1)

La 17 iulie 2009, autoritățile române au notificat Comisiei conversia planificată în acțiuni a unei datorii publice a societății Oltchim S.A. (denumită în continuare „Oltchim” sau „societatea”). La 7 martie 2012, Comisia a aprobat conversia datoriei în valoare de 1 049 de milioane RON (126,2 milioane EUR) în vederea privatizării integrale planificate a societății Oltchim (cazul SA.29041 Măsuri de sprijin în favoarea Oltchim SA Râmnicu Vâlcea, denumită în continuare „decizia Comisiei din 2012”).

2)

După tentativa eșuată de privatizare a Oltchim, în octombrie 2012 autoritățile române au contactat Comisia în vederea pregătirii notificării formale a unui ajutor pentru salvarea Oltchim [caz înregistrat cu numărul SA.35558 (2012/PN)].

3)

În noiembrie 2012, presa a raportat faptul că autoritățile române au semnat un contract cu băncile creditoare ale Oltchim în scopul de a finanța reluarea producției societății (2). În acest context, Comisia a decis deschiderea unui caz ex officio, înregistrat cu numărul SA.36086 (2013/CP), și prin scrisoarea din 18 ianuarie 2013 a solicitat României să furnizeze informații. România a răspuns la această solicitare la 7 februarie 2013. Comisia a solicitat informații suplimentare la 18 februarie 2013, iar România a răspuns la 11 martie 2013. România a furnizat informații suplimentare în cadrul unei reuniuni din iunie 2013 și prin scrisoarea din 25 septembrie 2013.

4)

Prin scrisorile din 5 august 2014, 16 octombrie 2014 și 3 martie 2015, Comisia a solicitat informații suplimentare, iar România a răspuns la 15 septembrie 2014, 26 noiembrie 2014, 26 martie 2015 și, respectiv, 16 aprilie 2015. La 11 mai 2015, Comisia a solicitat informații suplimentare. România a furnizat informații suplimentare în cadrul reuniunii din 26 mai 2015 și prin scrisorile din 10 iunie 2015 și 25 iunie 2015. La 3 septembrie 2015, Comisia a solicitat informații suplimentare, la care România a răspuns la 10 septembrie 2015. România a furnizat, de asemenea, în mod spontan informații la 22 octombrie 2015 și a solicitat organizarea unor reuniuni, care au avut loc la 23 octombrie 2015 și 22 ianuarie 2016.

5)

Oltchim este una dintre cele mai mari societăți petrochimice din România și din sud-estul Europei. Statul român (în prezent prin Ministerul Economiei) menține un pachet de control de 54,8 % din societate.

6)

Oltchim produce în principal sodă caustică lichidă, propilenoxid, polioli, plastifianți și oxo-alcooli. Oltchim este cel mai mare producător de sodă caustică lichidă de pe piața europeană (o cotă de piață de 41 % pe piața UE în 2015), singurul producător de sodă caustică perle din Europa Centrală, precum și singurul producător de policlorură de vinil și polieteri din România și al treilea din Europa. Societatea exportă peste 74 % din producția sa în Europa și în afara acesteia (3).

7)

Oltchim este principalul angajator industrial în Vâlcea [o regiune din România care beneficiază de asistență în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (a) din TFUE]. În 2015, Oltchim a angajat 2 208 de salariați, dintre care 1 982 la combinatul din Râmnicu Vâlcea și 226 la Divizia Petrochimică Bradu-Pitești.

2.2.1.

Datoria publică a Oltchim și tentativele de privatizare eșuate (19952011)

8)

Oltchim are un lung istoric al dificultăților economice. În perioada 1995-2000, Oltchim a contractat o serie de împrumuturi comerciale, garantate prin garanții guvernamentale. Oltchim nu a putut să ramburseze împrumuturile și băncile au solicitat garanțiile guvernamentale. În 2002, Ministerul de Finanțe a transferat datoria Oltchim rezultată din garanțiile guvernamentale către agenția română pentru privatizare (Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului – denumită în continuare „AAAS” (4)). Ministerul de Finanțe a continuat să facă plăți în contul garanțiilor guvernamentale până în decembrie 2006 și, din nou, a transferat către AAAS toate creanțele rezultate în urma plăților ulterioare efectuate în baza garanțiilor activate.

9)

În perioada 2007-2012, situația financiară a Oltchim s-a deteriorat, conturile sale financiare au indicat în mod sistematic pierderi operaționale în creștere, acumulări de pierderi și fonduri proprii negative. La 31 decembrie 2012 (înainte de a intra în insolvență), conturile financiare ale Oltchim au indicat o pierdere operațională de 62,9 milioane EUR, o pierdere netă de 127,8 milioane EUR și pierderi acumulate de 383 de milioane EUR.

10)

Tentative de privatizare a Oltchim au mai existat în 2001, 2003, 2006, 2007 și 2008, însă toate au eșuat.

11)

La 7 martie 2012, Comisia a aprobat conversia planificată în acțiuni a datoriei față de AAAS în valoare de 1 049 de milioane RON (5) (232 de milioane EUR) în vederea privatizării integrale planificate a Oltchim. Comisia a adoptat această opinie în baza angajamentului ferm al României de a privatiza integral acțiunile publice rezultate ca urmare a conversiei datoriei până cel târziu la finalul lunii mai 2012, astfel cum a fost exprimat în două scrisori din partea prim-miniștrilor respectivi de la acel moment (6).

12)

Comisia a adoptat această opinie după ce a analizat în mod critic rapoartele elaborate de consultanți independenți (7) și prezentate de autoritățile române în cursul procedurilor. Rapoartele respective au comparat încasările în urma unei lichidări a societății cu cele din urma unei privatizări.

13)

În scenariul de lichidare, valoarea activelor Oltchim a fost estimată la 692 055 000 RON (152,2 milioane EUR), incluzând 264 119 000 RON pentru activele grevate de sarcini și 427 936 000 RON pentru activele negrevate de sarcini (8).

14)

Conform raportului Raiffeisen din 2011, în scenariul de lichidare AAAS ar fi încasat aproximativ 105,4 milioane EUR (aproximativ 23 de milioane EUR), reprezentând 12 % din creanța sa totală.

15)

Această sumă a fost comparată cu valoarea creanței AAAS într-un scenariu de conversie a datoriei plus privatizare. În acest scenariu, în funcție de metoda utilizată pentru estimarea valorii întreprinderii, valoarea de piață estimată a Oltchim a fost cuprinsă între 28 de milioane EUR și 97 de milioane EUR. După conversia creanței sale în acțiuni și privatizarea ulterioară a Oltchim, AAAS ar obține o sumă cuprinsă între 22,9 milioane EUR și 79,5 milioane EUR (9).

16)

Având în vedere această comparație, Comisia a concluzionat următoarele: „Dacă societatea este privatizată integral la scurt timp după conversia datoriei, măsura notificată (conversia datoriei, urmată de privatizarea integrală) nu implică niciun avantaj pentru societatea Oltchim, permițând creditorului public AVAS [AAAS] să recupereze mai mult decât în cazul în care acesta ar hotărî să lichideze societatea. În această privință, Comisia ia act de angajamentul asumat de autoritățile române […] de a privatiza integral societatea până la data de 31 mai 2012” (10).

17)

Cu toate acestea, ulterior, conversia în acțiuni a creanțelor AAAS, astfel cum a fost aprobată prin decizia Comisiei din 2012, nu a fost pusă în aplicare și, în septembrie 2012, procesul de privatizare a eșuat.

18)

După privatizarea eșuată, situația financiară a Oltchim a continuat să se deterioreze și producția a fost suspendată.

19)

La 24 octombrie 2012, Oltchim a reușit să își reia producția ca urmare a modificării condițiilor comerciale acordate societății Oltchim de doi furnizori publici (CET Govora și Compania Națională a Sării Salrom) (11):

20)

La 23 noiembrie 2012, Ministerul de Finanțe, Ministerul Economiei, Ministerul Transporturilor și Infrastructurii, AAAS și OPSPI (13) au semnat un memorandum de înțelegere cu creditorii Oltchim [adică, diverse bănci private și de stat, precum și întreprinderi de stat, cum ar fi Electrica S.A. (denumită în continuare „Electrica”), Salrom, CFR Marfă SA]. Părțile la memorandum au convenit ca, până cel târziu la 1 ianuarie 2013, Ministerul Economiei și OPSPI să înregistreze o societate cu scop special, fără datorii, cu capital integral de stat (Oltchim SPV), astfel încât băncile să poată furniza în condiții de siguranță sprijinul financiar necesar pentru reluarea producției la Oltchim. În acest sens, prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 59/2012, Ministerul Economiei a fost mandatat să înceapă procedurile prevăzute de lege pentru înființarea unei societăți cu scop special (SPV).

21)

Aceste planuri au fost însă abandonate deoarece, la 30 ianuarie 2013, Oltchim, la cererea sa, a inițiat procedura de insolvență reglementată prin Legea nr. 85/2006 (denumită în continuare „Legea privind procedura insolvenței” sau „legea”).

22)

Scopul legii este instituirea unei proceduri colective pentru acoperirea pasivului debitorului aflat în insolvență.

23)

În momentul în care o societate începe o procedură de insolvență colectivă, puterea decizională asupra operațiunilor unui debitor trece de la acționari la administratorul special (un administrator judiciar sau un lichidator, în funcție de opțiunea aleasă), sub permanenta monitorizare a judecătorului sindic.

24)

În termenul stabilit de judecătorul sindic, administratorul judiciar sau lichidatorul va întocmi și va prezenta acestuia un raport asupra cauzelor și împrejurărilor care au dus la apariția insolvenței debitorului (14). Raportul va indica dacă există o posibilitate reală de reorganizare efectivă a activității debitorului sau motivele care nu permit reorganizarea sa. În acest ultim caz, administratorul judiciar ar trebui să propună intrarea în faliment. În cazul în care administratorul judiciar arată că activitatea debitorului poate fi redresată pe baza unui plan de reorganizare judiciară, acesta va trebui să precizeze cine elaborează planul de reorganizare (debitorul sau administratorul judiciar, singur sau împreună cu unul sau mai mulți creditori).

25)

De la data deschiderii procedurii, toate acțiunile pentru realizarea creanțele asupra debitorului se suspendă și nu pot fi inițiate unele noi (15). Orice furnizor de servicii (electricitate, gaze naturale, apă, servicii telefonice) nu are dreptul să schimbe, să refuze ori să întrerupă temporar un astfel de serviciu către debitor în cazul în care acesta are calitatea de consumator captiv (16).

26)

În urma deschiderii procedurii, administratorul judiciar notifică creditorii cu privire la faptul că trebuie să declare creanțele asupra debitorului în termenul legal stabilit prin decizia judecătorului sindic cu privire la începerea procedurii de insolvență. Pe această bază, administratorul judiciar pregătește un tabel preliminar al creanțelor. Acest tabel include creditori din două mari categorii: creditori garantați (creditori cu creanțe deținute de entități care beneficiază de garanții reale asupra bunurilor din patrimoniul debitorului, indiferent dacă acesta este debitor principal sau terț garant față de persoanele beneficiare ale garanțiilor reale) și creditori chirografari (creditori care nu au constituite garanții față de patrimoniul debitorului). Alte categorii de creanțe care trebuie incluse în listă sunt creanțele salariale și creanțele bugetare.

27)

Debitorul, creditorii și orice altă parte interesată vor putea să formuleze contestații la judecătorul sindic față de tabelul preliminar al creditorilor (17). După soluționarea tuturor contestațiilor, administratorul judiciar întocmește tabelul definitiv al creanțelor, indicând pentru fiecare dintre acestea cuantumul, prioritatea și statutul (garantate sau chirografare), și îl trimite spre aprobare instanței. Odată soluționate toate contestațiile, tabelul devine definitiv.

28)

Legea privind procedura insolvenței prevede două proceduri alternative:

29)

Reorganizarea judiciară este procedura ce se aplică debitorului în vederea achitării datoriilor acestuia ca urmare a reorganizării activităților sale și conform unui program de plată. Această procedură presupune întocmirea, aprobarea, implementarea și respectarea unui plan de reorganizare, care poate să prevadă, împreună sau separat: (a) restructurarea operațională și/sau financiară a debitorului; b) restructurarea corporativă prin modificarea structurii de capital social sau (c) restrângerea activității prin lichidarea anumitor bunuri.

30)

Administratorul judiciar întocmește planul de reorganizare și tabelul de creanțe și le trimite spre aprobare instanței. De asemenea, planul trebuie discutat și aprobat de către creditori. Legea prevede următoarele categorii distincte de creanțe, care votează separat: (a) creditorii cu creanțe garantate; (b) creditorii cu creanțe salariale; (c) creditorii bugetari; (d) creditorii chirografari stabiliți conform articolului 96 alineatul (1), adică așa-numiții furnizori captivi; (e) ceilalți creditori chirografari (18).

31)

În temeiul articolului 101 din Legea privind procedura insolvenței:

32)

În temeiul definiției de la articolul 3 alineatul (21) din lege, termenul „categorie defavorizată” înseamnă o categorie de creanțe pentru care planul de reorganizare prevede cel puțin una dintre modificările următoare pentru oricare dintre creanțele categoriei respective:

33)

Când intră în vigoare decizia care confirmă un plan, activitatea debitorului este reorganizată în mod corespunzător, creanțele și drepturile creditorilor și ale celorlalte părți interesate fiind modificate astfel cum este prevăzut în plan. Dacă un plan nu este confirmat, judecătorul sindic dispune începerea de îndată a procedurii de faliment.

34)

Procedura de faliment înseamnă o lichidare a activelor debitorului pentru acoperirea pasivelor, urmată de radierea debitorului din registru.

35)

În temeiul articolului 107 din lege, un debitor intră în procedura de faliment în următoarele cazuri:

36)

Pe durata procedurii de faliment, există două categorii de active scoase la vânzare (active grevate/garantate și active negrevate/negarantate) și, prin urmare, două modalități de distribuire între creditori a sumelor obținute în urma unei vânzări (articolul 121 pentru activele grevate și articolul 123 pentru activele negrevate și pentru orice excedent rămas în urma vânzării activelor grevate). Lichidarea începe imediat după finalizarea de către lichidator a inventarierii activelor din patrimoniul debitorului. Activele pot fi vândute împreună – ca grup operațional – sau individual. În funcție de circumstanțele cazului și dacă este posibil, activele debitorului sunt evaluate individual și global, ca grup funcțional.

37)

Conform articolului 121 din lege, se aplică următoarea ordine de distribuire a fondurilor obținute din vânzarea activelor grevate ale debitorului: 1) taxe, timbre și orice alte cheltuieli aferente vânzării bunurilor respective, inclusiv cheltuielile necesare pentru conservarea și administrarea acestor bunuri, precum și plata remunerațiilor lichidatorilor și 2) creanțele creditorilor garantați.

38)

În cazul în care sumele obținute din vânzarea activelor grevate sunt insuficiente pentru plata integrală a creditorilor garantați, creditorii garantați beneficiază de creanțe chirografare, pentru diferență. În cazul în care, după plata sumelor către creditorii garantați există un excedent, acesta va fi distribuit creditorilor chirografari.

39)

Conform articolului 123 din lege, creanțele sunt plătite după cum urmează: 1) taxele, timbrele și orice alte cheltuieli aferente procedurii; 2) creanțele izvorâte din raportul de muncă; 3) creditele acordate de instituții de credit și datoriile curente; 4) creanțele bugetare; 5-7) alte creanțe (cum ar fi alocațiile pentru minori, alocațiile familiale, împrumuturile bancare); 8) alte creanțe chirografare.

40)

La audierea în instanță din 19 iunie 2013, Oltchim și-a exprimat intenția de a intra în reorganizare judiciară și de a plăti creanțele prin intermediul unui plan de reorganizare. Această solicitare s-a bazat pe un „Raport privind cauzele insolvenței” elaborat de Consorțiul de administratori judiciari (B.D.O. – Business Restructuring S.p.r.l. și Rominsolv S.p.r.l, denumit în continuare „consorțiul”) în temeiul articolului 59 alineatele (1)-(3) din lege. Raportul privind cauzele insolvenței a menționat faptul că exista o posibilitate reală de reorganizare eficace a activității debitorului, în cadrul unui plan de reorganizare supravegheat de instanță, pe care intenționa să îl întocmească și să îl prezinte instanței.

41)

La 3 iunie 2013, consorțiul a desemnat societatea Winterhill S.R.L să facă o evaluare a valorii de piață (VP) și a valorii de lichidare (VL) a activelor Oltchim (denumit în continuare „Raportul Winterhill”), etapă necesară pentru pregătirea programului de plăți.

42)

Potrivit procedurii convenite, Winterhill S.R.L. a stabilit valoarea de piață a activelor Oltchim și valoarea de lichidare a acestora în conformitate cu standardele internaționale de evaluare („SIE”) după cum urmează:

43)

Raportul Winterhill a evaluat diferitele categorii de active ale Oltchim (20), utilizând diferite metode de evaluare în funcție de tipul de active evaluate (metoda de comparare a piețelor sau metoda costului de înlocuire net).

44)

În ceea ce privește evaluarea activelor fixe (instalații, echipamente și mașini), Raportul Winterhill a estimat o valoare de piață in situ și o valoare de piață ex situ. Conform Raportului Winterhill, valoarea de piață in situ presupune faptul că instalația este pe deplin operațională pentru a fi utilizată în continuare în locul unde este amplasată. Această valoare ia în considerare costurile de instalare, și anume costurile electrice și mecanice, care sunt semnificative în cazul unor astfel de instalații. Valoarea de piață ex situ implică faptul că instalația nu este operațională și că activele individuale sunt evaluate din perspectiva deplasării lor pe cheltuiala cumpărătorului. În cazul Oltchim, echipamentele electrice și mecanice au fost considerate ca neavând o valoare semnificativă și, în funcție de complexitatea lor, ca având chiar un impact negativ asupra valorii unor active. VL a activelor fixe a fost definită în Raportul Winterhill ca valoarea de piață ex situ din care se scad costurile estimate pentru demontarea și scoaterea din spațiile industriale. Această valoare a inclus o estimare a costurilor aferente curățării activelor și pregătirii lor pentru vânzare, preconizându-se o valoare semnificativă a respectivelor costuri în cazul Oltchim, din cauza naturii poluante și periculoase a multor materiale utilizate în instalații. Valoarea respectivă a inclus, de asemenea, alocațiile pentru cheltuielile de marketing, taxele pentru vânzători și costurile cu personalul implicat.

45)

La 20 iulie 2013, Winterhill S.R.L. și-a finalizat evaluarea pe baza datelor societății, disponibile la 30 aprilie 2013. Raportul Winterhill a estimat VP a Oltchim la 293,7 milioane EUR (aproximativ 1 270 de milioane RON) și VL la 141 de milioane EUR (636 de milioane RON), din care 108 milioane EUR (491 de milioane RON) pentru activele garantate și aproximativ 32 de milioane EUR (145 de milioane RON) pentru activele negarantate (21).

46)

Raportul Winterhill a fost prezentat în cadrul reuniunii creditorilor din 2 decembrie 2013 și a fost aprobat la 4 decembrie 2014. Inițial, AAAS a pus la îndoială prețul de evaluare stabilit în raport și a depus o plângere împotriva deciziei reuniunii creditorilor de aprobare a Raportului Winterhill (22).

47)

Pe baza Raportului Winterhill, în iulie 2013, consorțiul a pregătit planul de reorganizare a Oltchim (denumit în continuare „planul”). Scopul principal al planului este de a găsi un nou investitor care să preia activele/activitatea Oltchim. Vânzarea poate avea loc în cadrul oricăreia dintre cele trei opțiuni propuse:

48)

Planul prevedea două scenarii pentru continuarea activității Oltchim, și anume:

49)

Planul a specificat perioada de punere în aplicare, adică trei ani de la confirmarea planului de către judecător. În perioada respectivă, gestionarea societății este asigurată de administratorul judiciar.

50)

La 8 aprilie 2013, după analizarea creanțelor creditorilor Oltchim, administratorul judiciar a pregătit un tabel preliminar care conține toate creanțele față de patrimoniul Oltchim.

51)

După soluționarea tuturor contestațiilor, la 9 ianuarie 2015, administratorul judiciar a completat și a trimis instanței tabelul final al creditorilor Oltchim, indicând pentru fiecare creanță cuantumul, prioritatea și statutul (garantată sau chirografară). Tabelul a cuprins cinci categorii de creditori: 1) creditori garantați, 2) creanțe salariale, 3) creditori bugetari, 4) creditori chirografari în temeiul articolului 96 din Legea nr. 85/2006 (așa-numiții „furnizori captivi”) și 5) alți creditori chirografari, astfel cum sunt prezentați în Tabelul 1 de mai jos:

Tabelul 1

Tabelul creditorilor

52)

Datoriile restante ale Oltchim față de stat și întreprinderile de stat (denumite în continuare „ÎS”) s-au ridicat la aproximativ 519 milioane EUR, din care aproximativ 264 de milioane EUR către AAAS, aproximativ 232 de milioane EUR către diverse ÎS (din care aproximativ 145 de milioane EUR către Electrica), aproximativ 19 milioane EUR către organisme naționale și regionale (de exemplu, aproximativ 13 milioane EUR către Administrația Fondului pentru Mediu) și aproximativ 12 milioane EUR către CEC Bank, deținută de stat.

Tabelul 2

Creditorii publici ai Oltchim

53)

Următorii creditori au avut cele mai mari creanțe față de Oltchim: AAAS (aproximativ 35 % din datoria totală), Electrica (19 % din datoria totală), Erste Group Bank AG (10 % din datoria totală), MFC Commodities Gmbh (4,71 % din datoria totală), Banca Transilvania S.A. (4,63 % din datoria totală), CET Govora (3,96 % din datoria totală), CFR Marfă (3,34 % din datoria totală) și CEC Bank (1,63 % din datoria totală).

54)

La 4 februarie 2015, administratorii judiciari au trimis instanței planul de reorganizare împreună cu tabelul creditorilor. La reuniunea din 9 martie 2015, creditorii au discutat și apoi au aprobat planul în temeiul articolului 101 din Legea privind procedura insolvenței.

55)

Mai concret, conform planului aprobat:

Tabelul 3

Programul de plăți

56)

Conform programului de plăți de mai sus, se va aplica următoarea acoperire a datoriei:

57)

Prin urmare, acest program conduce la o anulare substanțială a datoriilor, în special din partea creditorilor publici, astfel cum se prezintă mai jos în tabelele 4 și 5.

Tabelul 4

Datorii care urmează să fie anulate

Tabelul 5

Datorii publice care urmează să fie anulate (în EUR)

58)

Creditorii au votat cu privire la acest plan. Conform proceselor-verbale ale reuniunii adunării creditorilor din 9 martie 2015:

59)

Planul a fost aprobat deoarece a respectat condițiile Legii privind procedura insolvenței, și anume:

60)

La audierea în instanță din 25 martie 2015, judecătorul sindic a solicitat furnizarea unor clarificări suplimentare privind planul și a amânat audierea până la 22 aprilie 2015. La audierea din 22 aprilie 2015, instanța a susținut planul, aprobând doar prima opțiune, și anume, crearea unei entități noi (Oltchim SPV) și transferul tuturor activelor viabile de la Oltchim SA către aceasta. La 24 septembrie 2015, Curtea de Apel Pitești a respins acțiunea introdusă de ANAF (Agenția Națională de Administrare Fiscală) și Electrica Furnizare împotriva hotărârii de aprobare a planului de reorganizare. Prin această hotărâre, planul a devenit definitiv.

61)

Pe durata procedurilor de insolvență, Oltchim a pus în aplicare o serie de măsuri de reducere a costurilor sale, cum ar fi concedierea a 918 angajați în iunie 2013 (alți 225 de angajați ar fi trebuit să fie concediați până în noiembrie 2015). În iunie 2014, Oltchim a schimbat un electrolizor în cadrul principalei instalații de producție (în valoare totală de 800 000 EUR). Pentru a îmbunătăți și mai mult indicatorul EBITDA, societatea a repornit instalația de oxo-alcooli la 9 septembrie 2014.

62)

Autoritățile române au informat (27) că societatea și-a îmbunătățit performanța economică și financiară. Cifra sa de afaceri a crescut în 2015 cu 31 % comparativ cu 2014 și cu 59 % comparativ cu 2013. Creșterea cifrei de afaceri s-a datorat creșterii vânzărilor principalelor produse fabricate (o creștere de 33 % pentru polioli polieteri, o creștere de 7 % pentru produsele clor-alcaline). Indicatorul EBITDA s-a îmbunătățit cu 109 milioane RON comparativ cu 2013. Rezultatul total net pentru 9 luni din 2015 a fost de 2,31 miliarde RON, cu următoarea structură:

63)

Societatea a făcut obiectul unor noi tentative de privatizare. La 3 iunie 2013, Ministerul Economiei a publicat un anunț pentru selectarea investitorilor eligibili. Au început discuții cu mai mulți investitori. Cinci dintre aceștia au semnat acorduri de confidențialitate și au solicitat informații pentru începerea propriilor proceduri de diligență. Cu toate acestea, privatizarea Oltchim a eșuat din nou.

64)

Conform planului (a se vedea Tabelul 5 de mai sus), creditorii bugetari și ÎS au fost nevoiți să anuleze în total 408,5 milioane EUR din datoria Oltchim (în cazul AAAS aproximativ 216 milioane EUR, reprezentând 81,9 % din creanța sa totală, și în cazul ÎS - 174,3 milioane EUR).

65)

Așa-numiții furnizori captivi (CET Govora SA și Administrația Națională „Apele Române”) au fost nevoiți să anuleze 21,2 milioane EUR și, respectiv, 2,2 milioane EUR, reprezentând 70 % până la 71 % din creanțele lor totale. Întreprinderea de stat Electrica a trebuit să anuleze 112 milioane EUR, reprezentând 77,6 % din creanța sa totală.

Tabelul 6

Creditori publici (anularea datoriei și recuperarea datoriei în cadrul planului)

66)

După aprobarea planului de reorganizare, s-au efectuat deja radieri de datorii semnificative. România a informat că în perioada aprilie-octombrie 2015 s-au anulat aproximativ 2,35 miliarde RON (518 milioane EUR) din datorii (28).

67)

Autoritățile române au informat, de asemenea, că o ofertă de vânzare a Oltchim SPV a fost trimisă tuturor Camerelor de Comerț bilaterale din România (iulie 2015) și altor 30 de Camere de Comerț din întreaga lume (în septembrie 2015). Primele întâlniri cu potențiali cumpărători au avut loc în septembrie-octombrie 2015. Comisia nu a fost informată cu privire la niciun progres înregistrat de atunci.

68)

Prezenta decizie vizează următoarele măsuri de sprijin adoptate de autoritățile române în urma deciziei Comisiei din 2012 privind Oltchim:

69)

În situația în care se constată că măsurile în cauză implică un ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din tratat, Comisia are, de asemenea, îndoieli cu privire la faptul că acestea ar putea fi declarate ca fiind compatibile în temeiul dispozițiilor articolului 107 alineatul (3) din tratat. Opinia preliminară a Comisiei este că toate măsurile de mai sus pot însemna ajutor de salvare și restructurare. În lipsa notificării Comisiei cu privire la planul de restructurare, aceste măsuri nu pot fi considerate compatibile cu Orientările Comisiei privind ajutoarele de stat pentru salvarea și restructurarea întreprinderilor nefinanciare aflate în dificultate (denumite în continuare „Orientările din 2014 privind salvarea și restructurarea”) (29).

70)

În pofida angajamentului ferm din 2012 față de Comisie, autoritățile române nu au convertit în acțiuni datoria acumulată față de AAAS (1 049 de milioane RON) și nu au privatizat societatea. În schimb, Oltchim și-a continuat activitatea și a acumulat și mai multe datorii publice, inclusiv față de AAAS (datoria față de AAAS a crescut de la 1 049 de milioane RON la 1 201 milioane RON).

71)

AAAS nu și-a revendicat creanțele față de Oltchim după eșuarea privatizării în septembrie 2012. AAAS nu a solicitat rambursarea creanțelor sale printr-o lichidare imediată a Oltchim, ci a așteptat, în schimb, realizarea conversiei datoriei în acțiuni, chiar dacă procesul de privatizare a Oltchim a eșuat din nou.

72)

Astfel cum s-a arătat în considerentul 55) de mai sus, în martie 2015, AAAS, Salrom, CET Govora, Administrația Națională „Apele Române” și Electrica au votat toate în favoarea planului de reorganizare. Prin urmare, AAAS a fost de acord cu anularea a 216 milioane EUR din creanțele sale asupra Oltchim în vederea viitoarei recuperări (nesigure) a sumei de 47 de milioane EUR. Salrom a fost de acord cu anularea a 4,2 milioane EUR din creanță, CET Govora SA a fost de acord cu anularea a 21,1 milioane EUR din creanță, Administrația Națională „Apele Române” a fost de acord cu anularea a 2,2 milioane EUR din creanță și Electrica a fost de acord cu anularea a 112 milioane EUR din creanță. În schimb, ÎS respective așteaptă următoarea acoperire a creanțelor în cazul în care privatizarea reușește: 2,5 milioane EUR pentru Salrom, 8,9 milioane EUR pentru CET Govora SA, 0,9 milioane EUR, pentru Administrația Națională „Apele Române” și 32 de milioane EUR pentru Electrica (a se vedea Tabelul 6).

73)

Astfel cum s-a arătat în considerentul 17), după privatizarea eșuată din septembrie 2012, situația financiară a Oltchim a continuat să se deterioreze și producția a fost suspendată. Autoritățile române au luat diverse măsuri de sprijin pentru a-i permite societății Oltchim să își reia producția.

74)

Reluarea producției nu ar fi fost posibilă fără decizia întreprinderilor furnizoare de stat – CET Govora și Salrom – de a continua livrările către societatea Oltchim, în pofida neplății datoriilor de către aceasta.

75)

CET Govora a semnat cu Oltchim un nou contract de furnizare a energiei electrice la 15 septembrie 2012, ulterior acceptând să livreze un volum mai mare de energie electrică, inițial de la 25 octombrie 2012, apoi de la 12 noiembrie 2012, și să furnizeze în continuare energie electrică de la 1 ianuarie 2013. Aceste modificări ale relației contractuale cu Oltchim par să fi fost luate în considerare în punerea în aplicare a mai multor hotărâri (30) luate de Consiliul Județean Vâlcea pentru a se asigura aprovizionarea cu energie electrică a Oltchim.

76)

Salrom a acceptat amânarea plăților pentru livrările sale și, prin urmare, a acceptat creșterea în continuare a datoriilor pe Oltchim le avea față ea.

77)

România nu consideră că măsura constituie un ajutor deoarece respectă principiul creditorului în economia de piață.

78)

Autoritățile române susțin că, după privatizarea eșuată din 2012, la 31 octombrie 2012 AAAS a trimis o scrisoare către Oltchim pentru a analiza opțiunile de recuperare a creanțelor, însă a primit răspunsuri neconcludente. Ulterior, AAAS a analizat opțiunile disponibile pentru recuperarea creanțelor și a ajuns la concluzia că ar obține o sumă foarte mică în cadrul procesului de lichidare. Având în vedere situația financiară dificilă a Oltchim și faptul că majoritatea datoriilor Oltchim față de AAAS nu au fost garantate, AAAS a apreciat că cea mai bună opțiune pentru recuperarea creanțelor sale ar fi continuarea privatizării Oltchim într-un scenariu al conversiei datoriei în acțiuni, astfel cum s-a aprobat prin decizia Comisiei din 2012.

79)

Autoritățile române au explicat, de asemenea, că Oltchim a început procedurile de insolvență în ianuarie 2013, adică la foarte scurt timp după ce procesul de privatizare a eșuat în septembrie 2012. Prin urmare, AAAS a dispus de foarte puțin timp pentru a-și revendica efectiv creanțele. Astfel cum s-a explicat în considerentul 25) de mai sus, odată cu intrarea în insolvență, toate creanțele creditorilor Oltchim au fost suspendate și nu au putut fi inițiate unele noi.

80)

România consideră că anulările de creanțe propuse în planul de reorganizare au constituit cea mai bună opțiune disponibilă pentru creditorii publici și privați în vederea recuperării sumelor care le erau datorate.

81)

Această situație se explică în principal prin faptul că în scenariul de lichidare obligațiile de mediu (estimate de Oltchim la 463,7 milioane EUR (31)) depășeau cu mult creanțele creditorilor. Autoritățile române susțin că, în cazul lichidării, îndeplinirea obligațiilor de mediu are prioritate față de alte creanțe (32). Prin urmare, conform scenariului de lichidare, din cauza obligațiilor de mediu ridicate, niciun creditor nu ar recupera nimic. În schimb, autoritățile române susțin că, în cazul continuării activității și al punerii în aplicare cu succes a planului de reorganizare, obligațiile de mediu ale Oltchim în vederea realizării obiectivelor specifice ale autorizațiilor de mediu ale celor două platforme sunt mult mai mici (fiind estimate la 37,8 milioane EUR). Mai mult, aceste sume urmează să fie plătite gradual.

82)

Pentru a-și susține opinia, România a prezentat analizele întocmite de AAAS și Electrica, care au declarat că planul de reorganizare era cea mai bună opțiune disponibilă pentru a-și recupera creanțele, comparativ cu scenariul de lichidare. România nu a prezentat niciun studiu pentru alți creditori publici (adică Salrom, CET Govora sau Administrația Națională „Apele Române”).

83)

România susține, de asemenea, că datorită planului de reorganizare situația financiară a Oltchim s-a îmbunătățit semnificativ (a se vedea considerentul 62) de mai sus). Acest lucru a fost posibil datorită unei mai bune utilizări a resurselor proprii ale societății, gestionării corespunzătoare a capitalului său circulant și reducerii datoriei restante a Oltchim. Autoritățile române au susținut, de asemenea, că societatea nu a contractat niciun împrumut pentru a-și finanța producția.

84)

În ceea ce privește CET Govora, autoritățile române au explicat că a fost necesar să se continue alimentarea cu energie electrică a Oltchim pentru a evita prăbușirea întregii rețele de firme industriale care au legătură cu Oltchim. România a prezentat informații prin care precizează că, din motive istorice, Oltchim a acționat ca furnizor de energie pentru alte societăți de pe platforma Râmnicu Vâlcea Sud – conglomerat de societăți din această regiune. Astfel, întreruperea alimentării cu energie a Oltchim ar fi însemnat și întreruperea alimentării cu energie electrică a altor societăți, pentru care Oltchim ar fi putut fi răspunzătoare.

85)

În ceea ce privește Salrom, autoritățile române au explicat că au existat suficiente motive să creadă că Oltchim își va achita datoriile față de această societate. Prin urmare, Salrom a acceptat amânarea termenelor de plată a datoriei din cauza problemelor de lichiditate ale Oltchim.

86)

Conform articolului 107 alineatul (1) din TFUE, „sunt incompatibile cu piața internă ajutoarele acordate de state sau prin intermediul resurselor de stat, sub orice formă, care denaturează sau amenință să denatureze concurența prin favorizarea anumitor întreprinderi sau a producerii anumitor bunuri, în măsura în care acestea afectează schimburile comerciale dintre statele membre”.

87)

În consecință, pentru ca o măsură de sprijin să fie considerată ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE, aceasta trebuie să îndeplinească în mod cumulativ următoarele condiții:

88)

Noțiunea de stat membru include autoritățile publice de la toate nivelurile, indiferent dacă este vorba despre o autoritate națională, regională sau locală (33).

89)

Astfel cum s-a arătat în considerentul 8), AAAS face parte din administrația publică subordonată guvernului. Prin urmare, neexecutarea creanțelor (capital și dobândă) de către AAAS, acumularea de noi datorii față de aceasta, precum și anularea sumelor care ar fi trebuit să fie plătite în mod normal către AAAS împovărează bugetul de stat și implică resursele de stat.

90)

În această etapă, având în vedere cele de mai sus, măsura nr. 1 este imputabilă statului și implică un transfer de resurse de stat.

91)

Planul de reorganizare a fost aprobat de creditorii Oltchim în cadrul reuniunii creditorilor din martie 2015. Astfel cum s-a menționat în considerentul 55), mai mulți creditori publici (AAAS și ÎS, în special Electrica, CET Govora, Administrația Națională „Apele Române”, Salrom) au votat în favoarea planului, acceptând astfel o anulare completă sau o reducere foarte substanțială a sumelor care le erau datorate de către Oltchim. Comisia consideră că creditorii publici au avut o posibilitate reală de a influența votul, care ar fi putut duce la respingerea planului. Astfel cum s-a menționat în considerentul 31) de mai sus, pentru ca planul să fie aprobat, 3 din 5 categorii trebuiau să voteze în favoarea acestuia. Pentru a respinge planul, ar fi fost suficient ca cele 3 categorii în care predominau creditorii publici (adică datorii bugetare, furnizori captivi și datorii chirografare) să voteze împotriva acestuia. Cu toate acestea, AAAS, CET Govora, Administrația Națională „Apele Române”, Salrom și Electrica au votat în favoarea planului:

92)

Pentru a constitui ajutor de stat, măsurile în cauză trebuie să fie finanțate prin intermediul resurselor de stat, iar decizia de acordare a măsurii trebuie să fie imputabilă statului. Conceptul de ajutor de stat se aplică oricărui avantaj acordat prin intermediul resurselor de stat de statul membru însuși sau printr-un organism intermediar care acționează în temeiul competențelor ce i-au fost conferite (34).

93)

Astfel cum s-a arătat în considerentul 89), AAAS face parte din administrația publică și, prin urmare, deciziile sale sunt imputabile statului. Decizia sa de a radia sumele care ar fi trebuit plătite în mod normal către stat împovărează bugetul statului și, prin urmare, implică resurse de stat.

94)

În ceea ce privește deciziile întreprinderilor de stat (Electrica, CET Govora, Salrom și Administrația Națională „Apele Române”), Comisia remarcă faptul că resursele întreprinderilor publice constituie resurse de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE, deoarece statul poate să direcționeze utilizarea acestor resurse (35).

95)

Referitor la imputabilitatea statului în ceea ce privește o măsură de ajutor adoptată de o întreprindere publică, conform jurisprudenței (36), simplul fapt că o măsură este adoptată de o întreprindere publică nu este suficient în sine pentru a o considera imputabilă statului. Imputabilitatea poate fi dedusă dintr-un set de indicatori, de exemplu: (i) integrarea unei întreprinderi în structurile administrației publice; (ii) natura activităților sale și exercitarea acestora în condiții normale de concurență cu operatori privați; (iii) statutul juridic al întreprinderii (dacă este supusă dreptului public sau dreptului societăților comerciale); (iv) dacă o întreprindere ar putea să ia în mod autonom o decizie în cauză; (v) gradul de supraveghere pe care autoritățile publice îl exercită asupra gestionării întreprinderii și (vi) orice alt indicator care arată implicarea autorităților publice în adoptarea măsurii în cauză sau probabilitatea ca acestea să nu fie implicate, ținând seama de sfera de aplicare a măsurii, de conținutul său ori de condițiile pe care le prevede.

96)

CET Govora este deținută în proporție de 100 % de Consiliul Județean Vâlcea și, prin urmare, de statul român. În consecință, CET Govora este o întreprindere publică în sensul articolului 2 litera (b) din Directiva 2006/111/CE (37). Statul, în calitate de acționar unic al CET Govora, a numit Consiliul de supraveghere, acesta numind, la rândul său, conducerea societății. Prin urmare, statul supraveghează pe deplin gestionarea întreprinderii și ar fi putut să împiedice adoptarea măsurii în cauză. Prin urmare, Comisia consideră în această etapă că decizia vizată este imputabilă statului.

97)

Același lucru este valabil și pentru Administrația Națională „Apele Române”, care este o instituție publică națională cu personalitate juridică, finanțată din fonduri proprii coordonate de Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor. Societatea a fost constituită ca persoană juridică de drept public prin Hotărârea guvernamentală nr. 981 din 29 decembrie 1998, iar statutul său de organizare a fost aprobat prin Hotărârea guvernamentală nr. 1176 din 29 septembrie 2005. Având în vedere statutul juridic al Administrației Naționale „Apele Române” și faptul că aceasta este supravegheată în mod direct de Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor, Comisia consideră în această etapă că deciziile vizate sunt imputabile statului.

98)

Electrica este deținută în proporție de 48,78 % de statul român. Restul acțiunilor Electrica sunt extrem de dispersate. EBRD este următorul cel mai mare acționar, deținând 8,65 % din acțiuni. Prin urmare, statul exercită de facto controlul asupra societății. Deciziile importante cu privire la activitatea, datoriile și contractele societății Electrica sunt adoptate în cadrul Adunării generale a acționarilor. Orice împrumuturi sau investiții în valoare de peste 50 de milioane EUR care urmează să fie contractate de Electrica trebuie să fie aprobate de Adunarea generală a acționarilor (38). Decizia de aprobare a planului de reorganizare din 2015 și, prin urmare, de anulare a creanțelor Electrica în valoare de 112,5 milioane EUR a necesitat, deci, aprobarea statului în calitate de acționar majoritar. Prin urmare, Comisia consideră în această etapă că decizia vizată este imputabilă statului.

99)

Comisia consideră, de asemenea, că există indicii conform cărora deciziile Salrom sunt imputabile statului, deoarece 51 % din acțiunile societății sunt deținute de Ministerul Economiei din România, acesta propunând candidatul pentru funcția de director al Consiliului de administrație.

100)

Comisia invită România să furnizeze mai multe informații pentru a confirma sau a respinge opinia preliminară a Comisiei privind imputabilitatea în sarcina statului a deciziilor Salrom, CET Govora, Administrația Națională „Apele Române” și Electrica.

101)

În această etapă, având în vedere cele de mai sus, măsura nr. 2 pare a fi imputabilă statului și a implica un transfer de resurse de stat.

102)

Din motivele prezentate mai sus [considerentul 95) și considerentul 99) litera (Error! Reference source not found.)], Comisia consideră în această etapă că deciziile CET Govora și Salrom sunt imputabile statului. În ceea ce privește CET Govora, Comisa remarcă și faptul că, astfel cum s-a explicat la considerentul 19, deciziile de a semna cu Oltchim un nou contract de furnizare a energiei electrice și apoi de a livra un volum mai mare de energie electrică au fost luate în punerea în aplicare a mai multor hotărâri adoptate de Consiliul Județean Vâlcea pentru a se asigura aprovizionarea cu energie electrică a Oltchim.

103)

Întrucât ambele societăți sunt deținute de stat, Comisia consideră, de asemenea, că decizia acestora de a amâna termenul de plată și de a continua furnizările împovărează resursele de stat.

104)

În această etapă, având în vedere cele de mai sus, măsura nr. 3 pare a fi imputabilă statului și a implica un transfer de resurse de stat.

105)

Tratamentul datoriei pe care Oltchim o are față de AAAS a fost analizat deja în decizia Comisiei din 2012. Prin urmare, Comisia consideră oportun să analizeze comportamentul AAAS ca urmare a deciziei menționate.

106)

În această privință, Comisia are îndoieli cu privire la faptul că AAAS a acționat ca operator economic privat în economia de piață după eșuarea privatizării Oltchim în 2012. Un creditor privat urmărește în mod normal să obțină plata maximă a sumelor datorate de către un debitor care se confruntă cu dificultăți financiare (39).

107)

În această privință, autoritățile române susțin că AAAS a analizat cu atenție opțiunile disponibile pentru recuperarea datoriei în 2012 și a concluzionat că, având în vedere gradul scăzut de recuperare în caz de lichidare și pretinsa lipsă de interes în cumpărarea datoriei AAAS, conversia datoriei în acțiuni urmată de privatizare, astfel cum s-a aprobat prin decizia Comisiei din 2012, a fost totuși cea mai bună opțiune.

108)

În această privință, Comisia remarcă faptul că respectiva concluzie a deciziei sale din 2012 a fost exprimată cu condiția ca societatea să fie privatizată integral la scurt timp după conversia datoriei. Cu toate acestea, din cauza deciziilor luate de acționarii Oltchim [în special de către stat (prin intermediul Ministerului Economiei), în calitate de acționar majoritar], atât conversia datoriei în acțiuni, cât și privatizarea au eșuat.

109)

Opinia preliminară a Comisiei este aceea că, după acest eșec, AAAS ar fi trebuit să solicite achitarea imediată a creanțelor sale. În septembrie 2012 era clar că Oltchim nu s-ar fi privatizat în scurt timp. De asemenea, AAAS nu ar fi putut să presupună în mod rezonabil că amânarea deciziei de a solicita achitarea creanțelor sale ar fi fost o opțiune mai bună. De fapt, situația Oltchim s-a deteriorat tot mai mult, până când a intrat în procedura de insolvență.

110)

În schimb, AAAS nu și-a revendicat creanțele și, în noiembrie 2012, a semnat chiar un memorandum de înțelegere cu creditorii publici și privați ai Oltchim (a se vedea considerentul 20)). În practică, memorandumul a facilitat acumularea de noi datorii și o finanțare preferențială a activităților Oltchim. Memorandumul nu s-a bazat pe nicio analiză care să indice faptul că Oltchim ar putea să își reia producția și să își îmbunătățească situația financiară.

111)

Comisia consideră că nu este acceptabil ca autoritățile publice să permită acumularea de datorii pe perioade lungi de timp, fără nici cea mai mică perspectivă de îmbunătățire a situației. (40) În cazul de față, AAAS și-ar fi recuperat 12 % din creanța sa (a se vedea considerentul 14) de mai sus), dacă și-ar fi revendicat creanțele în 2012 prin lichidarea Oltchim. În plus, ar fi asigurat neacumularea de noi datorii.

112)

Prin urmare, Comisia invită autoritățile române să prezinte observațiile și informațiile disponibile după eșuarea privatizării, care au determinat AAAS să nu acționeze în vederea unei recuperări imediate a creanțelor sale prin procedura de lichidare.

113)

Comisia are îndoieli în ceea ce privește faptul că AAAS, Electrica, CET Govora, Administrația Națională „Apele Române” și Salrom au acționat în calitate de creditori în economia de piață prin aprobarea planului de reorganizare în martie 2015, care a condus la anulări de datorii semnificative (41).

114)

În practică, atunci când o societate se confruntă cu o deteriorare substanțială a situației sale financiare, aceasta propune creditorilor săi un acord privind datoriile în vederea remedierii situației și a evitării lichidării, iar fiecare creditor trebuie să ia o decizie ținând seama, pe de o parte, de suma care i se oferă în temeiul acordului propus și, pe de altă parte, de suma pe care se așteaptă să o recupereze după eventuala lichidare a societății. Alegerea fiecărui creditor este influențată de o serie de factori, inclusiv de rangul creanțelor pe care le deține, și anume asigurate, preferențiale sau obișnuite, de natura și valoarea eventualelor garanții pe care le deține, de evaluarea sa cu privire la șansele pe care le are societatea în cauză să redevină viabilă, precum și de suma pe care ar primi-o în cazul lichidării (42). Un acord al unui organism public de a reduce o datorie a unei întreprinderi va constitui un avantaj economic în cazul în care când reducerea este mai mare decât cea care ar fi fost acordată de către un creditor privat într-o situație comparabilă (43).

115)

În ceea ce privește AAAS, având în vedere, printre altele, factorii sus-menționați, Comisia are îndoieli cu privire la faptul că remiterea datoriei acordată de AAAS a fost cea mai bună opțiune disponibilă pentru recuperarea sumelor care îi erau datorate. Astfel cum s-a explicat mai sus, opinia preliminară a Comisiei este aceea că, din toate scenariile disponibile, AAAS ar fi trebuit să recurgă la proceduri de executare pentru confiscarea și vânzarea activelor debitorului imediat după eșuarea privatizării din 2012, în loc să se implice într-un lung proces de reorganizare.

116)

În scenariul de lichidare, având în vedere datele disponibile la momentul deciziei Comisiei din 2012, AAAS ar fi recuperat aproximativ 105,4 milioane RON (aproximativ 23 de milioane EUR), reprezentând 12 % din creanța totală (a se vedea considerentul 14) de mai sus). Acest rezultat poate fi calificat ca fiind destul de sigur, având în vedere faptul că succesul unei proceduri de lichidare nu depinde de disponibilitatea unui singur cumpărător și având în vedere ipotezele restrictive privind prețul de vânzare al activelor individuale.

117)

În scenariul de reorganizare aprobat, AAAS poate să încaseze 241 de milioane RON (53 de milioane EUR), reprezentând 20 % din creanța totală. Această sumă de recuperat este totuși complet incertă, întrucât se bazează pe succesul privatizării planificate. Principala sursă de achitare a datoriilor este viitorul preț pe care îl va obține din vânzarea acțiunilor Oltchim SPV, estimat la 307 milioane EUR. Opinia Comisiei este aceea că, din cauza eșuării privatizărilor anterioare, orice creditor privat ar analiza cu atenție perspectivele de privatizare ale debitorului său.

118)

În această privință, Comisia are îndoieli cu privire la faptul că AAAS a evaluat cu atenție probabilitatea unei privatizări de succes, precum și prețul de vânzare preconizat. În acest sens, România susține că decizia AAAS s-a bazat pe un „studiu privind principiul creditorului în economia de piață” (denumit în continuare „studiul AAAS privind principiul creditorului în economia de piață”). Comisia are îndoieli cu privire la faptul că acest studiu a asigurat o bază adecvată pe care un investitor privat ar fi utilizat-o în circumstanțele respective din următoarele motive:

119)

Chiar dacă studiul AAAS privind principiul creditorului în economia de piață a fost elaborat la momentul luării deciziei de aprobare a planului de reorganizare, Comisia se îndoiește că acesta a constituit o bază suficientă pentru decizia AAAS, în special având în vedere următoarele aspecte:

120)

România susține că AAAS a decis să aprobe planul de reorganizare în locul lichidării date fiind obligațiile de mediu (463,7 milioane EUR), care în scenariul de lichidare ar depăși cu mult creanțele creditorilor. Conform României, dat fiind tratamentul prioritar al respectivelor obligații de mediu, creditorii nu ar recupera nimic în scenariul de lichidare. Comisia consideră această analiză ca fiind îndoielnică, în special având în vedere următoarele aspecte:

121)

Îndoielile Comisiei cu privire la comportamentul AAAS sunt accentuate și mai mult de faptul că DGFP Craiova (denumită în continuare „DGFP”), un alt creditor public care s-a aflat într-o situație comparabilă cu cea a AAAS, a ajuns la concluzia opusă și a votat împotriva planului. DGFP poate fi comparată cu AAAS deoarece, la fel ca AAAS, a făcut parte atât din grupul de creditori bugetari, cât și din grupul de creditori garantați și creanțele sale bugetare au depășit creanțele garantate. Conform propunerii, DGFP ar fi trebuit să accepte radierea a 67 % din creanțele sale față de Oltchim. Ar fi obținut astfel mai mult decât AAAS, care a fost de acord cu o radiere de 80 %. Cu toate acestea, DGFP a votat împotriva planului. România nu a oferit explicații cu privire la cauzele opiniilor radical diferite ale celor doi creditori publici aflați într-o situație similară.

122)

Prin urmare, Comisia concluzionează în mod preliminar că, prin aprobarea anulării datoriei în cadrul planului de reorganizare, AAAS nu a acționat ca un operator economic privat în economia de piață și, prin urmare, a acordat un avantaj selectiv societății Oltchim.

123)

În această etapă a procedurii, Comisia nu exclude posibilitatea ca valoarea ajutorului să fie egală cu valoarea totală a reducerii aprobate a datoriei.

124)

Prin urmare, Comisia invită autoritățile române să explice analizele și informațiile obținute după eșuarea privatizării, care au determinat AAAS să aprobe planul de reorganizare.

125)

Pe lângă AAAS, o serie de ÎS, care erau în cea mai mare parte furnizori ai Oltchim, au aprobat, de asemenea, planul de reorganizare. Cea mai importantă dintre aceste ÎS este furnizorul de energie electrică Electrica, față de care Oltchim avea o datorie de 658,8 milioane RON (144,9 milioane EUR).

126)

Și în ceea ce privește Electrica, Comisia se îndoiește că aceasta s-a comportat ca un operator economic privat în economia de piață atunci când a acceptat planul. Opinia preliminară a Comisiei este aceea că Electrica ar fi câștigat mai mult dacă urmărea lichidarea Oltchim și o recuperare mai sigură a sumelor care îi erau datorate decât scenariul nesigur al recuperării datoriei printr-o privatizare viitoare. Electrica ar fi trebuit să urmărească o lichidare imediată după privatizarea eșuată din septembrie 2012, având în vedere în special faptul că datoria totală a Oltchim față de Electrica a crescut și mai mult, de la 99,5 milioane EUR (în iunie 2011) la 144,9 milioane EUR (în ianuarie 2013). Prin aprobarea planului de reorganizare în 2015, Electrica a fost de acord cu anularea a 112,5 milioane EUR din creanțele sale, în perspectiva unei recuperări incerte a doar 24 % (aproximativ 35 de milioane EUR) din creanțele sale totale.

127)

La fel ca în cazul AAAS (a se vedea considerentul 119) de mai sus), Comisia are îndoieli cu privire la faptul că Electrica a analizat cu atenție viabilitatea unei privatizări, precum și prețul de vânzare preconizat.

128)

Comisia are, de asemenea, îndoieli rezonabile cu privire la faptul că studiul societății Electrica privind principiul creditorului în economia de piață (denumit în continuare „studiul Electrica privind principiul creditorului în economia de piață”) a fost efectiv elaborat înainte ca planul de reorganizare să fie aprobat în cadrul reuniunii creditorilor din 9 martie 2015. Studiul Electrica sugerează faptul că acesta fost elaborat ex post, întrucât menționează: „având în vedere cele de mai sus, specificăm că Electrica a votat [sic] pentru aprobarea planului de reorganizare”.

129)

De asemenea, studiul Electrica privind principiul creditorului în economia de piață nu se bazează pe niciun raport independent, cu excepția cazurilor când face referire în mod ocazional la date ale studiilor care au fost comandate de Oltchim pe durata procedurii de insolvență (adică Raportul Winterhill și planul de reorganizare). Toate observațiile Comisiei referitoare la deficiențele planului de reorganizare, astfel cum s-a arătat în considerentul 119) de mai sus privind AAAS, se aplică mutatis mutandis deciziei Electrica.

130)

Comisia exprimă, de asemenea, aceleași îndoieli ca în cazul AAAS în ceea ce privește tratamentul obligațiilor de mediu în cadrul scenariului de lichidare (a se vedea considerentul 120) de mai sus).

131)

Îndoielile Comisiei cu privire la comportamentul Electrica sunt accentuate și mai mult de faptul că Electrica Furnizare, un alt creditor public care s-a aflat într-o situație comparabilă cu Electrica, a ajuns la concluzia opusă și a votat împotriva planului. Electrica Furnizare poate fi comparată cu Electrica, întrucât ambele societăți au avut creanțe în categoria garantată și chirografară și întrucât în cazul ambelor societăți valoarea creanțelor chirografare depășea valoarea creanțelor garantate. Conform propunerii, Electrica Furnizare ar fi trebuit să accepte radierea a 62 % din creanțele sale față de Oltchim. Ar fi obținut astfel mai mult decât Electrica, care a fost de acord cu o radiere de 76 %. Cu toate acestea, Electrica Furnizare a votat împotriva planului. România nu a oferit explicații cu privire la cauzele opiniilor radical diferite ale celor doi creditori publici aflați într-o situație similară.

132)

Prin urmare, Comisia concluzionează în mod preliminar că, prin aprobarea anulării datoriei în cadrul planului de reorganizare, Electrica nu a acționat ca un operator economic privat în economia de piață și, prin urmare, a acordat un avantaj selectiv societății Oltchim.

133)

În această etapă a procedurii, Comisia nu exclude posibilitatea ca valoarea ajutorului să fie egală cu valoarea totală a reducerii aprobate a datoriei.

134)

În fine, în ceea ce privește anularea datoriilor aprobate de alte ÎS (CET Govora, Salrom, Administrația Națională „Apele Române”), România nu a prezentat studii sau analize care să indice faptul că deciziile lor de aprobare a planului de reorganizare îndeplinesc criteriul creditorului privat de pe piață.

135)

Prin urmare, Comisia invită autoritățile române să prezinte observațiile și informațiile disponibile după eșuarea privatizării, care au determinat Electrica și alte ÎS să nu acționeze în vederea recuperării creanțelor lor prin procedura de lichidare și să aprobe planul de reorganizare.

136)

În fine, Comisia invită România să furnizeze informații cu privire la radierile de datorii puse efectiv în aplicare după aprobarea planului, indicând numele creditorului, valoarea exactă a datoriilor anulate și data anulării datoriilor.

137)

Astfel cum s-a explicat de către autoritățile române (a se vedea considerentul 19)), Oltchim a putut să își reia producția în 2012 datorită deciziei CET Govora și Salrom de a continua livrările către această societate, deși nu își achitase datoriile restante.

138)

Comisia se îndoiește de faptul că un operator economic privat în economia de piață ar fi luat aceleași decizii ca aceste două societăți de stat, având în vedere dificultățile economice ale Oltchim.

139)

În ceea ce privește Salrom, autoritățile române nu au furnizat nicio dovadă care ar putea justifica afirmația că societatea a crezut că Oltchim își va plăti datoriile față de ea.

140)

În ceea ce privește CET Govora, se pare că aceasta nu a luat în mod voluntar decizia de a continua furnizările către Oltchim, ci că a fost forțată să acționeze astfel prin mai multe hotărâri adoptate (44) de Consiliul Județean Vâlcea pentru se asigura aprovizionarea cu energie electrică a Oltchim.

141)

Prin faptul că a permis Oltchim să își satisfacă nevoile în materie de aprovizionare în condițiile în care avea datorii enorme, nu își achita obligațiile și își suspendase producția, măsura pare să fi acordat un avantaj selectiv societății Oltchim pe care aceasta nu ar fi putut să îl obțină în condiții normale de piață.

142)

Comisia a analizat, de asemenea, dacă măsurile denaturează sau amenință să denatureze concurența și afectează schimburile comerciale din interiorul UE. În cazul în care ajutorul acordat de un stat membru consolidează poziția unei întreprinderi în raport cu alte întreprinderi care concurează pe piața din interiorul Uniunii, acestea din urmă trebuie considerate ca fiind afectate de ajutorul respectiv (45).

143)

Prin faptul că au acordat societății Oltchim posibilitatea de a-și continua și de a-și reorganiza activitățile, precum și de a-și radia datoriile publice, măsurile au determinat îmbunătățirea poziției competitive a acesteia în raport cu cea a concurenților săi de pe piața internă. Oltchim își desfășoară activitatea în sectorul producției de produse chimice de bază, care sunt piețe foarte competitive în Europa și în întreaga lume (a se vedea considerentul 5) de mai sus). Prin urmare, în această etapă, Comisia concluzionează că măsurile au potențialul de a denatura sau de a amenința să denatureze concurența și de a afecta schimburile comerciale dintre statele membre.

144)

Comisia remarcă faptul că măsurile nr. 1, 2 și 3 au fost acordate în anii 2012-2015, încălcând clauza de standstill prevăzută la articolul 108 alineatul (3) din TFUE.

145)

Prin urmare, Comisia concluzionează că, în cazul în care se constată că măsurile constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE, acestea ar constitui ajutor de stat ilegal.

146)

În această etapă, Comisia consideră că măsurile nr. 1, 2 și 3 sunt susceptibile să constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE, însă invită părțile interesate să prezinte observații cu privire la concluziile sale preliminare.

147)

Conform jurisprudenței constante, un stat membru care solicită autorizarea de a acorda ajutoare prin derogare de la normele prevăzute de tratat are obligația de a colabora cu Comisia. În temeiul obligației respective, statul membru în cauză trebuie, în special, să furnizeze Comisiei toate informațiile pentru ca aceasta să poată verifica dacă sunt îndeplinite condițiile derogării solicitate (46). În acest caz, autoritățile române nu susțin niciun temei juridic pentru evaluarea compatibilității.

148)

Având în vedere faptul că Oltchim poate fi considerată o întreprindere aflată în dificultate, singurul argument pentru compatibilitate ar putea fi ajutorul de salvare și restructurare pe baza Orientărilor din 2014 privind salvarea și restructurarea. Totuși, în această etapă, criteriile pentru acordarea unui ajutor de salvare sau restructurare compatibil, astfel cum se prevede în Orientările privind salvarea și restructurarea, nu par să fie îndeplinite de niciuna dintre măsuri. În special, în absența unui plan de restructurare notificat (autoritățile române nu susțin eligibilitatea măsurilor ca ajutor de restructurare), Comisia nu poate să evalueze componentele planului de reorganizare, inclusiv măsurile de investiții și de modernizare, nici să evalueze dacă măsurile ar restabili viabilitatea pe termen lung și ar fi menținute la un nivel minim, astfel încât să se evite denaturările nejustificate ale concurenței.

149)

Practica decizională a Comisiei, susținută de hotărârile instanțelor Uniunii, indică faptul că, în anumite situații, cumpărătorului activelor și activității unei întreprinderi care a primit ajutor de stat declarat incompatibil cu piața internă i se poate solicita să ramburseze ajutorul respectiv în măsura în care tentativele de recuperare a acestuia de la beneficiarul inițial nu au avut succes. În astfel de situații, trebuie stabilită continuitatea economică între beneficiarul inițial al ajutorului incompatibil și întreprinderea cumpărată.

150)

Evaluarea continuității economice dintre cele două entități se bazează pe un set de indicatori, cum ar fi: sfera de aplicare a activelor vândute (active și pasive, întreținerea forței de muncă, pachetul de active), prețul de vânzare (cum ar fi prețul pieței stabilit prin licitație deschisă, publică, necondiționată și nediscriminatorie, permițând ofertanților să aleagă în ce mod sunt vândute acțiunile, de exemplu, individual, prin clustere sau în bloc), identitatea cumpărătorului (cumpărătorilor), data vânzării și logica economică a operațiunii (47).

151)

Indicatorii sus-menționați ar determina în principiu dacă există o continuitate economică și, prin urmare, dacă un posibil avantaj necuvenit al Oltchim ar fi transferat către întreprinderea deținută de un viitor cumpărător.

152)

Astfel cum s-a menționat în considerentul 47) litera (a)), planul de reorganizare aprobat a condus la crearea unei noi entități (Oltchim SPV) și la transferul tuturor activelor viabile de la Oltchim SA către aceasta. Oltchim SPV a preluat partea funcțională a Oltchim SA în condiții de continuare a activității. Următoarele active au fost transferate către Oltchim SPV: activele Oltchim SA, localizate pe platforma industrială Râmnicu Vâlcea și Divizia Petrochimice Bradu, drepturile de proprietate intelectuală, marca, clientela, contractele cu furnizorii și clienții, precum și toți salariații Oltchim SA care lucrau la momentul transferului pe fiecare platformă industrială și toate autorizațiile și avizele necesare funcționării și desfășurării activității. Oltchim SPV este o societate fără datorii (adică toate datoriile rămân la Oltchim SA), care este deținută în proporție de 100 % de Oltchim SA.

153)

Acțiunile Oltchim SA în Oltchim SPV urmează să fie vândute ulterior, în termen de 1-3 ani, unui investitor. Nu există nicio cerință în ceea ce privește recurgerea la o licitație deschisă, publică și nediscriminatorie, ci doar o referință la o metodă de negociere directă.

154)

Având în vedere cele de mai sus, Comisia consideră în această etapă că procesul de vânzare stabilit în planul de reorganizare aprobat va conduce la o continuitate economică între Oltchim SA și un potențial cumpărător al Oltchim SPV. Achiziția se va realiza mai curând prin cumpărarea acțiunilor întregii societăți, decât a activelor individuale, ceea ce constituie deja un indicator puternic al continuității economice. În plus, planul include o serie de alte condiții care indică o continuitate economică, în special transferul tuturor angajaților, al mărcii, al contractelor și al furnizorilor existenți, precum și al autorizațiilor de mediu.

155)

De asemenea, Comisia remarcă faptul că planul nu urmărește obținerea celui mai mare preț posibil de pe piață pentru Oltchim SPV prin intermediul unei licitații deschise, publice, necondiționate și nediscriminatorii.

156)

Prin urmare, Comisia consideră în această etapă că o entitate care cumpără Oltchim SPV ar fi răspunzătoare de recuperarea eventualului ajutor incompatibil acordat anterior societății Oltchim SA (înainte de cumpărarea activelor).

157)

Având în vedere cele de mai sus, Comisia adresează invitația de a se prezenta observații cu privire la procedura de vânzare aplicată societății Oltchim, astfel cum a fost stabilită în planul de reorganizare aprobat.

(1)

Em 27 de abril de 2015, a Bombardier Transportation Portugal, S.A. («Bombardier» ou «autor da denúncia») apresentou uma denúncia em matéria de auxílios estatais contra a Empresa de Manutenção de Equipamento Ferroviário, S.A. («EMEF»), registada no mesmo dia. O autor da denúncia é um concorrente da EMEF. O autor da denúncia forneceu informações adicionais em 16 de maio de 2015 e 13 de Julho de 2015.

(2)

Em 3 de junho de 2015, a denúncia, juntamente com um pedido de informações, foi transmitida às autoridades portuguesas para apresentação de observações. Portugal respondeu em 17 e 24 de julho de 2015.

(3)

Em 9 de Junho de 2015, realizou-se uma reunião com as autoridades portuguesas.

(4)

A Comissão solicitou informações adicionais às autoridades portuguesas por carta de 29 de outubro de 2015. As autoridades portuguesas responderam em 21 de dezembro de 2015.

(5)

A EMEF opera no setor da manutenção ferroviária, propondo, em especial, a manutenção, a modernização e a reabilitação de material circulante ferroviário e equipamento conexo, bem como a conceção, o fabrico e a modernização dos vagões de transporte de mercadorias. Foi fundada em 1993 como resultado da autonomização da Comboios de Portugal, E.P.E. («CP»), o operador português de transporte ferroviário de passageiros, que é inteiramente detido pelo Estado português. Desde a autonomização, a EMEF manteve-se uma filial a 100 % da CP.

(6)

Mais de 80 % dos rendimentos da EMEF provêm da reparação e manutenção do material circulante da CP e da sua sociedade-irmã de transporte de mercadorias, a Logística e Transportes Ferroviários de Mercadorias, S.A. («CP Carga»). Outros clientes importantes da EMEF são, nomeadamente, a Bombardier/Prometro, a Siemens, a ACE e a RENFE. Entre os concorrentes da EMEF no mercado da reparação e manutenção ferroviárias são de citar a Siemens, a Bombardier e a Alstom.

(7)

A EMEF tem sido deficitária desde a autonomização da CP em 1993, com exceção de 2012 e 2014. Para melhorar a sua situação financeira, a EMEF iniciou em 2009 um processo de reestruturação, que inclui medidas de redução de custos implementadas pela CP. O processo de reestruturação melhorou, em certa medida, o desempenho financeiro da EMEF. São apresentados no quadro 1 dados financeiros selecionados da EMEF.

Quadro 1

Dados financeiros selecionados da EMEF (em milhões de EUR)

(8)

Na primavera de 2015, Portugal iniciou um processo de privatização da EMEF, recebendo propostas da Alstom e do Bavaria Industries Group. A Bombardier também foi convidada a participar no concurso, mas não apresentou propostas. O processo de privatização foi suspenso posteriormente, ainda em 2015.

(9)

O autor da denúncia alega que, desde 2003, a EMEF tem beneficiado continuamente de auxílios estatais da CP, sob a forma de injeções de capital, subvenções para cobrir perdas, empréstimos e garantias. Na opinião do autor da denúncia, só o montante dos auxílios sob a forma de medidas de capital próprio ascende a 54 milhões de EUR respeitante ao período 2003-2013. O autor da denúncia alega também que é possível que a CP tenha concedido um auxílio estatal à EMEF ao adquirir serviços à EMEF acima do preço de mercado.

(10)

Nos termos do artigo 17.o do Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho (3), os poderes da Comissão para recuperar o auxílio ficam sujeitos a um prazo de prescrição de dez anos e o prazo de prescrição é interrompido por quaisquer atos relativos ao auxílio ilegal praticados pela Comissão. A Comissão transmitiu a denúncia a Portugal em 3 de junho de 2015. Por conseguinte, a presente decisão apenas diz respeito às medidas concedidas após 3 de junho de 2005. Com base na denúncia e nas informações recebidas de Portugal, a Comissão identificou as seguintes potenciais medidas de auxílio estatal concedidas pela CP à EMEF após 3 de junho de 2005, conforme descrito infra.

(11)

A CP injetou capital na EMEF num total de 47,6 milhões de EUR, assim constituídos:

(12)

A CP concedeu empréstimos à EMEF num total de 19,5 milhões de EUR, assim constituídos:

(13)

Portugal não forneceu informações sobre quaisquer garantias que assegurassem esses empréstimos.

(14)

A CP concedeu garantias financeiras à EMEF num total de 23 milhões de EUR, assim constituídos:

(15)

Portugal não forneceu informações sobre quaisquer garantias que assegurassem as garantias acima enumeradas ou sobre se algumas das garantias acima referidas foram acionadas.

(16)

O autor da denúncia alega ainda, sem especificar o eventual montante de auxílio, que a CP pode ter concedido auxílios estatais à EMEF sob a forma de aquisição, a esta última, de serviços de reparação e manutenção acima dos preços de mercado.

(17)

As autoridades portuguesas consideram que as medidas acima descritas não constituem auxílios estatais. Portugal alega que as medidas 1, 2 e 3 estão em conformidade com o mercado, uma vez que foram concedidas em termos equivalentes aos que um investidor privado teria oferecido no mesmo contexto de mercado. Portugal não apresentou quaisquer elementos de prova para fundamentar esta alegação.

(18)

No que se refere à medida 4, Portugal apresentou relatórios de auditores independentes, elaborados antes do presente processo, que apreciavam a conformidade da EMEF com as regras portuguesas relativas aos preços de transferência no período 2010-2014. Os relatórios concluíram que a margem obtida pela EMEF na prestação de serviços à CP não foi mais elevada do que a margem de mercado.

(19)

Portugal alega ainda que a EMEF é vital para o funcionamento da CP e que os serviços prestados pela EMEF à CP representam obrigações de serviço público que não foram acompanhados de uma compensação de serviço público adequada. Portugal não apresentou quaisquer elementos de prova para justificar esta alegação.

(20)

A título preliminar, a Comissão considera oportuno analisar se a EMEF pode ser considerada uma empresa em dificuldade. A Comissão refere que, uma vez que as medidas em apreço foram concedidas entre maio de 2006 e janeiro de 2014, ou seja, antes de 1 de agosto de 2014, a apreciação é feita nos termos das Orientações comunitárias de 2004 relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação a empresas em dificuldade («Orientações E&R de 2004») (4).

(21)

O ponto 10, alínea a), das Orientações E&R de 2004 estabelece que uma empresa se encontra em dificuldade quando mais de metade do seu capital subscrito tiver desaparecido e mais de um quarto desse capital tiver sido perdido durante os últimos 12 meses. A disposição reflete o pressuposto de que uma empresa que sofra perdas significativas no seu capital subscrito será incapaz de recuperar das perdas que a condenam ao desaparecimento quase certo a curto ou médio prazo.

(22)

De acordo com as suas demonstrações financeiras, a EMEF perdeu mais de metade do seu capital subscrito e mais de um quarto desse capital durante os últimos 12 meses em 2005, 2008 e 2010.

(23)

Nos outros anos em apreciação, a EMEF não preencheu formalmente os critérios do ponto 10, alínea a) das Orientações E&R de 2004. No entanto, isso deveu-se apenas às injeções de capital efetuadas pela CP. Tal como explicado na secção 5.2 infra, a Comissão considera que essas injeções de capital podem ter constituído um auxílio estatal, uma vez que não foram concedidas em condições de mercado. Como tal, distorcem a situação financeira real da EMEF, uma vez que o aumento do capital próprio da EMEF não se deve ao seu melhor desempenho financeiro, mas apenas ao financiamento estatal adicional que a empresa não teria conseguido obter no mercado. Por conseguinte, a Comissão considera que, para ter um panorama financeiro realista da EMEF, é necessário excluir os efeitos dessas injeções de capital e calcular o capital próprio ajustado da EMEF. Os cálculos assim efetuados mostram que as necessidades de capital ajustadas da EMEF foram consideravelmente negativas todos os anos, pelo menos desde 2005, conforme demonstrado no quadro 1 supra.

(24)

A Comissão considera que, quando uma empresa tem capital próprio negativo, existe, a priori, a presunção de que possa ser considerada uma empresa em dificuldade na aceção do ponto 10, alínea a), das Orientações E&R de 2004 (5). O Tribunal Geral também concluiu que uma empresa com capitais próprios negativos é uma empresa em dificuldade (6).

(25)

Por conseguinte, a Comissão conclui, a título preliminar, que a EMEF pode ser considerada, desde 2005, uma empresa em dificuldade na aceção das Orientações E&R de 2004.

(26)

O artigo 107.o, n.o 1, do TFUE determina que são incompatíveis com o mercado interno, na medida em que afetem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.

(27)

Assim, para que uma medida possa ser considerada um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, devem estar preenchidas as seguintes condições cumulativas: i) a vantagem deve ser concedida pelo Estado ou através de recursos estatais; ii) deve conferir uma vantagem a uma empresa; iii) deve ser seletiva, isto é, favorecer certas empresas ou certas produções; iv) deve falsear ou ameaçar falsear a concorrência e deve afetar as trocas comerciais entre os Estados-Membros.

(28)

Na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, recursos estatais são os recursos de um Estado-Membro e das suas autoridades públicas, bem como os recursos de empresas públicas sobre as quais as autoridades públicas possam, direta ou indiretamente, exercer um controlo. Uma vez que a CP, que detém e tem vindo a injetar capital fresco na EMEF, é detida a 100 % pelo Estado, a Comissão considera que as medidas sob investigação envolvem recursos estatais.

(29)

No que diz respeito à imputabilidade, a Comissão observa também que a CP é detida a 100 % pelo Estado. Além disso, com base nas informações fornecidas pelo autor da denúncia, dir-se-ia que a CP não está sujeita ao direito comum das sociedades, mas ao regime jurídico aplicável ao setor público. O Conselho de Administração da CP é nomeado pelo Governo, sendo necessária uma autorização prévia do Governo para que a CP preste garantias em benefício de outras entidades. O plano de atividades, o plano de investimento, o orçamento e as contas da CP são aprovados pelo Governo. A Comissão salienta também que Portugal não alegou que o financiamento da EMEF à EMEF não era imputável ao Estado. Por conseguinte, na presente fase, a Comissão considera que as medidas tomadas pela CP são imputáveis ao Estado.

(30)

As medidas em apreciação foram concedidas à EMEF e são, por conseguinte, seletivas.

(31)

Acresce que todas as medidas em causa são suscetíveis de melhorar a posição concorrencial da EMEF no mercado em que opera. O mercado da manutenção ferroviária está aberto à concorrência de outros Estados-Membros. Por conseguinte, as medidas falseiam ou ameaçam falsear a concorrência e afetam as trocas comerciais entre os Estados-Membros.

(32)

Resta apreciar se as medidas em apreço conferiram uma vantagem económica à EMEF. Na sua apreciação, a Comissão irá, em primeiro lugar, abordar a alegação de Portugal de que os serviços prestados pela EMEF à CP constituem obrigações de serviço público. No contexto desta alegação, irá também apreciar se as medidas preenchem os critérios estabelecidos no acórdão Altmark para se considerar que não contêm elementos de auxílio. Uma vez que, de acordo com a conclusão preliminar da Comissão, os serviços prestados pela EMEF não podem ser considerados serviços de interesse económico geral na aceção na Comunicação SIEG e que, em todo o caso, os critérios Altmark não se encontram preenchidos, a Comissão irá então apreciar as alegadas medidas ao abrigo do princípio do operador numa economia de mercado para determinar se foi concedida à EMEF uma vantagem económica.

(33)

Tal como explicado no ponto 19, Portugal alega que a EMEF é vital para o funcionamento da CP e que os serviços prestados pela EMEF à CP representam obrigações de serviço público que não foram remuneradas por uma adequada compensação de serviço público, pelo que as alegadas medidas não conferem uma vantagem económica à EMEF.

(34)

Apesar de Portugal não apresentar quaisquer provas para sustentar esta alegação, a mesma poderia ser válida se Portugal pudesse justificar que os serviços prestados pela EMEF à CP podem ser considerados serviços de interesse económico geral na aceção da Comunicação SIEG (7). Por outro lado, para estarem isentas de auxílio, as alegadas medidas têm de preencher os critérios estabelecidos no acórdão Altmark  (8).

(35)

Nos termos da secção 3.2 da Comunicação SIEG, a noção de serviço de interesse económico geral é um conceito que evolui, nomeadamente, em função das necessidades dos cidadãos, dos avanços tecnológicos e do mercado e das opções sociais e políticas no Estado-Membro em causa. O Tribunal de Justiça estabeleceu que os SIEG são serviços que apresentam caraterísticas especiais em relação às de outras atividades económicas.

(36)

No termos do ponto 48 da Comunicação SIEG, não seria adequado associar obrigações específicas de serviço público a uma atividade cuja prestação está já assegurada, ou pode ser assegurada de forma satisfatória e em condições, tais como o preço, características qualitativas objetivas, continuidade e acesso ao serviço, conformes ao interesse público tal como definido pelo Estado, por empresas que desenvolvem as suas atividades em condições normais de mercado. A esse respeito, a Comissão considera que os serviços de manutenção ferroviária prestados pela EMEF já são prestados por empresas que operam em condições normais de mercado, uma vez que vários concorrentes também prestam esses serviços em Portugal. Não há também indicações de que esses concorrentes não prestem os serviços de forma satisfatória e em condições, tais como o preço, características qualitativas objetivas, continuidade e acesso ao serviço, conformes ao interesse público.

(37)

Visto que a EMEF presta serviços de apoio direto às atividades ferroviárias da CP, uma interrupção súbita destes serviços podia, de facto, ter um impacto negativo nas operações da CP. No entanto, a manutenção ferroviária é um mercado concorrencial e, na ausência de qualquer indicação em contrário, outras empresas podiam prestar estes serviços à CP, se necessário adquirindo alguns ativos da EMEF (9).

(38)

Com base no que precede, a Comissão considera, nesta fase, que os serviços prestados pela EMEF à CP não podem ser considerados obrigações de serviço público na aceção da Comunicação SIEG. Por conseguinte, a Comissão solicita a Portugal que apresente todas as informações necessárias para justificar a sua alegação de que os serviços prestados pela EMEF à CP podem ser considerados obrigações de serviço público na aceção da Comunicação SIEG.

(39)

Mesmo que os serviços prestados pela EMEF à CP sejam considerados obrigações de serviço público, as alegadas medidas têm de preencher os critérios estabelecidos no acórdão Altmark para se considerar que não contêm elementos de auxílio. (10)

(40)

No acórdão Almark, o Tribunal de Justiça da União Europeia considerou que as compensações de serviço público não constituem auxílios estatais quando estão preenchidas quatro condições cumulativas. Por conseguinte, se pelo menos uma das condições do acórdão Altmark não estiver preenchida, as compensações de serviço pública serão analisadas ao abrigo das regras da UE em matéria de auxílios estatais.

(41)

Segundo o acórdão Altmark, devem estar preenchidas as seguintes condições:

(42)

Portugal não apresentou qualquer ato de atribuição e não foram estabelecidos quaisquer parâmetros para calcular as compensações de serviço público pelos serviços prestados pela EMEF à CP. Por conseguinte, a Comissão considera que os serviços prestados pela EMEF à CP não parecem preencher os critérios estabelecidos no acórdão Altmark, pelo que as alegadas medidas têm de ser analisadas ao abrigo das regras da UE em matéria de auxílios estatais.

(43)

De acordo com a jurisprudência, as operações económicas realizadas por um organismo público ou uma empresa pública não conferem uma vantagem à sua contraparte e, por conseguinte, não constituem um auxílio, desde que sejam efetuadas em conformidade com as condições normais de mercado (11) (princípio do operador numa economia de mercado ou «POEM»). No caso em apreço, para identificar a existência de uma vantagem, é necessário comparar o comportamento da CP com o do investidor privado, credor ou o comprador hipotético que se encontra numa situação semelhante («teste do POEM»).

(44)

Regra geral, qualquer investidor prudente numa economia de mercado procederia à sua própria análise ex ante dos resultados financeiros de um investimento, por exemplo através da comparação entre a taxa de retorno esperada de um novo investimento de capital e a sua taxa de retorno exigida ou entre a taxa de recuperação esperada da conversão da dívida e a taxa de recuperação esperada no cenário alternativo, por exemplo, a execução da dívida.

(45)

Por conseguinte, se um Estado-Membro argumentar que o investimento está em conformidade com o teste do OEM, terá de fornecer elementos de prova que demonstrem que a decisão de proceder ao investimento foi tomada com base numa apreciação que um credor privado racional teria efetuado para determinar a rendibilidade do investimento.

(46)

No processo em apreço, Portugal alegou que a CP agiu como um operador numa economia de mercado, mas não apresentou quaisquer elementos de prova que demonstrassem que, ao fazer investimentos em capital na EMEF, a CP atuou como um investidor privado racional.

(47)

Tal como explicado nos pontos 20 a 25, a Comissão considera que a EMEF pode ser considerada uma empresa em dificuldade na aceção das Orientações E&R de 2004.

(48)

A Comissão observa ainda que, apesar do apoio financeiro prestado pela CP durante mais de 10 anos, a EMEF não melhorou manifestamente o seu desempenho financeiro, para não falar do regresso à viabilidade a longo prazo. Nos últimos 10 anos, a CP — ela própria em dificuldade (12) — procedeu a uma série de injeções de capital e conversões de dívida em capital próprio, mas em 2014, a EMEF ainda tinha capitais próprios negativos (ajustados pelos aumentos de capital efetuados pela CP) e, nos últimos cinco anos, gerou uma perda líquida acumulada de 1,1 milhões de EUR. Não parece provável que um investidor racional numa economia de mercado, ele próprio em dificuldade, investisse capital numa filial durante um período tão longo sem perspetivas aparentes de viabilidade.

(49)

Por conseguinte, a Comissão solicita a Portugal que apresente todas as informações necessárias para justificar a sua alegação de que a CP agiu como um operador numa economia de mercado no que respeita às injeções de capital efetuadas no âmbito da medida 1.

(50)

Atendendo ao que precede, a Comissão chegou à conclusão preliminar de que os aumentos de capital concedidos pela CP conferiram uma vantagem económica à EMEF, pelo que, atendendo a que também estão cumpridos os demais critérios do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, envolveram um auxílio estatal.

(51)

Para excluir a existência de auxílios estatais, um empréstimo tem de ser fixado a uma taxa de mercado. Como parâmetro de referência para determinar essa taxa de mercado, a Comissão aplica as regras estabelecidas pela Comissão na Comunicação sobre as taxas de referência («Comunicação sobre as taxas de referência») (13). A margem de um empréstimo em conformidade com o mercado depende da solvabilidade da empresa e do nível de garantias oferecido.

(52)

De acordo com o quadro da Comunicação sobre as taxas de referência que estabelece margens de empréstimos em pontos de base, uma margem em conformidade com o mercado de empréstimos concedidos a empresas em dificuldade deve variar entre 400 pontos de base (se as garantias forem «elevadas») e 650 pontos de base (se as garantias forem «normais») ou 1000 pontos de base (se as garantias forem «baixas»). Os empréstimos concedidos pela CP em 2008 e 2010 tinham margens inferiores a 400 pontos de base, pelo que não foram concedidos em condições de mercado, independentemente do nível de quaisquer garantias prestadas. Na presente fase e na ausência de qualquer prova da existência de garantias, a Comissão considera que esses empréstimos deviam ter sido remunerados à taxa de base (taxa IBOR a um ano), acrescida de uma margem de 1000 pontos de base.

(53)

No que respeita aos empréstimos concedidos em 2012 e 2014, tinham margens de, respetivamente, 750 e 700 pontos de base, pelo que poderiam ser considerados em conformidade com o mercado, se o nível de garantias fosse, pelo menos, «normal». No entanto, como mencionado supra, Portugal não apresentou quaisquer informações sobre garantias que assegurassem os empréstimos em causa. Na presente fase, a Comissão considera, portanto, que esses empréstimos deviam ter sido remunerados à taxa de base (taxa IBOR a um ano), acrescida de uma margem de 1000 pontos de base. Por conseguinte, a Comissão considera, na presente fase, que os empréstimos concedidos em 2012 e 2014 não estavam em conformidade com o mercado.

(54)

Portugal não apresentou quaisquer outros elementos de prova que demonstrassem que os empréstimos foram concedidos em condições de mercado. Por conseguinte, a Comissão solicita a Portugal que apresente todas as informações necessárias para justificar que os empréstimos concedidos no âmbito da medida 2 foram concedidos em condições de mercado.

(55)

Com base no que precede, a Comissão considera, nesta fase, que os quatro empréstimos concedidos no âmbito da medida 2 conferiram uma vantagem económica à EMEF e envolvem auxílios estatais, dado que também estão cumpridos os demais critérios do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.

(56)

A Comunicação da Comissão sobre garantias (14) estabelece regras para calcular o elemento de auxílio de uma garantia. De acordo com a secção 3.2, alínea a), da Comunicação da Comissão sobre garantias, para se excluir a existência de um auxílio estatal, o mutuário não pode estar em dificuldades financeiras na aceção das Orientações E&R de 2004. No entanto, como antes se explicou, a EMEF pode ser considerada uma empresa em dificuldade, pelo menos desde 2005. Por conseguinte, não se pode excluir a existência de um auxílio nesta medida. Além disso, nos termos da secção 3.6 da Comunicação da Comissão sobre garantias, a não observância das condições supra estabelecidas no ponto 3.2, alínea a), não significa que a garantia seja automaticamente considerada um auxílio estatal.

(57)

Portugal não apresentou quaisquer outras provas que demonstrassem que as garantias foram prestadas em condições de mercado. Por conseguinte, a Comissão solicita a Portugal que apresentar todas as informações necessárias para justificar que as garantias prestadas no âmbito da medida 3 foram prestadas em condições de mercado.

(58)

Atendendo ao que precede, a Comissão considera, na presente fase, que a medida 3 constitui um auxílio estatal, visto que confere uma vantagem económica à EMEF e que estão cumpridos os demais critérios do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.

(59)

No que se refere à possibilidade de a CP adquirir serviços à EMEF acima dos preços de mercado, Portugal apresentou relatórios sobre preços de transferência, realizados por auditores independentes (15) antes do presente processo, que apreciam os preços de transferência entre a EMEF e a CP, no período 2011-2014, com base num método da margem líquida da operação (16) e, no exercício de 2010, com base no método do custo majorado (17). Com base nestes métodos, o relatório aprecia se os preços de transferência entre a CP e a EMEF correspondem aos que seriam cobrados por entidades independentes em operações comparáveis. De acordo com esses relatórios, nos anos de 2012 a 2014, os preços de compra pagos pela CP à EMEF estavam em conformidade com o mercado e, em 2010 e 2011, foram inclusivamente inferiores ao preço de mercado.

(60)

A Comissão apreciou criteriosamente esses relatórios e considera que a metodologia é sólida e demonstra claramente que os preços de compra pagos pela CP não foram superiores ao preço de mercado. Além disso, os relatórios foram preparados antes do presente processo por auditores independentes no âmbito da obrigação de apresentação anual de imposto sobre as sociedades.

(61)

Neste contexto, a Comissão considera que os preços de compra pagos pela CP à EMEF estavam em conformidade com o mercado ou abaixo do preço de mercado, pelo que não foi conferida qualquer vantagem à EMEF. A Comissão conclui, pois, que não foi concedido nenhum auxílio estatal à EMEF sob a forma de aquisição de serviços à EMEF pela CP acima dos preços de mercado.

(62)

Com base no que precede, a Comissão considera, na presente fase, que as medidas 1, 2 e 3 constituem uma vantagem seletiva à EMEF, proveniente de recursos estatais, que falseia ou ameaça falsear a concorrência e afeta as trocas comerciais entre os Estados-Membros. A Comissão considera, portanto, que a medida acima identificada constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.

(63)

A Comissão conclui, porém, que a medida 4 não constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.

(64)

Em conformidade com o artigo 3.o do Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho (18), os auxílios não serão executados antes de a Comissão ter tomado, ou de se poder considerar que tomou, uma decisão que os autorize («obrigação de suspensão»).

(65)

Se as medidas acima identificadas constituíssem auxílios estatais, teriam sido concedidas pela CP em violação das obrigações de notificação e de suspensão previstas no artigo 108.o, n.o 3, do TFUE. Por conseguinte, a Comissão considera, na presente fase, que as medidas podiam ser consideradas auxílios estatais ilegais.

(66)

Na secção 5.2 supra, a Comissão chegou à conclusão preliminar de que as medidas 1 (aumentos de capital), 2 (empréstimos) e 3 (garantias) constituíam auxílios estatais na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE. Na presente secção, a Comissão irá apreciar se esses auxílios podem ser declarados compatíveis com o mercado interno.

(67)

Cabe ao Estado-Membro invocar possíveis fundamentos de compatibilidade e demonstrar que estão reunidas as condições de tal compatibilidade (19). As autoridades portuguesas consideram que as medidas não constituem auxílios estatais, pelo que não forneceram quaisquer argumentos para demonstrar a compatibilidade das medidas com o mercado interno.

(68)

Tal como explicado nos pontos 20 a 25, atendendo à situação financeira da EMEF, a Comissão considera que a EMEF pode ser considerada uma empresa em dificuldade na aceção das Orientações E&R (20) e, nos termos do ponto 19 das referidas orientações, a única base para considerar compatíveis auxílios a empresas em dificuldade é o artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE.

(69)

Tendo em conta esta conclusão preliminar, a Comissão considera, na presente fase, que a medida 1 (aumentos de capital), a medida 2 (empréstimos) e a medida 3 (garantias) só podiam ser consideradas compatíveis enquanto auxílios de emergência e/ou à reestruturação na aceção das Orientações E&R de 2004.

(70)

Segundo o ponto 73 das Orientações E&R de 2004, se a empresa em questão já beneficiou de auxílios estatais de emergência ou à reestruturação, incluindo eventuais auxílios não notificados, e se tiverem decorrido menos de 10 anos desde a concessão do auxílio de emergência, do final do período de reestruturação ou desde que o plano de reestruturação deixou de ser executado (consoante a data que for posterior), a Comissão não autorizará a concessão de auxílios de emergência ou à reestruturação suplementares.

(71)

Como a primeira medida remonta a 2006 e foram concedidos novos financiamentos pela CP à EMEF quase todos os anos até janeiro de 2014, afigura-se que o princípio do «auxílio único» não foi respeitado. Além disso, dado que a primeira medida foi concedida há quase 10 anos, a duração do período de reestruturação iria muito além do mínimo necessário para restabelecer a viabilidade a longo prazo.

(72)

A Comissão assinala ainda que Portugal não notificou à Comissão qualquer das medidas como auxílios à reestruturação, não tendo, portanto, demonstrado a existência dos elementos necessários para serem consideradas auxílios à reestruturação (plano de reestruturação, contribuição própria, medidas compensatórias, etc.).

(73)

Com efeito, de acordo com o ponto 34 das Orientações E&R de 2004, a concessão de auxílios à reestruturação depende da aplicação de um plano de reestruturação que deve ser validado pela Comissão para todos os auxílios individuais. Afigura-se que as medidas 1, 2 e 3 constituem auxílios estatais. Se as medidas constituíssem auxílios estatais, teriam sido concedidas sem notificação à Comissão. Acresce que o auxílio não teria por base um plano de reestruturação credível, que respeitasse as condições estabelecidas nas Orientações E&R 2004. Esta circunstância, só por si, seria suficiente para excluir a compatibilidade das medidas com o mercado interno.

(74)

A Comissão assinala ainda que Portugal não apresentou quaisquer elementos que assegurassem o cumprimento dos requisitos necessários para que o auxílio à reestruturação fosse considerado compatível. Assim, a Comissão solicita a Portugal que apresente todas as informações necessárias para justificar a compatibilidade das medidas 1, 2 e 3 na aceção das Orientações E&R de 2004.

(75)

Por conseguinte, na presente fase, a Comissão tem dúvidas quanto à compatibilidade das medidas 1, 2 e 3 com o mercado interno e solicita às autoridades portuguesas que transmitam os seus pontos de vista e elementos de prova sobre a eventual compatibilidade das medidas 1, 2 e 3.

(76)

A Comissão considera que as medidas 1, 2 e 3 são suscetíveis de envolver auxílios estatais e tem também dúvidas sobre a sua eventual compatibilidade com o mercado interno.

(77)

Por outro lado, a Comissão conclui que a medida 4 não constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.