23.3.2017   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 91/1

I.

In het Financieel Reglement (FR) zijn de beginselen en procedures inzake de vaststelling en de besteding van de begroting van de Europese Unie (EU) en de controle van de EU-middelen vastgelegd.

II.

Wij zijn van oordeel dat de Commissie de herziening van het FR moet aangrijpen om haar governanceregeling af te stemmen op internationale beste praktijken. Met name gaan we in op de volgende kwesties: geïntegreerde verslaglegging, schatting van het foutenpercentage en het auditcomité (zie de paragrafen 7-15).

III.

De Commissie stelt voor dat wij de opmaak van onze speciale verslagen veranderen op een manier die ze naar ons oordeel waarschijnlijk minder leesvriendelijk maakt. We zijn bezorgd over deze poging om een kwestie die fundamenteel is voor onze autonomie te reguleren (zie de paragrafen 18-22).

IV.

In het algemeen onderschrijven wij de voorgestelde vereenvoudigingen voor ontvangers van EU-middelen (zie de paragrafen 28-34) en wij raden de Commissie aan om de voorstellen voor het combineren van methoden of instrumenten ter uitvoering van de begroting te verduidelijken (zie de paragrafen 35-41). Wij merken op dat de voorgestelde wijzigingen met betrekking tot financiële instrumenten in potentie positief zijn, maar verduidelijkt dienen te worden (zie de paragrafen 42-50).

V.

De Commissie stelt gedetailleerde wijzigingen voor van de activiteiten op het gebied van het begrotingsbeheer zonder de vraag te stellen of de bestaande mechanismen nog wel passend zijn. Wij zijn van oordeel dat er ruimte is voor aanzienlijke vereenvoudiging van de begrotingsregelingen (zie de paragrafen 51-63). Wij onderschrijven de voorgestelde wijzigingen in het gebruik van bestemmingsontvangsten niet en vinden het onnodig om de categorie van interne bestemmingsontvangsten te handhaven (zie de paragrafen 69-76).

VI.

De voorbarige uitbreiding van het gebruik van trustfondsen naar intern beleid doet vragen rijzen over administratie, kosten en verantwoording (zie de paragrafen 64-68).

VII.

Wij onderschrijven het ruimere gebruik van betalingen op basis van vervulde voorwaarden of behaalde resultaten en vragen om verdere verduidelijking van het voorgestelde prestatiekader (zie de paragrafen 77-89).

VIII.

Hoewel we ingenomen zijn met het vooruitzicht dat de door de Commissie opgestelde verslagen geconsolideerd worden, zijn we van oordeel dat de gevolgen van dergelijke wijzigingen niet volledig zijn beoordeeld. Het door de Commissie voorgestelde „geïntegreerd pakket inzake financiële verslaglegging” zou duizenden bladzijden en een aanzienlijke hoeveelheid dubbele informatie omvatten (zie de paragrafen 90-99).

IX.

We gaan ook in op andere voorgestelde wijzigingen die niet in de toelichting worden genoemd, waaronder kwesties die voortvloeien uit wijzigingen in de sectorale regels (zie de paragrafen 109-148).

1.

Het Financieel Reglement (FR) omvat de beginselen die van toepassing zijn op de algemene begroting van de EU. De herziening ervan zal van invloed zijn op de vaststelling van de begroting en het gebruik van de middelen, en biedt de gelegenheid om het financieel beheer van de EU te verbeteren.

2.

Sommige wijzigingen die de Commissie voorstelt, zoals de bevordering van het gebruik van vereenvoudigde vormen van bijdragen en van betalingen op basis van voorwaarden of doelstellingen in alle beheersvormen, kunnen leiden tot een vereenvoudiging van het beheer en de ontvangst van EU-middelen. In een groot aantal ervan zijn aanbevelingen van de Rekenkamer uit recente jaarverslagen terug te zien. Gedetailleerde voorschriften zijn echter geen vervanging voor goed bestuur en beheer. Deze wijzigingen zijn pas succesvol als ze in praktijk worden gebracht door verantwoordelijk personeel en als ze worden gemonitord door de bestuursorganen.

3.

De Commissie beschrijft haar voorstel als „een ambitieuze herziening van de algemene financiële regels […], samen met overeenkomstige wijzigingen van de sectorale financiële regels” (17). Ook verklaart zij dat het voorstel bijdraagt tot twee van de belangrijkste doelstellingen van de evaluatie van het MFK: vereenvoudiging en flexibiliteit. Het voorstel omvat een groot aantal gedetailleerde wijzigingen die met name betrekking hebben op:

4.

In het eerste deel van ons advies (zie de paragrafen 7-27) worden kwesties behandeld die naar ons oordeel in het voorgestelde Financieel Reglement (VFR) hadden moeten worden opgenomen. In de paragrafen 28-148 hieronder worden door de Commissie voorgestelde wijzigingen besproken in de volgorde waarin ze in de toelichting worden uiteengezet.

5.

Volgens het Interinstitutioneel Akkoord over beter wetgeven dient de Commissie effectbeoordelingen te verrichten voor haar wetgevings- en niet-wetgevingsinitiatieven, gedelegeerde handelingen en uitvoeringsmaatregelen die naar verwachting aanzienlijke economische, ecologische of sociale gevolgen hebben. We zijn van oordeel dat de Commissie een effectbeoordeling had moeten verrichten alvorens het voorstel te publiceren (18).

6.

Om de doelstelling van het Interinstitutioneel Akkoord te helpen verwezenlijken stellen we voor om in het FR het vereiste op te nemen om effectbeoordelingen te verrichten voor wetgevings- en niet-wetgevingsinitiatieven, gedelegeerde handelingen en uitvoeringsbepalingen die naar verwachting aanzienlijke economische, ecologische of sociale gevolgen hebben.

7.

De Commissie past geen enkel erkend governancekader toe en evenmin geeft zij in haar jaarverslagen aan in welke mate een dergelijk kader wordt gevolgd (20). Hoewel de rekeningen worden opgesteld in overeenstemming met de International Public Sector Accounting Standards (IPSAS), ontbreekt een begeleidend verslag waarin een algemeen beeld wordt geschetst van de governance, prestaties en strategie van de Commissie in het licht van de risico's voor de verwezenlijking van haar doelstellingen. De Commissie geeft in het jaarlijks beheers- en prestatieverslag (AMPR) (tot het verslag van 2015 het „syntheseverslag”) een schatting van het percentage onwettige en onregelmatige verrichtingen (zie ook paragraaf 12), maar dit wordt pas na afronding van de jaarlijkse controle naar belanghebbenden verstuurd, onder wie onszelf. De informatie staat verspreid over (en wordt soms herhaald in) documenten op het niveau van de Commissie en van de directoraten-generaal (DG), die het hele jaar door afzonderlijk worden uitgebracht (vaak te laat om er naast de controle van de jaarrekening rekening mee te houden of er in ons jaarverslag op in te gaan).

8.

Wij zijn van oordeel dat de Commissie de herziening van het FR moet aangrijpen als gelegenheid om haar governanceregelingen bij te werken. Het VFR bevat enkele wijzigingen op het gebied van governance, maar deze zijn niet altijd afgestemd op internationale beste praktijken en sommige belangrijke elementen van governance worden in het voorstel buiten beschouwing gelaten.

9.

De Commissie dient de verslaglegging verder te stroomlijnen door (bij voorkeur) één enkel verantwoordingsverslag of (als alternatief) een reeks verslagen te publiceren. De kwijtingverlenende autoriteit moet beschikken over één duidelijk document waarin de Commissie rekenschap aflegt van haar activiteiten, haar gebruik van de begroting en de behaalde resultaten. Wij onderschrijven het besluit van de Commissie om een aantal verslagen te consolideren in het „geïntegreerd pakket inzake financiële verslaglegging” (IFRP). Maar om van dit pakket één enkel verantwoordingsverslag te maken (zodat het een werkelijk geïntegreerd pakket vormt) is het nodig dat:

10.

Zoals wij aanbevelen in Speciaal verslag nr. 27/2016 zou een dergelijk verslag het volgende moeten omvatten:

Een deel van die informatie is al beschikbaar. In bijlage II zetten we de bestaande verslagen, het voorstel van de Commissie en ons voorstel uiteen.

11.

De Commissie zou dit ene verantwoordingsverslag of deze serie verslagen tijdig moeten uitbrengen zodat de controleur de rekeningen kan controleren en kan nagaan of andere daarin voorkomende informatie in overeenstemming is met de boekhoudkundige informatie. Hieronder bespreken we verdere potentiële wijzigingen in de voorstellen van de Commissie om de EU-verslaglegging beter te structureren (en te integreren).

12.

Daar waar sprake is van een hoog risico op onregelmatigheden, is het een goede praktijk (21) om het risico te bespreken en tevens het niveau en de waarschijnlijke impact ervan te kwantificeren. Veel personeelsleden van de Commissie zijn werkzaam op het gebied van audit en controle, en ook schrijft de EU-wetgeving uitgebreide controles voor van de uitgaven door de organen die de EU-middelen beheren. In de verslaglegging van de Commissie over dit onderwerp wordt zeer veel aandacht besteed aan de „corrigerende capaciteit” (de mogelijkheid om uitgavendeclaraties te verwerpen nadat ze in eerste instantie zijn aanvaard door de Commissie) en niet aan de kwantificering en analyse van de aard van de door haar vastgestelde fouten. Het belangrijkste document hierover („Bescherming van de EU-begroting”) bevat geen schatting van het onregelmatigheidspercentage in de oorspronkelijke of in de goedgekeurde vergoedingsaanvragen.

13.

Wij bevelen aan om in het VFR het vereiste op te nemen dat de Commissie (22) als onderdeel van de jaarrekening of de begeleidende informatie een schatting van het foutenpercentage publiceert op basis van een consistente methodologie en deze informatie samen met de voorlopige rekeningen (d.w.z. in het enkele ontwerpverantwoordingsverslag) aan ons verstrekt.

14.

Een beste praktijk voor bestuursorganen in de overheidssector is de instelling van een auditcomité of soortgelijke groep of functie (23). Op basis van onze beoordeling wijkt het Comité follow-up audit af van de beste praktijk aangezien slechts een kleine minderheid van zijn leden onafhankelijk is van de instelling (24) en financiële verslaglegging, onregelmatigheden en risicobeheer niet tot zijn opdracht behoren (25).

15.

De Commissie moet de mogelijkheid om het FR te herzien benutten om specifieke vereisten in te voeren met betrekking tot de oprichting en werking van een auditcomité binnen de EU-instellingen die middelen uitgeven, en de samenstelling en de reikwijdte van de werkzaamheden ervan af te stemmen op internationale beste praktijken.

16.

Het is belangrijk dat de informatie die wij nodig hebben om onze controle te verrichten tijdig en efficiënt beschikbaar wordt gesteld. We hebben directe toegang nodig tot de gegevens van de Commissie en moeten in staat zijn deze gegevens bij ons op kantoor te analyseren, zo nodig met onze eigen instrumenten voor gegevensanalyse. De documenten die wij geacht worden te bestuderen, dienen vroegtijdig (en in de ontwerpversie) beschikbaar te worden gesteld, zodat we tijdig verslag kunnen uitbrengen.

17.

Artikel 249 van het VFR bevat bepalingen met betrekking tot onze toegang tot elektronisch opgeslagen documenten en gegevens. Wij zijn van oordeel dat verdere verduidelijking noodzakelijk is, met name van de bepalingen betreffende het recht op toegang tot IT-systemen. Ons voorstel voor de wijziging van artikel 249 is te vinden in bijlage I.

18.

In artikel 250 stelt de Commissie voor de tijd te verkorten die wij tot onze beschikking hebben om opmerkingen die met betrekking tot het jaarverslag worden opgenomen door te sturen door de termijn te veranderen van 30 juni naar 15 juni. Er wordt echter geen verandering van gelijke aard met betrekking tot de ontvangst van de informatie van de Commissie voorgesteld. Om de prestatie van 2016, toen ons jaarverslag een maand eerder werd gepubliceerd dan voorgeschreven, te kunnen handhaven, moeten de termijnen voor de Commissie en de andere instellingen om hun jaarrekening en de bijbehorende informatie te verstrekken, dienovereenkomstig worden aangepast. Zo moet de uiterste termijn voor het versturen van de definitieve geconsolideerde rekeningen (artikel 238, lid 5) veranderd worden van 31 juli tot 30 juni en de uiterste termijn voor het ontvangen van de antwoorden van de instellingen op de opmerkingen het jaarverslag, van 15 oktober tot 15 juli (artikel 250, lid 1) (zie ook bijlage II).

19.

Om beter recht te doen aan het doel en de aard van de „contradictoire procedure” stellen we voor om de eerste twee zinnen van artikel 250 te wijzigen zoals voorgesteld in bijlage I.

20.

Wat betreft de plaatsing van de antwoorden van de instellingen in onze verslagen, zijn wij van oordeel dat het een intrinsiek onderdeel van de administratieve autonomie van de ERK is te beslissen hoe wij onze verslagen in overeenstemming met internationale normen inzake controles opmaken. Wij zijn van oordeel dat het publiceren van de antwoorden van elke instelling „naast” onze opmerkingen ten koste gaat van de continuïteit en leesbaarheid van de tekst, met name wanneer de antwoorden langer zijn dan onze eigen tekst. Daarom stellen we voor de antwoorden voor het jaarverslag in elk hoofdstuk aan het einde van onze tekst af te drukken, vergelijkbaar met de huidige praktijk voor speciale verslagen.

21.

Onze opmerking over de „contradictoire procedure” (zie paragraaf 19) is ook van toepassing op de in artikel 251 genoemde speciale verslagen. Wat betreft de termijn van zes weken voor gecontroleerde instellingen om hun antwoorden te verstrekken, zijn wij van oordeel dat het op dit niveau van wetgeving onnodig is te verwijzen naar de opschorting van de termijn of een mogelijke reden daarvoor te geven.

22.

Met betrekking tot de wijziging die in de paragraaf over de plaatsing van de antwoorden in speciale verslagen wordt voorgesteld, herhalen we ons in paragraaf 20 hierboven uiteengezette standpunt dat deze een inbreuk vormt op de wettige administratieve autonomie van de Rekenkamer. Daarnaast zijn we na onze recente overgang naar papierloze publicaties bezig nieuwe manieren te ontwikkelen om onze bevindingen te presenteren. Dit omvat het verkennen van de verschillende mogelijkheden die e-publicaties bieden, zoals flexibiliteit voor de lezer in de wijze waarop hij of zij de tekst wenst te zien. Daarom stellen we voor om de huidige formulering „samen met het speciaal verslag worden gepubliceerd” te handhaven.

23.

Artikel 69, lid 6, van het VFR bepaalt dat de rekeningen van de bij het VWEU en het Euratom-Verdrag opgerichte organen die bijdragen uit de EU-begroting ontvangen (d.w.z. agentschappen) net zoals nu door een onafhankelijke extern controleur worden gecontroleerd voordat ze in de EU-rekeningen worden geconsolideerd. Bij de opstelling van onze eigen verslagen zouden we dus rekening kunnen blijven houden met hun controleresultaten. De regeling om niet alleen de rekeningen, maar ook de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen door een onafhankelijke extern controleur te laten controleren, zou een echte verbetering ten opzichte van eerdere regelingen betekenen.

24.

De totale begrotingen van de agentschappen maken minder dan 2 % uit van de hele EU-begroting. Ondanks hun beperkte uitgaven spelen agentschappen een aanzienlijke rol in het ontwikkelen en uitvoeren van EU-beleid en door efficiëntere regelingen voor de terugkerende aspecten van de jaarlijkse controles zouden we ons meer kunnen richten op hun prestaties.

25.

Momenteel publiceren we een specifiek jaarverslag over elk agentschap. De verslagen omvatten een betrouwbaarheidsverklaring (een oordeel over de rekeningen en over de wettigheid en regelmatigheid van de verrichtingen) en, zo nodig, opmerkingen over punten die van bijzonder belang zijn. In 2016 werden 41 van dergelijke verslagen gepubliceerd met 82 oordelen en ongeveer 90 specifieke opmerkingen. Ter verbetering van de doelmatigheid stellen we voor de regels inzake de jaarlijkse verslaglegging te wijzigen. Wij stellen voor dat we in de toekomst kunnen overwegen één enkel geconsolideerd controleverslag voor alle agentschappen te publiceren.

26.

We stellen de volgende regeling voor de controle van deze organen voor. Naast de rekeningen moet de onafhankelijke extern controleur ook de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen verifiëren, hoewel wij verantwoordelijk zouden blijven voor het publiceren van de definitieve betrouwbaarheidsverklaringen voor alle organen. Met dit model zouden we in de mate van het mogelijke kunnen vertrouwen op de werkzaamheden van een onafhankelijke extern controleur en ook op de werkzaamheden die worden verricht door de dienst Interne Audit. Ons voorstel voor de wijziging van de desbetreffende artikelen is te vinden in bijlage I.

27.

De vastgestelde oplossing zou ook moeten gelden voor de publiek-private partnerschapsorganen waarvan in artikel 70 sprake is.

28.

De door de Commissie ingevoerde maatregelen betreffen subsidies en vereenvoudigde vormen van EU-bijdragen.

29.

De belangrijkste voorgestelde wijzigingen betreffen:

30.

Het VFR omvat geen instructies over de opzet van uitgavenregelingen. Hierdoor is het lastig om vast te stellen welke soorten projecten deze vereenvoudiging ten goede zal komen. Tevens is in dit stadium niet duidelijk hoe de ambitie van de Commissie om meer nadruk te leggen op de kwaliteit van de prestaties (outputs) en de kwaliteit van de beoordeling van de kostenberekeningspraktijken door de ordonnateur concreet zal worden verwezenlijkt.

31.

Momenteel bestaan er weinig gevallen waarin de Commissie haar recht uitoefent om winsten in te vorderen. De Commissie merkt op (27) dat er bij de financiering van inkomstengenererende projecten standaard gebruikgemaakt dient te worden van financieringsinstrumenten in plaats van subsidies.

32.

De erkenning van vrijwilligerswerk als „subsidiabele kosten” ten behoeve van cofinanciering zal begunstigden aanmoedigen meer gebruik te maken van deze input, met als gevolg dat ze een volledige vergoeding ontvangen voor alle andere gemaakte kosten en er dus een risico ontstaat dat ongepaste uitgaven volledig door de EU-begroting worden gedragen. Het voorstel zou de verificatie van cofinanciering door de Commissie en de berekening van indirecte kosten ingewikkelder maken. In het licht van het voorstel om in plaats van subsidiabele kosten te vergoeden de resultaatgebaseerde financiering te verhogen, zijn we van oordeel dat dit voorstel een nodeloze complicatie vormt die het risico op fouten vergroot.

33.

Doel van het voorstel is om het beheer van de in artikel 185 genoemde subsidies voor natuurlijke personen, te vereenvoudigen door specifieke soorten begunstigden toe te staan meer dan één subsidie te ontvangen en door toe te staan dat dezelfde kosten meer dan eens uit de EU-begroting worden gefinancierd.

34.

In overeenstemming met onze analyse hierboven:

35.

De Commissie stelt voor één enkele reeks regels toe te passen:

36.

De wijzigingen in de sectorale besluiten omvatten ook de mogelijkheid om de Europese structuur- en investeringsfondsen (ESI-fondsen) te combineren met een instrument dat wordt ondersteund door het Europees Fonds voor strategische investeringen (EFSI).

37.

De Commissie voert de financiële kaderpartnerschapsovereenkomsten in directe en indirecte uitvoering in. Deze zouden de mogelijkheid bieden om auditovereenkomsten te sluiten met personen en entiteiten die middelen van de Unie uitvoeren of met begunstigden van subsidies.

38.

De Commissie heeft een nieuwe titel gecreëerd, „Gemeenschappelijke regels”, waarin zij heeft geprobeerd alle regels die van toepassing zijn op meer dan één begrotingsuitvoeringsmethode onder te brengen. Wij staan achter dit streven. Zoals het geval is bij andere titels (overheidsopdrachten, subsidies — zie de paragrafen 120-123) worden deze onderwerpen echter ook op andere plaatsen in het voorstel behandeld. Als gevolg daarvan wordt de gewenste vereenvoudiging van de tekst niet bereikt.

39.

Combinaties van verschillende financieringsinstrumenten kunnen risico's met zich mee brengen die beheerd moeten worden, zoals dubbele financiering of de verdringing van particuliere investeringen. Verder zal de Commissie ervoor moeten zorgen dat bij dergelijke combinaties het cofinancieringsbeginsel en de regels inzake staatssteun in acht worden genomen. Om de transparantie en verantwoording te waarborgen, dient naar ons oordeel de combinatie van financieringsinstrumenten (waaronder de behaalde resultaten en doelstellingen) adequaat te worden gemonitord, geregistreerd en gerapporteerd.

40.

We begrijpen dat het voorstel in artikel 126, lid 3, over auditovereenkomsten, betrekking heeft op de Commissie. In het belang van de duidelijkheid moet ook worden gespecificeerd dat audit- of verificatieovereenkomsten onze toegang tot noodzakelijke informatie om de middelen van de Unie te controleren, niet beperken. Verder zijn we van oordeel dat de verwijzing in de laatste zin van artikel 126, lid 3, naar de tripartiete overeenkomst tussen de Rekenkamer, de Europese Investeringsbank (EIB) en de Commissie (geregeld in artikel 287, lid 3, van het VWEU) overbodig is en geschrapt dient te worden.

41.

Wij bevelen aan om:

42.

De belangrijkste wijzigingen die op dit gebied worden voorgesteld, zijn:

43.

Artikel 203 creëert een kader voor de maximumbedragen van de financiële verplichting van de EU voor de drie verschillende soorten financiële verrichtingen. We merken op dat begrotingsgaranties en financiële bijstand ook voorwaardelijke verplichtingen voor de EU kunnen scheppen en dat het bedrag aan financiële activa niet noodzakelijkerwijs toereikend zal zijn om de financiële verplichtingen te dekken.

44.

De financiële risico's die voortvloeien uit een begrotingsgarantie of uit financiële bijstand worden gedekt door een voorziening ter waarde van een percentage (voorzieningspercentage) van het bedrag van de goedgekeurde financiële verplichting. De voorzieningen voor financieringsinstrumenten betreffen de toekomstige betalingen in samenhang met de begrotingsvastlegging van het instrument. Er wordt voorgesteld om deze voorzieningen aan te houden in een gemeenschappelijk voorzieningsfonds, dat rechtstreeks door de Commissie wordt beheerd (artikel 205). Bij het VFR is het ook mogelijk om overschotten van voorzieningen tussen begrotingsgaranties of financiële bijstandsoperaties over te schrijven (artikel 206, lid 3, onder a).

45.

We zijn ingenomen met het voorstel van de Commissie om begrotingsgaranties en financiële bijstand in het Financieel Reglement op te nemen en ook om de verschillende soorten financiële verrichtingen van de EU onder dezelfde titel te groeperen.

46.

In het voorstel over de oprichting van het gemeenschappelijk voorzieningsfonds wordt geen uitleg gegeven van de werking van dit fonds, de berekening van het effectieve voorzieningspercentage en de verhouding tussen het voorzieningspercentage dat bij de basishandeling is vastgesteld en het effectieve voorzieningspercentage.

47.

Wij zijn van oordeel dat prestatievergoedingen (artikel 202, lid 1, onder g), een positieve ontwikkeling vormen, maar merken op dat overeenkomsten en prestatiemetingen goed opgezet en zorgvuldig uitgevoerd moeten worden. De Commissie zou echter niet mogen toestaan dat administratieve vergoedingen als percentage van de cumulatieve EU-bijdrage worden berekend (met inbegrip van niet gestorte begrotingsvastleggingen).

48.

Wij onderschrijven het vereiste om evaluaties vooraf te verrichten van financiële verrichtingen van de EU en zijn van oordeel dat er voorzieningen moeten worden getroffen die het mogelijk maken om bij tussentijdse evaluaties rekening te houden met veranderende marktomstandigheden (29).

49.

Momenteel kan de informatie over de financiële verrichtingen van de EU in verschillende verslagen worden teruggevonden (30). Wij zijn ingenomen met het voorstel van de Commissie om alle rapportageverplichtingen (behalve het vereiste van openbaarmaking in de jaarrekening en begeleidende informatie) samen te voegen in één document dat bij de ontwerpbegroting wordt gevoegd (31). Wij nemen aan dat het minstens dezelfde hoeveelheid informatie zal verstrekken als de huidige verslagen en dat het de situatie per 30 juni van het jaar van publicatie zal weergeven.

50.

Wij bevelen aan om:

51.

De Commissie heeft maatregelen voorgesteld om de „begrotingsflexibiliteit” te vergroten. Deze omvatten in hoofdlijnen het volgende:

52.

Het voorstel maakt het begrotingssysteem nog complexer door één bijkomende reserve te creëren en meer dan één uitzondering toe te voegen aan artikel 12, lid 2, waarin overdrachten worden behandeld (zie ook de paragrafen 57-60).

53.

De „negatieve reserve” is alleen in 2011 gebruikt. Het voorstel bevat geen solide onderbouwing van het verzoek om de capaciteit ervan tot 400 miljoen euro te verdubbelen.

54.

Zonder deze nieuwe voorziening zouden de desbetreffende middelen terugvloeien naar de EU-begroting als ze niet voor de vervaldatum worden gebruikt. Overschrijvingen van instrumenten in gedeelde uitvoering naar instrumenten in directe of indirecte uitvoering kunnen in de praktijk overschrijvingen van kredieten inhouden, niet alleen tussen lidstaten (34), maar ook tussen titels van de begroting, en ze kunnen de toewijzing van middelen tussen MFK-rubrieken wijzigen.

55.

Er lijkt geen voorziening te zijn getroffen voor de betrokkenheid van de begrotingsautoriteit. Omdat deze voorziening als een overschrijvingsmechanisme kan worden beschouwd, dient zij dezelfde procedures, transparantievereisten en mogelijkheden voor publiek toezicht te hebben.

56.

De Commissie stelt in hetzelfde artikel voor het risicodragend vermogen van het EFSI te verbeteren. Het is niet duidelijk hoe dit kan worden gerealiseerd.

57.

De huidige algemene regel is dat kredieten die aan het eind van het begrotingsjaar niet zijn gebruikt, geannuleerd worden. Er bestaat echter een aantal uitzonderingen op deze regel. Er zijn nadere bepalingen opgenomen voor niet-gesplitste kredieten (NGK) op het gebied van bouwprojecten en betalingskredieten voor bestaande vastleggingen of voor overgedragen vastleggingskredieten wanneer de desbetreffende begrotingsonderdelen voor het volgende jaar de vereisten niet afdekken.

58.

In het VFR wordt uit artikel 12, lid 3, de regel geschrapt dat betalingskredieten van het huidige jaar moeten worden gebruikt vóór die welke overgedragen zijn. Dat betekent dat de ordonnateur mag beslissen welke betalingskredieten eerst worden gebruikt. Uit informatie die wij van de Commissie hebben ontvangen blijkt dat als deze bepaling in 2014 en 2015 zou zijn toegepast, de desbetreffende bedragen insignificant zouden zijn geweest; we zien daarom de noodzaak van de voorgestelde wijziging niet in.

59.

De belangrijkste verandering die artikel 12, lid 2, inhoudt, betreft niet-gesplitste kredieten, die hoofdzakelijk voor administratieve uitgaven zijn bedoeld. Volgens het huidig Financieel Reglement (HFR) kunnen alleen NGK voor bouwprojecten onder bepaalde voorwaarden worden overgedragen door middel van een besluit van de instelling. Doel van het voorstel is instellingen de mogelijkheid te bieden alle NGK door middel van een besluit over te dragen. Indien deze nieuwe bepaling breed zou worden toegepast, zou zij de jaarperiodiciteit van de administratieve uitgaven aanzienlijk ondermijnen. Uit het voorstel blijkt niet duidelijk welke specifieke voordelen deze wijziging zou opleveren en hoeveel uitgaven het hoogstwaarschijnlijk zou betreffen. Daarnaast maakt de behandeling van gesplitste en niet-gesplitste kredieten en het specifieke geval van gebouwen in hetzelfde artikel de tekst ingewikkeld.

60.

De overdrachtregels in artikel 12 resulteren in een gecompliceerde en langdurige procedure die kan leiden tot vertragingen in de begrotingsprocedure. We zijn van oordeel dat het VFR deze procedure had moeten vereenvoudigen door bijvoorbeeld te analyseren of er een algemeen (maar niet-cumulatief) recht om kredieten over te dragen voor niet-personele begrotingsonderdelen zou kunnen worden ingevoerd (bijvoorbeeld tot 5 % van het desbetreffende begrotingsonderdeel). Dit zou kunnen worden gekoppeld aan een verlaging van de begrotingen voor administratie, vanwege de toegekende extra flexibiliteit.

61.

De voorgestelde wijziging in artikel 27 zou de budgettaire besluitvormingsbevoegdheden van de andere instellingen op gelijke voet stellen met die van de Commissie met betrekking tot overschrijvingen tussen begrotingstitels of -hoofdstukken. De wijziging van artikel 28 zou de Commissie in staat stellen middelen tussen begrotingsonderdelen over te schrijven zonder daartoe een verzoek te richten tot de begrotingsautoriteit in gevallen waarin de onderdelen betrekking hebben op hetzelfde programma of dezelfde regeling en onder dezelfde basishandeling vallen (d.w.z. in gevallen waarbij meer dan een DG is betrokken bij de uitvoering van de regeling). Wij vinden de voorgestelde wijzigingen redelijk.

62.

De Commissie kwantificeert de waarschijnlijke gevolgen van haar voorstel voor de begroting niet. Hoewel zij de flexibiliteit beoogt te verbeteren, creëert zij daarnaast ook risico's voor de jaarperiodiciteit, specialiteit en transparantie van de EU-begroting. Het voorstel pakt deze risico's niet voldoende aan. De huidige rapportage over begrotingsbeheer geeft de voorraden en stromen van gereserveerde middelen, de overdrachten en bestemmingsontvangsten niet adequaat weer, en moet dus worden verbeterd.

63.

Wij bevelen aan om:

64.

Dit voorstel maakt het mogelijk om trustfondsen binnen de EU in te zetten via financiering door instrumenten voor intern beleid. Deze uitbreiding van het gebruik van trustfondsen zou gerealiseerd worden door het artikel dat betrekking heeft op trustfondsen (artikel 227) te verplaatsen van de titel die uitsluitend is gewijd aan extern optreden naar titel XII „Overige instrumenten voor de uitvoering van de begroting”, die een algemene strekking heeft.

65.

In ons Advies nr. 6/2010 gingen wij in op kwesties als administratie, kosten, controle en verantwoording in samenhang met het creëren van trustfondsen voor extern optreden. Deze kwesties zijn nog altijd geldig. Er zijn momenteel slechts drie trustfondsen en deze zijn pas sinds kort operationeel. Daarom is het naar onze mening voorbarig om het gebruik ervan als een succes te beschouwen.

66.

Zorgvuldigheid is vereist om ervoor te zorgen dat er voldoende voorzieningen worden getroffen voor openbare verslaglegging van, toezicht op en controle van hun activiteiten en prestaties, omdat deze fondsen buiten de begroting om werken. Wij zijn ingenomen met de rapportagevereisten in artikel 244 en het nieuwe vereiste in artikel 39, lid 6, dat er tijdens de goedkeuringsprocedure van de begroting informatie over de activiteiten en prestaties van trustfondsen moet worden verstrekt. Het uitgebreide gebruik van trustfondsen zou het concept van de eenheid van de EU-begroting echter ondermijnen.

67.

Artikel 227 bepaalt tevens dat trustfondsen ook voor thematische acties kunnen worden opgezet. Het is niet duidelijk wat er met thematische acties wordt bedoeld in de context van intern beleid.

68.

We onderschrijven het voorstel om het gebruik van trustfondsen uit te breiden niet.

69.

In overeenstemming met het universaliteitsbeginsel mogen begrotingsontvangsten niet worden bestemd voor specifieke uitgavenposten en mogen ontvangsten en uitgaven niet met elkaar worden verrekend. Als gevolg daarvan worden ontvangsten zonder onderscheid gebruikt om alle uitgaven te financieren.

70.

Bij wijze van uitzondering staat het HFR toe dat bepaalde soorten ontvangsten wel een bepaalde bestemming mogen krijgen. Die leiden tot nieuwe betalingskredieten binnen hetzelfde begrotingsonderdeel (35) en kunnen in het algemeen slechts één jaar worden overdragen (36). Het HFR maakt een onderscheid tussen „externe bestemmingsontvangsten” (van lidstaten, derde landen enz.) en „interne bestemmingsontvangsten”, die voortkomen uit bijvoorbeeld de verkoop van voertuigen, apparatuur, verzekeringsuitbetalingen en terugbetalingen aan financieringsinstrumenten.

71.

In het VFR wil de Commissie het gebruik van dergelijke terugvloeiende middelen uitbreiden en toestaan dat ze worden ingezet om betalingskredieten te creëren bij andere begrotingsonderdelen (artikel 30).

72.

Opbrengsten uit de verkoop van gebouwen vallen ook onder interne bestemmingsontvangsten (artikel 20) en dergelijke ontvangsten moeten automatisch worden overgedragen totdat ze volledig zijn gebruikt (artikel 12, lid 3).

73.

Ontvangsten en terugbetalingen die voortvloeien uit financiële verrichtingen vallen ook onder interne bestemmingsontvangsten en de Commissie stelt voor dat dergelijke ontvangsten gedurende de hele uitvoeringsperiode gebruikt worden voor hetzelfde financieringsinstrument of dezelfde begrotingsgarantie en dat aan het eind van deze periode alle uitstaande bedragen die uit de EU-begroting komen, in de begroting worden teruggestort (artikel 202).

74.

Bestemmingsontvangsten vormen een uitzondering op het universaliteitsbeginsel. Zoals wij in 2010 concludeerden (37) hebben externe bestemmingsontvangsten een nuttige functie, maar het is onnodig om een categorie voor interne bestemmingsontvangsten in stand te houden. Intern gegenereerde ontvangsten kunnen worden behandeld via het normale begrotingsproces. Het huidige voorstel voorziet in veel ruimere uitzonderingen op het universaliteitsbeginsel doordat het gebruik van interne bestemmingsontvangsten voor andere doeleinden dan die waarvoor ze oorspronkelijk waren bestemd wordt toegestaan.

75.

Het zou een aanzienlijke vereenvoudiging betekenen als de interne bestemmingsontvangsten zouden worden afgeschaft en al deze terugvloeiende middelen dus als algemene ontvangsten zouden worden behandeld. De begrotingsautoriteit zou in dat geval een besluit nemen over het gebruik van dergelijke middelen in overeenstemming met de huidige prioriteiten.

76.

We bevelen aan dat het gebruik van interne bestemmingsontvangsten niet wordt uitgebreid en dat alle interne gegenereerde ontvangsten als algemene ontvangsten worden geboekt.

77.

De Commissie stelt voor in artikel 121, lid 1, onder e), een nieuwe vorm van financiering in te voeren op basis van vervulde voorwaarden of behaalde resultaten zonder kostendeclaraties te vereisen voor programma's in directe, indirecte en gedeelde uitvoering, in aanvulling op de kostenvergoedingen en de vereenvoudigde kostenopties die al beschikbaar zijn.

78.

Het behalen van concrete outputs zal de standaardvoorwaarde worden die aanleiding geeft tot het betalen van vereenvoudigde vormen van subsidies die in directe (artikel 175, lid 4, onder f), en indirecte uitvoering (artikel 150, lid 3) zullen worden toegekend, behalve in gevallen die niet passend zijn voor een dergelijke aanpak, waarvoor een motivering vereist zal zijn. Toetsen en controles van begunstigden met betrekking tot vereenvoudigde vormen van subsidies moeten gericht zijn op output (artikel 177) en de controles achteraf mogen niet meer worden gebruikt om de betaling te betwisten wanneer de ordonnateur de naleving vooraf heeft beoordeeld en in zijn besluit heeft toegestaan dat de gebruikelijke kostenberekeningsmethoden worden gehanteerd (artikel 179).

79.

De Commissie noemt in artikel 176 het „eenmalige vaste bedrag” als nieuwe mogelijkheid om vereenvoudigde vormen van subsidies in directe en indirecte uitvoering te financieren, op basis van een geraamde begroting die alle subsidiabele kosten dekt waarvan vooraf is beoordeeld of ze voldoen aan de beginselen van zuinigheid, efficiëntie en doeltreffendheid.

80.

Het nieuw ingevoerde artikel 219, lid 1, onder e), breidt de mogelijkheid om financieringsvormen te gebruiken die niet gekoppeld zijn aan de kosten van de desbetreffende transacties op basis van het vervullen van bepaalde voorwaarden vooraf of het bereiken van resultaten, ook uit tot bijdragen aan Europese politieke partijen.

81.

Uit onze controleresultaten (38) is gebleken dat uitgaven met betrekking tot vergoedingen, waarbij de EU de subsidiabele kosten van subsidiabele activiteiten vergoedt, veel hogere foutenpercentages kennen dan uitgaven op basis van rechten, waarbij de betaling is gebaseerd op het vervullen van bepaalde voorwaarden.

82.

De standaardoptie om projecten te financieren met behulp van subsidies op voorwaarde dat ze voldoen aan bepaalde voorwaarden of vooraf vastgestelde resultaten verwezenlijken, waardoor ze niet langer gekoppeld zijn aan de kosten die de begunstigden hebben gemaakt, is een positieve ontwikkeling.

83.

Wij onderschrijven deze verandering in overeenstemming met paragraaf 78 hierboven en zijn van oordeel dat artikel 121 gewijzigd dient te worden om de prioriteit van bijdragen op basis van resultaten tot uitdrukking te brengen.

84.

In het licht van de bovenstaande opmerkingen bevelen we aan dat betalingen op basis van vervulde voorwaarden of behaalde resultaten de optie worden die de voorkeur geniet binnen de hele EU-begroting.

85.

De Commissie stelt onder andere de volgende wijzigingen voor in de artikelen over goed financieel beheer:

86.

Het voorstel introduceert het concept „prestaties”, maar definieert het niet en geeft geen eenduidig antwoord op de vraag of daaronder moet worden verstaan „goed financieel beheer”.

87.

De bij de evaluatie gebruikte terminologie is niet volledig afgestemd op het Interinstitutioneel Akkoord over beter wetgeven van 2016 of de richtsnoeren voor betere regelgeving.

88.

Artikel 32 voorziet in meer flexibiliteit bij het uitvoeren van evaluaties en biedt de Commissie de mogelijkheid om betere keuzes te maken wat betreft de reikwijdte en timing van evaluaties. In bepaalde opzichten draagt dit echter niet bij tot de verklaarde doelstelling om een begroting te realiseren die gericht is op resultaten:

89.

Wij bevelen aan om:

90.

De ontwerpbegroting gaat vergezeld van programmaverklaringen, die prestatie-informatie bevatten om operationele uitgaven te rechtvaardigen. Artikel 39, lid 3, onder h), stelt formele aanpassingen voor (waarbij „activiteit” wordt vervangen door „programmaverklaringen”), alsmede wijzigingen in de inhoud van de programmaverklaringen: ze dienen informatie te verstrekken over de bijdrage van het programma aan het beleid en de doelstellingen van de Unie en verslag uit te brengen over de verwezenlijking van de programmadoelstellingen. Het vereiste om een samenvatting van de evaluatieresultaten op te nemen, is geschrapt.

91.

Het voorstel van de Commissie om artikel 73, lid 9, te wijzigen zet de aanpak voort waarmee de Commissie al is begonnen door voor elk DG strategische plannen in te voeren en de rol van het jaarlijks activiteitenverslag (40) (JAV) te actualiseren in de vorm van informatie over de uitgevoerde verrichtingen.

92.

Artikel 239, lid 1, onder b), introduceert het AMPR in het VFR als onderdeel van de „geïntegreerde financiële en verantwoordingsverslagen” voor het Europees Parlement en de Raad. Het AMPR zal bestaan uit:

93.

In principe is het onnodig om het JAV in het FR te behandelen. Het JAV is in wezen een intern document en kan als zodanig volgens de wensen van de Commissie worden opgesteld en gewijzigd, in overeenstemming met het beginsel van bestuurlijke autonomie. Het is onwenselijk dat het opstellen van dit document de productie vertraagt van verslagen die de hele Commissie betreffen.

94.

In het VFR wordt uit artikel 73, lid 9, de verplichting geschrapt om verslag uit te brengen over „de resultaten van zijn handelingen ten opzichte van de hem opgedragen doelstellingen” en over „informatie over de algemene uitvoering van die handelingen” in het JAV, zoals vereist door artikel 66, lid 9, van het HFR. In plaats daarvan verwijst het naar „informatie over de gedane verrichtingen”, wat minder specifiek is en kan suggereren dat in de JAV's beperktere rapportage over prestaties is toegestaan.

95.

Ondanks het feit dat de rol van het JAV wordt herzien en dat wordt verklaard dat er „toezicht (op de werkzaamheden van haar diensten) [wordt] uitgeoefend […] door een duidelijke rapportage van de gedelegeerd ordonnateurs aan de Commissie via de jaarlijkse activiteitenverslagen (JAV's), de betrouwbaarheidsverklaringen van de gedelegeerd ordonnateurs” (41), wordt in artikel 73, lid 1, van het herziene Financieel Reglement de verantwoordelijkheid van de gedelegeerd ordonnateurs niet uitgebreid tot de betrouwbaarheid, de volledigheid en de juistheid van de gerapporteerde informatie over prestaties.

96.

In de voorgestelde vorm zijn de vereisten om informatie over prestaties in de programmaverklaringen op te nemen, niet specifiek genoeg, omdat:

97.

Door het „geïntegreerd pakket inzake financiële verslaglegging” uiterlijk op 31 juli van het volgende jaar te publiceren (artikel 239), stelt de Commissie de publicatie uit van:

De Rekenkamer is van oordeel dat de voorstellen inzake verslaglegging niet passend zijn. Het „geïntegreerd pakket inzake financiële verslaglegging” zou duizenden bladzijden en heel wat dubbele informatie omvatten.

98.

Wij bevelen aan dat in het FR wordt vereist dat:

99.

Indien deze wijzigingen zouden worden doorgevoerd, zouden ze een volledig rapportagepakket vormen en informatie uit de JAV's omvatten die van belang is voor externe belanghebbenden. Op die manier zou de verslaglegging aanzienlijk kunnen worden vereenvoudigd.

100.

In artikel 123 wordt voorgesteld dat de Commissie dient te vertrouwen op eerdere controles wanneer deze:

101.

Het belangrijkste argument van de Commissie voor het invoeren van deze wijziging is het vermijden van dubbele controles van de entiteiten die EU-bijdragen ontvangen, in het bijzonder internationale organisaties die door een onafhankelijke extern controleur worden gecontroleerd. We beamen dat de Commissie haar betrekkingen met internationale organisaties moet vereenvoudigen door zo veel mogelijk te vertrouwen op de bestaande controleregelingen van deze organisaties. Hierdoor kan worden voorkomen dat dezelfde projecten meer dan eens aan een controleonderzoek worden onderworpen en kan er adequater gebruik worden gemaakt van financiële en personele middelen.

102.

Er moet prioriteit worden gegeven aan het creëren van prestatiegebaseerde betrekkingen met internationale organisaties en overeenkomsten, waarbij de financiële bijdrage van de Commissie wordt gekoppeld aan de prestaties van een afgeronde activiteit. Wij ondersteunen de doelstelling om verificaties zo veel mogelijk te vereenvoudigen en om de Commissie gebruik te laten maken van de internecontrolemechanismen van het andere orgaan. Dit vereist misschien ook dat de subsidiabiliteitsvoorwaarden van de Commissie worden afgestemd op de algemene voorwaarden van de betrokken internationale organisatie.

103.

Wij zijn voor oordeel dat de bepalingen van artikel 123 niet duidelijk genoeg zijn. Het artikel kan zodanig worden geïnterpreteerd dat in gevallen waarin is voldaan aan de vier voorwaarden, wederzijds vertrouwen verplicht is („vormt deze audit de basis van de algemene zekerheid”) en de mogelijkheid om het project nader te onderzoeken wordt uitgesloten, onafhankelijk van de uitkomst van de interne controle.

104.

Wij merken echter op dat het artikel geen toegang garandeert tot de werkdocumenten van de controleurs om te kunnen beoordelen in welke mate er aan de vereisten is voldaan en of de controlewerkzaamheden toereikend waren om alle aspecten te bestrijken die doorgaans aan de orde worden gesteld.

105.

Wij bevelen aan om:

106.

In een nieuwe zin die aan het eind van artikel 247, lid 1, is toegevoegd, wordt verklaard dat bij de controle door de Rekenkamer van de wettigheid en de regelmatigheid van de uitgaven en ontvangsten „rekening [wordt] gehouden met het meerjarige karakter van programma's en de bijbehorende toezichts- en controlesystemen”.

107.

De controleaanpak en controle-informatie die zijn gebruikt om een redelijke mate van zekerheid te verkrijgen, zijn elementen waarover de onafhankelijke controleur dient te besluiten. De suggestie van de Commissie raakt onze controlemethodologie die, in overeenstemming met internationale standaarden inzake controles, uitsluitend de verantwoordelijkheid van de Rekenkamer is. De Commissie verstrekt momenteel informatie over financiële correcties en terugvorderingen in vijf verschillende verslagen: het verslag over preventieve en corrigerende maatregelen met betrekking tot de EU-begroting, de Financiële staten — bespreking en analyse (FSDA, Financial Statements Discussion and Analysis), JAV's, de toelichting bij de financiële staten en die bij het AMPR; deze worden op verschillende data beschikbaar gesteld (42).

108.

De mogelijke impact van het meerjarige karakter van programma's en de bijbehorende toezicht- en controlesystemen op onze controle moet door ons worden beoordeeld in onze hoedanigheid van onafhankelijke extern controleur en moet niet in het Financieel Reglement worden behandeld. Wij bevelen aan om van de Commissie te eisen dat zij alle informatie betreffende terugvorderingen en correcties in één document consolideert, dat zij ons samen met de voorlopige rekeningen (artikel 237) verstrekt.

109.

De Commissie stelt voor om artikel 234 te wijzigen: volgens de nieuwe definitie zou de jaarrekening in de toekomst de financiële staten, de begrotingsrekeningen en de geconsolideerde jaarrekening omvatten. Ook wordt er verwezen naar het materialiteitsbeginsel in samenhang met het consolidatieproces.

110.

We zijn van oordeel dat de nieuwe structuur niet duidelijk is.

111.

Zoals al gemeld in onze jaarverslagen (43), zou een kasstroomraming voor de lange termijn belanghebbenden helpen bij de beoordeling van toekomstige betalingsvereisten en begrotingsprioriteiten. Ook zou deze de Commissie helpen de nodige besluiten te nemen om te waarborgen dat essentiële betalingen kunnen worden verricht uit de goedgekeurde jaarlijkse begrotingen. Daarnaast zou er een specifiek geconsolideerd overzicht voor agentschappen kunnen worden ingevoerd, om de transparantie te verbeteren en de controle-inspanningen te rationaliseren. Bovendien zouden soortgelijke specifieke overzichten ook kunnen worden gebruikt voor gemeenschappelijke ondernemingen en trustfondsen.

112.

Wij bevelen aan om:

113.

De Commissie heeft in het hoofdstuk over het begrotingsbeginsel „universaliteit” een nieuw artikel 24 opgenomen, waarin sprake is van een nieuwe soort overeenkomst die tussen een juridische entiteit en de instellingen kan worden gesloten en waarbij een rechtspersoon een evenement of activiteit in natura zou ondersteunen voor promotionele doeleinden of in het kader van maatschappelijk verantwoord ondernemen.

114.

We zijn van oordeel dat het wettelijk kader dat bedrijfssponsoring regelt, versterkt dient te worden en meer garanties moet bieden. Ethische richtsnoeren volstaan niet in dit opzicht. Potentiële garanties zouden het volgende kunnen omvatten:

115.

Er moet ook worden vastgelegd dat de sponsorschapsovereenkomst nu of in de toekomst geen negatieve financiële gevolgen mag hebben voor de instelling of de organen die gesponsord worden. Ook al zullen dergelijke bijdragen in natura voor begrotingsdoeleinden niet als ontvangsten worden beschouwd, toch moet de Commissie het volgende in overweging nemen:

116.

We achten het onwaarschijnlijk dat bedrijfssponsoring een kosteneffectief mechanisme is en onderschrijven de gedane voorstellen niet.

117.

In artikel 57 wordt de wettelijke grondslag gelegd voor overeenkomsten betreffende het dienstverleningsniveau tussen de EU-instellingen of andere organen en verklaard dat deze overeenkomsten de invordering mogelijk maken van kosten die het gevolg zijn van hun uitvoering.

118.

Overeenkomsten betreffende het dienstverleningsniveau hangen samen met het interne functioneren van de EU-instellingen en organen. Daarom valt te betwisten dat ze in het Financieel Reglement moeten worden opgenomen. Er kan worden overwogen om er afzonderlijk naar te kijken en extra richtsnoeren te verstrekken inzake de technische details van de uitvoering ervan. Verder zijn we van oordeel dat het belangrijkste doel ervan niet alleen is de invordering van kosten mogelijk te maken, maar ook om goed financieel beheer te bevorderen door het creëren van schaalvergroting.

119.

We bevelen aan het voorstel van de Commissie te aanvaarden, rekening houdend met de bovenstaande opmerkingen.

120.

Het VFR verwezenlijkt niet de aangekondigde doelstellingen van verduidelijking en vereenvoudiging. De belangrijkste bepalingen zijn niet geconsolideerd in titel VII „Plaatsen van overheidsopdrachten en concessies”, maar verspreid over verschillende titels in Deel Een van het voorstel en in bijlage I. Bepaalde onderwerpen worden op verschillende plaatsen in de tekst behandeld zonder onderlinge verwijzing.

121.

De scheiding tussen het VFR en bijlage I maakt de weergave van de regels voor overheidsopdrachten nog ingewikkelder.

122.

In ons Speciaal verslag nr. 17/2016 wezen we erop dat de huidige scheiding van regels inzake overheidsopdrachten tussen het FR en de UV een goed begrip van de toch al ingewikkelde regels nog moeilijker maakt. Zoals we hebben uiteengezet in Advies nr. 1/2015 (45), kunnen krachtens artikel 290 van het VWEU slechts niet-essentiële onderdelen van de financiële regels het onderwerp zijn van een gedelegeerde handeling. Daarom moeten bepaalde belangrijke termen en concepten in bijlage I (een gedelegeerde handeling) in het FR worden opgenomen. Verder zijn we van oordeel dat alle regels die voortvloeien uit de afstemming op de richtlijnen inzake overheidsopdrachten essentiële onderdelen van de financiële regels vormen (46).

123.

Wij herhalen de aanbevelingen van ons Speciaal verslag nr. 17/2016, met name aanbeveling 2 en vragen om:

124.

Het voorstel beoogt de samenvoeging van het panel dat zich bezighoudt met het systeem voor vroegtijdige opsporing en uitsluiting (artikel 108 van het HFR) en de instantie voor financiële onregelmatigheden (artikel 73, lid 6, van het HFR), te weten inbreuken op een bepaling van het FR of op een bepaling betreffende het financieel beheer of het controleren van verrichtingen die voortvloeien uit een handeling of nalatigheid van een personeelslid. De uitleg die in het voorstel wordt gegeven, is dat dit wordt gegaan om de doelmatigheid te verbeteren.

125.

Hoewel het gerechtvaardigd is om als EU-instellingen een gemeenschappelijke benadering te hanteren voor het opschortings- en uitsluitingssysteem, alsmede voor het beoordelen van financiële onregelmatigheden, zien we geen reden om de twee panels, die verschillende doelstellingen hebben, samen te voegen.

126.

Wij bevelen aan om een specifiek afzonderlijk gemeenschappelijk panel in te stellen, zoals reeds wordt voorzien in artikel 73, lid 6, van het HFR. Omdat de kwestie van financiële onregelmatigheden gekoppeld is aan de disciplinaire bevoegdheden van de instelling en dus inherent verbonden is aan de bestuurlijke autonomie van de instelling, dient het interinstitutionele karakter van het panel via de samenstelling ervan te worden versterkt.

127.

Wij merken op dat als de twee panels worden samengevoegd, de in artikel 90 van het VFR voorgestelde workflow niet in overeenstemming is met de bepalingen inzake tuchtprocedures, uiteengezet in bijlage IX bij het Statuut van de ambtenaren. Er kan geen tuchtprocedure worden ingesteld zonder dat er ofwel een OLAF-verslag is opgesteld, ofwel een administratief onderzoek heeft plaatsgevonden. In de voorgestelde workflow besluit de instelling echter of zij een tuchtprocedure zal instellen op basis van het advies van het panel. Met dit systeem wordt de tuchtraad geraadpleegd in alle gevallen waarin sprake is van een onregelmatigheid, terwijl het tot aanstelling bevoegde gezag volgens de artikelen 11 en 12 van bijlage IX, afhankelijk van de aard van de sanctie, kan besluiten de tuchtraad al dan niet te raadplegen.

128.

We onderschrijven het voorstel om de panels samen te voegen niet.

129.

In het nieuwe artikel 43 bis van Verordening (EU) nr. 1303/2013 (artikel 265 van het voorstel) wordt het concept van een gedifferentieerde behandeling van investeerders geïntroduceerd. In het kader hiervan is het onder specifieke voorwaarden mogelijk dat ESI-fondsen een ondergeschikte rol vervullen ten opzichte van particuliere investeerders en financiële producten van de EIB in het kader van de EU-garantie van het EFSI (47).

130.

Dit kan worden opgevat als het bieden van een prikkel aan particuliere investeerders en de EIB, doordat wordt toegestaan dat ESI-fondsen eventuele verliezen dragen voordat de particuliere investeerders en de EIB erdoor worden getroffen.

131.

Wij zijn van oordeel dat het voorstel een duidelijke omschrijving van de gedifferentieerde behandeling moet omvatten en moet garanderen dat er een evenwicht wordt gevonden tussen het aanmoedigen van investeringen en het risico van overcompensatie van investeerders.

132.

In april 2015 besloot de Commissie de subsidiabiliteitsperiode van betalingen voor financieringsinstrumenten onder gedeeld beheer te verlengen aan de hand van een besluit van de Commissie, in plaats van het Parlement en de Raad te vragen om de desbetreffende verordening te wijzigen (48).

133.

Met de wijzigingen van Verordening (EU) nr. 1303/2013 die in het huidige voorstel worden uiteengezet, wordt de kwestie van de verandering van de subsidiabiliteitsperiode niet aangepakt.

134.

Volgens de huidige bepalingen van Verordening (EU) nr. 1306/2013 zouden deze bedragen, indien de inning van de onverschuldigde betalingen niet binnen specifieke termijnen heeft plaatsgevonden, gelijk worden verdeeld over de begroting van de Unie en die van de desbetreffende lidstaat (de zogenaamde „50/50-regel”). In de wijziging van artikel 54, lid 2 (artikel 268 van COM(2016) 605) herhaalt de Commissie haar voorstel (49) dat de financiële gevolgen van de niet-inning volledig door de betrokken lidstaat worden gedragen.

135.

Zoals vermeld in ons Advies nr. 1/2012 (50), ontstaat door een dergelijke wijziging het risico dat de lidstaten het verslagleggings- en afschrijvingsproces zodanig beheren dat ze financiële lasten voor de nationale begroting vermijden.

136.

Om de administratieve lasten zo beperkt mogelijk te houden, zou de Commissie een „de minimis”-drempel kunnen vaststellen zodat zij geen follow-up hoeft te geven aan talrijke kleinere schulden.

137.

De wijzigingen van artikel 9 van Verordening (EU) nr. 1307/2013 (artikel 269 van COM(2016) 605) maken het mogelijk voor de lidstaten:

138.

In ons Advies nr. 1/2012 hebben we opgemerkt dat de door de Commissie voorgestelde maatregelen om de status van „actieve landbouwer” vast te stellen buitensporige administratieve lasten voor beheersautoriteiten en landbouwers met zich mee dreigden te brengen. De vermindering van de criteria waarmee de hoedanigheid van „actieve landbouwer” kan worden aangetoond, komt in zekere zin tegemoet aan onze bezorgdheid. Het voorstel om de lidstaten toe te staan de bepalingen die vereisen dat de begunstigden „actieve landbouwers” zijn, niet toe te passen, is niet in overeenstemming met onze aanbeveling in Speciaal verslag nr. 5/2011 (51).

139.

Wij zijn van oordeel dat het voorstel ter vereenvoudiging van de uitvoering van de criteria om de status van „actieve landbouwer” aan te tonen, redelijk is, maar het voorstel om de toepassing van de bepalingen die vereisen dat de begunstigden „actieve landbouwers” zijn, volledig stop te zetten, onderschrijven wij niet.

140.

De Commissie stelt voor om de limiet van 90 hectare of de betalingsrechten voor betalingen aan jonge landbouwers te schrappen uit artikel 50 van Verordening (EU) nr. 1307/2013 (artikel 269 van COM(2016) 605). De specifieke limieten voor hectaren en betalingsrechten mogen alleen worden vastgesteld en toegepast door de lidstaten in gevallen waarin met de beschikbare middelen niet aan alle steunaanvragen kan worden voldaan.

141.

Dergelijke betalingen zijn bedoeld om jonge landbouwers te helpen zich voor het eerst te vestigen en hun landbouwbedrijf na deze eerste vestiging structureel aan te passen. Wij zijn van oordeel dat een landbouwbedrijf van meer dan 90 hectare zich in het algemeen niet langer in de opbouwfase of in de fase van structurele aanpassingen bevindt. Dergelijke landbouwbedrijven moeten financieel levensvatbaar genoeg zijn om de kosten van eventuele overige structurele aanpassingen te dragen.

142.

Wij bevelen aan om een limiet te blijven stellen aan het aantal hectares of de betalingsrechten.

143.

In het VFR introduceert de Commissie enkele nieuwe definities en wijzigingen in sommige bestaande.

144.

Sommige van deze definities zijn onvolledig of stroken niet met andere documenten van de Commissie of met algemeen aanvaarde beste praktijken.

145.

Zo lijkt de definitie van „begrotingsgarantie” (artikel 2, lid 9) geen rekening te houden met het feit dat een potentiële financiële verplichting blijft bestaan tot aan de vervaldatum van de laatste overeenkomst die met de eindontvanger van de garantie van de Unie is getekend.

146.

Zoals al vermeld in ons Speciaal verslag nr. 19/2016 (52), is de definitie van het „hefboomeffect” niet duidelijk en sluit deze niet aan op internationaal aanvaarde richtsnoeren. Een dergelijke verduidelijking wordt niet in artikel 2, onder 33, van het VFR gegeven. Daarnaast wordt er een nieuwe definitie van het „multiplicatoreffect” gegeven die veel overeenkomsten vertoont met die van „hefboomeffect”. (In artikel 202, lid 1, onder d), worden de twee termen door elkaar gebruikt, wat het concept nog onduidelijker maakt.)

147.

Zowel het FR als de sectorale verordeningen omvatten een reeks maatregelen die bedoeld zijn om meer nadruk te leggen op resultaten en outputs. Uit recente controleresultaten (53) bleek echter dat er tussen de activiteiten van de Commissie aanzienlijke verschillen bestaan in het gebruik van deze termen.

148.

Wij bevelen aan om: