Rapporteur:	Javier DOZ ORRIT
Corapporteur:	Luca JAHIER

Raadpleging	Europese Commissie, 2.6.2023
Rechtsgrond	Artikel 121, lid 6, artikel 126, lid 14, en artikel 304 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
Bevoegde afdeling	Economische en Monetaire Unie, Economische en Sociale Samenhang
Goedkeuring door de afdeling	8.9.2023
Goedkeuring door de voltallige vergadering	21.9.2023
Zitting nr.	581
Stemuitslag (voor/tegen/onthoudingen)	175/3/2

1.   Conclusies en aanbevelingen

1.1.

Het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC) is ingenomen met de verschillende positieve aspecten van het voorgestelde wetgevingspakket: het eenvoudigere en transparantere kader voor economische governance, de substantiële vermindering van de procyclische vertekening, de vergroting van de nationale verantwoordelijkheid en de aangescherpte handhaving, de differentiatie en het meer op maat gesneden budgettaire aanpassingstraject van elke lidstaat, op basis van een gemeenschappelijk risicokader.

1.2.

Het EESC dringt er dan ook op aan dat de onderhandelingen tussen de medewetgevers snel van start gaan, opdat voor het einde van het lopende jaar overeenstemming over de hervorming van dit fundamentele economische en budgettaire governancetraject wordt bereikt en die hervorming voor de volgende Europese verkiezingen wordt doorgevoerd. Ook voor de schuldenmarkt is het van het grootste belang dat er een langetermijnkader komt dat solide, evenwichtig, voorspelbaar en te handhaven is.

1.3.

Het EESC is van mening dat de verplichting voor elke lidstaat met een begrotingstekort van meer dan 3 % om het begrotingstekort jaarlijks met gemiddeld 0,5 % van het bbp terug te dringen, behalve in uitzonderlijke omstandigheden, waarschijnlijk zal leiden tot een al te restrictief begrotingsbeleid in tijden van economische tegenwind. Derhalve stelt het voor deze vereiste te vervangen door iets dat beter aan de specifieke omstandigheden van de lidstaten kan worden aangepast en dat de houdbaarheid van de schuld op lange termijn zou moeten waarborgen.

1.4.

Het EESC dringt erop aan dat overheidsinvesteringen — in ieder geval op het gebied van de groene transitie en defensie — apart worden behandeld wanneer wordt besloten of er een procedure bij buitensporige tekorten opgestart moet worden. Op die manier zouden alle lidstaten de overheidsinvesteringen kunnen doen die nodig zijn om de in het voorgestelde wetgevingspakket aangegeven gemeenschappelijke prioriteiten aan te pakken.

1.5.

Het EESC is van mening dat de EU-lidstaten te zijner tijd, en uiterlijk in 2026, overeenstemming moeten bereiken over de totstandbrenging van een EU-begrotingscapaciteit om aan ten minste een deel van de investeringsbehoeften voor gemeenschappelijke prioriteiten te voldoen en om de lidstaten de budgettaire ruimte te geven om de begrotingskosten van de vele transities die niet als investering kunnen worden aangemerkt, te dekken. Daarbij gaat het onder meer om steun aan huishoudens met lagere inkomens en kleinere bedrijven, zodat zij de kosten van noodzakelijke maatregelen inzake klimaatmitigatie en -adaptatie, zoals hogere koolstofprijzen, kunnen dragen.

1.6.

Het EESC pleit voor een definitie van overheidsinvesteringen waarbij niet alleen de vorming van vast kapitaal maar ook de vorming van natuurlijk en menselijk kapitaal valt onder de niet-lopende overheidsuitgaven die voor financiering in aanmerking komen, zodat er ruimte komt voor overheidsinvesteringen ten behoeve van groene en sociale doelstellingen, in overeenstemming met de richtsnoeren die de Commissie de lidstaten heeft verstrekt voor het opstellen van hun nationale herstel- en veerkrachtplannen in het kader van de herstel- en veerkrachtfaciliteit.

1.7.

Het EESC dringt erop aan dat de medewetgevers, voordat de nieuwe verordening wordt goedgekeurd, de methodologie van de schuldhoudbaarheidsanalyse aan een nader en grondig onderzoek onderwerpen om onbedoelde automatische gevolgen van nieuw bezuinigingsbeleid te voorkomen, met name gezien de sociale gevolgen van de uiteindelijk te nemen maatregelen.

1.8.

Het EESC is van mening dat sancties in het kader van de procedure bij buitensporige tekorten niet automatisch, met een indeling van landen in categorieën op basis van de overheidsschuldquote, opgelegd mogen worden.

1.9.

Het EESC is ervan overtuigd dat het “technische traject” in eerste instantie overgelaten moet worden aan de nationale regeringen, die daarbij advies moeten inwinnen bij onafhankelijke nationale begrotingsorganen, en in tweede instantie de uitkomst moet zijn van technisch overleg met de Europese Commissie. Op die manier moet de nationale verantwoordelijkheid bij het proces vergroot worden.

1.10.

Het EESC dringt er nogmaals op aan dat de sociale partners en maatschappelijke organisaties bij de voorgestelde verordening worden betrokken; in de verschillende stadia van het nieuwe kader voor economische governance moet verplicht worden voorzien in permanente en gestructureerde raadplegingsprocedures. Het EESC en het CvdR (Europees Comité van de Regio’s) zouden tevens bij de dialoog in het kader van het Europees Semester betrokken moeten worden.

1.11.

De nationale parlementen en het Europees Parlement komt, elk op hun eigen werkterrein, een rol toe in het toekomstige EU-kader voor economische governance teneinde de democratische verantwoordingsplicht te versterken.

2.   Achtergrond

2.1.

Op 26 april 2023 heeft de Commissie wetgevingsvoorstellen gepresenteerd — twee verordeningen en een richtlijn — om de EU-regels voor economische governance te hervormen. Hoofddoel is door middel van hervormingen en investeringen de houdbaarheid van de schuld te verbeteren en duurzame en inclusieve groei te bevorderen. Met het oog daarop moeten de voorstellen het kader voor economische governance eenvoudiger en transparanter maken, de nationale verantwoordelijkheid vergroten en de handhaving aanscherpen.

2.2.

De voorgestelde regels voor economische governance zouden worden ingebed in het Europees Semester. In deze context van de coördinatie van het begrotings-, economisch en werkgelegenheidsbeleid zou elke lidstaat een nationaal budgettair-structureel plan voor de middellange termijn moeten indienen waarin zijn begrotings-, investerings- en hervormingsplannen voor ten minste de komende vier jaar worden uiteengezet, vanaf de goedkeuring ervan door de Raad na een aanbeveling van de Commissie. Onder bepaalde voorwaarden kan dat programma op verzoek van de lidstaat voor maximaal drie jaar worden verlengd.

2.3.

Het begrotingsbeleid van een lidstaat zou in het budgettair-structureel plan moeten worden samengevat aan de hand van de ontwikkeling gedurende de looptijd van het programma van de nationaal gefinancierde netto primaire overheidsuitgaven. De lidstaten zouden in hun budgettair-structurele plannen moeten aangeven hoe hun netto primaire overheidsuitgaven zich gedurende de looptijd van het budgettair-structureel plan zullen ontwikkelen. Deze ontwikkeling bepaalt dan het aanpassingstraject dat voor hun begrotingsbeleid wordt vastgesteld teneinde te voldoen aan de vereiste om de overheidsfinanciën gezond te houden.

2.4.

Lidstaten met een overheidsschuldquote van minder dan 60 % van het bbp en een begrotingstekort van minder dan 3 % van het bbp zouden hun traject voor de netto-overheidsuitgaven zodanig moeten uitstippelen dat aan twee vereisten wordt voldaan: 1) het traject mondt aan het einde van de aanpassingsperiode uit in het structurele primaire saldo dat de Commissie voor hen op basis van haar kader voor de schuldhoudbaarheidsanalyse zou hebben vastgesteld; 2) hun algemene begrotingstekort is lager dan de referentiewaarde van 3 % van het bbp en zal dat volgens de prognoses van de Commissie zonder aanvullende beleidsmaatregelen gedurende de tien jaar na afloop van de aanpassingsperiode van het budgettair-structureel plan ook blijven.

2.5.

Voor lidstaten met een overheidsschuld van meer dan 60 % van het bbp of een begrotingstekort van meer dan 3 % van het bbp zou de Commissie vooraf een zogenaamd “technisch traject” voorstellen, dat wil zeggen een traject voor de netto primaire overheidsuitgaven van de lidstaat voor de aanpassingsperiode van het budgettair-structureel plan. Dit technische traject zou moeten voldoen aan bepaalde vereisten om de overheidsschuldquote op een “plausibel neerwaarts” pad te brengen (beoordeeld in de context van de schuldhoudbaarheidsanalyse van de Commissie), het tekort onder de 3 % te brengen en de groei van de netto primaire overheidsuitgaven onder de voorspelde productiegroei op middellange termijn te houden.

2.6.

Elke lidstaat zou, ongeacht zijn schuldquote en begrotingssaldo, in zijn budgettair-structureel plan ook een reeks hervormingen en investeringen moeten voorstellen en moeten aantonen hoe deze tegemoetkomen aan de landspecifieke aanbevelingen die de Raad overeenkomstig de globale richtsnoeren voor het economisch beleid en de werkgelegenheidsrichtsnoeren tot elke lidstaat heeft gericht, alsook aan eventuele aanbevelingen die zijn gedaan in het kader van het preventieve of corrigerende deel van de procedure voor macro-economische onevenwichtigheden. De voorgestelde hervormingen en investeringen zouden ook betrekking moeten hebben op de “gemeenschappelijke prioriteiten” van de EU en moeten worden afgestemd op de hervormingen en investeringen die in het kader van de nationale herstel- en veerkrachtplannen van de lidstaten zijn gepland.

2.7.

Een lidstaat kan verzoeken om een verlenging van de aanpassingsperiode van zijn budgettair-structureel plan met maximaal drie jaar. Daartoe dient hij hervormingen en overheidsinvesteringen voor te stellen waarvoor hij kan aantonen dat ze niet alleen de bovengenoemde doelen nastreven, maar ook de groei bevorderen, de houdbaarheid van de begroting ondersteunen en resulteren in meer nationaal gefinancierde overheidsinvesteringen.

2.8.

De wetgevingsvoorstellen omvatten ook een hervorming van het zogenaamde “corrigerende deel” van de begrotingsregels. Volgens de voorstellen zou een overheidsschuldquote van meer dan 60 % alleen als “buitensporig” worden beschouwd als de netto-overheidsuitgaven afwijken van het traject dat in het goedgekeurde budgettair-structureel plan van de lidstaat is uitgestippeld. Daarmee zou de naleving door een lidstaat van de begrotingsregel voor de overheidsschuld worden gekoppeld aan het kader voor de schuldhoudbaarheidsanalyse van de Commissie. Een begrotingstekort van meer dan 3 % van het bbp zou met 0,5 % van het bbp per jaar moeten worden gecorrigeerd, tenzij er sprake is van omstandigheden in de betrokken lidstaat of in de EU als geheel die de activering van ontsnappingsclausules rechtvaardigen.

2.9.

De lidstaten moeten elk jaar uiterlijk medio april hun jaarlijks voortgangsverslag over de uitvoering van hun budgettair-structureel plan indienen, dat in plaats komt van de jaarlijkse nationale stabiliteits-, convergentie- en hervormingsplannen.

2.10.

In het wetgevingspakket worden geen wijzigingen voorgesteld die een wezenlijk grotere rol zouden toebedelen aan het Europees Parlement of de nationale parlementen, laat staan aan de sociale partners en maatschappelijke organisaties, in het preventieve of corrigerende deel van het stabiliteits- en groeipact (SGP). Daarentegen komt er een grotere rol voor nationale onafhankelijke begrotingsinstellingen, die beoordelen of de lidstaat in kwestie het in zijn budgettair-structureel plan uitgestippelde traject voor de netto-overheidsuitgaven in acht heeft genomen en in voorkomend geval toelichten waarom dat niet het geval is.

3.   Algemene opmerkingen

3.1.

De voorgestelde begrotingshervorming komt op een kritiek moment, nu de EU kampt met de gevolgen van meervoudige grote crises. De robuuste economische respons op de COVID-19-pandemie, mogelijk gemaakt door de activering van de “algemene ontsnappingsclausule” van het SGP, leidde in bijna alle lidstaten tot stijgende overheidsschuldquoten. Dankzij deze respons kon de economie zich echter veel sneller en beter herstellen. Bovendien bleken de vigerende regels bij het opvangen van grote schokken tekort te schieten en gezien de uitdagingen die voor ons liggen, zullen dergelijke schokken waarschijnlijk het nieuwe normaal worden.

3.2.

De Russische invasie van Oekraïne leidde niet alleen tot een energiecrisis en tot inflatiecijfers die al tientallen jaren niet meer waren voorgekomen, maar deed ook vragen rijzen over hoe de EU haar defensiecapaciteit zou moeten versterken. In de hele wereld is het monetaire beleid niet meer zo accommoderend als het de afgelopen jaren was. De oorlog en de energiecrisis hebben ook duidelijk gemaakt dat Europa opnieuw moet nadenken over hoe het op korte tot middellange termijn energiezekerheid kan bereiken en hoe het de transitie op middellange tot lange termijn van fossiele brandstoffen naar duurzame energie kan versnellen, waarvoor grote bedragen aan overheidsinvesteringen nodig zijn om particuliere investeringen aan te trekken.

3.3.

De pandemie, de oorlog en de klimaatambities van de EU, maar ook beleidsinitiatieven zoals de Amerikaanse IRA hebben ook geleid tot een heroverweging van de mondiale toeleveringsketens waarop het economische model van de EU is gebaseerd, evenals van haar industriebeleid, dat voortaan in het teken moet staan van het begrip “open strategische autonomie”. De Commissie heeft haar industrieel plan voor de Green Deal voor het nettonultijdperk gepresenteerd. Alleen al voor klimaat en defensie wordt de behoefte aan extra overheidsfinanciering geraamd op 1 % van het bbp per jaar (1). Het EESC is van mening dat energie, gezondheid, voedsel en geopolitieke en defensiezekerheid gemeenschappelijke Europese goederen zijn en dat bij economische governance en de bijbehorende begrotingsregels rekening moet worden gehouden met deze fundamentele uitdagingen en de daarmee samenhangende transities.

3.4.

Al deze transities worden in de voorgestelde hervorming “gemeenschappelijke prioriteiten” genoemd. Het is de vraag hoe de verschillende transities zodanig gefinancierd kunnen en moeten worden dat de fundamenten van de interne markt behouden blijven en duurzame groei ondersteund wordt. Gemeenschappelijke prioriteiten moeten ten minste gedeeltelijk worden gefinancierd uit gemeenschappelijke fondsen in plaats van met behulp van meer staatssteun, gebaseerd op de begrotingsruimte van elke lidstaat; dit zou de interne markt en de cohesie en convergentie in de EU ondermijnen.

3.5.

Het EESC is ingenomen met het feit dat het voorgestelde kader voor economische governance ruimte biedt voor differentiatie en maatwerk in het budgettaire aanpassingstraject van elke lidstaat, volgens een gemeenschappelijk risicogebaseerd kader voor de beoordeling van de houdbaarheid van zijn overheidsschuld. In verschillende gevallen zou daarmee moeten worden voorkomen dat het begrotingsbeleid gericht is op een te snelle en te langdurige vermindering van de overheidsschuld, vooral gezien de grote verschillen in de overheidsschuldquoten na de meest recente crises.

3.6.

Het EESC is ook ingenomen met het feit dat de netto-overheidsuitgaven worden voorgesteld als de belangrijkste indicator die de koers van het nationale begrotingsbeleid bepaalt. Anders dan het structurele begrotingssaldo, waarop voorheen de nadruk werd gelegd, valt deze variabele onder de directe controle van de regeringen. Het multilaterale begrotingstoezicht van de EU zou er ook eenvoudiger en transparanter door moeten worden.

3.7.

De voorgestelde regels zijn bedoeld om de procedures voor multilateraal begrotingstoezicht en macro-economische onevenwichtigheden nauwer te coördineren door de beleidsmaatregelen die nodig zijn om te voldoen aan de aanbevelingen die de lidstaten bij elk van deze procedures ontvangen, onder te brengen in één nationaal plan, het budgettair-structureel plan. Dit zou in principe moeten leiden tot maximale synergieën tussen het voorkomen en corrigeren van budgettaire en andere macro-economische onevenwichtigheden.

3.8.

Door de lidstaten de mogelijkheid te bieden om hun eigen budgettair-structurele plan op te stellen, waarin hun meerjarig budgettair, economisch en structureel beleid wordt samengevoegd tot één coherent geheel, zou de nationale verantwoordelijkheid bij deze plannen, en hopelijk ook de naleving ervan, moeten verbeteren.

3.9.

Het risico blijft echter bestaan dat sommige lidstaten, wanneer hun economie vertraagt of in een recessie belandt, gedwongen worden om te bezuinigen. De vereiste is namelijk dat ze hun algemene begrotingstekort onder de 3 % van het bbp houden, behalve in “uitzonderlijke” tijden, en dat ze, wanneer deze referentiewaarde wordt overschreden, zelfs tijdens de aanpassingsperiode van het budgettair-structureel plan, hun begrotingstekort met 0,5 % van het bbp per jaar verminderen. Het is ook niet redelijk dat landen waarvan de overheidsschuld lager is dan 60 % van het bbp en waarvan het overheidstekort om conjuncturele redenen hoger is dan 3 %, verplicht zijn om het tekort in een dergelijk tempo terug te dringen. Hetzelfde risico doet zich voor als gevolg van de vereiste dat lidstaten met een overheidsschuld van meer dan 60 % deze schuldquote aan het einde van het budgettair-structureel plan al teruggedrongen moeten hebben.

3.10.

Derhalve is het EESC het er niet mee eens dat de benchmark voor de tekortaanpassing van 0,5 % van het bbp per jaar automatisch wordt toegepast, ongeacht de schuldindicator of specifieke nationale omstandigheden zoals vooruitgang bij de verwezenlijking van gemeenschappelijke groene en sociale prioriteiten. Dit is een “one fits all”-oplossing die indruist tegen de logica van een dergelijk hervormd kader. Het EESC zou graag zien dat er meer ruimte komt voor specifieke onderhandelingen met elke betrokken regering om de houdbaarheid van de schuld, ook op lange termijn, te versterken.

3.11.

In het nieuwe pact over de begrotingsregels van de EU moet een evenwicht worden gevonden tussen duurzame groei en stabiliteit. Aangezien structurele omstandigheden in de economie grenzen opleggen aan groei, en stabiliteit daarvan afhankelijk is, is het EESC van mening dat voorrang moet worden gegeven aan groeistimulansen om de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op middellange en lange termijn te waarborgen.

3.12.

Het EESC betreurt dat het voorgestelde kader voor begrotingstoezicht, ondanks de erkenning van het belang van overheidsinvesteringen, door middel van twee waarborgen de lidstaten onder aanzienlijke druk blijft zetten om budgettaire besparingen op te bouwen bij de uitvoering van hun budgettair-structurele plannen, met name in het discretionaire deel van hun begroting, waartoe ook overheidsinvesteringen behoren. Alle lidstaten zouden namelijk hun netto-overheidsuitgaven zodanig moeten beheren dat tegen het einde van de aanpassingsperiode het algemene (nominale) begrotingssaldo volgens de prognoses in de daaropvolgende tien jaar onder de 3 % van het bbp blijft, zelfs zonder aanvullende beleidsmaatregelen. Voor lidstaten met een schuldquote van meer dan 60 % of een begrotingstekort van meer dan 3 % van het bbp zouden de netto-overheidsuitgaven bovendien minder moeten stijgen dan de (verwachte) productiegroei op middellange termijn.

3.13.

De enige vereiste met betrekking tot het niveau van de overheidsinvesteringen in het voorgestelde kader is dat een lidstaat die een verzoek tot verlenging van de aanpassingsperiode van zijn budgettair-structureel plan indient, onder andere moet aantonen dat met de uitvoering van dat plan het totale niveau van de nationaal gefinancierde overheidsinvesteringen gedurende de looptijd van het plan hoger zou zijn dan het niveau op middellange termijn in de periode voorafgaand aan het plan. Aangezien overheidsinvesteringen volgens het criterium niet worden gemeten als percentage van het bbp, zou deze vereiste zelfs niet garanderen dat de omvang van de overheidsinvesteringen zou meegroeien met de economie, vooral in tijden van trage groei.

3.14.

Deze overwegingen doen de vraag rijzen of regeringen de capaciteit en de stimulansen zouden hebben om het tempo van de extra investeringen die nodig zijn voor andere beleidsprioriteiten, zoals de rechtvaardige transitie naar een klimaatneutraal economisch model, opwaartse sociale convergentie, en defensie, vol te houden. Derhalve stelt het EESC verschillende manieren voor om de overheidsinvesteringen te versterken: a) in het technische traject moet worden gespecificeerd dat het overheidstekort wordt teruggedrongen of op een plausibel neerwaarts pad blijft in de richting van de referentiewaarde van 3 % van het bbp, en op de middellange termijn op een prudent niveau blijft, terwijl de overheidsinvesteringen als percentage van het bbp tijdens de aanpassingsperiode hoger blijven dan aan het begin van het budgettair-structureel plan; b) de lidstaten waarvoor de benchmark voor de tekortaanpassing van 0,5 % van het bbp geldt (mocht deze benchmark gehandhaafd worden), moeten de mogelijkheid krijgen om overheidsinvesteringen die de groei of veerkracht vergroten, van de berekening uit te sluiten; c) indien lidstaten investeringsplannen voorstellen die de groei of de veerkracht vergroten, moet een verlenging van de aanpassingsperiode worden toegestaan.

3.15.

Daarnaast is het zo dat de overheidsinvesteringen in de jaren 2010 in meerdere lidstaten zijn achtergebleven. Aangezien deze investeringen echter belangrijk zijn voor de opbouw van productief kapitaal dat de productiegroei op middellange termijn beïnvloedt, kunnen sommige lidstaten daardoor verstrikt raken in een vicieuze cirkel waarbij hun netto-overheidsuitgaven, die investeringen omvatten, langzamer groeien vanwege de eerder opgelopen investeringsachterstand. Dit zou een nog groter probleem worden wanneer NextGenerationEU ten einde loopt.

3.16.

Aanvullende overheidsinvesteringen zullen ook nodig zijn om de investeringskloof op het vlak van de sociale infrastructuur te dichten, hetgeen essentieel is voor de opbouw van duurzaam menselijk kapitaal. Investeringen op deze gebieden zullen decennialang moeten worden volgehouden gezien de ambitie van de EU op het gebied van klimaatverandering en uitdagingen zoals de vergrijzing, terwijl deze gebieden niet eens de enige zijn die als gemeenschappelijke prioriteiten van de EU worden aangemerkt.

3.17.

In het licht van het bovenstaande acht het EESC het noodzakelijk dat de Europese instellingen onverwijld het debat aangaan over het creëren van een eigen begrotingscapaciteit en het verhogen van hun begrotingsmiddelen tot meer dan de huidige 1,1 % van het bbp, teneinde de gemeenschappelijke Europese goederen te financieren met duurzame investeringen: de verplichtingen die voortvloeien uit de ontwikkeling en verwezenlijking van “open strategische autonomie”, het stimuleren van de productiviteit en het concurrentievermogen van Europese bedrijven, eerlijke groene en digitale transities, integratie en scholing van nieuwe werkenden, de uitvoering van de Europese pijler van sociale rechten enz. (2) Na 2026 — het einde van de herstel- en veerkrachtfaciliteit — moet de EU over krachtige en permanente gemeenschappelijke investeringsinstrumenten beschikken. Er moet ook rekening mee worden gehouden dat door de consolidatie van een euroschuldenmarkt de internationale rol van onze gemeenschappelijke munt wordt versterkt en de rentevoet van Europese schulden wordt verlaagd. Het EESC wijst op het recente advies van de Europese Centrale Bank (ECB) (3) waarin staat dat een permanente centrale begrotingscapaciteit van voldoende omvang op langere termijn noodzakelijk is.

3.18.

Het EESC begrijpt dat de schuld op lange termijn houdbaar moet zijn, maar vindt wel dat het evenwicht in het wetgevingspakket tussen het streven naar die houdbaarheid en de noodzaak van duurzame investeringen voor verbetering vatbaar is. Als “gulden regels” voor investeringen momenteel politiek niet haalbaar zijn, moeten er alternatieven worden gevonden waarbij schulden in verband met investeringen in structurele veranderingen en rechtvaardige transities, in veiligheid en defensie — m.a.w. in de prioriteiten van de EU — anders worden gewaardeerd dan schulden die voortvloeien uit andere overheidsuitgaven. Bij het overeenkomen van nationale trajecten om de overheidsschuld terug te dringen moet worden gekeken naar het doel en de kwaliteit van de schuld.

3.19.

Hoewel het in principe een gezonde praktijk is om buffers op te bouwen zodat er in geval van een economische schok ruimte is voor een robuuste ondersteuning via het begrotingsbeleid, is het niet duidelijk hoe dan een optimale afweging tussen deze noodzaak en andere dringende beleidsmatige uitdagingen gemaakt zou worden. Dit is met name zorgwekkend omdat de referentiewaarde van 3 % van het bbp voor het begrotingstekort, die het beleid stuurt in de richting van bezuinigingen, niet is gebaseerd op enige theoretische grond voor het bepalen van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën.

3.20.

De financiële stabiliteit van een land houdt niet alleen verband met het traject van zijn overheidsuitgaven en het vermogen van die uitgaven om de groei te ondersteunen, maar hangt ook in verregaande mate af van de toereikendheid van de belastinginkomsten en de billijkheid van de belastingen. De Europese instellingen en regeringen moeten dringend een billijke belastingheffing in de hele Unie bevorderen, te beginnen met de opneming ervan in de criteria voor macro-economische conditionaliteit, het bevorderen van doeltreffende politieke actie tegen oneerlijke belastingconcurrentie en het aanmoedigen van de concrete invoering van alle nodige instrumenten om belastingfraude en belastingontwijking, het witwassen van geld en het corrupte gebruik van overheidsmiddelen te bestrijden.

4.   Specifieke opmerkingen

4.1.

Aangezien de interne markt en de sociale markteconomie van de EU de grootste troeven van de EU zijn, vindt het EESC dat de concurrentievermogenstoets van ondernemingen met betrekking tot de besluitvorming, het scheppen van banen en betere arbeidsomstandigheden, alsook duurzame economische groei en sociale cohesie meegenomen moet worden in de budgettair-structurele plannen. Het regelgevingskader en het begrotingskader moeten bijdragen aan het internationale concurrentievermogen van de EU-industrie en aan haar vermogen om de digitale en groene transitie doeltreffend aan te sturen. Het EESC is voorstander van een concept van concurrentievermogen dat is gebaseerd op verbeterde productiviteit, geschraagd door technologische innovatie, scholing en kwalificaties van werknemers en goede arbeidsomstandigheden, en respect voor ecologische duurzaamheid (4).

4.2.

Sociale prioriteiten zoals de uitvoering van de Europese pijler van sociale rechten staan expliciet op de lijst van gemeenschappelijke prioriteiten waarop het budgettair-structureel plan gebaseerd moet zijn. Aangezien de recente aanpassingsprogramma’s zeer ernstige gevolgen hebben gehad voor de sociale cohesie, is het EESC van mening dat in de budgettair-structurele plannen rekening moet worden gehouden met de sociale impact en de sociale dimensie van de maatregelen in die programma’s wanneer wordt nagedacht over schuldvermindering en budgettaire aanpassing. In dit verband beveelt het EESC aan om de procedure voor sociale onevenwichtigheden in te voeren als onderdeel van het hervormde beleidscoördinatiesysteem in het kader van het Europees Semester. Dit zou de bestaande monitoringprocessen en -instrumenten moeten aanvullen en zo de opwaartse sociale convergentie moeten vergemakkelijken (5).

4.3.

Terwijl de Commissie vergroting van de nationale verantwoordelijkheid aanmerkt als een van de doelstellingen van de voorgestelde hervorming, laat zij het helaas over aan de lidstaten om te bepalen in hoeverre de sociale partners worden betrokken bij de uitwerking en uitvoering van de beleidsmaatregelen op economisch, sociaal en werkgelegenheidsgebied die in het budgettair-structureel plan worden opgenomen. Het EESC vindt dat in het budgettair-structureel plan moet worden aangegeven op welke wijze vorm is gegeven aan een stabiel en gestructureerd overleg met de sociale partners, het maatschappelijk middenveld en belanghebbenden en welke resultaten van dit overleg zijn meegenomen in het plan zelf en in de herziening en evaluatie ervan. In de nieuwe verordeningen moet juridisch invulling worden gegeven aan de conclusies van de Raad Ecofin van 14 maart 2023, waarin wordt benadrukt dat de lidstaten de sociale partners, het maatschappelijk middenveld en andere belanghebbenden systematisch, tijdig en op zinvolle wijze zouden moeten betrekken bij alle fasen van de cyclus van het Europees Semester en van de beleidsvormingscyclus, aangezien dit cruciaal is voor het welslagen van de coördinatie en uitvoering van het economisch, werkgelegenheids- en sociaal beleid.

4.4.

Het EESC dringt er nogmaals op aan dat de betrokkenheid van de sociale partners en maatschappelijke organisaties bij de verschillende fasen van het Europees Semester wordt geregeld in een Europese verordening (6) waarin de rechten, beginselen en belangrijkste kenmerken worden vastgelegd waarop deze betrokkenheid gebaseerd moet zijn, zoals samengevat in de verordening tot instelling van de herstel- en veerkrachtfaciliteit (7). Deze verplichting dient te worden opgenomen in de voorgestelde Verordening (COM(2023) 240). In de eerste plaats moet de algemene verwijzing in artikel 26 naar de betrokkenheid van de sociale partners worden gewijzigd. Daarnaast moeten er precieze regels worden toegevoegd aan de artikelen 11 en 12 (inhoud en vereiste van het nationaal budgettair structureel plan voor de middellange termijn), 14 (herziening van het nationale plan) en 15 (beoordeling van de plannen door de Europese Commissie).

4.5.

Het EESC en het CvdR moeten ook worden betrokken bij de dialoog in het kader van het Europees Semester op EU-niveau (artikel 26); het valt niet te rechtvaardigen dat zij ontbreken terwijl in het wetgevingspakket wel andere technische comités worden genoemd die een minder relevante rol toebedeeld krijgen in het Verdrag.

4.6.

Om de nationale verantwoordelijkheid voor de verbintenissen van de budgettair-structurele plannen te vergroten moeten zowel de nationale parlementen als het Europees Parlement, elk op hun eigen werkterrein, een prominente rol spelen in het EU-kader voor economische governance teneinde de democratische verantwoordingsplicht te versterken. Door lokale en regionale overheden te raadplegen over de uitwerking van en het toezicht op de budgettair-structurele plannen zou hieraan ook worden bijgedragen.

4.7.

Hoewel overheidsinvesteringen speciale aandacht moeten krijgen bij de hervorming van het huidige kader voor economische governance, wil het EESC er ook op wijzen dat het kader voor economische governance de lidstaten de nodige begrotingsruimte voor lopende uitgaven moet bieden om te kunnen profiteren van het gebruik van overheidskapitaal dat met behulp van overheidsinvesteringen is opgebouwd.

4.8.

De methodologie van de schuldhoudbaarheidsanalyse moet door de medewetgevers verder worden onderzocht voordat de nieuwe verordening wordt goedgekeurd, om onbedoelde automatische gevolgen van nieuw bezuinigingsbeleid te voorkomen. Gezien de mogelijke extra kosten (bijvoorbeeld in verband met de vergrijzing) aan het einde van de budgettair-structurele plannen, mag begrotingsconsolidatie niet ten koste gaan van sociale uitgaven (bijvoorbeeld voor gezondheidszorg, onderwijs, langdurige zorg of pensioenen) als de “gemakkelijkste oplossing”. Het is van cruciaal belang dat dergelijke uitgaven op de lange termijn duurzaam worden gewaarborgd. Het EESC is het eens met het advies van de ECB dat de schuldhoudbaarheidsanalyse reproduceerbaarheid, voorspelbaarheid en transparantie moet waarborgen en moet worden gespecificeerd in overleg met en met steun van de lidstaten.

4.9.

Sancties in het kader van de procedure bij buitensporige tekorten zouden niet automatisch, met een indeling van landen in categorieën op basis van alleen de overheidsschuldquote, opgelegd mogen worden. Deze indeling en de oplegging van financiële sancties of sancties die tot reputatieschade kunnen leiden, kunnen de kosten van schulden verhogen en daarmee het probleem dat met de procedure moet worden opgelost juist verergeren. Het EESC stelt voor om de naleving van de doelstellingen inzake schuldvermindering en hervormingen positief te stimuleren, naar het voorbeeld van de herstel- en veerkrachtfaciliteit, waarbij de ontvangst van een deel van de EU-middelen afhankelijk wordt gemaakt van de vraag of de betrokken lidstaat de in het budgettair-structureel plan vastgelegde doelstellingen haalt.

4.10.

Wat het “technische traject” betreft, begrijpt het EESC de complexe grondgedachte van het voorstel waarmee de Commissie een compromis wil vinden tussen de zeer uiteenlopende standpunten van de lidstaten ten aanzien van het proces aan de hand waarvan wordt beoordeeld of zij voldoen aan de kernvereisten van de verordening. Het EESC plaatst echter vraagtekens bij verdere rigiditeit en kijkt daarnaast naar de noodzaak om de eigen verantwoordelijkheid te versterken. Het vindt dan ook dat een dergelijk traject in eerste instantie overgelaten moet worden aan de nationale regeringen, die daarbij advies moeten inwinnen bij onafhankelijke nationale begrotingsorganen, en in tweede instantie de uitkomst moet zijn van technisch overleg met de Europese Commissie, met het oog op de presentatie van het nationale budgettair-structurele plan voor de middellange termijn.

---

(1)  Bruegel Policy Brief 10/23 (april 2023); Jeromin Zettelmeyer et al., “The longer-term fiscal challenges facing the European Union”.

(2)  In het recente artikel “ European public goods ” (Buti, Coloccia en Messori (CEPR, 9.6.2023) worden zes beleidsterreinen genoemd (digitale transitie, groene transitie en energie, sociale transitie, grondstoffen, veiligheid en defensie, en gezondheid) die een antwoord bieden op de belangrijkste uitdagingen waar de EU voor staat, en waarvoor gemeenschappelijke Europese goederen moeten worden geselecteerd en gefinancierd.

(3)  Opinion of the European Central Bank of 5 July 2023 on a proposal for economic governance reform in the Union (CON/2023/20) (PB C 290 van 18.8.2023, blz. 17). (CON/2023/20), 5 juli 2023.

(4)  Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over een concurrentievermogenstest om een sterkere en veerkrachtigere EU-economie op te bouwen (verkennend advies) (PB C 100 van 16.3.2023, blz. 76).

(5)  Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over de procedure voor sociale onevenwichtigheden (verkennend advies op verzoek van het Spaanse voorzitterschap) (PB C 228 van 29.6.2023, blz. 58).

(6)  Resolutie van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het betrekken van maatschappelijke organisaties bij de nationale plannen voor herstel en veerkracht — Hoe kan het beter? (PB C 323 van 26.8.2022, blz. 1) en Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité inzake de aanbevelingen van het EESC voor een stevige hervorming van het Europees Semester (initiatiefadvies) (PB C 228 van 29.6.2023, blz. 1).

(7)  Artikel 18, lid 4, punt q), van Verordening (EU) 2021/241 van het Europees Parlement en de Raad (PB L 57 van 18.2.2021, blz. 17).