(3).

Europese Rekenkamer

12, rue Alcide De Gasperi, 1615 Luxemburg, LUXEMBURG

1.1.

In dit hoofdstuk van het jaarverslag:

1.2.

De Rekenkamer legt aan het Europees Parlement en aan de Raad een verklaring voor inzake de betrouwbaarheid van de rekeningen en de regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen. De Rekenkamer vult deze verklaring aan met specifieke beoordelingen voor ieder belangrijk werkterrein van de EU (4). Deze specifieke beoordelingen hebben niet dezelfde functie als een controleoordeel; zij zijn in de eerste plaats bedoeld om specifiek voor de beleidsgroep belangrijke kwesties aan de kwijtingverlenende autoriteiten en andere belanghebbenden te presenteren. De conclusie van iedere specifieke beoordeling berust op het geheel van controle-informatie dat op het niveau van de beleidsgroep is verzameld.

1.3.

De werkzaamheden in verband met de betrouwbaarheid van de rekeningen van de Europese Unie zijn erop gericht, voldoende geschikte controle-informatie te verkrijgen om conclusies te trekken over de mate waarin de ontvangsten en uitgaven, activa en passiva naar behoren zijn geboekt en vast te stellen dat de geconsolideerde rekeningen (zie excerpt in bijlage 1.3 ) de financiële situatie per 31 december 2012 alsmede de ontvangsten, uitgaven en kasstromen voor het per die datum afgesloten begrotingsjaar naar behoren weergeven (zie de paragrafen 1.9 en 1.10).

1.4.

De werkzaamheden in verband met de regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen bij de geconsolideerde rekeningen over 2012 zijn erop gericht, voldoende geschikte controle_informatie te verkrijgen om te beoordelen of die verrichtingen overeenkomen met de toepasselijke rechtsvoorschriften of contractbepalingen en of zij correct zijn berekend (zie de paragrafen 1.11- 1.35 voor een overzicht van de resultaten en de hoofdstukken 2-9 voor nadere bijzonderheden).

1.5.

Het onderzoek van de jaarlijkse activiteitenverslagen van de diensten van de Commissie en van het daarmee verband houdende syntheseverslag is erop gericht, te beoordelen in hoeverre deze een getrouwe beoordeling geven van de kwaliteit van het financieel beheer (met inbegrip van de percentages resterende fouten) en zo te helpen om een beeld te krijgen van de betrouwbaarheid van de EU-rekeningen en de regelmatigheid van ontvangsten en uitgaven (zie de paragrafen 1.36-1.45 en de opmerkingen ter zake in de paragrafen „Doeltreffendheid van de systemen” in de hoofdstukken 2-9).

1.6.

De benadering van het onderzoek naar de regelmatigheid van verrichtingen is bijgewerkt en geharmoniseerd. De steekproef van verrichtingen van de Rekenkamer omvat nu enkel tussentijdse betalingen, saldobetalingen en de vereffening van voorschotten („verrichte betalingen”). De verrichtingen in de beleidsgroepen „Externe betrekkingen, steun en uitbreiding” (hoofdstuk 7) en „Onderzoek en ander intern beleid” (hoofdstuk 8) worden nu — zoals dat reeds het geval was voor alle andere beleidsgroepen — onderzocht op een moment waarop de eindbegunstigden van EU-middelen activiteiten ondernomen of kosten gemaakt hebben en de Commissie heeft aanvaard dat de ondernomen activiteiten of de gemaakte kosten een betaling uit de EU-begroting rechtvaardigen. Zo wordt voldaan aan de voor de Rekenkamer geldende verdragsbepaling dat uitgaven worden gecontroleerd nadat ze zijn gedaan. Ondanks deze verandering zijn — op voorschotten na — alle betalingen aan controle onderhevig in het jaar waarin zij worden gedaan. Dit geldt ook voor betalingen die worden gebruikt om vermogensbestanddelen aan te kopen (en die dus wel begrotingsuitgaven uitmaken, maar geen uitgaven bij boekhouding op transactiebasis). De impact van deze ontwikkeling wordt besproken in de paragrafen 1.14 en 1.15 en figuur 1.1 .

1.6.

Volgens de Commissie heeft deze nieuwe benadering door de Rekenkamer verregaande gevolgen (zie antwoorden op de paragrafen 1.7, 1.12, 1.14 en 1.19 t/m 1.35). Het is derhalve essentieel duidelijke toelichtingen te verstrekken en duidelijke methoden en termen te gebruiken waardoor de wijzigingen en de gevolgen ervan inzichtelijk worden gemaakt voor de belanghebbenden.

1.7.

Deze steekproefbenadering strookt met de beginselen die ten grondslag liggen aan de boekhouding op transactiebasis (5). Een ander voordeel van deze ontwikkeling is dat alle gebieden — al dan niet onder gedeeld beheer — op een vergelijkbare basis worden onderzocht. Bovendien zullen de gecontroleerde populaties van jaar tot jaar stabieler zijn, aangezien ze niet meer beïnvloed zullen worden door de wisselende omvang van voorschotten. Voorschotten worden nog steeds gedekt: door het onderzoek naar de regelmatigheid van de vereffening van voorschotten en door de werkzaamheden in verband met de betrouwbaarheid van de rekeningen.

1.7.

De Commissie volgt de ontwikkelingen in de methodologie van de Rekenkamer nauwlettend vanuit het oogpunt van het effect op het geschatte foutenpercentage (zie antwoord op de paragrafen 3.9 en 4.8).

1.8.

Na uitgebreid overleg met de begrotingsautoriteiten heeft de Rekenkamer ook haar aanpak van aanbestedingsfouten geharmoniseerd. Voorheen werden ernstige fouten behandeld als kwantificeerbare fouten indien de fout was begaan door autoriteiten van de lidstaten of internationale organisaties. De Rekenkamer merkte alle fouten van EU-instellingen en -organen aan als „niet-kwantificeerbaar” en hield ze zodoende buiten de berekening van het geschatte foutenpercentage. Vanaf 2012 worden ernstige fouten bij aanbestedingen van alle organen als kwantificeerbaar behandeld. De Rekenkamer past haar aanpak echter niet met terugwerkende kracht toe op aanbestedingsactiviteiten van EU-instellingen en -organen die voor 2011 plaatsvonden (6).

1.9.

De opmerkingen van de Rekenkamer hebben betrekking op de geconsolideerde rekeningen van de Europese Unie over het begrotingsjaar 2012, opgesteld door de rekenplichtige van de Commissie en goedgekeurd door de Commissie overeenkomstig het Financieel Reglement (7), die de Rekenkamer samen met een „representation letter” van de rekenplichtige op 29 juli 2013 heeft ontvangen. De geconsolideerde rekeningen omvatten:

1.10.

De controle door de Rekenkamer van de geconsolideerde rekeningen over 2012 heeft geen onjuistheden van materieel belang aan het licht gebracht (zie ook bijlage 1.2 ).

1.11.

De Rekenkamer geeft in hoofdstuk 2 een specifieke beoordeling over de ontvangsten en in de hoofdstukken 3-9 specifieke beoordelingen over de uitgaven (zie tabel 1.1 ).

1.12.

Uit de controleresultaten voor 2012 blijkt dat de ontvangsten (139 541 miljoen euro) en de verrichtingen in de beleidsgroep administratieve en andere uitgaven (9 985 miljoen euro) geen fouten van materieel belang vertoonden en dat de gecontroleerde toezicht- en controlesystemen doeltreffend waren (zie tabel 1.2 en de paragrafen 2.40-2.42 en 9.17). Alle beleidsgroepen met beleidsuitgaven vertoonden fouten van materieel belang (zie de paragrafen 3.35, 4.42, 5.62, 5.63, 6.39, 6.40, 7.25, 7.26, 8.39 en 8.40). De vastleggingen vertoonden geen fouten van materieel belang.

1.12.

De Commissie zal haar rol van toezichthouder blijven vervullen, in het bijzonder door financiële correcties en terugvorderingen op te leggen, op een niveau dat overeenkomt met dat van de vastgestelde onregelmatigheden en tekortkomingen. Als gevolg van het wettelijk kader voor de bescherming van de financiële belangen van de Unie en de complexiteit van de procedures in dat verband, is het onvermijdelijk dat fouten op tal van gebieden pas diverse jaren na de feiten worden rechtgezet. Volgens de Commissie moet het representatieve jaarlijkse foutenpercentage van de Rekenkamer tegen die achtergrond worden bezien. Daarom hanteert de Commissie zelf doorgaanse de restfoutenmarge, die rekening houdt met de financiële correcties en terugvorderingen over de meerjarige uitvoeringsperiode en voor een stuk met toekomstige jaren. Daarenboven houdt de Commissie bij de beoordeling van het geschatte foutenniveau voor 2012 rekening met het effect van forfaitaire correcties in de loop van het jaar, die niet worden meegerekend in het geschatte foutenpercentage van de Rekenkamer.

De Commissie is van mening dat de restfoutenmarge een goede indicatie geeft van het aandeel van onrechtmatige uitgaven in de EU-begroting na de toepassing van de toezicht- en controlesystemen.

1.13.

De Rekenkamer concludeert dat de verrichte betalingen over het geheel genomen fouten van materieel belang vertoonden en dat de gecontroleerde toezicht- en controlesystemen voor verrichte betalingen in het algemeen gedeeltelijk doeltreffend waren (zie tabel 1.2 ).

1.13.

Dit betekent niet dat alle terugvorderingen en financiële correcties opgelegd in jaar T in mindering kunnen worden gebracht op de fouten van jaar T. Het houdt wel in dat voor de beoordeling of het internecontrolesysteem in zijn totaliteit de EU-begroting in een meerjarenperspectief doeltreffend beschermt, zowel de foutenpercentages als de terugvorderingen/financiële correcties in aanmerking moeten worden genomen.

1.14.

Uit de resultaten van dit jaar blijkt andermaal een stijging van de globale geschatte foutenpercentages. Voor het geheel van de betalingen is het meest waarschijnlijk foutenpercentage gestegen van 3,9 % tot 4,8 %. Alle terreinen van beleidsuitgaven dragen bij tot deze stijging, maar de beleidsgroep „Plattelandsontwikkeling, milieu, visserij en gezondheid” (hoofdstuk 4) blijft het meest vatbaar voor fouten.

1.14.

De Commissie raamt het totale foutenpercentage in de onderliggende verrichtingen van de geconsolideerde EU-rekeningen daarom grosso modo van dezelfde orde van grootte als de foutenpercentages waarvan de Rekenkamer de voorbije drie jaar melding maakte. Dit is het resultaat van de aangescherpte controlevoorschriften van de programmeringsperiode 2007-2013 en van haar rigoureuze beleid van onderbrekingen/schorsingen/financiële correcties/terugvorderingen bij vaststelling van tekortkomingen.

1.15.

De wijziging in het meest waarschijnlijke foutenpercentage die is toe te schrijven aan de ontwikkeling in de steekproefbenadering van de Rekenkamer (zie de paragrafen 1.6 en 1.7) bedraagt niet meer dan 0,3 procentpunt. Deze wijziging in de aanpak is wel de voornaamste herkenbare reden voor de stijging van het geschatte foutenpercentage voor de hoofdstukken 7 (Externe betrekkingen, steun en uitbreiding) en 8 (Onderzoek en ander intern beleid).

1.15.

1.16.

Volgens de berekening van de Rekenkamer bedraagt het geschatte foutenpercentage voor het totaal aan uitgaven onder gedeeld beheer 5,3 % en voor alle andere vormen van beleidsuitgaven (8) 4,3 %.

1.16.

1.17.

Uit de analyse van de soorten fouten in de verschillende beleidsgroepen blijkt dat subsidiabiliteitsfouten meer dan twee derde van het globale foutenpercentage uitmaken: ernstige inbreuken op aanbestedingsregels (1,4 procentpunt), volstrekt niet-subsidiabele projecten/activiteiten of begunstigden (1,1 procentpunt), niet-subsidiabele kosten opgenomen in de kostendeclaraties (1,0 procentpunt) en onjuiste opgave van landbouwoppervlakte (0,8 procentpunt) (zie figuur 1.2 ).

1.17.

1.18.

Uit een opsplitsing van het globale geschatte foutenpercentage naar hoofdstuk blijkt dat Regionaal beleid, energie en vervoer (hoofdstuk 5) goed is voor meer dan twee vijfde van het globale geschatte foutenpercentage, Landbouw: marktondersteuning en rechtstreekse steun (hoofdstuk 3) goed is voor bijna een kwart en Plattelandsontwikkeling, milieu, visserij en gezondheid (hoofdstuk 4) goed is voor meer dan een zesde (zie figuur 1.3 ).

1.18.

1.19.

De in 2012 als uitgevoerd (9) opgegeven financiële correcties beliepen 3,7 miljard euro, meer dan drie maal zoveel als in 2011 (1,1 miljard euro). De terugvorderingen bleven overwegend stabiel met 678 miljoen euro (2011: 733 miljoen euro) (10). De meeste correcties in 2012 hebben betrekking op de programmeringsperiode 2000-2006. Dit deel van het jaarverslag betreft de mechanismen voor het verrichten van financiële correcties en terugvorderingen, en de inschatting door de Rekenkamer van de impact van terugvorderingen en financiële correcties. De Rekenkamer volgt de impact van financiële correcties voortdurend (11). De in 2012 gehanteerde aanpak strookt met de in 2009 vastgestelde aanpak.

1.19 tot en met 1.35.

De Commissie zal haar rol van toezichthouder blijven vervullen, in het bijzonder door financiële correcties en terugvorderingen op te leggen, op een niveau dat overeenkomt met dat van de vastgestelde onregelmatigheden en tekortkomingen. Als gevolg van het wettelijk kader voor de bescherming van de financiële belangen van de Unie en de complexiteit van de procedures in dat verband, is het onvermijdelijk dat fouten op tal van gebieden pas diverse jaren na de feiten worden rechtgezet. Volgens de Commissie moet het representatieve jaarlijkse foutenpercentage van de Rekenkamer tegen die achtergrond worden bezien.

1.20.

De Commissie en de lidstaten kunnen verscheidene mechanismen inzetten om het foutenrisico te beperken voordat door begunstigden opgegeven uitgaven door de Commissie worden aanvaard. Tot deze mechanismen behoren de goedkeuring van controlesystemen, administratieve controles van betalingsaanvragen, bezoeken ter plaatse (zoals inspecties van landbouwbedrijven), certificering van subsidiabele kosten door een onafhankelijk orgaan, en onderbreking of schorsing van betalingen aan lidstaten.

1.21.

Nadat de betalingen zijn verricht en de besteding van de middelen is aanvaard, kunnen zowel de Commissie als de lidstaten controles achteraf uitvoeren van de werking van controlesystemen en van opgegeven uitgaven. Deze kunnen twee soorten financiële gevolgen hebben: terugvorderingen bij begunstigden en de toepassing van financiële correcties ten aanzien van autoriteiten van lidstaten.

1.21.

Naast de financiële gevolgen waarnaar de Rekenkamer verwijst, beschikken de lidstaten in sommige beleidsgebieden ook over de mogelijkheid een correctie toe te passen door de niet-subsidiabele uitgaven af te trekken van een volgend betalingsverzoek en de vrijkomende middelen voor andere subsidiabele projecten te gebruiken. Het terugvorderen van de gecorrigeerde bedragen wordt in dergelijke gevallen een zaak van de lidstaten; de EU-begroting is beschermd en ondervindt geen invloed meer van de onregelmatige bedragen.

1.22.

Zowel de autoriteiten in de lidstaten als de Commissie gaan over tot terugvordering: de eerstgenoemde voor uitgaven onder gedeeld beheer en de laatstgenoemde vooral op gebieden waar zij alleen verantwoordelijk is voor het beheer van uitgaven, zoals onderzoek en een groot deel van de externe uitgaven. Terugvordering houdt in dat de begunstigde (een deel van) de middelen die hij heeft ontvangen, terugbetaalt aan het orgaan dat de oorspronkelijke betaling verrichtte. Op de meeste begrotingsterreinen kunnen deze middelen weer aan andere begunstigden worden uitbetaald (12).

1.22.

1.23.

Bij uitgaven onder gedeeld beheer kan de Commissie overgaan tot de toepassing van financiële correcties indien er ernstige tekortkomingen bestaan of als de lidstaat zijn verantwoordelijkheden om onregelmatige uitgaven op te sporen en te corrigeren, niet naar behoren heeft uitgeoefend.

1.24.

De behandelde problemen betreffen vaak tekortkomingen in controlesystemen of inbreuken op EU-regels inzake het beheer van een programma die een financiële impact hebben (d.w.z. die het mogelijk maken dat niet-subsidiabele uitgaven worden gedaan). De hoogte van een financiële correctie kan worden berekend op basis van afzonderlijke onderzochte gevallen, op basis van een extrapolatie van testresultaten of, indien het niet mogelijk is een van deze beide methoden te hanteren, door een forfaitaire correctie toe te passen.

1.25.

De impact van financiële correcties op de lidstaten is afhankelijk (13) van de toepasselijke wettelijke regelingen:

1.25.

Artikel 80, lid 4, van het Financieel Reglement bepaalt:

„De Commissie maakt financiële correcties ten aanzien van lidstaten om uitgaven die in strijd zijn met het toepasselijk recht, van financiering door de Unie uit te sluiten. De Commissie baseert haar financiële correcties op de vaststelling van ten onrechte uitgegeven bedragen, en de financiële gevolgen voor de begroting. Wanneer zulke bedragen niet nauwkeurig kunnen worden vastgesteld kan de Commissie geëxtrapoleerde of forfaitaire correcties toepassen overeenkomstig de sectorspecifieke regelgeving.

De Commissie houdt bij het besluit over het bedrag van een financiële correctie rekening met de aard en de ernst van de inbreuk op het toepasselijk recht en de financiële gevolgen voor de begroting, met inbegrip van het geval van tekortkomingen in beheers- en controlesystemen …”.

Het doel van financiële correcties is niet de lidstaten te straffen, maar te waarborgen dat de begroting wordt beschermd (d.w.z. dat alle uitgaven ten laste van de EU-begroting regelmatig zijn) door alle in strijd met de wetgeving verrichte uitgaven van financiering uit te sluiten.

a)

op het gebied van landbouw leiden conformiteitsbeschikkingen tot financiële correcties (zie paragraaf 4.26, sub b)) die ten uitvoer worden gelegd door de financiering voor de betrokken lidstaat te verlagen (14);

b)

wat betreft cohesiebeleid is de impact van de financiële correcties afhankelijk van de vraag of de lidstaat de door de Commissie voorgestelde correctie aanvaardt of niet (15):

b)

In beide gevallen zijn de financiële gevolgen van de gederfde EU-cofinancering voor de niet-subsidiabel geachte uitgaven ten laste van de nationale begroting, tenzij de lidstaat over de mogelijkheid beschikt om de bedragen terug te vorderen van individuele begunstigden.

1.26.

Op het gebied van landbouw zijn de lidstaten verplicht onregelmatige uitgaven terug te vorderen (16), maar door de Commissie opgelegde financiële correcties vereisen zelden terugbetalingen door landbouwers en andere begunstigden (17).

1.26.

1.27.

Op het gebied van het cohesiebeleid zijn de autoriteiten van de lidstaten verplicht financiële correcties aan te brengen in verband met in projecten ontdekte onregelmatigheden (18). Zoals hieronder nader uiteengezet, loopt de mate waarin bedragen worden teruggevorderd van begunstigden sterk uiteen (zie de tekstvakken 1.2 en 1.3).

1.27.

1.28.

Er wordt rekening gehouden met iedere terugvordering die ten tijde van de controle van de Rekenkamer door de lidstaat is gedaan en de betrokken bedragen worden niet langer meegerekend in de foutberekening.

1.29.

Veel financiële correcties vinden verscheidene jaren na de aanvankelijke uitbetaling van de middelen plaats (zie Speciaal verslag nr. 7/2010 van de Rekenkamer voor landbouw (19) en Speciaal verslag nr. 3/2012 voor de structuurfondsen (20)). Er bestaan echter significante voorbeelden van gevallen waarin het de Commissie in 2012 lukte om veel sneller financiële correcties op te leggen. Andere van de onderstaande voorbeelden verschaffen inzicht in een aantal van de betrokken problemen (zie de tekstvakken 1.1-1.3).

1.29.

Met name met het oog op de tenuitvoerlegging van de GLB-hervorming zal de Commissie zich blijven inspannen om het proces te verbeteren en te versnellen, waarbij zij zowel de noodzaak de kwaliteitsnormen te handhaven als het recht van antwoord van de lidstaat in acht zal nemen.

Wat de structuurfondsen betreft, is voor twee derde van de gecumuleerde financiële correcties in de periode 2000-2012 het besluit genomen nadat het actieplan van de Commissie van 2008 was vastgesteld. Dit geeft aan dat de procedures zijn versneld, zoals de Commissie had toegezegd.

—

—

—

—

—

—

1.30.

De Rekenkamer juicht het toe dat de Commissie sneller financiële correcties heeft aangebracht voor Roemenië, de Tsjechische Republiek en Slowakije. Zij merkt de vooruitgang op die is geboekt wat betreft de langlopende financiëlecorrectieprocedure voor Spanje. De timing en aard van de financiële correcties zijn van invloed op hun impact op de begroting, op de lidstaten, op begunstigden en op het werk van de Rekenkamer.

1.31.

De Rekenkamer heeft overwogen welke impact deze correcties hebben op haar controleconclusies:

a)

de financiële correctie voor Spanje (zie tekstvak 1.1) houdt verband met problemen die tot 2008 zijn aangetroffen. De betalingen zullen echter voortgezet worden in 2013 (en mogelijk in volgende begrotingsjaren) en kunnen door de Rekenkamer worden onderzocht in het kader van de normale cyclus van controlewerkzaamheden;

a)

De Commissie wijst er voorts op dat betalingen, fouten en correcties in het kader van het cohesiebeleid tegen de achtergrond van het meerjarige karakter van de programma's moeten worden beoordeeld. De Commissie heeft recentelijk in een door de kwijtingverlenende autoriteit gevraagd rapport aangetoond dat de financiële correcties waartoe de Commissie met betrekking tot de programma's 2000-2006 is overgegaan — de aanvullende correcties van de lidstaten en deze financiële correctie voor Spanje mede in aanmerking genomen — minstens 5,6 % van de EFRO-toewijzingen voor 2000-2006 bedragen (en 6,2 % op 31 maart 2013).

b)

de correcties met betrekking tot het ESF in Roemenië en het EFRO in de Tsjechische Republiek waren forfaitaire correcties. De aangebrachte correcties omvatten geen terugvorderingen van begunstigden (zie tekstvak 1.2) of gedetailleerde correctie op projectniveau. De door de Rekenkamer ontdekte fouten blijven dus deel uitmaken van de uitgaven die de lidstaten hadden opgegeven ter onderbouwing van de vergoeding (21);

b)

c)

de correctie betreffende het EFRO in Roemenië en een component van de correctie met betrekking tot het EFRO in Slowakije (zie tekstvak 1.3) werden aangebracht in 2012 en omvatten gedetailleerde correcties op projectniveau. De Rekenkamer heeft hiermee rekening gehouden bij het onderzoeken van de projecten waarop de correctie was toegepast: fouten bij deze projecten werden niet langer gekwantificeerd door de Rekenkamer en zijn dus niet meegenomen in de schatting van het foutenpercentage (22).

c)

1.32.

De conformiteitsbeschikkingen van de Commissie bij landbouwuitgaven zijn gericht tot de lidstaten en leiden in de meeste gevallen niet tot terugvorderingen bij begunstigden (zie paragraaf 1.26) en hebben betrekking op uitgaven in het verleden (zie paragraaf 4.28 van hoofdstuk 4). De gevolgen van deze financiële correcties komen derhalve te laat om de beoordeling door de Rekenkamer van het foutenniveau voor het huidige verslagjaar te beïnvloeden.

1.32.

1.33.

Financiële correcties waartoe de Commissie het initiatief heeft genomen en die gedurende het jaar hebben geleid tot een gedetailleerde correctie van projectuitgaven of tot een teruggave hebben het geschatte foutenpercentage voor 2012 verlaagd. Forfaitaire financiële correcties waardoor onregelmatige uitgaven niet worden verwijderd uit de declaratie en waardoor onregelmatige uitgaven niet op projectniveau worden gecorrigeerd, hebben geen impact op het door de Rekenkamer geschatte foutenpercentage.

1.33.

Zie antwoord op de paragrafen 1.29 tot en met 1.31.

1.34.

De Commissie doet aanzienlijke inspanningen om niet-werkende toezicht- en controlesystemen op te sporen en te verbeteren, zoals vereist krachtens EU-wetgeving. De Commissie kan niet verder gaan en de lidstaten dwingen geld terug te vorderen van begunstigden.

1.34.

In de resolutie van het Europees Parlement over het geïntegreerde internecontrolekader van juli 2013 werd gevraagd om een strikte toepassing van artikel 32, lid 5, van het Financieel Reglement, dat als volgt luidt: „Indien het foutenpercentage bij de uitvoering aanhoudend hoog is, brengt de Commissie de zwakke punten in de controlesystemen in kaart, onderzoekt zij de kosten en baten van eventuele corrigerende maatregelen en neemt zij passende maatregelen of stelt deze voor, bijvoorbeeld een vereenvoudiging van de toepasselijke bepalingen, verbetering van de controlesytemen en bijsturing van het programma of uitvoeringssystemen.”.

Gelet in het bijzonder op de verwachte personeelsinkrimping, moeilijkheden op het niveau van het wetgevingsproces in de periode 2014-2020 om de voorgestelde vereenvoudiging te verwezenlijken en de doelstelling van kosteneffectiviteit van de controles, is de Commissie van mening dat met name op het gebied van gedeeld beheer de uitvoering van dit nieuwe vereiste niet alleen maar acties mag omvatten die uitsluitend gericht zijn op het bewerkstelligen van een impact op het jaarlijks foutenpercentage op het niveau van de eindbegunstigden. Financiële correcties en terugvorderingen op het niveau van de lidstaten, die gedurende de hele looptijd van meerjarenprogramma's worden toegepast, blijven onverminderd een essentieel gegeven waarmee rekening moet worden gehouden, naast de blijvende inspanningen om de regels te vereenvoudigen en de systemen bij te sturen en te versterken.

1.35.

Voor de programmeringsperiode 2014-2020 heeft de Commissie voorgesteld dat onregelmatigheden die worden ontdekt na de presentatie van de jaarrekening door de nationale autoriteiten automatisch leiden tot een nettovermindering van EU-financiering, waardoor lidstaten meer gestimuleerd worden om doeltreffende controles te verrichten (23). Indien een dergelijk voorstel wordt aangenomen, zal de Rekenkamer bekijken of dit gevolgen heeft voor haar methodologie.

1.35.

1.36.

De Commissie delegeert het dagelijks beheer van de begroting aan de directeuren-generaal van de directoraten-generaal van de Commissie en de directeur-generaal administratie van de Europese dienst voor extern optreden (directeuren-generaal (24)). Deze directeuren-generaal moeten van de Commissie in jaarlijkse activiteitenverslagen betrouwbaarheidsverklaringen verschaffen over de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen (25). Volgens de instructies van de Commissie inzake het opstellen van de verklaringen dienen de directeuren-generaal een verklaring met beperking af te geven indien a) er een gebeurtenis plaatsvond met ernstige consequenties voor de reputatie van de Commissie, of b) de impact van de geschatte foutenniveaus na verrekening van de reeds verrichte financiële correcties en terugvorderingen van materieel belang blijft.

1.37.

In 2012 verklaarden alle directeuren-generaal redelijke zekerheid te hebben dat de aan de activiteiten van de dienst toegewezen middelen voor de beoogde doelen en overeenkomstig de beginselen van goed financieel beheer waren gebruikt en dat de bestaande controleprocedures de noodzakelijke waarborgen boden met betrekking tot de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen. 14 directeuren-generaal maakten in totaal echter 23 gekwantificeerde punten van voorbehoud met betrekking tot uitgaven (zie tabel 1.3 ). Daarnaast gaf de directeur-generaal van DG Begroting evenals vorig jaar een verklaring met beperking af inzake de ontvangsten.

1.38.

Drie directoraten-generaal (26) werden aan een „beperkt onderzoek” door de dienst Interne audit onderworpen. Als gevolg daarvan maakte DG Landbouw en Plattelandsontwikkeling punten van voorbehoud voor hogere bedragen dan in het verleden. DG Ontwikkeling en Samenwerking — EuropeAid en DG Onderzoek en Innovatie maakten ook punten van voorbehoud voor hogere bedragen, maar deze hielden geen verband met de conclusies van de beperkte onderzoeken van de dienst Interne audit. Niet alle aanbevelingen met betrekking tot jaarlijkse activiteitenverslagen werden in de jaarlijkse activiteitenverslagen 2012 opgevolgd en de dienst Interne audit zet zijn onderzoek voor de jaarlijkse activiteitenverslagen 2013 voort bij een andere reeks directoraten-generaal.

1.38.

1.39.

De synthese van de beheersresultaten van de Commissie in 2012 (het „syntheseverslag”) (27) werd door de Commissie vastgesteld op 5 juni 2013. Het syntheseverslag is zowel:

1.39.

1.40.

Het syntheseverslag hoeft geen uitdrukkelijke verklaring te omvatten dat de middelen in overeenstemming met de regelgeving zijn besteed, zoals die welke nationale organen die verantwoordelijk zijn voor het beheer van EU-middelen tegenwoordig krachtens EU-wetgeving verplicht zijn over te leggen (28).

1.40.

1.41.

In het syntheseverslag worden de „risicobedragen” uit de afzonderlijke jaarlijkse activiteitenverslagen samengebracht (29) (zie tabel 1.3 ). De term „risicobedrag” wordt niet gedefinieerd in het syntheseverslag en de diverse directoraten-generaal berekenen het risicobedrag niet op consistente wijze (30). De Commissie schat dat het totale „risicobedrag” tussen de 1,9 % (2,6 miljard euro) en 2,6 % (3,5 miljard euro) van alle betalingen in het jaar ligt. De Commissie erkent dus dat het foutenniveau bij de uitgaven waarschijnlijk van materieel belang is. De kwantificering van het „risicobedrag” door de Commissie kan niet rechtstreeks worden vergeleken met de foutenschatting door de Rekenkamer. In het syntheseverslag staat echter dat „de risicobedragen op een aantal domeinen, in het bijzonder plattelandsontwikkeling, wellicht onderschat worden wegens betrouwbaarheidsproblemen die door de dienst Interne audit zijn vastgesteld”. Daarom nam de Commissie in haar syntheseverslag een instructie op voor haar centrale diensten om de verschillende benaderingen die worden gevolgd om de geschatte risicobedragen te beoordelen, opnieuw te bezien (zie voetnoot 30).

1.41.

Zoals uit het syntheseverslag naar voren komt, is de Commissie zich bewust van de punten die de Rekenkamer aan de orde stelt en onderneemt zij actie om de methodologieën voor de berekening van het risicobedrag te harmoniseren.

Een belangrijke opmerking daarbij, betreft het feit dat de bestaande problemen voornamelijk worden veroorzaakt door onbetrouwbare foutenpercentages die door de lidstaten zijn meegedeeld. De Commissie doet veel inspanningen om de betrouwbaarheid te vergroten, in het bijzonder door de cijfers naar boven bij te stellen waar zulks nodig wordt geacht (zie antwoord op de paragrafen 3.31 t/m 3.36, 4.38, 4.39 en 6.35 t/m 6.39).

1.42.

In het syntheseverslag wordt het totale „risicobedrag” vergeleken met het gemiddelde niveau aan financiële correcties in de afgelopen vier jaar en wordt opgemerkt dat het gemiddelde niveau aan financiële correcties en terugvordering in de afgelopen vier jaar bijna gelijk is aan het risicobedrag voor 2012. Deze juxtapositie moet in de juiste context worden geplaatst:

1.42.

—

de Rekenkamer heeft de timing van financiële correcties en hun impact op lidstaten en begunstigden besproken in de paragrafen 1.19-1.35;

—

—

in het syntheseverslag wordt erkend dat de kwantificering van „risicobedragen” waarschijnlijk te laag uitvalt vanwege de methoden die bijvoorbeeld bij cohesiebeleid (zie hoofdstuk 5, de paragrafen 5.57 en 5.58) en plattelandsontwikkeling (zie hoofdstuk 4, paragraaf 4.38) worden gehanteerd en vanwege lacunes in de informatie die andere instanties die EU-middelen beheren aan de Commissie verstrekken;

—

—

een financiële correctie leidt doorgaans tot de declaratie van nieuwe uitgaven door de betrokken lidstaat, die ook weer fouten kan bevatten.

—

1.43.

In het syntheseverslag worden niet enkel de wettigheid en regelmatigheid behandeld. Andere belangrijke zaken die aan de orde komen in het syntheseverslag omvatten de opdracht aan de diensten van de Commissie om het prestatiekader te versterken om „een prestatiegerichte cultuur in de hele organisatie” te verwezenlijken (31). Daarnaast geeft de Commissie aan, te vrezen dat verschillende van haar voorstellen voor sectorale wetgeving voor de nieuwe programmeringsperiode, die voor een eenvoudiger wettelijk kader moesten zorgen, niet worden overgenomen.

1.44.

In het syntheseverslag wordt het niveau aan middelen die zijn uitgegeven in strijd met de regelgeving, naast de impact van financiële correcties gezet. De Rekenkamer is van oordeel dat deze cijfers in de juiste context moeten worden geplaatst. In het syntheseverslag zelf wordt opgemerkt dat het globale risiconiveau in de weergegeven cijfers waarschijnlijk wordt onderschat. De Rekenkamer heeft de inherente beperkingen van financiële correcties als middel voor foutencorrectie besproken (zie de paragrafen 1.19-1.35). Financiële correcties kunnen een belangrijke rol spelen als stimulans om de kwaliteit van de uitgaven te verbeteren, maar het is van belang hun impact bij het waarborgen van de regelmatigheid van uitgaven niet te overschatten.

1.44.

De Commissie heeft voor de kwantificering van de betrokken bedragen een voorzichtige benadering gevolgd. Zij heeft bij haar analyse alleen de financiële correcties (in 2012 ongeveer 3,7 miljard EUR) en de terugvorderingen (in 2012 ongeveer 0,7 miljard EUR) betrokken die zijzelf had uitgevoerd en rechtstreeks de fouten of foutenrisico's aangepakt die het gevolg waren van tekortkomingen in de toezicht- en controlesystemen van de lidstaten (in 2012 voor in totaal 4,4 miljard EUR).

Overeenkomstig deze benadering betrok zij daarbij niet:

1.45.

De vraag rijst of het syntheseverslag nog steeds geschikt is voor het bereiken van zowel de interne als de externe verantwoordingsdoelstellingen. Het syntheseverslag wordt afgerond overeenkomstig een in het Financieel Reglement opgenomen tijdschema, maar komt te laat om als significante input voor het werk van de Rekenkamer te dienen. Het wordt niet samen met de geconsolideerde jaarrekening gepubliceerd. Het syntheseverslag hoeft geen expliciete verklaring zoals die op andere gebieden wordt afgegeven (32), te omvatten, en doet dat ook niet.

1.45.

De Commissie is van mening dat met de combinatie van jaarlijkse activiteitenverslagen en syntheseverslag wordt tegemoet gekomen aan de door de Rekenkamer gestelde interne en externe verantwoordingsdoelstellingen. De jaarlijkse activiteitsverslagen zijn tijdig klaar opdat de Rekenkamer er rekening mee kan houden en bevatten een expliciete verklaring die vergelijkbaar is met de praktijken op andere gebieden. Het syntheseverslag is de samenvatting van de jaarlijkse activiteitenverslagen en het document waarmee het college van commissarissen gestalte geeft aan zijn politieke verantwoordelijkheid waarin artikel 317 VWEU voorziet.

De jaarlijkse activiteitenverslagen en het syntheseverslag zijn openbare documenten die vlot beschikbaar zijn voor alle belanghebbenden. De Commissie zal gevolg geven aan de suggestie van de Rekenkamer om een link te leggen van de geconsolideerde jaarrekening naar de pagina's waarop het syntheseverslag en de jaarlijkse activiteitenverslagen worden gepubliceerd.

1.46.

In 2012 was de Commissie met het beschikbare budget niet in staat aan alle betalingsverzoeken te voldoen. Deze situatie werd onder andere beïnvloed door het gegroeide gat tussen de kredieten voor vastleggingen en die voor betalingen, en door de cumulatie van niet-afgewikkelde vastleggingen van voorgaande jaren (33).

1.46.

De Commissie heeft alle ter beschikking staande instrumenten gebruikt om de begrotingsuitvoering te maximaliseren, onder andere de „eindejaarsoverschrijving” die bij het Financieel Reglement nieuw is geïntroduceerd. Hierdoor konden ongebruikte kredieten van alle rubrieken worden samengevoegd en eind december 211 miljoen EUR aan betalingen voor het regionaal beleid worden gedaan.

1.47.

Op grond van de definitieve EU-begroting mochten de instellingen vastleggingen doen voor een bedrag van 148,7 (34) miljard euro en betalingen verrichten ten belope van 136,8 (35) miljard euro.

1.48.

Deze kredieten werden ten volle benut; er werden vastleggingen gedaan voor 99,6 % van het toegestane totaal (99,3 % in 2011) en in totaal betalingen verricht voor 99,1 % van de begrotingslimiet (98,6 % in 2011).

1.49.

De kredieten voor vastleggingen waarvoor het maximum voor vastleggingen van het financiële kader geldt, lagen 0,8 miljard euro onder het maximum. De andere vastleggingen, bestaande uit middelen waarvoor het maximum van het financiële kader niet geldt, beliepen 1,2 miljard euro (36). Wat betreft de kredieten voor betalingen bleven de uitgaven 5,6 miljard euro onder het maximum, alle middelen meegerekend.

1.50.

De ontvangsten lagen in 2012 1,0 miljard euro (37) hoger dan de betalingen (38) (1,5 miljard euro in 2011). Dit overschot (39) zal worden gebruikt om de in 2013 van de lidstaten te innen eigen middelen te compenseren.

1.51.

Zoals de Rekenkamer opmerkte in het Jaarverslag 2011 (40), wordt het steeds moeilijker voor de Commissie om alle betalingsaanvragen in het begrotingsjaar te voldoen binnen de begrote kredieten voor betalingen. In 2012 verzocht de Commissie in het vierde kwartaal van het jaar om extra betalingskredieten. Zij vroeg 9 miljard euro aan kredieten voor betalingen door middel van de op 23 oktober 2012 ingediende gewijzigde begroting nr. 6, waarvan de begrotingsautoriteit 6 miljard euro op 12 december 2012 goedkeurde. De druk op de betalingen blijkt ook uit de stijging van het bedrag aan niet-afgewikkelde vastleggingen (zie de paragrafen 1.54 en 1.55).

1.51.

1.52.

Een factor hierbij is het feit dat de kredieten voor vastleggingen in de gehele periode 2007-2013 dicht bij het in het financiële kader vastgelegde maximum lagen, terwijl de vastgestelde kredieten voor betalingen in iedere periode onder het maximum lagen (zie tabel 1.4 ). Als gevolg hiervan overschreed het gecumuleerde totaal aan vastleggingskredieten dat voor de periode 2007-2013 beschikbaar was, het gecumuleerde totaal aan betalingskredieten voor die periode met 114 miljard euro. Dat is 64 miljard euro meer dan het verschil van 50 miljard euro tussen de twee totaalbedragen dat in het financiële kader werd voorzien.

1.53.

Andere factoren die in 2012 druk op de begroting voor betalingen legden, omvatten de stijging in inkomende betalingsverzoeken van lidstaten in het voorlaatste jaar van de programmeringsperiode (41) en de reactie op de trage start van cohesie-uitgaven in de huidige programmeringsperiode. Dit leidde tot begrotingswijzigingen waarin betalingskredieten (maar geen vastleggingskredieten) werden overgeschreven naar andere begrotingslijnen, en tot de annulering van bepaalde betalingskredieten.

1.53.

De gewijzigde begroting bevatte uitsluitend betalingskredieten; er was geen behoefte aan extra vastleggingskredieten omdat deze in het meerjarig financieel kader zijn vastgelegd.

1.54.

De niet-afgewikkelde begrotingsvastleggingen van de Commissie (42), waarvoor betaling en/of vrijmaking nog niet heeft plaatsgevonden, namen met 10 miljard euro (5,0 %) toe tot 217 miljard euro, hetgeen overeenkomt met twee jaar en drie maanden aan gesplitste vastleggingen (43) of twee jaar en zeven maanden aan gesplitste betalingen in het bestedingstempo van 2012.

1.55.

De meeste niet-afgewikkelde vastleggingen hebben betrekking op rubriek 1b (Cohesie voor groei en werkgelegenheid) (zie figuur 1.4 ). Op dit gebied beliepen de niet-afgewikkelde vastleggingen 140 miljard euro (44) (64,1 % van het totaal aan niet-afgewikkelde begrotingsvastleggingen), hetgeen op dat terrein overeenkomt met twee jaar en acht maanden aan vastleggingen of twee jaar en elf maanden (2011: drie jaar en twee maanden) aan betalingen in het bestedingstempo van 2012. De verhouding tussen niet-afgewikkelde vastleggingen en de jaarlijkse begroting is echter vergelijkbaar met die op andere terreinen met gesplitste kredieten. De daling in het aantal jaren aan betalingen ten opzichte van 2011 is hoofdzakelijk toe te schrijven aan het feit dat bij de gewijzigde begroting nr. 6 4,4 miljard euro aan betalingskredieten werd toegewezen aan cohesie. Ondanks deze stijging van de betalingskredieten stond eind 2012 nog een bedrag van 16,2 miljard euro aan betalingsverzoeken open (45) (10,7 miljard euro eind 2011 en 6,4 miljard euro eind 2010). Het bedrag dat moet worden voldaan uit toekomstige begrotingen voor betalingen is dus de laatste drie jaar significant gestegen.

1.55.

1.56.

De vereffening van een vastlegging (door middel van een betaling) betekent niet noodzakelijkerwijze het eind van het proces van het boeken van uitgaven. De Commissie boekt definitieve uitgaven alleen indien activiteiten zijn ondernomen, aan haar zijn gerapporteerd en zijn aanvaard. Tabel 1.5 geeft het niveau aan van uitbetaalde voorfinanciering waarbij de Commissie de definitieve besteding door de begunstigden nog niet heeft aanvaard en gevalideerd. Eind 2012 beliep de brutovoorfinanciering 80,1 miljard euro (46).

1.56.

1.57.

Het gemiddelde tijdsverloop tussen de vastlegging en de aanvaarding van uitgaven is het langst bij rubriek 4 (de EU als mondiale partner), waar voor een normale activiteit een periode van drie jaar en elf maanden (47) verstrijkt tussen de vastlegging en de boeking door de Commissie van de betreffende definitieve uitgaven. Onnodig lange perioden van voorfinanciering kunnen leiden tot een verhoogd risico op fouten of verlies (zie hoofdstuk 7, tekstvak 7.1).

1.57.

1.58.

Essentiële factoren die bijdragen tot de druk op de begroting voor betalingen in 2012 omvatten de significante verschillen in de in paragraaf 1.52 beschreven onevenwichtigheden en de noodzaak om het uitstaande saldo van ongebruikte vastleggingen aan te pakken. Gezien de druk op de begroting voor betalingen is het van essentieel belang dat de Commissie een plan maakt om te voorzien in de betalingsbehoeften op de middellange en lange termijn. Toekomstige begrotingen moeten niet alleen voorzien in de behoeften aan kasmiddelen die voortvloeien uit de niet-afgewikkelde begrotingsvastleggingen, maar ook de betalingen dekken om te voldoen aan in de balans van de Unie opgenomen verplichtingen (48). Gezamenlijk brengt dit de toekomstige uitbetalingsbehoefte per 31 december 2012 op ongeveer 313 miljard euro.

1.58.

1.59.

De Rekenkamer is van oordeel dat de Commissie een kasstroomraming voor de lange termijn met een prognose van de toekomstige betalingsbehoeften moet opstellen en publiceren om te helpen bij de vaststelling van de toekomstige behoeften en bij de planning van budgettaire prioriteiten, en om te waarborgen dat de noodzakelijke betalingen gedaan kunnen worden uit de goedgekeurde jaarlijkse begrotingen. Bij deze analyse moet beoordeeld worden in hoeverre de EU voorfinancieringsbetalingen zal moeten doen en zal moeten voldoen aan toekomstige uitbetalingsbehoeften die voortvloeien uit verplichtingen die al in de balans van de Unie zijn opgenomen.

1.59.

De Commissie zal onderzoeken hoe een langetermijnprognose van de betalingsbehoeften, met inbegrip van de reeds in de balans van de Unie opgenomen verplichtingen, het beste kan worden opgesteld en verspreid.

1.

1.

1.

—

dat de verrekening van uitstaande voorfinancieringen niet altijd correct wordt uitgevoerd. Een aantal verrekeningen werd helemaal niet, of voor onjuiste bedragen uitgevoerd;

—

dat enkele directoraten-generaal de beschikbare informatie over de geboekte vooruitgang en de desbetreffende gemaakte kosten niet verwerken en de goedkeuring voor de overeenkomstige voorfinanciering niet op basis van deze vooruitgang verlenen, maar bij de afsluitingsberekening schattingen hanteren;

—

voor het eerst in haar Jaarverslag 2010 dat de Commissie in een groeiend aantal gevallen betalingen niet correct boekte en geen activum genereerde, met name bij financieringsinstrumenten en voorschotten voor andere steunregelingen.

2.

2.

2.

3.

3.

3.

2.1.

Dit hoofdstuk betreft de specifieke beoordeling van de ontvangsten, die de eigen middelen en andere ontvangsten omvatten. Essentiële informatie over de ontvangsten in 2012 is opgenomen in tabel 2.1 .

2.2.

De eigen middelen vormen veruit de grootste bron van financiering van begrotingsuitgaven (92,4 %). Er zijn drie categorieën eigen middelen (1): eigen middelen die zijn berekend op basis van het bruto nationaal inkomen (bni) van de lidstaten, traditionele eigen middelen (TEM) (douanerechten die worden geheven op importen en productieheffing voor suiker) en eigen middelen die zijn berekend op basis van de door de lidstaten geïnde belasting over de toegevoegde waarde (btw).

2.3.

De eigen middelen bni zijn bijdragen die voortvloeien uit de toepassing van een uniform percentage op het bni van de lidstaten. De berekening van de bijdragen van de lidstaten voor het lopende begrotingsjaar (97 856 miljoen euro, 70,1 % van de ontvangsten) is gebaseerd op geraamde bni-gegevens (2). Deze gegevens kunnen nog ten minste vier jaar lang worden herzien, waarna deze mogelijkheid vervalt (3). Met herzieningen wordt rekening gehouden bij de berekening van bni-saldi en -aanpassingen (4) van eerdere jaren die ook bijdragen tot de jaarlijkse ontvangsten op de begroting. Het voornaamste risico voor de regelmatigheid van deze eigen middelen is dat de onderliggende statistieken ofwel niet overeenkomstig de EU-regels worden opgesteld, ofwel niet conform deze regels worden verwerkt.

2.4.

Nadat het totaal aan TEM, eigen middelen btw en overige ontvangsten in aanmerking is genomen, worden de eigen middelen bni gebruikt om de EU-begroting in evenwicht te brengen. Wordt het bni voor een bepaalde lidstaat te laag (of te hoog) opgegeven - zonder dat dit van invloed is op de totale eigen middelen bni - dan heeft dit tot gevolg dat de bijdragen van de overige lidstaten toenemen (of afnemen) totdat de bni-gegevens zijn gecorrigeerd.

2.5.

De TEM worden vastgesteld en geïnd door de lidstaten. Driekwart van deze bedragen wordt aan de Unie afgedragen (16 454 miljoen euro, 11,8 % van de ontvangsten), terwijl het resterende kwart wordt ingehouden ter dekking van de inningskosten. Elke lidstaat stuurt de Commissie een maandoverzicht van vastgestelde rechten toe (de „A-boekhouding”) en een kwartaaloverzicht met de vastgestelde rechten die niet hierin zijn opgenomen (de „B-boekhouding”) (5). De voornaamste risico’s inzake de TEM betreffen de volledigheid, de juistheid en de tijdigheid van de middelen die de Unie ter beschikking worden gesteld.

2.6.

De eigen middelen btw zijn bijdragen die voortvloeien uit de toepassing van een uniform percentage op hypothetisch geharmoniseerde btw-grondslagen van de lidstaten (14 648 miljoen euro, 10,5 % van de ontvangsten). De voornaamste risico’s schuilen in de volledigheid en juistheid van de door de lidstaten overgelegde geharmoniseerde btw-grondslagen en in de juistheid en de tijdigheid van de bijdragen van de lidstaten.

2.7.

Aan het Verenigd Koninkrijk wordt een correctie voor begrotingsonevenwichtigheden toegestaan („de VK-correctie”), die een korting op de Britse afdracht aan eigen middelen bni inhoudt (6). Bovendien mogen Duitsland, Nederland, Oostenrijk en Zweden een geringer percentage van de btw afdragen, en wordt de jaarlijkse bni-bijdrage van Nederland en Zweden gedurende de periode 2007-2013 met een brutobedrag verminderd (7). Het voornaamste risico is dat de Commissie een fout maakt bij deze berekeningen, met name met betrekking tot de complexe berekeningen van de VK-correctie.

2.8.

De overige gecontroleerde ontvangsten bestaan hoofdzakelijk uit het begrotingsoverschot van het voorgaande jaar, bijdragen in verband met overeenkomsten van de Unie/Gemeenschap (waaronder de EVA), achterstandsrente en boetes. De voornaamste risico’s ten aanzien van de overige ontvangsten betreffen onder meer het beheer door de Commissie van boetes en fouten in de berekening van bijdragen in verband met overeenkomsten met de Unie/Gemeenschap.

2.9.

In bijlage 1.1 , deel 2 , van hoofdstuk 1 wordt de algemene controleaanpak en -methodologie van de Rekenkamer beschreven. Ten aanzien van de controle van de ontvangsten dienen de volgende specifieke zaken te worden opgemerkt:

2.10.

Voor de beoordeling werd uitgegaan van de overeengekomen ramingen van bni-gegevens voor 2012, waarna de systemen van de Commissie voor de verwerking van deze gegevens werden beoordeeld teneinde de bedragen te bepalen die in de definitieve begrotingsrekeningen worden opgenomen. Aldus onderzocht de Rekenkamer de opstelling van de EU-begroting en de juistheid van de bijdragen van de lidstaten op basis van deze ramingen.

2.11.

De Rekenkamer beoordeelde de toezicht- en controlesystemen van de Commissie, die ertoe dienen redelijke zekerheid te verschaffen dat de eigen middelen bni correct zijn berekend en geïnd. De controle bestreek eveneens het beheer door de Commissie in 2012 van punten van voorbehoud betreffende het bni. De Rekenkamer kan zich niet uitspreken over de kwaliteit van de tussen de Commissie en de lidstaten overeengekomen gegevens.

2.12.

De Rekenkamer beoordeelde echter ook de doeltreffendheid van de verificatie door de Commissie van bni-gegevens (10) over de periode 2002-2010, die in januari 2012 werd afgerond. Het onderzoek was gericht op de periode 2002-2007, waarvoor de bni-gegevens, samen met die over 2008, in 2012 definitief werden zonder verdere mogelijkheid tot wijziging van de berekening van aanpassingen van de eigen middelen bni, behalve voor de specifieke elementen die onder specifieke punten van voorbehoud vallen (zie paragraaf 2.25). Met dit werk is tevens rekening gehouden bij de beoordeling van de toezicht- en controlesystemen van de Commissie.

2.13.

De Rekenkamer beoordeelde de toezicht- en controlesystemen in geselecteerde lidstaten (België, Polen en Finland), die samen voor ongeveer 13 % bijdragen aan de TEM. Zij onderzocht hun boekhoudsystemen (A- en B-boekhouding) en de geldstromen van de TEM vanaf de vaststelling tot aan de opgave bij de Commissie, om redelijke zekerheid te verkrijgen dat de geboekte bedragen juist en volledig waren. De controle omvatte het toetsen van de essentiële beheersingsmaatregelen met betrekking tot de betrouwbaarheid van gegevens in de invoeraangiften (preferentiële codes en land van oorsprong), controles na de douaneafhandeling en risicoanalyse, en de verlening van vrijstellingen van kennisgeving bij import in de bezochte lidstaten.

2.14.

Bovendien beoordeelde de Rekenkamer de toezicht- en controlesystemen bij de Commissie, met inbegrip van haar inspecties in de lidstaten, de procedure voor het afschrijven van oninbare bedragen en de procedure voor de follow-up van eerdere bevindingen van zowel de Commissie als de Rekenkamer.

2.15.

Niet-aangegeven importen of importen die aan douanetoezicht zijn ontsnapt, vallen buiten het bestek van de door de Rekenknamer uitgevoerde controle van onderliggende verrichtingen bij de rekeningen.

2.16.

Eigen middelen btw zijn gebaseerd op de daadwerkelijk door de lidstaten ontvangen btw en aangepast met gebruikmaking van macroeconomische statistieken en schattingen („de geharmoniseerde btw-grondslag”). Voor de controle werd uitgegaan van de door de lidstaten opgestelde geharmoniseerde btw-grondslag en werd een beoordeling gemaakt van de systemen van de Commissie voor de verwerking van de gegevens om de in de definitieve begrotingsrekeningen op te nemen bedragen vast te stellen. Aldus onderzocht de Rekenkamer de opstelling van de EU-begroting en de juistheid van de bijdragen van de lidstaten.

2.17.

De Rekenkamer beoordeelde de toezicht- en controlesystemen van de Commissie, die redelijke zekerheid moeten verschaffen dat de eigen middelen btw juist worden berekend en geïnd. De Rekenkamer evalueerde het in de lidstaten verrichte werk van de Commissie ter verificatie van de geharmoniseerde btw-grondslag en haar beheer van punten van voorbehoud. Bij de controle werden de statistieken en door de lidstaten verstrekte gegevens niet rechtstreeks getoetst.

2.18.

De resultaten van de toetsing van verrichtingen zijn samengevat in bijlage 2.1 . Geen van de 55 door de Rekenkamer gecontroleerde verrichtingen vertoonde fouten.

2.19.

Bij haar controle constateerde de Rekenkamer geen fouten in de berekening door de Commissie van de bijdragen van de lidstaten en de betaling ervan; de meeste hiervan waren gebaseerd op geraamde bni-gegevens voor 2012. De beoordeling door de Rekenkamer wees echter op gebreken in de aanpak en het verificatieproces van de Commissie (zie de paragrafen 2.28-2.30). Deze tekortkomingen hadden geen materiële impact op de geregistreerde eigen middelen bni (zie paragraaf 2.30).

2.20.

De Rekenkamer constateerde dat over het geheel genomen de door de Commissie afgegeven invorderingsopdrachten in overeenstemming zijn met de door de lidstaten toegestuurde A-boekhouding.

2.21.

Bij de controle van de Rekenkamer werden geen fouten aangetroffen in de berekening van de bijdragen van de lidstaten en de betaling ervan.

2.22.

Bij de controle van de Rekenkamer werden geen fouten aangetroffen in de berekeningen of betalingen van andere ontvangstenverrichtingen. Wel werden tijdens de controle van de Rekenkamer administratieve gebreken geconstateerd in de procedures van de Commissie voor de berekening van een deel van de bijdrage van een EVA-land (11).

2.22.

2.23.

De resultaten van het onderzoek van de toezicht- en controlesystemen door de Rekenkamer zijn samengevat in bijlage 2.2 .

2.23.

2.24.

Door middel van een voorbehoud (12) kan een onzeker element in door een lidstaat ingediende bni-gegevens na de wettelijke termijn van vier jaar worden opengehouden voor correctie. Gebruikmaking van punten van voorbehoud maakt derhalve deel uit van het internebeheersingsproces. De Commissie en de lidstaten dienen ernaar te streven, onzekere elementen zo spoedig mogelijk op te helderen (13).

2.24.

2.25.

De Commissie heeft alle bestaande algemene punten van voorbehoud voor de EU-25-lidstaten vervangen door 103 specifieke punten van voorbehoud (14). De specifieke punten van voorbehoud bestrijken de jaren 2002 tot en met 2010 voor de EU-15-lidstaten en de jaren 2004 tot en met 2010 voor de EU-10-lidstaten. Bovendien werden er zes horizontale specifieke punten van voorbehoud (15) gemaakt voor de EU-25-lidstaten, alhoewel de procedures van de Commissie hierin niet voorzien. De Rekenkamer constateerde gebreken in de verificatie door de Commissie van bni-gegevens die ook van invloed zijn op het beheer van punten van voorbehoud (zie de paragrafen 2.28 b), tweede en derde streepje, en 2.29).

2.25.

2.26.

In 2012 werd geen van deze specifieke punten van voorbehoud betreffende het bni opgeheven. Bovendien resteerden er ultimo 2012 twee specifieke punten van voorbehoud inzake het bnp (16) met betrekking tot de periode 1995-2001. In tabel 2.2 wordt de situatie per lidstaat getoond. De Commissie schat de mogelijke impact van de punten van voorbehoud niet.

2.26.

Aangezien nationale rekeningen uit een complex systeem van controlemechanismen bestaan, kunnen de effecten van afzonderlijke elementen niet worden geïsoleerd en kan de mogelijke impact van de punten van voorbehoud niet worden gekwantificeerd (vaak is moeilijk te bepalen of de impact positief of negatief is).

2.27.

De Commissie maakte een algemeen voorbehoud voor de Griekse gegevens over het jaar 2008, aangezien deze lidstaat de termijn van 22 september 2012 voor overlegging aan Eurostat niet kon nakomen. Anders zou het jaar 2008 definitief zijn geworden en had het niet langer kunnen worden gecorrigeerd.

2.28.

Uit de beoordeling door de Rekenkamer van de doeltreffendheid van de verificatie door de Commissie van bni-gegevens voor de in 2012 afgesloten jaren 2002 tot en met 2007 bleek het volgende:

a)

Eurostat plande en prioriteerde zijn werk niet naar behoren, aangezien de risico’s in verband met de compilatie van bni-gegevens door de lidstaten niet behoorlijk werden beoordeeld en het kosten-batenbeginsel (17) niet naar behoren werd toegepast op de geselecteerde, te verifiëren terreinen,

a)

b)

Eurostat gaf geen geen blijk van een consistente aanpak bij zijn verificatie, omdat:

—

er tekortkomingen werden aangetroffen in de verrichte rechtstreekse verificatie. Eurostat selecteerde te analyseren terreinen aan de hand van verschillende criteria die niet altijd werden gedocumenteerd en er was geen bewijs dat Eurostat altijd door de nationale bureaus voor de statistiek verrichte controles verifieerde ten aanzien van de invoergegevens die werden gebruikt voor het schatten van de geselecteerde componenten;

—

—

er geen bewijs werd overgelegd van criteria die werden gebruikt om landspecifieke punten van voorbehoud te maken overeenkomstig het kosten-batenbeginsel;

—

—

enkele horizontale specifieke punten van voorbehoud ten onrechte werden gemaakt. Zo werd in het geval van het voorbehoud met betrekking tot de behandeling van coöperatieve woningen, waarbij 14 lidstaten verklaarden dat zij dergelijke verrichtingen niet hadden uitgevoerd, en van de behandeling van entiteiten met weinig tot geen fysieke aanwezigheid, waar de verwachte impact op het bni beperkt is.

—

2.29.

De Rekenkamer trof in de compilatie van ramingen van de nationale rekeningen eveneens problemen aan die niet waren opgespoord door Eurostat. Sommige van deze problemen (18) hadden ertoe moeten leiden dat bijkomende landspecifieke punten van voorbehoud werden gemaakt door de Commissie, terwijl andere (19) erop wezen dat er op inconsistente wijze punten van voorbehoud werden gemaakt naar gelang van de lidstaat.

2.29.

2.30.

Hoewel dit niet van invloed zou zijn op de berekening van eigen middelen bni voor het begrotingsjaar 2012, zouden de individuele bijdragen van lidstaten voor de jaren 2002 tot en met 2007 verschillend zijn geweest (20).

2.30.

2.31.

In alle bezochte lidstaten wees de controle van de Rekenkamer (zie paragraaf 2.13) op tekortkomingen in het nationale douanetoezicht met betrekking tot controles na de douaneafhandeling en risicoanalyse. Waar nationaal douanetoezicht slechts gedeeltelijk doeltreffend is, bestaat een groter risico dat de bedragen aan geïnde TEM onjuist zijn.

2.31.

2.32.

De in België ontdekte systeemgebreken waarop in de Jaarverslagen 2010 en 2011 werd gewezen, worden door de Commissie samen met de lidstaat aangepakt. In het JAV van DG Begroting voor 2012 is een voorbehoud opgenomen over de betrouwbaarheid van de boekhoudgegevens van deze lidstaat.

2.32.

2.33.

Voorts trof de Rekenkamer in de andere twee bezochte lidstaten (Polen en Finland) andere, geringere systeemgebreken aan met betrekking tot de A-en de B-boekhouding.

2.33.

2.34.

In 2012 maakte de Commissie 54 punten van voorbehoud en trok zij er 57 in. Volgens de Commissie was het netto-effect van de controlewerkzaamheden in de lidstaten waarvoor punten van voorbehoud waren ingetrokken, dat de eigen middelen btw met ongeveer 4 miljoen euro afnamen (21). Aan het eind van het jaar waren in totaal 153 punten van voorbehoud van kracht (zie tabel 2.3 ). Van de door de Commissie gemaakte punten van voorbehoud hebben er 44 betrekking op inbreuken op de btw-regelgeving. Deze kunnen pas worden opgeheven nadat de inbreukprocedure is afgesloten en het effect op de btw-grondslag voor de betrokken jaren is vastgesteld. 17 punten van voorbehoud zijn door de lidstaten zelf gemaakt.

2.35.

De Rekenkamer omschrijft langdurig hangende punten van voorbehoud betreffende de btw als betrekking hebbend op een jaar dat ten minste tien jaar terug ligt, te weten punten van voorbehoud die eind 2012 nog van kracht waren en 2003 en eerdere jaren betroffen. De algemene situatie verschilt niet van voorgaande jaren. Aan het eind van het jaar waren er 16 langdurig hangende punten van voorbehoud, waarvan sommige van 1995 dateren, tegen 15 aan het eind van 2011. Van de langdurig hangende punten van voorbehoud hebben er vijf betrekking op inbreuken en werden er drie door lidstaten gemaakt.

2.35.

2.36.

Eind 2012 waren ongeveer 98 % van de uitstaande boetes (22) ofwel door een voorlopige betaling, ofwel door een zekerheidstelling gedekt. De uitvoeringsvoorschriften van het Financieel Reglement (23) bepalen dat de Commissie op om het even welke wijze overgaat tot invordering van verschuldigde bedragen, wanneer noch voorlopige betalingen zijn verricht, noch zekerheden zijn gesteld door debiteuren ter volledige dekking van het volledige bedrag op de vervaldatum.

2.36.

2.37.

De Rekenkamer onderzocht een steekproef van 30 boetes die noch door een voorlopige betaling, noch door een zekerheidstelling zijn gedekt, en constateerde dat de Commissie in 12 gevallen niet alle beschikbare middelen had ingezet om over te gaan tot dwanginvordering. De Rekenkamer rapporteerde in haar Jaarverslag 2011 over dezelfde kwestie (24).

2.37.

2.38.

DG Begroting stelt in haar jaarlijks activiteitenverslag voor 2012 dat het redelijke zekerheid heeft over de nauwkeurigheid en volledigheid van de ten behoeve van eigen middelen gebruikte bni-gegevens gezien het door het bni-comité gegeven advies en de resultaten van de door Eurostat verrichte verificatiewerkzaamheden. De Rekenkamer is van oordeel dat het advies van het Bni-comité een beperkte reikwijdte heeft (25) en dat het JAV van Eurostat slechts voorziet in een gedeeltelijke beoordeling van verrichte verificaties van bni-gegevens voor de eigen middelen. In het JAV van DG Begroting had naar deze beperkingen moeten worden verwezen.

2.38.

2.39.

Naar aanleiding van de uitspraak van het Europese Hof van Justitie (26), waarin het Verordening (EG) nr. 1193/2009 van de Commissie (27) nietig verklaarde, berekende de Commissie dat een bedrag van 285,5 miljoen euro moest worden terugbetaald aan suikerproducenten (28), waarvan de Commissie 214 miljoen euro zou betalen aan de lidstaten. De Rekenkamer is van oordeel dat deze belangrijke gebeurtenis in het jaarlijks activiteitenverslag van DG Begroting had moeten worden genoemd.

2.39.

2.40.

Op basis van haar controlewerk concludeert de Rekenkamer voor het op 31 december 2012 afgesloten jaar het volgende:

Over het geheel genomen wijst alle controle-informatie erop dat de ontvangsten geen materieel foutenpercentage vertonen.

2.41.

De toezicht- en controlesystemen voor eigen middelen bni werden over het geheel genomen doeltreffend bevonden in het waarborgen dat de onderliggende verrichtingen bij de ontvangsten wettig en regelmatig zijn, afgezien van de verificatie door de Commissie van bni-gegevens, die gedeeltelijk doeltreffend werden geacht omdat:

—

Eurostat zijn werk niet naar behoren plant en prioriteert en geen tussen lidstaten consistente aanpak volgt (paragraaf 2.28);

—

—

zich ook problemen voordeden in de compilatie van ramingen van de nationale rekeningen die niet waren opgespoord door Eurostat (paragrafen 2.29 en 2.30).

—

Zie het antwoord met betrekking tot de paragrafen 2.29 en 2.30.

2.42.

De Rekenkamer vestigt tevens de aandacht op de volgende kwesties:

a)

het beheer door de Commissie van punten van voorbehoud voor de eigen middelen bni vertoont tekortkomingen. Er hadden bijkomende landspecifieke punten van voorbehoud moeten worden gemaakt en bepaalde punten van voorbehoud werd op tussen de lidstaten inconsistente wijze gemaakt (paragraaf 2.25). Bovendien had de Commissie de twee resterende specifieke punten van voorbehoud inzake het bnp voor de periode 1995-2001 niet opgeheven (paragraaf 2.26);

a)

b)

er bestaan langdurig hangende punten van voorbehoud in verband met de eigen middelen btw (paragraaf 2.35);

b)

Zie tevens het antwoord met betrekking tot de paragrafen 2.25 en 2.26.

Behalve de intrekking van vijf langdurig hangende punten van voorbehoud waarvan sprake in het antwoord op paragraaf 2.35 wordt met de betrokken lidstaten verder actie ondernomen om nog meer punten van voorbehoud in te trekken. Voor twee punten zijn oplossingsstrategieën vastgesteld die momenteel in uitvoering zijn.

c)

de controle van de Rekenkamer wees op gebreken in het nationale douanetoezicht (paragrafen 2.31-2.33). De Rekenkamer concludeert dat de toezicht- en controlesystemen van de gecontroleerde lidstaten slechts gedeeltelijk doeltreffend zijn in het waarborgen dat de geboekte TEM volledig en juist zijn.

2.43.

Bijlage 2.3 toont het resultaat van de beoordeling door de Rekenkamer van de vooruitgang bij de uitvoering van de in voorgaande jaarverslagen gedane aanbevelingen. In de Jaarverslagen 2009 en 2010 deed de Rekenkamer zes aanbevelingen. Van deze aanbevelingen heeft de Commissie er twee volledig uitgevoerd, terwijl er één in de meeste opzichten is uitgevoerd en twee ervan in sommige opzichten zijn uitgevoerd, terwijl er één niet is uitgevoerd.

2.43.

Uit regelmatige inspecties van de Commissie blijkt dat de B-boekhoudingen in de meeste lidstaten geïnformatiseerd zijn en het aantal onterechte aangiften in de B-boekhoudingen daalt. Bij de inspecties van de B-boekhoudingen hebben de meeste bevindingen van de Commissie betrekking op de financiële verantwoordelijkheid van de lidstaten wegens ontoereikende invorderingsprocedures of administratieve fouten en hebben zij niet rechtstreeks te maken met het eigenlijke beheer van de boekhoudingen. (m.b.t. 2010/2009, punt 3, van bijlage 2.3.)

De Commissie heeft in 2012 aan het Raadgevend Comité voor de eigen middelen en de Groep van deskundigen inzake douanebeleid een thematisch verslag over domiciliëringsprocedures voorgesteld waarin de resultaten van inspecties in nagenoeg alle lidstaten zijn gebundeld en de sleutelterreinen die verdere actie vereisen zijn aangestreept. De Commissie blijft de corrigerende maatregelen van de lidstaten onderzoeken tot de gebreken zijn verholpen. (m.b.t. 2010/2009, punt 4, van bijlage 2.3.)

Zowel de Commissie als de lidstaten hebben actie ondernomen om de aanbeveling uit te voeren. Van de 20 langdurig hangende punten van voorbehoud waarover de Rekenkamer in 2009 een aanbeveling heeft gedaan, zijn er 17 opgelost en ingetrokken. Wat betreft de resterende drie moet het Hof actie ondernemen voordat een ervan kan worden ingetrokken en er zijn strategieën bepaald om de overige twee op te lossen. (m.b.t. 2009, punt 3, van bijlage 2.3.)

2.44.

Naar aanleiding van deze beoordeling, alsmede de bevindingen en conclusies voor 2012, beveelt de Rekenkamer aan dat de Commissie:

—

aanbeveling 1: haar controlekader voor de verificatie van bni-gegevens herziet en daarbij een gestructureerde en geformaliseerde kosten-batenanalyse verricht, een grondige verificatie van materiële en risicovolle bni-bestanddelen uitvoert, de gebruikmaking van algemene punten van voorbehoud beperkt en materialiteitscriteria bepaalt voor het maken van punten van voorbehoud;