte werknemers zoals bedoeld in artikel 2, punten 18, 19 en 20, van de algemene groepsvrijstellingsverordening. Deze richtsnoeren gelden voor alle individuele maatregelen, ongeacht of zij ad hoc of krachtens een steunregeling worden verleend, waarvan het subsidie-equivalent hoger is dan 5 miljoen EUR per onderneming per jaar voor de indienstneming van kwetsbare en uiterst kwetsbare werknemers (hierna tezamen „kwetsbare werknemers” genoemd) en hoger is dan 10 miljoen EUR per onderneming per jaar voor de indienstneming van gehandicapte werknemers (5).

4.

De in deze richtsnoeren uiteengezette criteria zullen niet automatisch worden toegepast. Het beoordelingsniveau van de Autoriteit en de soort informatie die zij kan opvragen zullen in verhouding staan tot de mate waarin de concurrentie wordt verstoord. De omvang van het onderzoek zal afhangen van de aard van de zaak.

5.

Bepaalde werknemerscategorieën hebben het zeer moeilijk om werk te vinden omdat de werkgevers hen als minder productief beschouwen of vooroordelen hebben ten opzichte van hen. Deze vermeende of werkelijk lagere productiviteit kan het gevolg zijn van een gebrek aan recente werkervaring (bijvoorbeeld bij jonge werknemers of langdurig werklozen) of van een permanente handicap. Door hun vermeende of werkelijk lagere productiviteit worden deze werknemers waarschijnlijk van de arbeidsmarkt uitgesloten, tenzij de werkgevers compensatie voor hun indienstneming wordt geboden.

6.

Uit sociaal oogpunt is het wenselijk dat alle werknemerscategorieën geïntegreerd worden op de arbeidsmarkt. Dit betekent dat een deel van het nationale inkomen mag worden herverdeeld over de categorieën werknemers waarop de maatregelen betrekking hebben. Staatssteun kan kwetsbare en gehandicapte werknemers helpen toe te treden tot de arbeidsmarkt of daar te blijven, door de extra kosten als gevolg van hun vermeende of werkelijk lagere productiviteit te dekken.

7.

De EVA-staten dienen aan te tonen dat de steun erop gericht is de doelstelling van gemeenschappelijk belang te bereiken. De Autoriteit zal bij haar onderzoek onder meer de volgende elementen in aanmerking nemen:

8.

Staatssteun in de vorm van loonsubsidies is niet het enige beleidsinstrument waarover de EVA-staten beschikken om de indienstneming van kwetsbare en gehandicapte werknemers te stimuleren. De EVA-staten kunnen ook een beroep doen op algemene maatregelen, zoals een vermindering van de belasting op de arbeidskosten en sociale kosten, de bevordering van investeringen in onderwijs en opleiding, maatregelen voor het verstrekken van hulp en advies, bijstand en opleiding voor werklozen en een verbetering van het arbeidsrecht.

9.

Als de EVA-staat andere beleidsopties heeft overwogen en de voordelen van een selectief instrument als staatssteun voor een specifieke onderneming zijn aangetoond, worden de betrokken maatregelen beschouwd als een passend instrument. De Autoriteit zal in het bijzonder rekening houden met de eventuele effectbeoordelingen door de EVA-staat verricht voor de voorgestelde maatregel.

10.

Staatssteun voor de indienstneming van kwetsbare en gehandicapte werknemers moet ertoe leiden dat de begunstigde van de steun zijn gedrag zodanig wijzigt dat zich een nettotoename voordoet van het aantal kwetsbare of gehandicapte werknemers in de betrokken onderneming. Nieuw in dienst genomen kwetsbare of gehandicapte werknemers mogen alleen nieuwe vacatures vervullen of vacatures die ontstaan zijn ten gevolge van ontslag op initiatief van de werknemer, handicap, ouderdomspensionering, vermindering van de werktijd op initiatief van de werknemer of gewettigd ontslag om dringende redenen. Arbeidsplaatsen die vrijkomen als gevolg van afvloeiing mogen niet worden ingenomen door gesubsidieerde kwetsbare of gehandicapte werknemers. Staatssteun kan derhalve niet worden gebruikt ter vervanging van gesubsidieerde werknemers voor wie de onderneming niet langer subsidies ontvangt en die daarom zijn ontslagen.

11.

De EVA-staten moeten tegenover de Autoriteit het stimulerende effect en de noodzaak van de steun bewijzen. Ten eerste moet de begunstigde bij de betrokken EVA-staat een steunaanvraag hebben ingediend alvorens de categorieën werknemers waarop de maatregelen betrekking hebben in dienst werden genomen. Ten tweede dient de EVA-staat aan te tonen dat de loonsubsidie wordt betaald voor een kwetsbare of gehandicapte werknemer in een onderneming waar hij zonder de steun niet zou zijn in dienst genomen.

12.

De Autoriteit zal bij haar onderzoek onder meer de volgende elementen in aanmerking nemen:

13.

De EVA-staat moet aantonen dat de steun noodzakelijk is en dat het bedrag beperkt is tot het minimum om de steundoelstelling te bereiken.

EVA-staten moeten het bewijs leveren dat het steunbedrag niet hoger is dan de netto extra kosten voor de indienstneming van de categorieën werknemers waarop de maatregel betrekking heeft, vergeleken met de kosten van de indienstneming van werknemers die niet kwetsbaar of gehandicapt zijn (6).

In ieder geval mogen de steunintensiteiten nooit hoger zijn dan die welke zijn vastgesteld in de artikelen 40 (7) en 41 (8) van de algemene groepsvrijstellingsverordening. De in aanmerking komende kosten waarop de steunintensiteiten moeten worden toegepast, moeten worden berekend overeenkomstig de artikelen 40 (9) en 41 (10) van de algemene groepsvrijstellingsverordening.

14.

Indien de steun evenredig is aan de te bereiken steundoelstelling, zijn de negatieve effecten van de steun waarschijnlijk beperkt en is een onderzoek van de negatieve effecten niet nodig. In bepaalde gevallen kan de steun echter, zelfs indien noodzakelijk en evenredig voor een specifieke onderneming om de werkgelegenheid van de categorieën werknemers waarop de maatregel betrekking heeft te verhogen, leiden tot een gedragswijziging van de begunstigde, waardoor de mededinging aanzienlijk wordt vervalst. In die gevallen zal de Autoriteit de vervalsing van de mededinging onderzoeken. De mate van de door de steun veroorzaakte mededingingsvervalsing kan variëren afhankelijk van de kenmerken van de steun en de getroffen markten (11).

15.

De kenmerken van de steun die van invloed kunnen zijn op de waarschijnlijkheid en de mate van de mededingingvervalsing zijn:

16.

Zo zal bijvoorbeeld een steunregeling die bedoeld is om ondernemingen in het algemeen in een EVA-staat aan te moedigen meer kwetsbare of gehandicapte werknemers in dienst te nemen, waarschijnlijk een ander effect op de markt hebben dan een groot steunbedrag dat ad hoc wordt verleend aan één enkele onderneming om deze in staat te stellen meer personen uit een bepaalde werknemerscategorie in dienst te hebben. Deze laatste steun zal de mededinging waarschijnlijk in grotere mate vervalsen, omdat de concurrenten van de begunstigde hierdoor minder in staat zijn te concurreren. De vervalsing zal zelfs nog groter zijn wanneer in de begunstigde onderneming de arbeidskosten een hoog percentage van de totale kosten vertegenwoordigen.

17.

De Autoriteit zal bij de beoordeling van de marktkenmerken, die een veel nauwkeuriger beeld kunnen geven van de waarschijnlijke gevolgen van de steunverlening, onder meer de volgende factoren in aanmerking nemen:

18.

De marktstructuur zal worden beoordeeld op grond van de marktconcentratie, de grootte van de ondernemingen (12), het belang van productdifferentiatie (13) en de toegangs- en uittredingsbelemmeringen. De marktaandelen en de mate van concentratie zullen worden berekend zodra de relevante markt is bepaald. In het algemeen geldt dat hoe minder ondernemingen er zijn, hoe groter hun marktaandeel is en hoe minder concurrentie kan worden verwacht (14). Indien het om een geconcentreerde markt gaat met hoge toegangsbelemmeringen (15) waarop de steunontvanger een belangrijke marktdeelnemer is, dan is het waarschijnlijker dat de concurrenten hun gedrag in antwoord op de steun zullen moeten wijzigen, bijvoorbeeld door uitstel of afstel van het op de markt brengen van een nieuw product of een nieuwe technologie, of door de markt helemaal te verlaten.

19.

De Autoriteit zal ook de kenmerken van de sector in beschouwing nemen, zoals het bestaan van overcapaciteit, en nagaan of het om groeiende (16), rijpe of afnemende sectormarkten gaat. Wanneer er bijvoorbeeld in de sector overcapaciteit of een rijpe markt is, kan de steunverlening leiden tot inefficiëntie of een verschuiving van de productie ten nadele van de ondernemingen die geen gesubsidieerde werknemers in dienst hebben.

20.

Ten slotte zal de maatregel worden geplaatst in de context van de situatie op de arbeidsmarkt, dus de werkloosheids- en werkgelegenheidspercentages, loonniveaus en arbeidsrecht.

21.

Loonsubsidies kunnen in bepaalde gevallen tot de in de punten 22 tot en met 27 besproken mededingingvervalsingen leiden.

22.

Het substitutie-effect betekent dat de arbeidsplaatsen die bestemd zijn voor een bepaalde werknemerscategorie, eenvoudigweg arbeidsplaatsen voor andere categorieën vervangen. Een loonsubsidie die gericht is op een specifieke subgroep van werknemers deelt de werknemers op in gesubsidieerde werknemers en niet-gesubsidieerde werknemers en kan ondernemingen ertoe brengen niet-gesubsidieerde werknemers te vervangen door gesubsidieerde werknemers. Dit komt doordat de betrokken loonkosten voor gesubsidieerde en ongesubsidieerde werknemers gewijzigd worden (17).

23.

Daar ondernemingen die gesubsidieerde werknemers in dienst hebben op dezelfde markten voor goederen of diensten concurreren als ondernemingen die geen gesubsidieerde werknemers in dienst hebben, kunnen loonsubsidies leiden tot de vermindering van arbeidsplaatsen elders in de economie. Deze situatie kan zich voordoen wanneer een onderneming die gesubsidieerde werknemers in dienst heeft haar productie verhoogt ten nadele van ondernemingen die geen gesubsidieerde werknemers in dienst hebben, waardoor de steun uiteindelijk de niet-gesubsidieerde werkgelegenheid verdringt.

24.

De arbeidskosten maken deel uit van de normale exploitatiekosten van een onderneming. Het is daarom bijzonder belangrijk dat de steun een gunstige invloed heeft op de werkgelegenheid en niet alleen de ondernemingen in staat stelt kosten te verminderen die zij anders zouden moeten dragen. Loonsubsidies verminderen bijvoorbeeld de lopende productiekosten en zouden aldus de toetreding tot de markt interessanter maken en zouden ondernemingen met slechte commerciële vooruitzichten in staat stellen tot een markt toe te treden of nieuwe producten in de handel te brengen, ten nadele van efficiëntere concurrenten.

25.

De beschikbaarheid van staatssteun kan ook invloed hebben op de beslissing van een onderneming om een markt waarop zij reeds aanwezig is, te verlaten. Loonsubsidies kunnen de omvang van de verliezen doen verminderen en een onderneming in staat stellen langer op de markt te blijven, hetgeen kan betekenen dat andere, efficiëntere ondernemingen die geen steun ontvangen dan gedwongen worden de markt te verlaten.

26.

Op de markten waar loonsubsidies worden verleend, wordt de concurrentie ontmoedigd en zullen ondernemingen mogelijkerwijs hun investeringen terugbrengen en minder ondernemen om de efficiëntie te verhogen en meer te innoveren. De begunstigde van de steun kan de introductie van nieuwe, minder arbeidsintensieve technologieën uitstellen als gevolg van een wijziging in de betrokken kosten voor arbeidsintensieve en technologie-intensieve productiemethoden. De producenten van concurrerende of complementaire producten kunnen ook hun investeringen verminderen of uitstellen. Als gevolg daarvan zal het totale investeringsniveau in de betrokken sector dalen.

27.

Loonsubsidies in een bepaald gebied kunnen ertoe leiden dat de productievoorwaarden in bepaalde gebieden gunstiger worden dan in andere. Dit kan leiden tot de verplaatsing van de handelsstromen ten gunste van de gebieden waar deze steun wordt verleend.

28.

Als laatste stap bij het onderzoek wordt beoordeeld in welke mate de positieve effecten van de steun zwaarder wegen dan de negatieve effecten ervan. Dit zal voor alle individuele steunmaatregelen per geval gebeuren. Om de positieve en de negatieve effecten af te wegen, zal de Autoriteit deze beoordelen en een globale afweging maken van de gevolgen voor de producenten en de consumenten op elk van de betrokken markten. De Autoriteit zal voor de beoordeling kwalitatieve gegevens gebruiken, tenzij kwantitatieve gegevens gemakkelijk beschikbaar zijn.

29.

De Autoriteit zal waarschijnlijk een gunstiger standpunt innemen en daarom een hogere mate van mededingingvervalsing aanvaarden wanneer de steun noodzakelijk is, zorgvuldig is toegespitst op het bereiken van het doel van de steun en beperkt is tot de netto extra kosten om de lagere productiviteit te compenseren van de categorieën werknemers waarop de betrokken steunmaatregel betrekking heeft.

1.

Sinds het uitbreken van de wereldwijde financiële crisis in het najaar 2008 heeft de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA (hierna „de Autoriteit” genoemd) in vier richtsnoeren (1) nader aangegeven wat de criteria zijn om overheidsondersteuning voor financiële instellingen (2) met de voorwaarden van artikel 61, lid 3, onder b), van de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte (hierna „de EER-overeenkomst” genoemd) verenigbaar te verklaren. De betrokken hoofdstukken van de richtsnoeren handelen over: de toepassing van de staatssteunregels op maatregelen genomen met betrekking tot financiële instellingen (3) (hierna „de bancaire richtsnoeren” genoemd); de herkapitalisatie van financiële instellingen in de huidige financiële crisis (4) (hierna „de herkapitalisatierichtsnoeren” genoemd); de behandeling van aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa in de EER-banksector (5) (hierna „de richtsnoeren besmette activa” genoemd), en het herstel van de levensvatbaarheid en de beoordeling van de herstructureringsmaatregelen in de financiële sector in de huidige crisis met inachtneming van de staatssteunregels (6) (hierna „de herstructureringsrichtsnoeren” genoemd). In drie van die vier richtsnoeren (de bancaire richtsnoeren, de herkapitalisatierichtsnoeren en de richtsnoeren besmette activa) wordt uiteengezet op welke voorwaarden de belangrijkste vormen van door de EVA-Staten verleende steun (garanties voor verplichtingen, herkapitalisaties en maatregelen voor activaondersteuning) verenigbaar zijn, terwijl in de herstructureringsrichtsnoeren nader wordt beschreven welke specifieke elementen een herstructureringsplan (of een plan voor het herstel van de levensvatbaarheid) dient te bevatten in de bijzondere context van crisissteun die op grond van artikel 61, lid 3, onder b), van de EER-overeenkomst aan financiële instellingen wordt verleend.

2.

In elk van deze vier hoofdstukken van de richtsnoeren staatssteun wordt beklemtoond dat dit soort steunmaatregelen slechts tijdelijk kan worden geaccepteerd; telkens wordt ook verklaard dat dit soort steunmaatregelen alleen te verdedigen valt als een noodmaatregel tegen de ongeziene spanning op de financiële markten en alleen zolang die buitengewone omstandigheden aanhouden. De herstructureringsrichtsnoeren gelden voor herstructureringssteun die vóór 31 december 2010 is aangemeld, maar voor de overige richtsnoeren is er geen einddatum vastgesteld.

3.

In de onderhavige richtsnoeren wordt uiteengezet wat de criteria zijn om crisissteun aan banken nà 1 januari 2011 tijdelijk te kunnen accepteren.

4.

De richtsnoeren van de Autoriteit over crisissteun aan banken, maar ook alle individuele beschikkingen en besluiten met betrekking tot steunmaatregelen en steunregelingen die onder die richtsnoeren vallen, zijn vastgesteld met artikel 61, lid 3, onder b), van de EER-overeenkomst als rechtsgrondslag; die bepaling staat bij wijze van uitzondering steun toe om een ernstige verstoring in de economie van een EVA-staat op te heffen. Op het hoogtepunt van de crisis was, gezien de buitengewone druk op de financiële markten — waarbij nadien nog een uitzonderlijk sterke krimp in de reële economie kwam —, de voorwaarde van „een ernstige verstoring” zonder enige twijfel overal in de EER vervuld.

5.

Het economische herstel dat sinds het begin van 2010 langzaam is ingezet, verloopt in een enigszins hoger tempo dan eerder in 2010 werd verwacht. Hoewel het herstel nog broos is en niet in de hele EER gelijkmatig verloopt, vertonen sommige staten bescheiden of zelfs flinke groeipercentages. Bovendien is de bankensector, ondanks bepaalde kwetsbaarheden hier en daar, over het algemeen gezonder dan een jaar geleden. Het is dan ook niet langer even vanzelfsprekend als in de beginfasen van de crisis dat er in de economie van de EVA-staten sprake is van een ernstige verstoring. De Autoriteit is zich weliswaar bewust van deze ontwikkelingen, maar blijft van oordeel dat de voorwaarden vervuld zijn om staatssteun op grond van artikel 61, lid 3, onder b), van de EER-overeenkomst goed te keuren, gezien de onlangs opnieuw opgetreden spanning op de financiële markten en het gevaar van ruimere negatieve overloopeffecten, en wel om de in deze richtsnoeren uiteen te zetten redenen.

6.

De nieuwe spanningen op de staatsschuldmarkten maken de aanhoudende volatiliteit op de financiële markten pijnlijk duidelijk. De nauwe onderlinge verwevenheid en de sterke onderlinge afhankelijkheid binnen de financiële sector in de EER hebben op de markten aanleiding gegeven tot zorgen over besmetting. De hoge volatiliteit van de financiële markten en de onzekerheid over de economische vooruitzichten rechtvaardigen dat de EVA-Staten, bij wijze van vangnet, de mogelijkheid moeten blijven houden om aan te voeren dat zij crisissteun op grond van artikel 61, lid 3, onder b), van de EER-overeenkomst moeten kunnen inzetten.

7.

Daarom moeten de bancaire richtsnoeren, de herkapitalisatierichtsnoeren en de richtsnoeren besmette activa, die de nodige aanwijzingen geven met betrekking tot de criteria voor de verenigbaarheid van crisissteun aan banken op grond van artikel 61, lid 3, onder b), van de EER-overeenkomst (met name in de vorm van overheidsgaranties, herkapitalisaties en maatregelen voor activaondersteuning), ook na 31 december 2010 van kracht blijven. In diezelfde lijn dienen ook de herstructureringsrichtsnoeren, die over de follow-up voor dat soort ondersteuningsmaatregelen gaan, na die datum van kracht te blijven. De looptijd van de herstructureringsrichtsnoeren - die als enige van de vier richtsnoeren een vastgestelde einddatum hebben (31 december 2010) - dient daarom te worden verlengd ten aanzien van herstructureringssteun die vóór 31 december 2011 wordt aangemeld.

8.

Die richtsnoeren dienen echter te worden aangepast om de overgang naar een regeling voor de periode na de crisis voor te bereiden. Daarnaast dienen nieuwe, permanente staatssteunregels te worden uitgewerkt voor het redden en herstructureren van banken onder normale marktomstandigheden die, voor zover de marktomstandigheden het toelaten, dienen te gelden vanaf 1 januari 2012. Of de buitengewone crisissteun van de staten voor de financiële sector nodig blijft, dient met die doelstelling voor ogen te worden bezien. Daarbij komt het erop aan om de verenigbaarheidsvoorwaarden voor dit soort steun vast te stellen op een wijze die de beste voorbereiding vormt op de nieuwe, op artikel 61, lid 3, onder c), van de EER-overeenkomst gebaseerde regeling voor het redden en herstructureren van banken.

9.

Dat wegens de uitzonderlijke marktomstandigheden steunmaatregelen op grond van artikel 61, lid 3, onder b), van de EER-overeenkomst beschikbaar blijven, mag geen belemmering vormen voor het proces van terugtrekking uit de tijdelijke, buitengewone ondersteuningsmaatregelen voor banken. De Raad Economische en Financiële Zaken van 2 december 2009 heeft in zijn conclusies verklaard dat voor de uitfasering van steunmaatregelen een strategie moet worden uitgewerkt die transparant moet zijn en die naar behoren wordt gecoördineerd tussen de EU-lidstaten om negatieve overloopeffecten te voorkomen, waarbij rekening wordt gehouden met de speciale omstandigheden in elke EU-lidstaat (7). In die conclusies wordt voorts verklaard dat de eerste stap in de uitfasering van de diverse vormen van steun aan banken in beginsel de beëindiging van regelingen voor overheidsgaranties moet zijn, zodat gezonde banken ertoe worden aangezet uit deze regelingen te stappen en andere banken worden gestimuleerd iets aan hun zwakke punten te doen.

10.

In de volgende punten zal de Autoriteit uiteenzetten hoe een geleidelijke uitfasering van de herkapitalisatiemaatregelen en maatregelen ten behoeve van besmette activa dient te verlopen.

11.

Sinds 1 januari 2011 hanteert de Autoriteit strengere voorwaarden om overheidsgaranties op grond van artikel 61, lid 3, onder b), van de EER-overeenkomst verenigbaar te verklaren; zij heeft namelijk de garantiepremie verhoogd en de nieuwe eis ingevoerd dat begunstigde ondernemingen die een beroep doen op nieuwe garanties en die voor hun totale uitstaande gegarandeerde verplichtingen, zowel in absolute termen als ten opzichte van hun totale verplichtingen, een bepaald plafond overschrijden, een plan voor het herstel van hun levensvatbaarheid moeten indienen (8). Gezien de huidige toestand op de markt lijken deze voorwaarden momenteel noodzakelijk te zijn. Regelingen voor overheidsgaranties kunnen derhalve worden goedgekeurd tot 30 juni 2011, op grond van de hierna uiteen te zetten voorwaarden die vanaf 1 januari 2011 zijn ingevoerd. De Autoriteit zal de voorwaarden voor de verenigbaarheid van overheidsgaranties voor de periode na 30 juni 2011 in de eerste helft van 2011 opnieuw bezien.

12.

Voor toegang tot overheidsgaranties werd een vergoeding geëist, die is bepaald in overeenstemming met de aanbevelingen van de Europese Centrale Bank (ECB). In het geval van een obligatie met een looptijd van meer dan één jaar, bestaat de premie uit een vaste premie van 50 basispunten, te vermeerderen met de mediaan van de vijfjaars cds-spread voor senior schuldpapier van de betrokken bank in de periode van 1 januari 2007 tot en met 31 augustus 2008 (9).

13.

In het huidige tariferingsmodel is het aspect kredietrisico gebaseerd op gegevens uit de periode vóór de meest acute fase van de crisis in 2008. De verschillen in cds-spreads tussen de banken liggen thans aanzienlijk hoger dan in de periode vóór de crisis en de verwachting is dat dit ook zo zal blijven. Tot dusver werd dit noodzakelijk geacht om de banken makkelijker toegang te geven tot externe funding — en zodoende de financiële stabiliteit veilig te stellen. Hierdoor wordt echter geen rekening gehouden met de ontwikkelingen op de financiële markten in de twee jaar sinds 31 augustus 2008, daaronder begrepen verschuivingen in de kredietwaardigheid van banken. Hoewel toegang tot financiering via de markt dus over het algemeen is verbeterd, kunnen banken die hun rating verlaagd zagen, nog steeds profiteren van de rating en kredietwaardigheidsreputatie die zij vóór de crisis hadden. Dit verhoogt het risico op concurrentieverstoringen. Uit bewijsmateriaal blijkt dat banken met een lage rating onevenredig meer profiteren van garanties dan banken met een hogere rating, omdat zij als gevolg van hun lage rating normaal gesproken een hoger markttarief zouden betalen.

14.

Om een oplossing te bieden voor deze verstoringen dient de tarifering van overheidsondersteuning nauwer in overeenstemming te worden gebracht met de huidige marktvoorwaarden, zodat de huidige kredietwaardigheid van individuele banken beter tot uiting kan worden gebracht. Dit vereist de facto dat de garantiepremie die begunstigde instellingen moeten betalen, wordt opgetrokken.

15.

Een gecoördineerde aanpak tussen de EVA-Staten dient bij te dragen tot een geleidelijke uitfasering van garantieregelingen, terwijl toch een zekere mate van flexibiliteit wordt behouden om rekening te houden met de verschillende situaties van EVA-Staten en hun banken. Met het oog hierop acht de Autoriteit het passend om voor garantiepremies een minimumverhoging te introduceren die dan kan worden gedifferentieerd afhankelijk van de kredietwaardigheid van de begunstigde bank. Deze differentiatie op basis van kredietwaardigheid versterkt het prijssignaal voor zwakkere banken, maakt het mogelijk het tarief van garanties beter af te stemmen op het risicoprofiel van de begunstigde instelling, hetgeen de concurrentieverstoringen tussen instellingen helpt te verminderen en bijdraagt tot het instandhouden van een gelijk speelveld voor alle banken op de eengemaakte markt.

16.

Om goedkeuring te kunnen krijgen voor de verlenging van een garantieregeling (10) tot na 1 januari 2011, zou de premie voor een overheidsgarantie (11) dus hoger moeten liggen dan de in oktober 2008 door de ECB aanbevolen tariferingsformule, en wel ten minste:

17.

EVA-staten zouden de mogelijkheid krijgen om verder te gaan dan deze minimumvoorwaarden door opslagen op de garantiepremie vast te stellen. Als een verder element van flexibiliteit waarmee de EVA-staten de voorwaarden kunnen aanpassen aan de specifieke omstandigheden in hun financiële sector, kan de Autoriteit instemmen met een ander model om de premieverhoging te berekenen, mits ondubbelzinnig kan worden aangetoond dat deze formule voor de betrokken banken ten minste resulteert in de hier uiteengezette minimum premieverhoging (15).

18.

Zoals de marktomstandigheden zich thans ontwikkelen, zijn er voor banken — anders dan tijdens het dieptepunt van de crisis — doorgaans geen ernstige hinderpalen meer om op de markt toegang te krijgen tot liquiditeit. Het lijkt dan ook gerechtvaardigd om voor de voorwaarden verbonden aan het gebruik van overheidsgaranties een differentiatie in te voeren, afhankelijk van de mate waarin banken verplicht zijn op die garanties een beroep te doen. Ook al kan een beperkt beroep op garanties worden toegestaan zonder verder onderzoek, toch moet een ruimer gebruik — zowel in absolute termen als met betrekking tot het totale volume verplichtingen van de bank — tot de eis leiden dat een levensvatbaarheidsonderzoek een noodzakelijke voorwaarde is om na te gaan of een verdere verlenging van garantieregelingen in overeenstemming is met artikel 61, lid 3, onder b), van de EER-overeenkomst. Wanneer het telkens opnieuw onmogelijk blijkt om een aanzienlijk gedeelte van de vereiste funding aan te trekken zonder overheidsgaranties, kan dat een aanwijzing zijn van een gebrek aan vertrouwen in de levensvatbaarheid van het bedrijfsmodel van een bank. Vermeden moet worden dat een bank sterk afhankelijk blijft van garantieregelingen die werden opgezet om een oplossing te bieden voor de nooit geziene problemen om toegang tot financiering te krijgen, zelfs wanneer deze uitzonderlijke omstandigheden zijn weggeëbd. Anders biedt dit de bank de mogelijkheid om noodzakelijke structurele ingrepen uit te stellen.

19.

Daarom acht de Autoriteit het passend dat garantieregelingen die tot nà 1 januari 2011 worden verlengd, een plafond bevatten zowel wat betreft de verhouding van de totale gegarandeerde uitstaande verplichtingen ten opzichte van de totale verplichtingen van een bank, als wat betreft het absolute bedrag van gegarandeerde verplichtingen waarboven een levensvatbaarheidsonderzoek moet worden geëist. Voor een bank die overheidsgaranties vraagt in het kader van een regeling ten behoeve van de emissie van nieuw of de verlenging van bestaand schuldpapier vanaf 1 januari 2011 waarbij het totale bedrag aan uitstaande gegarandeerde verplichtingen voor deze beide elementen (absolute en relatieve omvang) (16) dat plafond overschrijdt, dient de betrokken EVA-staat binnen drie maanden na de toekenning van de garanties bij de Autoriteit een onderzoek in te dienen waaruit de levensvatbaarheid van de bank op lange termijn blijkt.

20.

Dit mechanisme geldt niet voor banken die al worden geherstructureerd of die een herstructureringsplan moeten indienen of waarvoor op het betrokken tijdstip al een levensvatbaarheidsonderzoek loopt. In die gevallen dient de toekenning van aanvullende staatssteun mee in rekening te worden genomen bij de lopende herstructurering of het lopende levensvatbaarheidsonderzoek (17).

21.

Het plafond wordt vastgesteld op een ratio van 5 % gegarandeerde uitstaande verplichtingen ten opzichte van totale verplichtingen en op een totaal bedrag aan gegarandeerde schulden van 500 miljoen EUR. Dit plafond waarboven er een levensvatbaarheidsonderzoek moet komen, is gebaseerd op een vergelijkende analyse waaruit is gebleken dat de overgrote meerderheid van de banken die van garanties gebruikmaken en waarvoor momenteel geen herstructureringsverplichtingen gelden — en zelfs voor een aanzienlijk deel van de banken waarvoor wèl dit soort verplichtingen gelden — ver onder dit niveau blijven. Voor de kleine, maar niet onbelangrijke groep banken die dit plafond overschrijdt, is het raadzaam na te gaan of het feit dat zij voor hun funding sterk afhankelijk zijn van garanties, een aanwijzing is van meer structureel zwakke punten in hun bedrijfsmodellen. Dit plafond geeft gezonde banken een prikkel om snel een aanvang te maken met het herstel van funding die in hoofdzaak of uitsluitend verloopt op onverstoorde marktvoorwaarden. Voor alle banken waarop een grondig levensvatbaarheidsonderzoek wordt uitgevoerd, wordt hun levensvatbaarheid op lange termijn bevestigd of zal de twijfel op dat punt een aanwijzing zijn dat het moment gekomen is om een ingrijpendere herstructurering te overwegen.

22.

Voor de vraag wat een levensvatbaarheidsonderzoek dient te omvatten, kan worden verwezen naar de herstructureringsrichtsnoeren waarin wordt aangegeven dat de beginselen voor het beoordelen van de situatie van een bank met het oog op het herstel van de levensvatbaarheid op lange termijn in een herstructureringsplan per analogiam gelden voor gevallen waarin de begunstigde van de steun niet formeel verplicht is een herstructureringsplan in te dienen, maar niettemin zijn levensvatbaarheid op lange termijn dient aan te tonen. Met name dient de bank de soliditeit van haar fundingcapaciteit aan te tonen en, zo nodig, een stresstest te ondergaan waarbij de liquiditeit wordt getoetst (18). Een levensvatbaarheidsonderzoek dient ook rekening te houden met factoren die specifiek zijn voor de begunstigde financiële instellingen (19) of voor de betrokken EVA-staat (20) en de situatie van zijn financiële markten en die een impact hebben op de beoordeling van de levensvatbaarheid en de indicatieve waarde van de verhouding gegarandeerde ten opzichte van totale verplichtingen. Als algemene regel geldt dat hoe meer een beroep moet worden gedaan op overheidsgaranties en hoe meer dat gepaard gaat met het gebruik van andere vormen van overheidsondersteuning en/of een geringe kredietwaardigheid (21), des te sterker is dit een aanwijzing dat in het bedrijfsmodel moet worden ingegrepen om de levensvatbaarheid op lange termijn te garanderen.

23.

Het mechanisme waardoor er een levensvatbaarheidsonderzoek moet komen, geeft een signaal af dat banken zich moeten voorbereiden op een terugkeer naar normale marktmechanismen zonder staatssteun, nu de financiële sector geleidelijk opkrabbelt na de crisis, en is een prikkel voor individuele instellingen om hun afhankelijkheid van overheidsgaranties af te bouwen of gewoonweg af te zien van het gebruik daarvan. Tegelijk biedt het voldoende soepelheid om afdoende rekening te houden met potentieel verschillende omstandigheden die de situatie van verschillende banken of nationale financiële markten beïnvloeden, en biedt het ook een oplossing voor het geval van een algemene verslechtering van de financiële stabiliteit die in dit stadium niet valt uit te sluiten, gezien het fragiele karakter van het herstel op de financiële markten.

24.

Bij het uitbreken van de crisis had de Autoriteit een onderscheid gemaakt tussen ongezonde/noodlijdende financiële instellingen en fundamenteel gezonde financiële instellingen, een onderscheid dus tussen financiële instellingen die te kampen hadden met endogene structurele problemen die bijvoorbeeld verband houden met hun specifieke bedrijfsmodel of investeringsstrategie, en financiële instellingen waarvan de problemen uitsluitend en in ruime mate te maken hadden met de buitengewone omstandigheden van de financiële crisis, en niet zozeer met de vraag of hun bedrijfsmodel gezond was, hun gebrek aan doelmatigheid of de buitensporige risico’s die zij hadden genomen. Dit onderscheid berust met name op een aantal parameters dat in de herkapitalisatierichtsnoeren is uiteengezet: kapitaaltoereikendheid, huidige cds-spreads, huidige rating van de bank en haar outlook, en onder meer ook de relatieve omvang van de herkapitalisatie. Wat dit laatste punt betreft, beschouwt de Autoriteit het feit dat een bank voor meer dan 2 % van haar risicogewogen activa steun ontvangt in de vorm van maatregelen voor herkapitalisatie en activaondersteuning, als een criterium om een onderscheid te maken tussen fundamenteel gezonde banken en noodlijdende banken. Bij de herkapitalisatie van een noodlijdende bank moet een herstructureringsplan bij de Autoriteit worden ingediend, terwijl bij de herkapitalisatie van een gezonde bank een plan voor het herstel van de levensvatbaarheid moet worden ingediend.

25.

Aanvankelijk was de achterliggende reden om dat onderscheid te maken en om een reeks parameters te bepalen (waaronder een drempel van 2 % van de risicogewogen activa van een bank), de vrees dat ten gevolge van bijzondere waardeverminderingen ontstane kapitaalbehoeften, hogere verwachtingen van de markten ten aanzien van het kapitaalniveau van banken en tijdelijke moeilijkheden om kapitaal op de markt aan te trekken, anders ertoe zouden leiden dat gezonde banken hun kredietverschaffing aan de reële economie zouden inkrimpen om te vermijden dat zij een herstructureringsplan moesten indienen wanneer zij op staatsmiddelen een beroep zouden doen. Momenteel heeft de bankensector het in het algemeen echter minder moeilijk om kapitaal aan te trekken op de markten of onder meer via ingehouden winsten (22), zodat zij in hun kapitaalbehoeften kunnen voorzien zonder een beroep te moeten doen op staatssteun (23). Het bedrag aan kapitaal dat financiële instellingen op de markten hebben opgehaald, is in de loop van 2009 en 2010 aanzienlijk toegenomen, hetgeen aantoont dat financiële instellingen opnieuw toegang krijgen tot de kapitaalmarkten en dat zij op nieuwe prudentiële eisen anticiperen (24).

26.

Het onderscheid tussen gezonde en noodlijdende banken lijkt dus niet langer relevant te zijn om te bepalen of banken over hun herstructurering met de Autoriteit in overleg moeten treden. Bijgevolg dient van banken die in 2011 voor het aantrekken van kapitaal of ten behoeve van maatregelen voor aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa nog steeds een beroep doen op de staat, te worden geëist dat zij bij de Autoriteit een herstructureringsplan indienen waaruit de vaste wil van de bank blijkt om de noodzakelijke herstructureringsinspanningen te leveren en zonder verdere vertraging opnieuw levensvatbaar te worden. Vanaf 1 januari 2011 zal dan ook een herstructureringsplan worden geëist van iedere begunstigde van een nieuwe herkapitalisatiemaatregel of maatregel ten behoeve van aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa (25).

27.

Bij de beoordeling van de herstructureringsbehoeften van banken houdt de Autoriteit rekening met de specifieke situatie van iedere instelling, de mate waarin een dergelijke herstructurering noodzakelijk is om de levensvatbaarheid te herstellen zonder verdere overheidsondersteuning, alsmede de vraag of al eerder op staatssteun een beroep moest worden gedaan. Als algemene regel geldt dat hoe meer een beroep op staatssteun moet worden gedaan, des te sterker dit een aanwijzing is dat de bank een ingrijpende herstructurering moet ondergaan om haar levensvatbaarheid op lange termijn veilig te stellen. Bij deze individuele beoordeling wordt voorts rekening gehouden met eventuele specifieke situaties op de markten en wordt het herstructureringskader voldoende soepel toegepast in het geval van een zware schok die de financiële stabiliteit in een of meer EVA-Staten in gevaar brengt.

28.

Met de eis dat een herstructureringsplan moet worden ingediend door banken die structurele steun krijgen (herkapitalisatiemaatregelen en/of maatregelen ten behoeve van aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa), — ofschoon een beroep op herfinancieringsgaranties op zichzelf nog niet met zich brengt dat een herstructureringsplan moet worden ingediend — krijgen banken een signaal dat zij zich, nu de financiële sector geleidelijk de crisissituatie te boven komt, moeten voorbereiden op een terugkeer naar normale marktmechanismen zonder overheidsondersteuning. Met deze eis worden individuele instellingen die nog steun nodig hebben, geprikkeld om de noodzakelijke herstructurering te versnellen. Tegelijkertijd biedt een en ander voldoende flexibiliteit om afdoende rekening te houden met potentieel verschillende omstandigheden waarin de verschillende banken of nationale financiële markten zich bevinden. Ook wordt hiermee een oplossing geboden voor een mogelijke algehele of één land treffende verslechtering met betrekking tot de financiële stabiliteit, hetgeen momenteel, gezien de nog broze toestand van de financiële markten, niet kan worden uitgesloten.

29.

De verlengde toepasselijkheid van artikel 61, lid 3, onder b), van de EER-overeenkomst en de verlenging van de herstructureringsrichtsnoeren gelden voor een periode van één jaar, tot en met 31 december 2011 (26). Deze verlenging, op aangepaste voorwaarden, dient ook te worden gezien in het kader van een geleidelijke overgang naar een duurzame regeling met richtsnoeren voor staatssteun ten behoeve van de redding en herstructurering van banken op grond van artikel 61, lid 3, onder c), van de EER-overeenkomst, die, voor zover de marktomstandigheden het toelaten, vanaf 1 januari 2012 moet gaan gelden.