Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité

Sociale inclusie en zelfstandig wonen voor personen met een handicap door middel van hoogwaardige en gespecialiseerde sociale diensten

(verkennend advies op verzoek van het Cypriotische voorzitterschap)

(C/2026/3221)

Rapporteur:

Pietro Vittorio BARBIERI

Adviseur	Carlo GIACOBINI (van de rapporteur)
Raadpleging door het Cypriotische voorzitterschap van de Raad van de EU	Brief van 14 oktober 2025
Rechtsgrond	Artikel 304 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie Verkennend advies
Bevoegde afdeling	Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Burgerschap
Goedkeuring door de afdeling	24.2.2026
Goedkeuring door de voltallige vergadering	18.3.2026
Zitting nr.	604
Stemuitslag (voor/tegen/onthoudingen)	183/1/0

1. Conclusies en aanbevelingen

1.1.

Het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC) waardeert de inspanningen van de Europese Commissie om een tienjarenplan (1) op te stellen. De Commissie houdt zich daarmee aan de stappen die zijn vastgelegd in het VN-Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap (UNCRPD), neemt instrumenten aan die in overeenstemming zijn met dit verdrag en erkent de juridische waarde van de maatregelen daarin, te beginnen met artikel 19 en artikel 12, die samen essentieel zijn om het recht op zelfstandig wonen te waarborgen.

1.2.

Het EESC stelt vast dat de bestaande gegevens toch nog wijzen op de tendens om personen met een handicap in een zorginstelling op te nemen (“institutionalisering”). Dat is te wijten aan een gebrek aan financiering voor hoogwaardige, gemeenschapsgebaseerde sociale diensten, een tekort aan gekwalificeerd personeel en een culturele benadering die blijft steunen op vooroordelen. Het VN-Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap is net bedoeld om die vooroordelen aan te vechten en te doorbreken.

1.3.

Om de huidige zwakte van “soft law”-instrumenten te verhelpen, moet een bindende richtlijn worden aangenomen waarin artikel 19 van het VN-Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap wordt omgezet in concrete vereisten en de begrippen “instelling” en “gemeenschapsgebaseerde dienst” duidelijk worden gedefinieerd, en moet de kwestie van de transinstitutionalisering worden aangepakt. Tegelijkertijd moet elk land verplicht worden om een nationale strategie voor de-institutionalisering op te stellen. Die strategie moet specifieke budgetten, vaste termijnen en meetbare indicatoren bevatten, die in nauw overleg met organisaties van personen met een handicap worden uitgewerkt.

1.4.

Het EESC dringt aan op een expliciete verwijzing naar de-institutionalisering in het plan voor betaalbare huisvesting, de integratie van toegankelijkheidsvereisten in alle door de EU gefinancierde investeringen in huisvesting, de ontwikkeling van nationale strategieën voor toegankelijke huisvesting en meer synergieën tussen het ESF+, het EFRO en InvestEU om op de gemeenschap gebaseerde oplossingen voor begeleid wonen op te schalen.

1.5.

In een eerder advies (2) pleitte het EESC al voor een ingrijpende herziening van het door de Commissie ingediende voorstel voor een verordening inzake de internationale bescherming van volwassenen, op basis van het beginsel van de rechtshiërarchie. Het VN-Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap, en met name de artikelen 12 en 19 daarvan, vormt dan de belangrijkste juridische referentie en niet het Verdrag van Den Haag. Het EESC wijst nogmaals op de noodzaak van een dergelijke herziening.

1.6.

Het EESC acht het van essentieel belang dat de tendens tot segregatie, zowel in nieuwe als in bestaande vormen, wordt doorbroken en dat zelfstandig wonen wordt ondersteund door middel van passende financiering. Bovendien moeten aan de toekenning van Europese middelen voorwaarden worden verbonden om te voorkomen dat financiering terechtkomt bij woonvormen die segregatie in de hand werken. Deze vereiste en rechtstreekse verwijzingen naar het VN-Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap moeten centraal staan in de horizontale beginselen van het volgende MFK 2028-2034. EU-fondsen zijn een krachtig instrument om inclusie te bevorderen en ongelijkheden in heel Europa te verminderen. De vrijwaringsclausules moeten worden gehandhaafd en de specifieke financiering voor sociale inclusie moet worden versterkt in de toekomstige MFK-begroting om te zorgen voor verdere vooruitgang in de richting van inclusieve en gemeenschapsgebaseerde zorg.

2. Achtergrond

2.1.

Dit advies is gebaseerd op het internationale rechtskader van het Verdrag van de Verenigde Naties inzake de rechten van personen met een handicap, dat door de EU en al haar lidstaten is geratificeerd (3). Het advies is met name gebaseerd op de bepalingen van artikel 19, waarin het recht op zelfstandig wonen en inclusie in de gemeenschap is verankerd, en artikel 12, dat gelijke erkenning voor de wet waarborgt. Volgens het EESC vormt artikel 12 zowel de juridische basis als het kader dat noodzakelijk is om het in artikel 19 vastgelegde keuzerecht daadwerkelijk te kunnen uitoefenen (4) , (5) , (6) , (7).

2.2.

Op Europees niveau is de strategie inzake de rechten van personen met een handicap 2021-2030 het belangrijkste instrument voor de uitvoering van het VN-Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap. Zelfstandig wonen en de-institutionalisering worden aangemerkt als topprioriteiten, in overeenstemming met de visie van een “Unie van gelijkheid”.

2.3.

Niettemin wijst het EESC erop dat er een grote kloof bestaat tussen de gedane toezeggingen en de dagelijkse realiteit waarmee miljoenen burgers met een handicap moeten leven. Er is een onmiskenbare kloof tussen ambitie en realiteit, wat zorgwekkend is. Hoogwaardige sociale diensten, die essentieel zijn om deze kloof te overbruggen, komen in het gedrang door structurele problemen en door een vaak contraproductief gebruik van Europese middelen.

3. Algemene opmerkingen

3.1. Het regelgevingskader en de inzet van de EU

3.1.1.

Het EESC benadrukt dat de inzet van de EU voor zelfstandig wonen is verankerd in een solide juridisch en beleidskader. Artikel 19 van het VN-Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap legt duidelijke en ondeelbare verplichtingen op om de vrije keuze van de verblijfplaats, de toegang tot diverse ondersteunende diensten en de toegankelijkheid van gemeenschapsondersteunende diensten te waarborgen. In algemene opmerking nr. 5 van het VN-Comité wordt duidelijk gemaakt dat “zelfstandig wonen” inhoudt dat personen met een handicap keuzes kunnen maken en controle hebben over hun eigen leven, met toegang tot passende ondersteuning. De Europese strategie 2021-2030 zet deze verplichtingen om in een actieplan dat wordt ondersteund door reeds gelanceerde of lopende vlaggenschipinitiatieven (8), zoals het Gehandicaptenplatform, het centrum voor hulpbronnen AccessibleEU (9) , (10), het werkgelegenheidspakket (11) en het voorstel voor een Europese gehandicaptenkaart (12). Van bijzonder belang voor dit advies zijn de “Richtsnoeren voor zelfstandig wonen” (2023) (13) , (14) , (15) en het “Kader voor excellente sociale diensten” (2024) (16), die tot doel hebben de verlening van ondersteunende diensten te verbeteren.

3.1.2.

Het EESC merkt op dat de uitvoering van juridisch bindende verplichtingen in grote mate wordt overgelaten aan “soft law”-instrumenten, zoals strategieën en richtsnoeren (17). Het niet-bindende karakter van deze instrumenten leidt tot een systemische kwetsbaarheid, waardoor lidstaten de uitvoering van toezeggingen kunnen uitstellen zonder dat daar sancties tegenover staan.

3.2. De statistische realiteit: systemische uitsluiting en de armoedekloof

3.2.1.

Het EESC stelt vast dat officiële EU-gegevens wijzen op heel wat vertragingen bij het realiseren van gelijke kansen. Tal van indicatoren op uiteenlopende beleidsterreinen onderstrepen de systemische en hardnekkige ongelijkheden waarmee personen met een handicap te maken krijgen. De gegevens van de EU (2023/2024) brengen systemische ongelijkheden aan het licht: het risico op armoede of sociale uitsluiting voor personen met een handicap bedraagt 28,8 % (+10,8 procentpunt ten opzichte van de algemene bevolking), terwijl ernstige materiële en sociale deprivatie 2,2 keer zo hoog ligt (18).

3.2.2.

Sociale overdrachten (zowel financiële als in natura) spelen een centrale rol bij het verzachten van de zwaarste gevolgen van armoede. Toch is er een sterke samenhang tussen handicap, armoede en een laag opleidingsniveau. Deze gegevens wijzen niet op geïsoleerde problemen, maar op een vicieuze cirkel: een handicap vergroot het risico op armoede, terwijl armoede dan weer de deelname aan de samenleving en aan de arbeidsmarkt beperkt (huisvesting, vervoer, diensten (19)) (20).

3.3. Artikel 12 van het VN-Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap: rechtsbekwaamheid als “hoeksteen” van zelfstandig wonen

3.3.1.

Het recht op zelfstandig wonen (artikel 19) is onlosmakelijk verbonden met de gelijke erkenning van de rechtsbekwaamheid (artikel 12). Zoals het VN-Comité in zijn algemene opmerking nr. 1 (21) heeft verduidelijkt, vormt artikel 12 de “hoeksteen” van het verdrag en is het van essentieel belang voor de uitoefening van alle andere rechten, waaronder het recht om te kiezen waar en met wie men wil wonen (22). Hoewel het verdrag een shift voorschrijft van “vervangende besluitvorming” naar “ondersteunde besluitvorming”, blijven er in heel Europa regelingen van ondercuratelestelling en volledige voogdij bestaan. Geen enkele EU-lidstaat voldoet volledig aan artikel 12 van het verdrag, dat de gelijke erkenning van de rechtsbekwaamheid wettelijk vastlegt. In alle lidstaten zijn er nog steeds manieren om personen met een handicap hun rechtsbekwaamheid geheel of gedeeltelijk te ontnemen: 12 EU-lidstaten staan volledige ontneming van de rechtsbekwaamheid toe, negen EU-landen staan gedeeltelijke ontneming van de rechtsbekwaamheid toe en zes EU-landen hebben ontneming van de rechtsbekwaamheid zo goed als afgeschaft, maar staan nog steeds uitzonderingen toe (23). Door mensen hun handelingsbekwaamheid te ontnemen (zoals het recht om contracten te sluiten en financiële middelen te beheren), ondergraven deze regelingen in de praktijk artikel 19 en het recht op zelfstandig wonen.

3.3.2.

Het EESC wijst erop dat de Europese Commissie in haar strategie inzake de rechten van personen met een handicap 2021-2030 zelf erkent dat er nog altijd “juridische belemmeringen” zijn voor personen met een intellectuele of psychosociale handicap “omdat hun rechtsbevoegdheid vaak wordt ingeperkt of afgenomen” (24). Ook het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten (FRA) heeft erop gewezen dat het noodzakelijk is om vervangende besluitvorming af te schaffen en te investeren in ondersteunende alternatieven. Organisaties zoals Mental Health Europe (MHE), Inclusion Europe en de Europese Vereniging van Dienstverleners voor personen met een handicap (EASPD) hebben al lang richtsnoeren opgesteld en goede praktijken in kaart gebracht voor de toepassing van besluitvormingsondersteuning. Deze initiatieven blijven versnipperd en zijn niet geïntegreerd in een samenhangend beleids- en financieringskader van de EU (25).

3.4. De-institutionalisering: een proces dat stagneert, of zelfs achteruitgaat

3.4.1.

Het EESC betreurt dat minstens 1,4 miljoen personen met een handicap in de EU nog steeds in instellingen verblijven, een trend die in stijgende lijn zit (+29 % in residentiële instellingen in de afgelopen tien jaar). Vanwege het ernstige gebrek aan gegevens ligt dat cijfer waarschijnlijk nog hoger (26) , (27). Politieke inertie en een gebrek aan toegankelijke en betaalbare huisvesting staan de-institutionalisering in de weg.

3.4.2.

Het EESC wijst op het verschijnsel van “transinstitutionalisering”, dat bijvoorbeeld optreedt wanneer een persoon naar een gemeenschapswoning wordt overgeplaatst maar nog steeds onderworpen blijft aan een regeling van wilsvertegenwoordiging. Hierdoor wordt deze persoon de wettelijke mogelijkheid ontzegd om eigen keuzes te maken in het dagelijks leven, over geldzaken en over gezondheid. Dit doet zich ook voor wanneer personen worden overgeplaatst van grote instellingen naar kleinere woonvoorzieningen, die echter dezelfde “institutionele cultuur” hanteren, gebaseerd op segregatie en een gebrek aan controle van het individu over het eigen leven.

3.4.3.

Aangezien de Europese Unie en de lidstaten hun verplichtingen in verband met de-institutionalisering uit hoofde van het UNCRPD niet nakomen, worden veel personen met een handicap in dit soort instellingen geconfronteerd met verwaarlozing, misbruik en geweld (28).

3.4.4.

Het EESC betreurt bovendien het grote gebrek aan statistische gegevens over de-institutionalisering, met name als het gaat om artikel 12. Er bestaan momenteel geen geharmoniseerde gegevens over het aantal volwassen burgers dat geheel of gedeeltelijk handelingsonbekwaam is verklaard en onder voogdij of curatele staat. Deze statistische “onzichtbaarheid” betekent dat de vooruitgang (of achteruitgang) bij de uitvoering van het Verdrag niet wordt gemonitord en dat het voor de Commissie en de Raad onmogelijk is om de daadwerkelijke impact van het inclusiebeleid op dit gebied te beoordelen.

3.4.5.

Het EESC betreurt dat in veel landen, met name in landen die zijn begonnen met het proces van de-institutionalisering, juist mensen met een verstandelijke beperking nog steeds in een instelling verblijven en de minste kans hebben om ondersteuning te krijgen.

3.4.6.

Het is ook jammer dat door gebruikers beheerde diensten (29) over het algemeen nog steeds zeldzaam zijn in vergelijking met andere soorten diensten, ook al zijn ze zeer doeltreffend gebleken wat betreft zelfstandig wonen.

3.5. Het gebruik van de structuurfondsen van de EU

3.5.1.

Het EESC constateert een ernstige tegenstrijdigheid in het gebruik van de structuurfondsen. Hoewel de regelgeving steun aan initiatieven die bijdragen aan segregatie uitdrukkelijk uitsluit, worden Europese middelen nog steeds gebruikt voor de renovatie of bouw van nieuwe, gescheiden structuren.

3.5.2.

Het Comité schrijft deze toestand toe aan het feit dat veel lidstaten zich tegen de invoering van strengere regels verzetten, zoals de verplichte toewijzing van middelen, en aan het ontbreken van doeltreffend toezicht waarbij organisaties die personen met een handicap vertegenwoordigen bij de programmering en monitoring van deze middelen worden betrokken (30).

3.5.3.

Deze situatie legt een spanning bloot tussen het doel van “cohesie” en de noodzaak om “mensenrechten” te eerbiedigen. Bij gebrek aan voorwaarden die garanderen dat deze middelen niet worden gebruikt om gescheiden omgevingen te financieren, overheerst de logica van cohesie, waardoor de EU praktijken financiert die in strijd zijn met de mensenrechten die zij juist wil beschermen.

3.6. De kwaliteit van sociale diensten: structurele uitdagingen en noodzaak van hervormingen

3.6.1.

Het EESC is ingenomen met de ontwikkeling van een kader voor hoogwaardige sociale diensten voor personen met een handicap, een vlaggenschipinitiatief van de strategie 2021-2030. Het is het ermee eens dat deze diensten moeten worden gebaseerd op beginselen die in overeenstemming zijn met het VN-Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap, zoals een persoonsgerichte aanpak, coproductie, resultaatgerichtheid en inclusie in de gemeenschap. Hoogwaardige diensten voor zelfstandig wonen steunen op door de gebruiker gestuurde modellen, persoonlijke budgetten, centra voor zelfstandig wonen, begeleiding door lotgenoten en een aanpak die gericht is op empowerment. In dit verband dreigt het kader voor uitmuntendheid een louter theoretische oefening te blijven als het niet gepaard gaat met systemische hervormingen.

3.6.2.

De voorwaarden die moeten worden vervuld om deze diensten te realiseren, zijn: het moderniseren van verouderde beoordelingen van handicaps, die nog steeds vertrekken van een louter medische benadering, de mogelijkheid om het model te reproduceren; het monitoren van de impact op de personen en op hun levenskwaliteit; en het waarborgen van keuzevrijheid, controle en een betekenisvolle participatie van personen met een handicap. Het EESC dringt erop aan dat “ondersteunde besluitvorming” moet worden beschouwd als een essentieel, horizontaal en niet-onderhandelbaar onderdeel van persoonsgerichte en hoogwaardige dienstverlening.

3.6.3.

Tegelijk waarschuwt het EESC dat de sociale dienstensector in heel Europa kampt met structurele uitdagingen die de doeltreffendheid ervan ondermijnen, zoals chronische onderfinanciering, een tekort aan gekwalificeerd personeel, moeilijke arbeidsomstandigheden en verouderde infrastructuur (31). Een hoogwaardige dienstverlening vereist adequate financiering.

4. Overwegingen

4.1.

Het EESC acht het van essentieel belang dat de lidstaten wetgevingshervormingen doorvoeren om regelingen op basis van wilsvertegenwoordiging, die personen met een handicap hun rechtsbekwaamheid ontnemen, te vervangen door oplossingen die in overeenstemming zijn met artikel 12 en gebaseerd zijn op ondersteunde besluitvorming. Dit proces moet worden uitgewerkt in nauw overleg met organisaties die de rechten van personen met een handicap verdedigen en met organisaties voor zelfvertegenwoordiging.

4.2.

Het is dringend nodig om het gebruik van de Europese structuur- en investeringsfondsen te hervormen, waarbij voorwaarden worden ingevoerd om de financiering van residentiële instellingen te verbieden. De goedkeuring van programma’s moet afhankelijk worden gesteld van de naleving van de richtsnoeren voor zelfstandig wonen. Een deel van de middelen uit het EFRO en het ESF+ moet worden geoormerkt voor de ontwikkeling van toegankelijke gemeenschaps- en huisvestingsdiensten. Het ESF+ moet daarbij specifiek worden ingezet voor de overgang naar ondersteunde besluitvorming (via opleiding en zelfvertegenwoordiging). Dit alles moet worden gecontroleerd door een onafhankelijk toezichtsmechanisme, met betrokkenheid van het FRA en organisaties van personen met een handicap, die bij misbruik kunnen aanbevelen om betalingen op te schorten.

4.3.

Het EESC verwelkomt de ontwikkeling van een kader voor uitmuntende sociale diensten, maar benadrukt dat dit gekoppeld moet worden aan gerichte ESF+-financiering. Die middelen zijn nodig om diensten structureel te hervormen, personeel op te leiden en de arbeidsomstandigheden in de sociale sector te verbeteren.

4.4.

De aanbeveling over gegevensverzameling moet dringend worden uitgebreid. Naast het monitoren van personen in instellingen zouden Eurostat en het FRA, in overleg met organisaties van personen met een handicap, geharmoniseerde indicatoren moeten ontwikkelen om vergelijkbare gegevens te verzamelen over het aantal volwassenen en minderjarigen van wie de rechtsbekwaamheid wordt beperkt. Het EESC dringt erop aan dat monitoring van de vooruitgang (op het vlak van de-institutionalisering, ondersteunde besluitvorming, toegang tot huisvesting en verbeteringen voor beroepsbeoefenaars) de rode draad wordt in de strategie voor de rechten van personen met een handicap, de Europese armoedestrategie, de kindergarantie en het plan voor betaalbare huisvesting. Daarover moeten verslagen worden opgesteld op basis van uitgesplitste gegevens, met de betrokkenheid van organisaties van personen met een handicap en dienstverleners.

Brussel, 18 maart 2026.

De voorzitter

van het Europees Economisch en Sociaal Comité

Séamus BOLAND

(1) https://www.un.org/development/desa/disabilities/wp-content/uploads/sites/15/2021/04/European-Strategy-2021-2030_EN.pdf.

(2) PB C, C/2024/1581, 5.3.2024, ELI: http://data.europa.eu/eli/C/2024/1581/oj.

(3) https://www.un.org/development/desa/disabilities/wp-content/uploads/sites/15/2021/04/European-Strategy-2021-2030_EN.pdf.

(4) https://www.ohchr.org/en/documents/general-comments-and-recommendations/general-comment-no5-article-19-right-live.

(5) https://www.ncbi.nlm.nih.gov/books/NBK539188/.

(6) https://www.ohchr.org/en/documents/general-comments-and-recommendations/general-comment-no5-article-19-right-live.

(7) https://www.disability-europe.net/theme/independent-living?country=european-union.

(8) https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/policies/justice-and-fundamental-rights/disability/union-equality-strategy-rights-persons-disabilities-2021-2030_en.