Inleiding en rechtsgrondslag

Op 19 november 2025 publiceerde de Europese Commissie een voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van de Verordeningen (EU) 2024/1689 en (EU) 2018/1139 wat betreft vereenvoudiging van de uitvoering van geharmoniseerde regels betreffende artificiële intelligentie (digitale omnibus inzake AI) (1) (hierna de “ontwerpverordening” genoemd).

De Europese Centrale Bank (ECB) heeft besloten op eigen initiatief een advies over de ontwerpverordening uit te brengen. De adviesbevoegdheid van de ECB is gebaseerd op artikel 127, lid 4, en artikel 282, lid 5, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, aangezien de ontwerpverordening bepalingen bevat die onder de bevoegdheid van de ECB vallen, met name voor wat betreft de taken van de ECB met betrekking tot het prudentieel toezicht op kredietinstellingen krachtens artikel 127, lid 6, van het Verdrag. Overeenkomstig de eerste zin van artikel 17.5 van het Reglement van Orde van de ECB heeft de Raad van bestuur van de ECB dit advies goedgekeurd.

1.   Algemene opmerkingen

1.1.

In 2021 ontving de ECB een verzoek van de Raad van de Europese Unie om een advies over het oorspronkelijke voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van geharmoniseerde regels betreffende artificiële intelligentie (AI-verordening) (2).

1.2.

De ECB is ingenomen met de doelstelling van de ontwerpverordening om innovatie en concurrentievermogen binnen de interne markt te bevorderen door de implementatie van Verordening (EU) 2024/1689 van het Europees Parlement en de Raad (3) (hierna de “AI-verordening” genoemd) te vereenvoudigen en te stroomlijnen. De ECB erkent het belang van de vaststelling van een toegankelijk regelgevingskader specifiek voor AI-systemen dat tegelijkertijd een consistent en hoog niveau van bescherming van de openbare belangen op het gebied van gezondheid, veiligheid en grondrechten waarborgt, alsook het belang van betrouwbaar en ethisch verantwoord gebruik van artificiële intelligentie (AI), zoals bepaald in de AI-verordening en in de ontwerpverordening (4). Aangezien kredietinstellingen in toenemende mate afhankelijk zijn van AI-systemen met een hoog risico en AI-systemen voor algemene doeleinden, is een gestroomlijnd kader essentieel voor het waarborgen van de naleving van de AI-verordening en de bankenwetgeving van de Unie.

1.3.

Vanuit het oogpunt van prudentieel toezicht stelt de vaststelling van goed ontworpen innovatietrajecten kredietinstellingen in staat veilig te experimenteren met AI-oplossingen in gecontroleerde omgevingen, en tegelijkertijd te zorgen voor een vroegtijdige opsporing van potentiële risico’s. Dergelijke trajecten ondersteunen zowel de technologische vooruitgang in de bancaire sector als het vermogen van de ECB om potentiële effecten op de operationele veerkracht, het modelrisico en de datagovernance van kredietinstellingen te beoordelen.

1.4.

De ECB begrijpt dat de ontwerpverordening geen aanvullende verplichtingen oplegt aan de ECB in haar hoedanigheid van prudentieel toezichthouder op kredietinstellingen, en dat de ECB de AI-verordening evenmin hoeft toe te passen bij haar toezichtactiviteiten. Niettemin zijn, gezien het toezicht van de ECB op het informatie- en communicatietechnologierisico (ICT-risico) van kredietinstellingen en het feit dat bepaalde vereisten uit hoofde van de AI-verordening kunnen overlappen met of kunnen worden vervuld door naleving van het Unierecht inzake financiële diensten, nauwe samenwerking en doeltreffende uitwisseling van informatie tussen de ECB en nationale markttoezichtautoriteiten die toezicht houden op kredietinstellingen die onder de reikwijdte van Richtlijn 2013/36/EU van het Europees Parlement en de Raad (5) (hierna de “RKV” genoemd) vallen, echter van essentieel belang om te zorgen voor consistent toezicht op en de doeltreffende toepassing van de AI-verordening in verhouding tot die Uniewetgeving betreffende kredietinstellingen.

2.   Institutionele bevoegdheden en toezichtbevoegdheden

2.1.

Krachtens artikel 127, lid 6, van het Verdrag en Verordening (EU) nr. 1024/2013 van de Raad (6) (hierna de “GTM-verordening” genoemd) heeft de Raad aan de ECB specifieke taken opgedragen betreffende het beleid op het gebied van het prudentieel toezicht op kredietinstellingen, onder meer om bij te dragen tot de veiligheid en soliditeit van kredietinstellingen en de stabiliteit van het financiële stelsel in de Unie en in elke lidstaat (7). Het mandaat van de ECB is beperkt tot het prudentieel toezicht op kredietinstellingen. De ECB begrijpt dat conformiteitsbeoordelingen (8), identificatie van inbreuken (9) en handhaving van de AI-verordening (10) taken van markttoezichtautoriteiten zijn en geen deel uitmaken van het mandaat van de ECB op het gebied van prudentieel toezicht (11).

2.2.

Niettegenstaande het beperkte mandaat van de ECB op dit gebied bepaalt de AI-verordening dat nationale markttoezichtautoriteiten die toezicht houden op gereglementeerde kredietinstellingen die deelnemen aan het gemeenschappelijk toezichtsmechanisme (GTM), onverwijld aan de ECB alle informatie moeten melden die zij bij hun markttoezichtactiviteiten hebben verkregen en die van potentieel belang kan zijn voor de prudentiële toezichttaken van de ECB (12).

3.   Uitwisseling van toezichtinformatie

3.1.

Kredietinstellingen die aanbieders of exploitanten van systemen met een hoog risico zijn, worden geacht aan sommige bepalingen van de AI-verordening te voldoen wanneer zij voldoen aan soortgelijke verplichtingen uit hoofde van het Unierecht inzake financiële diensten (13). De ECB is ingenomen met dit beginsel, dat voorkomt dat kredietinstellingen worden geconfronteerd met dubbele rapportage en mogelijk tegenstrijdige standpunten van toezichthouders. Zoals aangegeven in punt 2.1 beschikt de ECB echter niet over een mandaat voor markttoezicht uit hoofde van de AI-verordening en hebben bankentoezichthouders in het algemeen niet hetzelfde mandaat en dezelfde toezichtprioriteiten als markttoezichtautoriteiten uit hoofde van de AI-verordening. Dit betekent dat prudentiële toezichthouders van kredietinstellingen in het algemeen de vereisten in het kader van de AI-verordening niet zullen of kunnen herzien en inbreuken niet zullen of kunnen vervolgen. Om een gelijk speelveld te waarborgen bij het toezicht op de toepassing van de AI-verordening, moeten bankentoezichthouders net zoals de ECB in staat zijn informatie te delen met markttoezichtautoriteiten die toezicht houden op kredietinstellingen voor die markttoezichtautoriteiten van belang is.

3.2.

Het huidige kader is in de eerste plaats gericht op de ECB als ontvanger van informatie van markttoezichtautoriteiten (14). Om de doelstellingen van de AI-verordening, waaronder de bescherming van de grondrechten, te verwezenlijken en te zorgen voor doeltreffend en gecoördineerd markttoezicht en prudentieel toezicht, moet de ontwerpverordening een expliciete rechtsgrondslag bevatten op basis waarvan de ECB op “need-to-know”-basis en met inachtneming van de vereisten inzake het beroepsgeheim, relevante prudentiële toezichtinformatie kan delen met bevoegde nationale markttoezichtautoriteiten die toezicht houden op kredietinstellingen die onder de reikwijdte van de CRD vallen en waarop de ECB toezicht houdt. Een soortgelijke regeling voor informatie-uitwisseling moet ook worden ingevoerd tussen nationale bevoegde autoriteiten die toezicht houden op kredietinstellingen en markttoezichtautoriteiten. Zonder een dergelijke duidelijke rechtsgrondslag is het onduidelijk hoe de coördinatie tussen de markttoezichtautoriteiten en prudentiële toezichthoudende autoriteiten (15) in de praktijk kan worden uitgevoerd. De ECB acht het ook nuttig om de nationale markttoezichtautoriteiten die toezicht houden op kredietinstellingen en geen bevoegde autoriteiten voor bankentoezicht zijn (en dus geen deel uitmaken van het GTM), de verplichting op te leggen om aan de ECB en de nationale bevoegde autoriteiten voor bankentoezicht alle informatie te rapporteren die zij tijdens hun markttoezichtactiviteiten hebben vastgesteld en die van potentieel belang kan zijn voor de prudentiële toezichtstaken van de ECB en de nationale bevoegde autoriteiten voor bankentoezicht (16). Een rechtsgrondslag voor een dergelijke informatie-uitwisseling kan bijvoorbeeld worden gebruikt voor het delen van informatie over risicobeheer of governance van de AI-systemen die worden ingezet door onder toezicht staande kredietinstellingen, of voor het delen van informatie die gevolgen heeft voor hun risicoprofiel.

4.   Toepassingsgebied en classificatie van modellen en gebruiksgevallen

4.1.

Het is belangrijk dat marktdeelnemers, en met name kredietinstellingen die AI gebruiken voor kredietscores, weten welke technieken onder de definitie van AI-systeem (17) vallen en welke niet, en welke technieken in het kader van de AI-verordening een “hoog risico” kennen.

4.2.

Verdere verduidelijking zou passend zijn, met name door algemene lineaire modellen (bv. lineaire of logistieke regressiemodellen) uitdrukkelijk uit te sluiten van het toepassingsgebied van de definitie van AI-systemen met een hoog risico in de AI-verordening wanneer zij worden gebruikt voor kredietscores (18), vanwege hun hoge mate van verklaarbaarheid en transparantie (19). Een dergelijke verduidelijking zou tot uiting kunnen komen in de AI-verordening (20) en de richtsnoeren van de Commissie betreffende de definitie van een artificiële-intelligentiesysteem, zoals vastgesteld bij Verordening (EU) 2024/1689 (21).

4.3.

In dit verband merkt de ECB op dat algemene lineaire modellen, met inbegrip van lineaire en logistieke regressiemodellen, inherent interpreteerbaar en transparant zijn (22). De werking ervan kan volledig worden verklaard aan de hand van een beperkte en stabiele reeks parameters, waarvan de invloed op de resultaten kan worden beoordeeld met behulp van beproefde statistische instrumenten. Bijgevolg vertonen dergelijke modellen niet de “zwarte doos”-kenmerken die ten grondslag liggen aan de versterkte governance- en risicobeperkingsvereisten van de AI-verordening, die in de eerste plaats zijn ontworpen om de uitdagingen van complexe, niet-lineaire of zelflerende systemen aan te pakken (23) waarvoor het huidige rechtskader mogelijk niet geschikt is (24). Voorts zou, vanuit het oogpunt van evenredigheid en rechtszekerheid, de toepassing van algemene lineaire modellen, wanneer deze worden gebruikt als op zichzelf staande statistische technieken binnen het toepassingsgebied van de definitie van AI-systemen met een hoog risico in de AI-verordening, niet wezenlijk bijdragen tot het verminderen van aan deze modellen verbonden risico’s. Dit zou veeleer onnodige nalevingslasten met zich meebrengen, met name in gereglementeerde financiële sectoren zoals het bankwezen, waar dergelijke modellen stevig verankerd zijn, op grote schaal worden toegepast en reeds onderworpen zijn aan uitgebreide prudentiële governance en toezicht. Een gelijke behandeling van deze algoritmen met complexere en nieuwe modelleringsmethoden die voor kredietscores worden gebruikt, zou in strijd zijn met de verklaarde vereenvoudigingsdoelstelling van de ontwerpverordening. De ECB is van mening dat een verdere verduidelijking waardoor algemene lineaire modellen uitdrukkelijk worden uitgesloten van de definitie van AI-systemen met een hoog risico in het kader van de AI-verordening, onverminderd gevallen waarin dergelijke modellen deel uitmaken van complexere AI-systemen die een holistische risicobeoordeling vereisen.

4.4.

In de AI-verordening wordt verduidelijkt dat AI-systemen waarin het Unierecht voor prudentiële doeleinden voorziet voor de berekening van de kapitaalvereisten van kredietinstellingen (bekend als “interne modellen”), niet als AI-systemen met een hoog risico mogen worden beschouwd (25). Tegelijkertijd moeten AI-systemen die zijn bedoeld om de kredietwaardigheid van natuurlijke personen te evalueren of hun kredietscore vast te stellen, binnen het kader van de AI-verordening als systemen met een hoog risico worden beschouwd (26). Uit hoofde van Verordening (EU) nr. 575/2013 van het Europees Parlement en de Raad (27) (hierna de “VKV” genoemd) moeten interne modellen echter een essentiële rol spelen in het kredietacceptatieproces en zij zijn bijgevolg nauw verbonden met kredietscoremodellen (28). Dit kan leiden tot een situatie waarin prudentiële toezichthouders, die het interne model beoordelen, en de markttoezichtautoriteit die het kredietscoremodel beoordeelt, verschillende en mogelijk tegenstrijdige richtsnoeren geven bij hun toezicht. In dit verband herhaalt de ECB dat een doeltreffende coördinatie en informatie-uitwisseling tussen markttoezichtautoriteiten en prudentiële toezichthouders noodzakelijk is om een consistente toepassing van overlappende vereisten uit hoofde van de AI-verordening en de VKV te bevorderen en een doeltreffende bescherming van de grondrechten te waarborgen. Hoe dan ook erkent de ECB dat zelfs met een goede informatie-uitwisseling de onderliggende oorzaak van de kwestie van potentieel tegenstrijdige vereisten niet volledig zou worden weggenomen. In dit verband worden kredietinstellingen en hun toezichthouders geconfronteerd met een complex proces om ervoor te zorgen dat het interne model van de kredietinstelling voldoet aan de VKV, en tegelijkertijd ook aan de AI-verordening, mede gezien het feit dat de prudentiële toezichthouder en de bevoegde markttoezichtautoriteit de modellen hoogstwaarschijnlijk op een ander tijdstip zullen beoordelen.

4.5.

Tot slot zou een betere afstemming van de richtsnoeren van de Commissie ter uitvoering van de AI-verordening op het Europees Systeem voor financieel toezicht onnodige administratieve lasten helpen voorkomen en een samenhangend toezichtkader ondersteunen.

Voor zov34 de ECB een wijziging van de ontwerpverordening aanbeveelt, wordt daartoe in een apart technisch werkdocument een specifiek onderbouwd formuleringsvoorstel opgenomen, aangevuld met een toelichting. Het technische werkdocument is beschikbaar in het Engels op EUR-Lex.

---

(1)  COM (2025) 836 final.

(2)  Advies CON/2021/40 van de Europese Centrale Bank van 29 december 2021 inzake een voorstel voor een verordening tot vaststelling van geharmoniseerde regels betreffende artificiële intelligentie (PB C 115 van 11.3.2022, blz. 5).

(3)  Verordening (EU) 2024/1689 van het Europees Parlement en de Raad van 13 juni 2024 tot vaststelling van geharmoniseerde regels betreffende artificiële intelligentie en tot wijziging van de Verordeningen (EG) nr. 300/2008, (EU) nr. 167/2013, (EU) nr. 168/2013, (EU) 2018/858, (EU) 2018/1139 en (EU) 2019/2144 en de Richtlijnen 2014/90/EU, (EU) 2016/797 en (EU) 2020/1828 (PB L, 2024/1689, 12.7.2024, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2024/1689/oj).

(4)  Zie overweging 1 van de AI-verordening en overweging 1 van de ontwerpverordening.

(5)  Richtlijn 2013/36/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende toegang tot het bedrijf van kredietinstellingen en het prudentieel toezicht op kredietinstellingen, tot wijziging van Richtlijn 2002/87/EG en tot intrekking van de Richtlijnen 2006/48/EG en 2006/49/EG (PB L 176 van 27.6.2013, blz. 338), ELI: http://data.europa.eu/eli/dir/2013/36/oj).

(6)  Verordening (EU) nr. 1024/2013 van de Raad van 15 oktober 2013 waarbij aan de Europese Centrale Bank specifieke taken worden opgedragen betreffende het beleid inzake het prudentieel toezicht op kredietinstellingen (PB L 287 van 29.10.2013, blz. 63, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2013/1024/oj).

(7)  Zie artikel 1, lid 1, van de GTM-verordening.

(8)  Artikel 5, lid 6, en de artikelen 46 en 60 van de AI-verordening.

(9)  De artikelen 73, 74, 75, 76 en 80, en artikel 83, lid 1, van de AI-verordening.

(10)  Artikel 79, leden 5 tot en met 9, de artikelen 81 en 82, artikel 83, lid 2, en de artikelen 85 en 99 van de AI-verordening.

(11)  Zie punten 2.1.4 en 2.1.5 van Advies CON/2021/40.

(12)  Artikel 74, lid 7, van de AI-verordening.

(13)  Artikel 26, leden 5 en 6 van de AI-verordening.

(14)  Zie artikel 74, lid 7, van de AI-Verordening.

(15)  Zie overweging 158 van de AI-verordening.

(16)  Zie Artikel 74, lid 7, tweede alinea van de AI-verordening.

(17)  Artikel 3, punt 1, van de AI-verordening.

(18)  Zie bijlage III bij de AI-verordening.

(19)  Zie in dit verband ook de resolutie van het Europees Parlement van 25 november 2025 over de gevolgen van artificiële intelligentie voor de financiële sector (2025/2056 (INI)), beschikbaar op de website van het Europees Parlement onder: www.europarl.europa.eu.

(20)  Bijvoorbeeld in bijlage III bij de AI-verordening.

(21)  Zie bijvoorbeeld punt 42 van de mededeling van de Commissie, Richtsnoeren van de Commissie betreffende de definitie van een artificiële-intelligentiesysteem zoals vastgesteld bij Verordening (EU0 2024/1689 (AI-verordening) (C(2025) 5053 final).

(22)  Nationale Bank van België, “Financial Market Infrastructures and Payment Services Report”, 2019, blz. 64-65, beschikbaar op de website van de NBB onder: www.nbb.be, F. Pérez-Cruz et al., “Managing explanations: how regulators can address AI explainability”, in Financial Stability Institute Occasional Paper No 24, 2025, blz. 15, beschikbaar op de website van de Bank voor Internationale Betalingen onder: www.bis.org.

(23)  J. Tejero, “Unwrapping black-box models: a case study in credit risk”, in Revista de Estabilidad Financiera, 43, 2022, pp. 96 et seq. Available op de website van de Banco de España at www.bde.es.

(24)  De ECB sluit ook veralgemeende lineaire regressiemodellen uit van de strengere verwachtingen die gelden voor complexere modellen die worden gebruikt voor de berekening van eigenvermogensvereisten. Zie ECB-gids voor interne modellen punt 31, fn. 35, beschikbaar op de website van het bankentoezicht van de ECB onder: www.bankingsupervision.europa.eu.

(25)  Zie overweging 58 van de AI-verordening.

(26)  Zie bijlage III bij de AI-verordening.

(27)  Verordening (EU) nr. 575/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende prudentiële vereisten voor kredietinstellingen en tot wijziging van Verordening (EU) nr. 648/2012 (PB L 176 van 27.6.2013, blz. 1, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2013/575/oj).

(28)  Zie artikel 144, lid 1, punt b), van de VKV.