(1)

Dankzij toegankelijke, betaalbare en hoogwaardige langdurige zorg kunnen zorgbehoevenden zo lang mogelijk autonoom blijven en een waardig leven leiden. Dergelijke zorg draagt ook bij tot de bescherming van de mensenrechten, de bevordering van sociale vooruitgang en solidariteit tussen de generaties, de bestrijding van sociale uitsluiting en discriminatie en — eventueel — tot de werkgelegenheid.

(2)

In november 2017 hebben het Europees Parlement, de Raad en de Commissie de Europese pijler van sociale rechten (1) afgekondigd met 20 beginselen om goed functionerende en billijke arbeidsmarkten en socialezekerheidsstelsels te ondersteunen. Beginsel 2 promoot gendergelijkheid door gelijke behandeling van en gelijke kansen voor vrouwen en mannen op alle vlakken te bevorderen. Beginsel 9 promoot het recht op evenwicht tussen werk en privéleven voor mensen met zorgtaken. Beginsel 10 benadrukt dat werknemers recht hebben op een hoog niveau van bescherming van hun gezondheid en veiligheid op het werk. Beginsel 17 erkent het recht van personen met een handicap op inclusie, en met name op diensten die hen in staat stellen actief te zijn op de arbeidsmarkt en in de samenleving. Beginsel 18 over langdurige zorg stelt dat iedereen recht heeft op betaalbare en hoogwaardige langdurigezorgdiensten, met name in de vorm van thuiszorg en gemeenschapsgerichte diensten.

(3)

Door de overheid op nationaal, regionaal of lokaal niveau georganiseerde langdurigezorgdiensten worden voornamelijk beschouwd als sociale diensten van algemeen belang, omdat langdurige zorg een duidelijke sociale functie heeft. Deze zorg vergemakkelijkt sociale inclusie en waarborgt de grondrechten van alle mensen die zorg nodig hebben, waaronder ouderen.

(4)

Volgens het Verslag over langdurige zorg van 2021 (2021 Long-Term Care Report: Trends, challenges and opportunities in an ageing society) van de Europese Commissie en het Comité voor sociale bescherming (2) zijn de meeste verzorgers vrouwen. De kloof in de op gender gebaseerde verdeling van zorgtaken is een van de belangrijkste oorzaken van genderongelijkheid op de arbeidsmarkt. Vrouwen hebben gemiddeld een lager inkomen — en een lager pensioen — en kunnen zich zorg mogelijk minder veroorloven, terwijl ze toch langer leven dan mannen en dus meer behoefte hebben aan langdurige zorg, en ze in de loop van hun leven aan een hoger risico op armoede en sociale uitsluiting worden blootgesteld. Toereikende en betaalbare formele langdurigezorgdiensten kunnen daarom, samen met beleidsmaatregelen om de arbeidsomstandigheden in de sector te verbeteren en voor evenwicht tussen betaald werk en zorgtaken te zorgen, de gelijkheid tussen mannen en vrouwen ten goede komen.

(5)

Deze aanbeveling bevordert de toepassing van de artikelen 21, 23, 24, 25, 26, 31, 33 en 34 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (3) over respectievelijk non-discriminatie, de gelijkheid van vrouwen en mannen, de rechten van het kind, de rechten van ouderen, de integratie van personen met een handicap, rechtvaardige en billijke arbeidsomstandigheden en -voorwaarden, het recht op beroeps- en gezinsleven en het recht op sociale zekerheid en sociale bijstand.

(6)

Deze aanbeveling strookt met het Verdrag van de Verenigde Naties inzake de rechten van personen met een handicap, waarin wordt erkend dat alle personen met een handicap het gelijke recht hebben om zelfstandig in de gemeenschap te leven, met dezelfde keuzemogelijkheden als iedereen.

(7)

In het op 4 maart 2021 door de Commissie vastgestelde actieplan voor de Europese pijler van sociale rechten wordt een initiatief inzake langdurige zorg aangekondigd met het oog op een kader voor beleidshervormingen vast te stellen als leidraad voor de ontwikkeling van duurzame langdurige zorg met betere toegang tot hoogwaardige diensten voor wie ze nodig heeft. In het actieplan worden de lidstaten ook aangemoedigd te investeren in medisch en zorgpersoneel door hun arbeidsomstandigheden en toegang tot opleiding te verbeteren.

(8)

In het Verslag over langdurige zorg van 2021 en de Commissie, wordt benadrukt dat de vraag naar hoogwaardige langdurige zorg naar verwachting zal toenemen en dat het verlenen van meer langdurige zorg kan bijdragen tot de gelijkheid van mannen en vrouwen en tot sociale rechtvaardigheid. Dat verslag wordt verduidelijkt dat toegankelijkheid, betaalbaarheid en kwaliteit belangrijke uitdagingen op het gebied van langdurige zorg zijn, dat voldoende personeel van cruciaal belang is om aan de toenemende vraag naar hoogwaardige diensten te voldoen, en dat informele zorg vaak kosten met zich meebrengt die over het hoofd worden gezien.

(9)

De vergrijzing van de bevolking zal de vraag naar langdurige zorg naar verwachting doen toenemen, aangezien de afname van het functionele vermogen en de behoefte aan langdurige zorg met ouderdom worden geassocieerd. Volgens het verslag over langdurige zorg uit 2021 wordt verwacht dat het aantal mensen van 65 jaar en ouder de komende 30 jaar met 41 % zal toenemen — van 92,1 miljoen in 2020 tot 130,2 miljoen in 2050 — en het aantal mensen van 80 jaar en ouder met 88 % — van 26,6 miljoen in 2020 tot 49,9 miljoen in 2050.

(10)

De COVID-19-pandemie is nadelig geweest voor de langdurige zorg en heeft veel structurele problemen die reeds bestonden vergroot, met name het gebrek aan hoogwaardige diensten en het tekort aan werknemers. De pandemie heeft ook duidelijk gemaakt dat de stelsels voor langdurige zorg dringend veerkrachtiger moeten worden en dat er meer inspanningen nodig zijn om de persoonlijke autonomie te verbeteren en zelfstandig wonen te vergemakkelijken.

(11)

Volgens het “2021 Ageing Report — Economic and Budgetary Projections for the EU Member States (2019-2070)” van de Europese Commissie en het Comité voor economische politiek verschilt de overheidsfinanciering van langdurige zorg aanzienlijk van lidstaat tot lidstaat: terwijl sommige landen minder dan 1 % van het bbp investeren en geven andere meer dan 3 % van het bbp uit. Volgens dat verslag waren de overheidsuitgaven voor langdurige zorg in 2019 goed voor 1,7 % van het bbp van de Unie, hetgeen minder is dan de waarde van de uren langdurige zorg door mantelzorgers, die op ongeveer 2,5 % van het bbp van de Unie wordt geraamd (4). In lidstaten met lage overheidsuitgaven voor langdurige zorg wordt minder gebruikgemaakt van formele langdurigezorgdiensten. Door de toenemende vraag naar langdurige zorg verhoogt de druk op de overheidsuitgaven en moet de langdurige zorg kosteneffectiever worden gemaakt, bijvoorbeeld middels beleidsmaatregelen ter bevordering van de gezondheid en preventieve beleidsmaatregelen, beter geïntegreerde en doelgerichte diensten, data en wetenschappelijke gegevens en nieuwe en digitale technologieën. Beleidsmaatregelen die bijdragen tot de duurzame financiering van langdurige zorg, zijn belangrijk voor de duurzaamheid van de overheidsfinanciën, met name in het licht van de vergrijzing en een afnemende beroepsbevolking in de Unie.

(12)

Het is niet duurzaam zich sterk op mantelzorg te verlaten, en de behoefte aan formele zorg en de druk op de overheidsbegrotingen zullen naar verwachting toenemen.

(13)

De sociale bescherming bij langdurige zorg is beperkt en de kosten vormen vaak een ernstige belemmering voor de toegang tot langdurige zorg. Veel gezinnen doen vooral om financiële redenen geen of niet meer beroep op professionele thuiszorg. Zonder adequate sociale bescherming kunnen de geraamde totale kosten van langdurige zorg vaak hoger zijn dan iemands inkomen. De mate van sociale bescherming verschilt van lidstaat tot lidstaat en in sommige lidstaten is overheidssteun alleen beschikbaar voor een klein percentage van de mensen die langdurige zorg nodig hebben. Zelfs wanneer overheidssteun wordt verleend, is de sociale bescherming vaak ontoereikend: geschat wordt dat gemiddeld bijna de helft van de ouderen die langdurige zorg nodig hebben en steun hebben gekregen, onder de armoedegrens belandt nadat ze de eigen kosten van thuiszorg hebben betaald.

(14)

Veel mensen hebben geen toegang tot de benodigde langdurige zorg, onder meer vanwege een doorgaans laag dienstenaanbod, beperkte opties op het gebied van langdurige zorg en territoriale lacunes. In veel lidstaten zijn de mogelijkheden op het gebied van langdurige zorg beperkt. Waar er toch een keuze is, zijn de opties doorgaans mantelzorg - die meestal door vrouwen wordt verstrekt - en residentiële zorg. Het aanbod langdurige thuiszorg en langdurige zorg in gemeenschapsverband is nog steeds beperkt. Bovendien bemoeilijken territoriale verschillen de gelijke toegang tot langdurige zorg, vooral op het platteland en in gebieden die leeglopen. Personen met een handicap hebben nog minder opties vanwege de ongelijke toegankelijkheid van de zorgverlening. Hoewel de regelingen voor langdurige zorg sterk verschillen van de ene lidstaat tot de andere, kunnen sterke openbare netwerken van aanbieders van langdurigezorgdiensten — met voldoende personele en financiële middelen — bijdragen tot een betere toegang tot langdurigezorgdiensten.

(15)

De kwaliteit van langdurige zorg hangt af van een doeltreffende kwaliteitsborging, die in veel lidstaten ontbreekt of waarvoor te weinig middelen beschikbaar zijn. De kwaliteitsborging is vaak ontoereikend bij thuiszorg en zorg in gemeenschapsverband. De kwaliteit van de residentiële zorg is weliswaar meer gereguleerd, maar de kwaliteitsnormen zijn vaak gericht op klinische resultaten en houden onvoldoende rekening met de levenskwaliteit van de zorgontvangers en hun vermogen om zelfstandig te leven. Zelfs wanneer er kwaliteitsnormen gelden, worden deze niet altijd doeltreffend gehandhaafd, vaak door een gebrekkige administratie of een gebrek aan middelen. Het ontbreken van hoge kwaliteitsnormen die strikt worden toegepast op zowel publieke als particuliere zorgaanbieders, kan leiden tot verwaarlozing en misbruik van zorgontvangers en slechte arbeidsomstandigheden voor zorgverleners. Een nationaal kwaliteitskader voor langdurige zorg, aangepast aan de nationale context en operationele structuren, kan helpen die uitdagingen aan te pakken. Een dergelijk kader kan tot uiting komen in specifieke kwaliteitskaders voor verschillende niveaus van verstrekking en beheer van langdurige zorg of verschillende zorgomgevingen.

(16)

Langdurige zorg biedt een belangrijke sociale waarde en een groot werkgelegenheidspotentieel, maar de lidstaten hebben moeite om zorgverleners aan te trekken en te behouden, onder meer als gevolg van ontoereikende vaardigheden, ongunstige arbeidsomstandigheden en lage lonen. Er zijn onbenutte mogelijkheden om het personeelstekort in de sector aan te pakken. Het kan hier, afhankelijk van de nationale behoeften en omstandigheden, gaan om deeltijdwerkers die hun werktijden willen verhogen, voormalige zorgverleners die werkloos zijn of op non-actief staan, formele werknemers in de langdurige zorg die hun pensionering willen uitstellen en studenten. Onverminderd de bevoegdheid van de lidstaten om de toelating van onderdanen van derde landen voor arbeidsdoeleinden te reguleren en om te bepalen hoeveel zij er toelaten, kan het onderzoeken van legale en ethische migratietrajecten voor werknemers in de langdurige zorg helpen personeelstekorten op te lossen.

(17)

De vereiste vaardigheden in de zorgsector worden steeds complexer. Het betreft een combinatie van kennis, bekwaamheid en attitude op basis waarvan een persoon in een bepaalde context met succes een taak kan uitvoeren of een activiteit kan verrichten. Naast traditionele vaardigheden en competenties moeten verzorgers vaak beschikken over technologische vakkennis om nieuwe technologieën te gebruiken, over digitale en communicatieve vaardigheden – vaak in een vreemde taal –, en over vaardigheden om aan complexe behoeften te voldoen en in multidisciplinaire teams te werken. Zonder een adequaat onderwijs- en opleidingsbeleid, waaronder ook opleidingen op de werkplekvallen, kunnen de vaardigheidsvereisten voor velen de toegang tot of hun verdere ontwikkeling binnen de sector belemmeren.

(18)

Professionele zorgverleners hebben vaak te maken met een gebrek aan opleiding op het gebied van gezondheid en veiligheid op het werk, atypische arbeidsregelingen, onregelmatige werktijden, ploegenarbeid, lacunes in de sociale bescherming, lichamelijke of mentale klachten, en lage lonen. Het feit dat weinig werknemers in de langdurige zorg onder collectieve arbeidsovereenkomsten vallen kan, samen met de beperkte overheidsuitgaven voor langdurige zorg, bijdragen tot de lage lonen in de sector.

(19)

Bepaalde groepen werknemers, onder meer inwonend zorgpersoneel en huishoudelijk personeel dat langdurige zorg verleent, gaan onder bijzonder moeilijke arbeidsomstandigheden gebukt, zoals lage lonen, ongunstige werktijden, zwartwerk, ontoereikende sociale bescherming, de schending van essentiële regels ter bescherming van werknemers, en irreguliere tewerkstelling. Het Verdrag inzake fatsoenlijk werk voor huishoudelijk personeel uit 2011 (nr. 189) van de Internationale Arbeidsorganisatie stelt fundamentele rechten en beginselen vast, en verplicht de bevoegde nationale autoriteiten maatregelen te nemen om fatsoenlijke arbeidsomstandigheden voor huishoudelijk personeel te waarborgen.

(20)

Mantelzorg speelt een essentiële rol bij het verlenen van langdurige zorg, aangezien mantelzorgers — meestal vrouwen — traditioneel de meeste zorgtaken uitvoeren. Dit komt vaak door een gebrek aan toegankelijke en betaalbare formele langdurige zorg. Anderzijds geven veel mensen er ook de voorkeur aan mantelzorg te verlenen of te ontvangen. Het verlenen van mantelzorg kan de lichamelijke en geestelijke gezondheid en het welzijn van de verzorgers evenwel negatief beïnvloeden, en het vormt een ernstige belemmering voor de tewerkstelling, met name van vrouwen. Dit heeft onmiddellijke gevolgen voor hun huidige inkomen en nadelige gevolgen voor hun inkomen op oudere leeftijd doordat minder pensioenrechten worden opgebouwd, zeker voor verzorgers die ook nog de zorg voor kinderen op zich nemen. Daarom hebben alle mantelzorgers — zowel mannen als vrouwen — een gezond evenwicht tussen werk en privéleven nodig, en moeten hun arbeidsverplichtingen en zorgtaken beter op elkaar worden afgestemd. In sommige gevallen hebben mantelzorgers geen toegang tot toereikende sociale bescherming en ontvangen zij onvoldoende directe en/of indirecte, al dan niet financiële, steun voor hun zorgactiviteiten. Maatregelen ter ondersteuning van de validatie van vaardigheden kunnen nuttig zijn voor mensen die willen overstappen naar formele zorgactiviteiten. Kinderen en jongeren met een chronisch ziek gezinslid hebben doorgaans meer geestelijke gezondheidsproblemen, en vaak halen zij slechtere resultaten, hetgeen later gevolgen heeft voor hun inkomen en hun inclusie in de samenleving.

(21)

Langdurige zorg wordt niet overal in de Unie op dezelfde wijze georganiseerd. Het maakt deel uit van een vaak complex stelsel van diensten op het gebied van sociale en gezondheidszorg en soms ook andere vormen van ondersteuning, zoals huisvesting en lokale activiteiten. Ook de arbeidsstatus van professionele zorgverleners verschilt van lidstaat tot lidstaat en de nationale, regionale en lokale overheden en de publieke, particuliere en coöperatieve sectoren spelen niet overal dezelfde rol. Daarnaast worden niet altijd dezelfde indicatoren voor het monitoren van langdurige zorg gebruikt, en zijn administratieve gegevens vaak niet beschikbaar of vergelijkbaar op het niveau van de Unie.

(22)

Bij langdurige zorg zijn onder meer betrokken: personen die langdurige zorg nodig hebben, hun gezinsleden, hun vertegenwoordigende organisaties, relevante autoriteiten op nationale, regionale en lokale niveaus, sociale partners, maatschappelijke organisaties, aanbieders van langdurige zorg en instanties die verantwoordelijk zijn voor de bevordering van sociale inclusie en integratie en de bescherming van de grondrechten, waaronder nationale organen voor de bevordering van gelijke behandeling. Entiteiten die in de sociale economie actief zijn, bijvoorbeeld coöperaties, onderlinge waarborgmaatschappijen, verenigingen, stichtingen en sociale ondernemingen, zijn belangrijke partners van de overheid bij het verlenen van langdurige zorg.

(23)

Het Europees Semester heeft op basis van het sociaal scorebord de aandacht op de problemen in de langdurige zorg gevestigd en een aantal lidstaten heeft landspecifieke aanbevelingen ter zake ontvangen. In de richtsnoeren voor het werkgelegenheidsbeleid van de lidstaten vastgesteld bij Besluit (EU) 2022/2296 van de Raad (5) wordt beklemtoond dat het belangrijk is voor betaalbare, toegankelijke en hoogwaardige langdurige zorg te zorgen. De open coördinatiemethode voor sociale bescherming en sociale integratie wil toegankelijke, hoogwaardige en duurzame langdurige zorg bevorderen en ondersteunt die doelstelling via monitoring, multilateraal toezicht op hervormingen, thematische werkzaamheden en wederzijds leren. Het Comité voor sociale bescherming heeft een Europees kwaliteitskader voor sociale diensten (6), onder meer langdurige zorg, ontwikkeld. Het ontbreekt echter nog steeds aan een alomvattend kader van de Unie om nationale hervormingen op het gebied van langdurige zorg te sturen.

(24)

De Unie biedt tal van mogelijkheden om langdurige zorg te financieren, waarbij de aandacht vooral uitgaat naar de investeringsprioriteiten uit hoofde van de specifieke verordeningen betreffende de verschillende financieringsprogramma's, zoals het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (met prioritaire aandacht voor niet-residentiële dienstverlening in gezins- en gemeenschapsverband), het Europees Sociaal Fonds Plus — en het onderdeel werkgelegenheid en sociale innovatie ervan —, het Fonds voor een rechtvaardige transitie, Horizon Europa, het EU4Health-programma, het programma Digitaal Europa, technische steun ter verbetering van de capaciteit van de nationale autoriteiten om hervormingen te ontwerpen, te ontwikkelen en uit te voeren via het instrument voor technische ondersteuning en de herstel- en veerkrachtfaciliteit (voor hervormingen en investeringen in het kader van het herstel van de COVID-19-pandemie).

(25)

Deze aanbeveling bouwt voort op het toepasselijke en voor langdurige zorg relevante Unierecht inzake transparante en voorspelbare arbeidsvoorwaarden, zoals Richtlijn 96/71/EG van het Europees Parlement en de Raad (7), Richtlijn (EU) 2019/1152 van het Europees Parlement en de Raad (8), en Richtlijn (EU) 2022/2041 van het Europees Parlement en de Raad (9), inzake het evenwicht tussen werk en privéleven, zoals Richtlijn (EU) 2019/1158 van het Europees Parlement en de Raad (10), en inzake gezondheid en veiligheid op het werk, zoals Richtlijn 89/391/EEG van de Raad (11), Richtlijn 89/656/EEG van de Raad (12), Richtlijn 90/269/EEG van de Raad (13), Richtlijn 98/24/EG van de Raad (14),

Richtlijn 2000/54/EG van het Europees Parlement en de Raad (15), Richtlijn 2003/88/EG van het Europees Parlement en de Raad (16), Richtlijn 2004/37/EG van het Europees Parlement en de Raad (17) en Richtlijn 2013/35/EU van het Europees Parlement en de Raad (18).

(26)

Met volledige inachtneming van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid en rekening houdend met de diversiteit en de verschillende organisatorische structuren van stelsels voor langdurige zorg, met inbegrip van gedecentraliseerde stelsels, doet deze aanbeveling geen afbreuk aan de bevoegdheden van de lidstaten om hun socialebeschermingsstelsels te organiseren en belet zij hen niet om ruimere bepalingen inzake sociale bescherming te handhaven of vast te stellen dan aanbevolen,

1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

9.

10.

11.

12.

—

op de website Concurrentie van de Commissie, afdeling Fusies (http://ec.europa.eu/competition/mergers/cases/). Deze website biedt verschillende hulpmiddelen om individuele concentratiebesluiten op te zoeken, onder meer op: naam van de onderneming, nummer van de zaak, datum en sector;

—

in elektronische vorm op de EUR-Lex-website (http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=nl) onder document nr. 32022M10619. EUR-Lex biedt onlinetoegang tot de communautaire wetgeving.

(1)

Op 1 september 2017 is een associatieovereenkomst tussen de Unie en Oekraïne (2) in werking getreden, die ook een diepe en brede vrijhandelsruimte omvat.

(2)

In 2014 is Oekraïne begonnen met de uitvoering van een ambitieus hervormingsprogramma dat de economie van het land moet stabiliseren en de levensstandaard van zijn burgers moet verhogen. Corruptiebestrijding en constitutionele, electorale en justitiële hervormingen behoren tot de topprioriteiten op de agenda. De uitvoering van die hervormingen werd ondersteund door opeenvolgende programma’s voor macrofinanciële bijstand, in het kader waarvan Oekraïne van de Unie voor in totaal 6,6 miljard EUR aan bijstand in de vorm van leningen heeft ontvangen.

(3)

Met de dringende macrofinanciële bijstand, die in het kader van oplopende spanningen net vóór de Russische invasie beschikbaar werd gesteld op grond van Besluit (EU) 2022/313 van het Europees Parlement en de Raad (3), werd 1,2 miljard EUR aan leningen verstrekt aan Oekraïne, uitbetaald in twee tranches van elk 600 miljoen EUR in maart en mei 2022.

(4)

De buitengewone macrofinanciële bijstand van de Unie van maximaal 1 miljard EUR op grond van Besluit (EU) 2022/1201 van het Europees Parlement en de Raad (4) zorgde voor snelle en dringende steun aan de Oekraïense begroting en werd in twee tranches volledig uitbetaald op 1 en 2 augustus 2022. Die bijstand vormde de eerste fase van de geplande buitengewone macrofinanciële bijstand aan Oekraïne van maximaal 9 miljard EUR, die de Commissie in haar mededeling van 18 mei 2022, getiteld “Hulp voor en wederopbouw van Oekraïne”, had aangekondigd en die door de Europese Raad van 23 en 24 juni 2022 werd bekrachtigd.

(5)

Besluit (EU) 2022/1628 van het Europees Parlement en de Raad (5) was een verdere stap in de uitvoering van de geplande buitengewone macrofinanciële bijstand van de Unie. Met dat besluit werd de basis gelegd om Oekraïne nog eens maximaal 5 miljard EUR aan leningen tegen zeer gunstige voorwaarden toe te kennen; daarvan is op 18 oktober 2 miljard EUR uitbetaald en de resterende 3 miljard EUR zal tegen eind 2022 worden uitbetaald.

(6)

De niet-uitgelokte en ongerechtvaardigde aanvalsoorlog die Rusland sinds 24 februari 2022 tegen Oekraïne voert, heeft voor Oekraïne geleid tot een verlies aan toegang tot financiële markten en een aanzienlijke daling van de overheidsontvangsten, terwijl de overheidsuitgaven om de humanitaire situatie aan te pakken en de continuïteit van de overheidsdiensten te handhaven, aanzienlijk zijn gestegen. In die zeer onzekere en onstabiele situatie wezen de beste schattingen van de financieringsbehoeften van Oekraïne die het Internationaal Monetair Fonds (IMF) in de zomer van 2022 maakte, op een buitengewoon financieringstekort van ongeveer 39 miljard USD in 2022, waarvan ongeveer de helft zou kunnen worden gedekt dankzij internationale bijstand. De snelle verstrekking door de Unie van de macrofinanciële bijstand aan Oekraïne uit hoofde van Besluit (EU) 2022/1628 werd, gezien de buitengewone omstandigheden, beschouwd als een passende kortetermijnrespons op de aanzienlijke risico’s voor de macrofinanciële stabiliteit van Oekraïne. De verdere buitengewone macrofinanciële bijstand van de Unie ten belope van maximaal 5 miljard EUR uit hoofde van dat besluit moest de macrofinanciële stabilisatie van Oekraïne ondersteunen, de onmiddellijke veerkracht van het land versterken en zijn herstelcapaciteit in stand houden, en aldus bijdragen tot de houdbaarheid van de overheidsschuld van Oekraïne en tot de mogelijkheden van het land om uiteindelijk zijn financiële verplichtingen na te komen.

(7)

Sinds het begin van de Russische aanvalsoorlog tegen Oekraïne hebben de Unie, de lidstaten en Europese financiële instellingen 19,7 miljard EUR ter beschikking gesteld ten behoeve van de economische, sociale en financiële veerkracht van Oekraïne. Dat bedrag omvat de steun vanuit de Uniebegroting, ten belope van 12,4 miljard EUR, met inbegrip van de buitengewone macrofinanciële bijstand en steun van de Europese Investeringsbank en de Europese Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling met een volledige of gedeeltelijke garantie door de Uniebegroting, alsook verdere financiële steun van lidstaten ten belope van 7,3 miljard EUR.

(8)

Daarnaast heeft de Raad besloten tot bijstandsmaatregelen ten behoeve van de Oekraïense strijdkrachten in het kader van de Europese Vredesfaciliteit ten belope van 3,1 miljard EUR uit hoofde van Besluit (GBVB) 2021/509 van de Raad (6), en tot een militaire bijstandsmissie aan Oekraïne met 0,1 miljard EUR voor de gemeenschappelijke kosten uit hoofde van Besluit (GBVB) 2022/1968 van de Raad (7). De Unie en de lidstaten zijn via het Uniemechanisme voor civiele bescherming uit hoofde van Verordening (EU) 2021/836 van het Europees Parlement en de Raad (8) ook met een ongeziene noodrespons in natura gekomen, die de grootste noodoperatie was sinds dat mechanisme werd ingesteld en die miljoenen hulpgoederen naar Oekraïne en de regio brengt.

(9)

De Europese Raad van 23 juni 2022 heeft besloten om Oekraïne de status van kandidaat-lidstaat toe te kennen. Voortdurende krachtige steun voor Oekraïne is een centrale prioriteit voor de Unie. Aangezien de schade door de Russische aanvalsoorlog voor de Oekraïense economie, burgers en bedrijven enorm is, vergt voortdurende krachtige Uniesteun voor Oekraïne een georganiseerde collectieve aanpak zoals die wordt geschetst in het instrument om steun te verlenen aan Oekraïne (macrofinanciële bijstand +) dat bij deze verordening wordt ingesteld (het “instrument”).

(10)

De Russische aanvalsoorlog tegen Oekraïne vormt een strategische geopolitieke dreiging voor de Unie als geheel en vereist een sterk en eensgezind optreden van de lidstaten. Daarom is het van essentieel belang dat Uniesteun snel wordt uitgerold en soepel en stapsgewijs kan worden aangepast voor directe noodhulp en herstel op korte termijn op de weg naar toekomstige wederopbouw.

(11)

De algemene doelstelling van het instrument bestaat erin de financieringskloof van Oekraïne in 2023 te helpen dichten, met name door op een voorspelbare, doorlopende, ordelijke en tijdige manier aan de staatsbegroting van Oekraïne financiële hulp op korte termijn beschikbaar te stellen tegen zeer gunstige voorwaarden, onder meer om daarmee het herstel en de eerste steun voor de wederopbouw na de oorlog te financieren, in voorkomend geval om Oekraïne te ondersteunen op zijn traject richting integratie in Europa.

(12)

Om de algemene doelstelling van het instrument te behalen, moet de bijstand worden verleend om de macrofinanciële stabiliteit in Oekraïne te ondersteunen en om de beperkingen inzake externe financiering die Oekraïne ondervindt, te verlichten. De Commissie moet de steun uit hoofde van het instrument uitvoeren in overeenstemming met de hoofdbeginselen en -doelstellingen van de verschillende onderdelen van het externe optreden en andere relevante beleidsdomeinen van de Unie.

(13)

Ook het verschaffen van steun voor herstel, reparatie en instandhouding van kritieke functies en infrastructuur, alsmede hulp aan mensen in nood en voor de zwaarst getroffen gebieden, in termen van materiële en sociale steun, tijdelijke huisvesting, bouw van woningen en infrastructuur, moeten tot de belangrijkste sectoren voor steun uit hoofde van het instrument behoren.

(14)

Ook moet het instrument de capaciteit van de Oekraïense autoriteiten versterken om zich voor te bereiden op de toekomstige wederopbouw na de oorlog en op de vroege voorbereidende fase van het pretoetredingsproces, naargelang wat passend is, met inbegrip van het versterken van de Oekraïense instellingen, het hervormen en versterken van de doeltreffendheid van het openbaar bestuur, alsmede transparantie, structurele hervormingen en goed bestuur op alle niveaus.

(15)

Het instrument zal het externe beleid van de Unie ten aanzien van Oekraïne ondersteunen. De Commissie en de Europese Dienst voor extern optreden moeten gedurende de hele ondersteuningsoperatie nauw samenwerken om het externe beleid van de Unie te coördineren en de consistentie ervan te waarborgen. De steun voor Oekraïne uit hoofde van het instrument zal aanzienlijk blijven bijdragen aan het voldoen aan de financieringsbehoeften van Oekraïne zoals die geraamd werden door het IMF, de Wereldbank en andere internationale financiële instellingen, rekening houdende met het vermogen van Oekraïne om zich uit eigen middelen te financieren. Bij de vaststelling van het steunbedrag wordt ook rekening gehouden met de verwachte financiële bijdragen van bilaterale en multilaterale donoren, met de reeds bestaande inzet van andere externe financieringsinstrumenten van de Unie in Oekraïne en met de meerwaarde van de totale inbreng van de Unie.

(16)

De toestand van Oekraïne vergt een stapsgewijze benadering waarbij een instrument dat is toegespitst op macrofinanciële stabiliteit en op directe noodhulp en herstel, geflankeerd wordt door aanhoudende steun in het kader van het Instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking — Europa in de wereld, ingesteld bij Verordening (EU) 2021/947 van het Europees Parlement en de Raad (9), en de humanitaire hulpacties uit hoofde van Verordening (EG) nr. 1257/96 van de Raad (10).

(17)

Deze verordening moet de middelen vaststellen die voor het instrument beschikbaar zijn voor de periode van 1 januari 2023 tot en met 31 december 2023, met mogelijke uitbetalingen tot en met 31 maart 2024. Een bedrag van maximaal 18 miljard EUR moet beschikbaar worden gesteld in de vorm van leningen. Daarnaast moet deze verordening voor de periode van 1 januari 2023 tot en met 31 december 2027 voorzien in een rentesubsidie. Om ervoor te zorgen dat de rentekosten gedurende de looptijd van de leningen gedekt zijn, moeten bijdragen van lidstaten voor de periode na 2027 worden verlengd en blijven doorlopen als externe bestemmingsontvangsten, tenzij deze in toekomstige meerjarige financiële kaders door andere middelen worden gedekt. Daarom kan het mogelijk zijn dat de bijdragen van lidstaten worden verlengd voor de periode na 2027.

(18)

Deze verordening moet voor de lidstaten in de mogelijkheid voorzien dat zij aanvullende middelen beschikbaar stellen, als externe bestemmingsontvangsten, die worden uitgevoerd op grond van het memorandum van overeenstemming van het instrument. Die mogelijkheid van aanvullende bijdragen moet ook worden geboden voor belangstellende derde landen en partijen bij wijze van externe bestemmingsontvangsten, overeenkomstig artikel 21, lid 2, punten d) en e), van Verordening (EU, Euratom) 2018/1046 van het Europees Parlement en de Raad (11) (het “Financieel Reglement”). Om synergie-effecten en complementariteit te bevorderen, dient te worden toegestaan dat die aanvullende bijdragen van de lidstaten, van belangstellende derde landen en partijen ook aan de op grond van Verordeningen (EU) 2021/947 en (EG) nr. 1257/96 van de Raad ingestelde programma’s beschikbaar worden gesteld voor de financiering van maatregelen die aan de doelstellingen van het instrument bijdragen.

(19)

Vrijwillige bijdragen van de lidstaten moeten onherroepelijk, onvoorwaardelijk en afroepbaar zijn. Daartoe moeten de lidstaat met de Commissie een bijdrageovereenkomst aangaan in de zin van artikel 22, lid 2, van het Financieel Reglement. Die bijdrageovereenkomst moet de bijdrage in de rentesubsidie betreffen en, mocht de lidstaat die willen verschaffen, ook aanvullende bedragen.

(20)

De beschikbaarstelling van de steun uit hoofde van het instrument moet afhankelijk worden gesteld van de noodzakelijke randvoorwaarde dat Oekraïne doeltreffende democratische mechanismen en instellingen — waaronder een parlementair meerpartijenstelsel — en de rechtsstaat blijft eerbiedigen, en de eerbiediging van de mensenrechten blijft garanderen.

(21)

De steun uit hoofde van het instrument moet worden gekoppeld aan beleidsvoorwaarden die in een memorandum van overeenstemming zullen worden vastgelegd. Die voorwaarden moeten ook toezeggingen omvatten om de economische prestaties en veerkracht van het land te versterken, het ondernemingsklimaat te verbeteren, de wederopbouw van kritieke voorzieningen te faciliteren en oplossingen te zoeken voor uitdagingen in de energiesector.

(22)

De beleidsvoorwaarden moeten worden aangevuld door strikte rapportageverplichtingen, die ervoor moeten zorgen dat de middelen op een efficiënte, transparante en verantwoorde wijze worden gebruikt.

(23)

Gezien de toestand in Oekraïne is het passend te voorzien in een herziening van het memorandum van overeenstemming halverwege de looptijd ervan.

(24)

De steun uit hoofde van het instrument moet worden vrijgegeven mits randvoorwaarden in acht worden genomen en er sprake is van een bevredigende uitvoering en progressie richting de uitvoering van de beleidsvoorwaarden.

(25)

Het is passend te voorzien in de mogelijkheid om de financieringsbehoeften van Oekraïne opnieuw te beoordelen en om de steun te verlagen, te schorsen of te annuleren indien die behoeften tijdens de periode van de uitbetaling van de steun uit hoofde van het instrument ingrijpend verminderen ten opzichte van de oorspronkelijke projecties. Ook is het passend te voorzien in de mogelijkheid om de uitbetalingen te schorsen of te annuleren indien de vereisten voor het vrijgeven van de steun uit hoofde van het instrument niet zijn vervuld.

(26)

In het kader van de dringende financieringsbehoeften van Oekraïne is het passend de financiële bijstand te organiseren uit hoofde van de gediversifieerde financieringsstrategie van artikel 220 bis van het Financieel Reglement, die daarin als één enkele financieringsmethode is vastgelegd en waarvan verwacht wordt dat zij zal zorgen voor een grotere liquiditeit van obligaties van de Unie en de uitgiften van de Unie aantrekkelijker en kostenefficiënter zal maken.

(27)

Gezien de moeilijke situatie van Oekraïne als gevolg van de Russische aanvalsoorlog, en om het land te ondersteunen op zijn traject naar stabiliteit op lange termijn, is het passend om Oekraïne leningen tegen zeer gunstige voorwaarden te verstrekken met een maximale looptijd van 35 jaar, waarvan de aflossing van de hoofdsom niet vóór 2033 begint. Ook is het passend om af te wijken van artikel 220, lid 5, punt e), van het Financieel Reglement en de Unie toe te staan de mogelijkheid te hebben om de rentekosten te dekken en de administratieve kosten kwijt te schelden die anders ten laste van Oekraïne zouden komen. De rentesubsidie moet worden verleend als een instrument dat passend wordt geacht om de doeltreffendheid van de steun te garanderen in de zin van artikel 220, lid 1, van het Financieel Reglement. Zij moet worden gefinancierd uit aanvullende vrijwillige bijdragen van de lidstaten en moet stapsgewijs beschikbaar worden gesteld naarmate de overeenkomsten met de lidstaten in werking treden.

(28)

Oekraïne moet elk jaar kunnen vragen om de rentesubsidie en de kwijtschelding van administratieve kosten.

(29)

De financiële verplichtingen uit hoofde van deze verordening verstrekte leningen mogen niet worden ondersteund door de garantie voor extern optreden, in afwijking van artikel 31, lid 3, tweede zin, van Verordening (EU) 2021/947. Steun uit hoofde van het instrument moet financiële bijstand zijn in de zin van artikel 220, lid 1, van het Financieel Reglement. Met het oog op de financiële risico’s en de budgettaire dekking mogen geen voorzieningen worden gevormd voor de financiële bijstand in de vorm van uit hoofde van het instrument verstrekte leningen en, in afwijking van artikel 211, lid 1, van het Financieel Reglement, mag geen voorzieningspercentage als een percentage van het in artikel 4, lid 1, van deze verordening, vermelde bedrag worden vastgesteld.

(30)

Verordening (EU, Euratom) 2020/20931 van de Raad (12) voorziet momenteel niet in de dekking van de financiële verplichtingen die voortvloeien uit hoofde van het instrument verstrekte leningen. In afwachting van een eventuele wijziging van die verordening, waardoor het mogelijk zou worden om, als garantie, begrotingsmiddelen vrij te maken boven de maxima van het meerjarig financieel kader (MFK) en tot aan de in artikel 3, leden 1 en 2, van Besluit (EU, Euratom) 2020/2053 van de Raad (13) bedoelde maxima, is het passend dat een alternatieve oplossing wordt gezocht voor aanvullende middelen.

(31)

Vrijwillige bijdragen van de lidstaten in de vorm van garanties zijn aangemerkt als een geschikt instrument om de nodige bescherming te bieden voor het opnemen en verstrekken van leningen uit hoofde van deze verordening. De garanties van de lidstaten moeten waarborgen dat de Unie in staat is om de aangegane leningen ter ondersteuning van de uit hoofde van het instrument verstrekte leningen terug te betalen.

(32)

De door de lidstaten verstrekte garanties moeten de steun uit hoofde van het instrument in de vorm van leningen tot maximaal 18 000 000 000 EUR dekken. Het is belangrijk dat de lidstaten zo snel mogelijk de toepasselijke nationale procedures voor de verstrekking van de garanties afronden. Gezien de urgentie van de situatie mag de tijd die nodig is voor de afronding van die procedures de uitbetaling van de benodigde financiële steun voor Oekraïne in de vorm van uit hoofde van deze verordening verstrekte leningen niet vertragen. Tegelijkertijd moet de financiële steun uit hoofde van het instrument in de vorm van verstrekte leningen geleidelijk beschikbaar worden gesteld, naarmate de door de lidstaten verstrekte garanties in werking treden. Gelet op het beginsel van goed financieel beheer en het voorzichtigheidsbeginsel moet de Commissie bij het regelen van de verstrekte leningen acht slaan op haar kredietwaardigheid. Bij een wijziging van Verordening (EU, Euratom) 2020/2093, of een opvolger daarvan, die voorziet in een garantie voor de uit hoofde van het instrument verstrekte leningen krachtens de Uniebegroting boven de maxima van het MFK en tot aan de in artikel 3, leden 1 en 2, van Besluit (EU, Euratom) 2020/2053 bedoelde maxima, moet het volledige bedrag van de steun van maximaal 18 000 000 000 EUR echter op de datum waarop die wijziging of opvolger in werking treedt, beschikbaar worden gesteld.

(33)

De garanties van de lidstaten moeten onherroepelijk, onvoorwaardelijk en afroepbaar zijn. Die garanties moeten ervoor zorgen dat de Unie in staat is de op de kapitaal-markten of bij financiële instellingen geleende middelen terug te betalen. De garanties moeten vanaf de dag van inwerkingtreding van een wijziging van Verordening (EU, Euratom) 2020/2093, of een opvolger daarvan, die voorziet in een garantie voor de uit hoofde van het instrument verstrekte leningen uit hoofde van de Uniebegroting boven de maxima van het MFK en tot aan de in artikel 3, leden 1 en 2, van Besluit (EU, Euratom) 2020/2053 bedoelde maxima, niet langer opvraagbaar zijn. De garanties moeten worden opgevraagd ingeval de Unie niet op tijd wordt betaald door Oekraïne met betrekking tot de uit hoofde van het instrument verstrekte leningen, met name in het geval van wijzigingen in het betalingsschema om welke reden dan ook en verwachte en onverwachte niet-betalingen.

(34)

Bedragen die in het kader van de leningovereenkomsten in verband met de uit hoofde van het instrument verstrekte leningen zijn teruggevorderd, moeten in afwijking van artikel 211, lid 4, punt c), van het Financieel Reglement worden terugbetaald aan de lidstaten die gevolg hebben gegeven aan garantie-opvragingen.

(35)

Alvorens de door de lidstaten verstrekte garanties op te vragen, moet de Commissie, naar eigen goeddunken en op eigen verantwoordelijkheid, als de instelling van de Unie die overeenkomstig artikel 317 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie met de uitvoering van de algemene begroting van de Unie is belast, alle mogelijke maatregelen in het kader van de in artikel 220 bis van het Financieel Reglement bedoelde gediversifieerde financieringsstrategie onderzoeken, binnen de grenzen van deze verordening. Bij de betreffende opvraging van garanties moet de Commissie de lidstaten op passende wijze informeren over dit onderzoek.

(36)

Het relatieve aandeel van de bijdragen van elke lidstaat (verdeelsleutel) aan het totale gegarandeerde bedrag moet overeenkomen met het relatieve aandeel van de lidstaten in het totale bruto nationaal inkomen (bni) van de Unie. De opvragingen van garanties moeten pro rata geschieden, door de verdeelsleutel toe te passen. Totdat alle garantieovereenkomsten tussen de Commissie en de lidstaten in werking zijn getreden moet de verdeelsleutel tijdelijk evenredig worden aangepast.

(37)

Het is passend dat de Commissie en Oekraïne een leningsovereenkomst afsluiten voor de steun in de vorm van leningen, binnen het kader van de voorwaarden die in het memorandum van overeenstemming zijn bepaald. Om een doeltreffende bescherming te verzekeren van de financiële belangen van de Unie in het kader van de steun uit hoofde van het instrument, moet Oekraïne passende maatregelen nemen met betrekking tot de preventie en de bestrijding van fraude, corruptie en andere onregelmatigheden met betrekking tot die steun. Daarnaast moet in de leningsovereenkomst en in de financieringsovereenkomst worden bepaald dat de Commissie controles verricht, de Rekenkamer audits uitvoert en het Europees Openbaar Ministerie zijn bevoegdheden uitoefent, in overeenstemming met de artikelen 129 en 220 van het Financieel Reglement.

(38)

Daar de doelstelling van deze verordening, namelijk het helpen dichten van de financieringskloof van Oekraïne in 2023, met name door op een voorspelbare, doorlopende, ordelijke en tijdige manier aan de staatsbegroting van Oekraïne financiële hulp op korte termijn beschikbaar te stellen tegen zeer gunstige voorwaarden, niet voldoende door de lidstaten kan worden verwezenlijkt, maar vanwege de omvang of de gevolgen van het optreden beter door de Unie kan worden verwezenlijkt, kan de Unie, overeenkomstig het in artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie neergelegde subsidiariteitsbeginsel, maatregelen nemen. Overeenkomstig het in hetzelfde artikel neergelegde evenredigheidsbeginsel gaat deze verordening niet verder dan nodig is om die doelstelling te verwezenlijken.

(39)

Om eenvormige voorwaarden te waarborgen voor de uitvoering van deze verordening, moeten aan de Commissie uitvoeringsbevoegdheden worden toegekend. Die bevoegdheden moeten worden uitgeoefend in overeenstemming met Verordening (EU) nr. 182/2011 van het Europees Parlement en de Raad (14).

(40)

Gezien de urgentie die voortvloeit uit de uitzonderlijke omstandigheden ten gevolge van de niet-uitgelokte en ongerechtvaardigde aanvalsoorlog van Rusland, wordt het passend geacht gebruik te maken van de uitzondering op de periode van acht weken waarin is voorzien door artikel 4 van Protocol nr. 1 betreffende de rol van de nationale parlementen in de Europese Unie, gehecht aan het Verdrag betreffende de Europese Unie, aan het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie en aan het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie.

(41)

In het licht van de situatie in Oekraïne moet deze verordening met spoed in werking treden op de dag na die van de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie,

1.

2.

3.

4.

5.

6.

Aangezien het niet mogelijk lijkt de voorgestelde wijziging in de MFK-verordening tijdig goed te keuren om de financiële verplichtingen uit hoofde van de leningen in het kader van het MFB+-instrument zoals voorgesteld door de Commissie te kunnen dekken, moet een alternatieve oplossing worden gezocht die snelle uitbetalingen van de middelen aan Oekraïne mogelijk zou maken.

7.

8.

9.

10.

11.

12.