20.10.2012   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 318/1

1.

De voorganger van „Horizon 2020”, het zevende kaderprogramma voor onderzoek en technologische ontwikkeling (KP7), heeft alom kritiek gekregen vanwege zijn complexiteit (bijvoorbeeld de vele financieringsregelingen en -instrumenten) en zijn regels voor deelname (bijvoorbeeld gebrek aan samenhang in de toepassing van regels of de uitvoering van procedures) (10). Het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie hebben dan ook de hoogste politieke prioriteit gegeven aan een vereenvoudiging van het beheer en de uitvoering van de financiering door de Unie van onderzoek en innovatie (11). De Commissie had al maatregelen genomen om nog tijdens de looptijd van KP7 een aantal zwakke punten aan te pakken. Zo kunnen begunstigden dankzij het besluit van de Commissie van 24 januari 2011 onder bepaalde omstandigheden bij het declareren van projectkosten gebruikmaken van hun eigen boekhoudkundige praktijken.

2.

De regels voor deelname in het kader van „Horizon 2020” (12) moeten vooral de lijn doortrekken van de vereenvoudigingsmaatregelen die al bij KP7 zijn uitgevoerd. De „regels” bepalen de voorwaarden voor de selectie van projecten, de deelname van instanties aan de projecten, de financiering van de projecten, de bepaling van financieringsaspecten zoals financieringspercentages en subsidiabiliteitseisen, en de verspreiding van resultaten. Deze kwesties zijn niet alleen belangrijk voor begunstigden, maar kunnen ook van invloed zijn op de algehele prestaties van het kaderprogramma „Horizon 2020”. Door complexe regels kan het programma bijvoorbeeld minder aantrekkelijk worden, waardoor het risico toeneemt dat de algemene doelstelling — ondersteuning van de Europa 2020-strategie — niet wordt gehaald.

3.

In zijn advies volgt de Rekenkamer zoveel mogelijk de opzet van de toelichting van de Commissie bij de „voorgestelde regels”. Zij neemt echter ook de algehele context van het „regelgevingspakket” in aanmerking, en meer in het bijzonder de beheersmaatregelen voor de nieuwe controlestrategie die in het voorstel voor de „Horizon 2020-verordening” wordt uiteengezet.

I.

Vereenvoudiging is het centrale uitgangspunt voor de maatregelen die in de „voorgestelde regels” worden genoemd. De Rekenkamer is van mening dat de maatregelen, mits zij zoals beoogd worden uitgevoerd, in het algemeen significant zullen bijdragen tot het aanpakken van de grote uidagingen waar de onderzoeksfinanciering van de Unie mee te kampen heeft. Aangezien het welslagen van de maatregelen vooral afhangt van een doeltreffende uitvoering, zullen tijdige, praktische, duidelijke en ondubbelzinnige richtsnoeren in dit verband cruciaal zijn.

II.

In „Horizon 2020” zouden de mechanismen voor de coördinatie met ander EU-beleid, zoals het Cohesiebeleid, moeten worden vastgesteld, zodat het multiplicatoreffect van middelen van de Unie kan worden verhoogd, de ontwikkeling van een gezamenlijke Europese onderzoeksruimte wordt versneld, en de kans afneemt dat voor één actie tegelijkertijd verschillende EU-middelen worden verstrekt.

III.

Door uniforme regels in te voeren en afwijkingen alleen toe te staan indien dat vanwege specifieke behoeften gerechtvaardigd is, zou de Commissie de totstandbrenging van coherente regels voor deelname een stap dichterbij brengen. De Rekenkamer benadrukt dat de „voorgestelde regels” consistent bij alle acties in het kader van „Horizon 2020” toegepast moeten worden, en met een goede coördinatie tussen de diverse uitvoerende organen. Uitzonderingen op de toepassing van de „voorgestelde regels” dienen duidelijk gemotiveerd en tot het noodzakelijk minimum beperkt te worden.

IV.

Volgens de Rekenkamer zal het drastisch vereenvoudigde kostenfinancieringsmodel ertoe leiden dat dit model betrouwbaarder wordt, het risico op onregelmatigheden in de kostendeclaraties van de begunstigden afneemt, projectboekhouding minder ingewikkeld wordt, en een aantal van de verificatiestappen die in het huidige KP7-financieringsmodel vereist zijn komt te vervallen, waardoor de aanvraagprocedure makkelijker en sneller wordt.

V.

De „voorgestelde regels” zouden echter duidelijk onderscheid moeten maken tussen acties die voor een vergoeding van 100 % in aanmerking komen en acties die voor maximaal 70 % worden vergoed (activiteiten die zich dicht bij de markt bevinden). In de uitvoeringsvoorschriften dient duidelijk te worden aangegeven wat met „activiteiten die zich dicht bij de markt bevinden” wordt bedoeld.

VI.

De Rekenkamer stelt vast dat met het vervallen van mogelijkheid om indirecte kosten te financieren op basis van de werkelijke kosten, sterk wordt afgeweken van het KP7. Het is nog niet duidelijk hoe deze verandering per geval gaat uitpakken voor de deelnemers. De Commissie moet de nodige waarborgen inbouwen om te verhinderen dat de nieuwe aanpak leidt tot ongewenste situaties waarbij de deelnemers er veel geld bij inschieten; dat zou het programma minder aantrekkelijk maken.

VII.

De voorziene terugbetaling van niet-terugvorderbare btw als een subsidiabele kostenpost is een positieve maatregel. Maar de Rekenkamer acht het van essentieel belang dat de Commissie duidelijk richtsnoeren verstrekt over de vraag wat precies wordt verstaan onder terugvorderbare btw.

VIII.

Volgens de Rekenkamer is het verbeterde internecontrolekader, dat geheel berust op een op risicoanalyse gebaseerde strategie die op haar beurt weer intrinsiek samenhangt met het voorgestelde nieuwe financieringsmodel, een zeer goed uitgangspunt om het foutenrisico te verkleinen. Deze aanpak heeft echter wel zijn beperkingen, aangezien sommige risico's gezien hun aard doeltreffende preventieve controles vergen.

IX.

De Rekenkamer beschouwt het voorstel voor een bredere dekking van het Deelnemersgarantiefonds als een positieve ontwikkeling. Indien instrumenten zoals publiek-private partnerschappen in de dekking van het fonds worden opgenomen, dient echter een beoordeling te worden gemaakt van de eventuele juridische risico’s.

X.

De Rekenkamer is ingenomen met het streven van de Commissie naar één verplicht controlecertificaat betreffende de financiële staten aan het eind van het project. Uit recente controles van de Rekenkamer blijkt echter dat controlecertificaten maar in beperkte mate betrouwbaar zijn en dat deze controle dus slechts gedeeltelijk doeltreffend is. Ook blijkt uit de controles dat er wat betreft certificaten betreffende de methodologie sprake is van een lage graad van deelname en goedkeuring. Zonder verbeteringen op deze twee gebieden zou de herziene controlestrategie van de Commissie negatief worden beïnvloed.

XI.

Het gebruik van prijzen zou volgens de Rekenkamer als een stimulans voor (technologische) innovatie moeten fungeren om te verzekeren dat extra financieringsbronnen worden gemobiliseerd. De Commissie zou er daarom voor moeten zorgen dat de niet-financiële aspecten, zoals een sterk imago en een op topkwaliteit, exclusiviteit en internationale erkenning gebaseerde reputatie, worden verbeterd.

XII.

De Rekenkamer is van mening dat overheidsopdrachten alleen mogen worden gebruikt in naar behoren gemotiveerde gevallen waar dit leidt tot extra voordelen die uit zouden blijven bij de verstrekking van subsidies.

XIII.

Uit het „regelgevingspakket” valt niet duidelijk op te maken wat precies onder innovatieve activiteiten moet worden verstaan. De Rekenkamer zou graag zien dat deze term duidelijk wordt omschreven en dat de reikwijdte van te financieren innovatieve activiteiten passend wordt beperkt tot activiteiten die echt nieuw zijn.

4.

Met „Horizon 2020” heeft de Commissie zich ten doel gesteld de meest kundige onderzoekers en innovatieve ondernemingen aan te trekken. Het centrale uitgangspunt dat de regels voor deelname vereenvoudigd dienen te worden, speelt in dit verband een cruciale rol. Vereenvoudiging is duidelijk terug te vinden in de belangrijkste kenmerken van de „regels” (zie de bijlage voor een volledig overzicht van de doelstellingen en prioriteiten die ten grondslag liggen aan de vereenvoudigingsmaatregelen in het „regelgevingspakket”):

5.

De Rekenkamer is van mening dat de door de Commissie voorgestelde maatregelen, mits zij zoals beoogd worden uitgevoerd, in het algemeen significant zullen bijdragen tot het aanpakken van de grote uitdagingen waar de onderzoeksfinanciering van de Unie mee te kampen heeft (bv. onsamenhangende regels voor deelname, complexiteit, administratieve lasten). Zo wordt met de voorgestelde integratie van aan onderzoek en innovatie gerelateerde acties (bv. de onderzoeksgerelateerde gezamenlijke technologie-initiatieven (GTI's)) gehoor gegeven aan de algemene kritiek dat de KP7-regels niet op samenhangende wijze worden toegepast, en wordt de interoperabiliteit en compatibiliteit van onderzoeksactiviteiten in de Unie vergemakkelijkt (zie paragraaf 10).

6.

De „regels” introduceren veel vereenvoudigingsmaatregelen, die worden weerspiegeld in het kostenfinancieringsmodel (14) (zie paragraaf 15) en de financiële bepalingen (bv. tijdregistratie-eisen en voorgestelde opname van btw in de definitie van subsidiabele kosten, zie paragraaf 21) (15). De Commissie heeft een tweeledige aanpak gevolgd: enerzijds wordt met de voorgestelde maatregelen beoogd de administratieve lasten voor de begunstigden terug te dringen (zo maakt een minder ingewikkeld financieringsmodel het eenvoudiger voor de deelnemers om kosten te declareren en de EU-bijdrage te berekenen); anderzijds zijn deze maatregelen bedoeld om de Commissie minder werk op het gebied van beheer en controle te geven en zo de tenuitvoerlegging van de voorgestelde controlestrategie, waar een evenwicht is gevonden tussen vertrouwen en controle, te vergemakkelijken. Zo zou optimalisering en vereenvoudiging van de financieringsregelingen er onder meer toe moeten bijdragen tot een betere controle door de Commissie (16) (zie paragraaf 24) (17).

7.

Al met al wordt met de „voorgestelde regels” het hoofd geboden aan de dringende en belangrijke kwesties die in paragraaf 1 zijn genoemd. Het welslagen van deze maatregelen hangt echter af van een doeltreffende uitvoering (18). De Rekenkamer herhaalt haar aanbeveling dat de Commissie tijdige, praktische, duidelijke en ondubbelzinnige uitvoeringsrichtsnoeren verschaft, om zowel de begunstigden als de Commissie adequate garanties te bieden (19). De nadere uitvoeringsvoorschriften zouden uiterlijk op de datum van publicatie van de eerste oproepen tot het indienen van voorstellen kenbaar moeten worden gemaakt.

8.

Er zij op gewezen dat de tenuitvoerlegging van een aantal van de voorgestelde maatregelen (bv. subsidiabiliteit van de btw, geen rentedragende rekeningen voor voorfinanciering) afhangt van de goedkeuring van het nieuwe Financieel Reglement (FR) (20). Op de datum waarop dit advies werd uitgebracht, waren de wetgevingsprocedure en de uitvoeringsvoorschriften voor het nieuwe FR nog niet voltooid.

9.

De Commissie stelt voor het gehele scala aan ondersteuningsmaatregelen voor onderzoek en innovatie onder te brengen in één gemeenschappelijk strategisch kader (21). Zoals de Rekenkamer al eerder heeft gesteld (22), dienen in „Horizon 2020” ook mechanismen voor coördinatie met andere EU-beleidsinstrumenten te worden vastgesteld (bv. het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling en het Cohesiefonds). Door deze coördinatie kan bij het bepalen van het medefinancieringspercentage van het programma voor operationele programma's rekening worden gehouden met de verschillende financieringsbronnen van de EU, waardoor het multiplicatoreffect van de middelen van de Unie mogelijk wordt verhoogd. Zo zou ook de ontwikkeling van een gezamenlijke Europese onderzoeksruimte (23) kunnen worden versneld. Bovendien zou de kans dat voor één actie tegelijkertijd verschillende EU-subsidies worden verstrekt, verkleind worden (24).

10.

Door uniforme regels in te voeren en afwijkingen alleen toe te staan indien dat vanwege specifieke behoeften gerechtvaardigd is, zou de Commissie de totstandbrenging van coherente regels voor deelname een stap dichterbij brengen. Bij KP7 bestonden er verschillende lagen regels (bv. een standaardset regels voor deelname en specifieke regels voor coördinatie- en ondersteuningsacties (25) of elk GTI voor onderzoek (26)). Als gevolg daarvan werden de KP7-regels in onderzoekskringen als ingewikkeld en onsamenhangend beschouwd (27).

11.

De voorgestelde geïntegreerde aanpak (bv. in grote lijnen consistente toepassing op alle onderdelen van „Horizon 2020” van de regels met betrekking tot aspecten als subsidiabiliteits- en evaluatiecriteria en intellectuele-eigendomsrechten) (28) zou een belangrijke stap kunnen zijn om:

12.

Het is echter niet duidelijk hoe en in hoeverre de regels voor deelname consistent bij alle acties in het kader van „Horizon 2020” toegepast zullen worden, bv. bij het programma voor concurrentievermogen en innovatie (CIP), de GTI's en de activiteiten die door het Europees Instituut voor innovatie en technologie (EIT) worden beheerd. De Rekenkamer wenst te benadrukken dat alle uitzonderingen duidelijk gemotiveerd en tot een minimum beperkt moeten worden, om te voorkomen dat uitzonderingen de regel worden. Het zou de rechtszekerheid vergroten indien in de verordening wordt aangegeven voor welke activiteiten en acties uitzonderingen op de uniforme regels worden voorzien.

13.

Een volledige integratie van activiteiten die momenteel onder het toepassingsgebied van andere programma's en initiatieven vallen (zoals de activiteiten die in paragraaf 12 worden opgesomd) vergt bovendien een aanzienlijke mate van coördinatie tussen de betrokken organen. De Commissie heeft voorgesteld (29) dat het beheer van „Horizon 2020” verder wordt uitgebreid tot de bestaande uitvoerende agentschappen van de Commissie en andere externe organen, zoals de gemeenschappelijke ondernemingen die de GTI's beheren (30).

14.

De Rekenkamer herhaalt haar eerdere aanbeveling dat deze beheersregeling onder adequaat toezicht van de Commissie dienen te staan, zodat de geboden mogelijkheden ten volle benut kunnen worden. Met name het integreren van de gemeenschappelijke ondernemingen als instrumenten om EU-beleidsmaatregelen uit te voeren vergt een nauwlettende coördinatie. Daartoe dienen de gemeenschappelijke ondernemingen eerst een solide en alomvattend systeem voor interne controle op te bouwen. In dit verband dient de Commissie de uitvoering van de actieplannen in het oog te houden (31). De Rekenkamer wijst er tevens op dat een doeltreffende en consistente toepassing van de regels van cruciaal belang is. Zij beveelt aan dat de Commissie belangrijke afstemmingsmechanismen zoals het Overlegcomité onderzoek (32) aanzienlijk uitbreidt teneinde horizontale maatregelen verder te versterken.

15.

De Commissie stelt een financieringsmodel voor (de artikelen 22 en 24 van de „regels”), dat er als volgt uitziet:

16.

Het model is radicaal vereenvoudigd en is bedoeld om een oplossing te bieden voor de problemen waarop de begunstigden stuitten bij KP7, waarbij de complexiteit van het financieringsmodel rechtstreeks verband hield met het aantal mogelijke combinaties van kostencategorieën, methoden voor het berekenen van kosten en terugbetalingstarieven (33). Zo zijn de financieringspercentages bij KP7 afhankelijk van de juridische status (bv. als overheidsorganisaties zonder winstoogmerk of ondernemingen met winstoogmerk), het soort activiteit (bv. onderzoek, demonstratie, beheer e.a.) en het soort kosten (bv. personeel, onderaanneming, of andere directe en indirecte kosten) (34).

17.

In het voorgestelde model is het onderscheid tussen de verschillende soorten activiteiten, dat de complexiteit van het KP7-model verergerde (35), volledig verdwenen. Bovendien wordt het kostenfinancieringsmodel, met de invoering van financiering voor de totale directe kosten van onderzoek (één terugbetalingstarief voor directe kosten dat bij aanvang van elk project wordt bepaald) plus een nominaal vast tarief voor de indirecte kosten (20 %) voor alle begunstigden en alle soorten activiteiten, eenvoudiger en minder gevoelig voor fouten.

18.

De Rekenkamer stelt vast dat deze vereenvoudigingsmaatregelen:

19.

De „regels” maken echter geen duidelijk onderscheid tussen acties die voor een vergoeding van 100 % in aanmerking komen (standaardactiviteiten) en acties die voor maximaal 70 % worden vergoed (activiteiten die zich dicht bij de markt bevinden). De omschrijving van activiteiten die zich dicht bij de markt bevinden, zoals prototyping, tests, demonstraties, experimentele ontwikkelingen, proefprojecten en marktreplicatie, is niet duidelijk aangezien er meerdere definities bestaan. In de uitvoeringsvoorschriften dient duidelijk te worden aangegeven wat met „activiteiten die zich dicht bij de markt bevinden” wordt bedoeld.

20.

De Rekenkamer stelt vast dat het voorgestelde financieringsmodel sterk afwijkt van het KP7, aangezien de mogelijkheid om indirecte kosten te financieren op basis van de werkelijke kosten is komen te vervallen. Het staat nog te bezien hoe het voorgestelde model voor de vergoeding van kosten per geval gaat uitpakken voor de deelnemers. De Commissie zal dan ook de nodige waarborgen moeten inbouwen om te verhinderen dat de nieuwe aanpak leidt tot ongewenste situaties waarbij de deelnemers er veel geld bij inschieten. Het programma zou daardoor een stuk minder aantrekkelijk worden.

21.

De „regels” voorzien in aanvullende maatregelen ter vereenvoudiging van de subsidiabiliteitsregels. Het is de bedoeling om deze regels in overeenstemming te brengen met de gangbare praktijken van de begunstigden (bv. vereisten inzake tijdsregistratie (37)).

22.

De Rekenkamer stelt vast dat het gebruik van tijdsregistratiesystemen zal worden voortgezet, hetgeen terecht is, aangezien het van essentieel belang is dat werkelijk gemaakte personeelskosten worden aangetoond (38). Toch is het een goede zaak dat de verplichte tijdsregistratie niet geldt voor personen die uitsluitend werkzaamheden uitvoeren ten behoeve van EU-projecten, en dat zij in plaats daarvan een hiertoe strekkende verklaring ondertekenen. In het belang van een consistente, voor de entiteit geldende aanpak dient de Commissie erop toe te zien dat de begunstigde zich houdt aan de door hem gewoonlijk toegepaste boekhoudkundige- en beheerspraktijken, anders zal de nieuwe maatregel gemakkelijk tot onregelmatigheden kunnen leiden. Zo zou een verklaring van de begunstigde overeen moeten stemmen met ander bewijsmateriaal (bv. aantal uren dat aan het project wordt besteed; verwijzingen naar de taken of aard van de activiteit dienen te stroken met de arbeidscontracten of andere interne regelingen).

23.

De „regels” voorzien in teruggave van niet-terugvorderbare belasting over de toegevoegde waarde (btw) (39). Al eerder heeft de Rekenkamer er in haar Advies nr. 1/2006 op gewezen dat de regels zodanig dienen te worden gewijzigd dat niet-terugvorderbare btw tot de subsidiabele kosten worden gerekend (40). Het is van groot belang dat heldere richtsnoeren worden verstrekt over de vraag wat terugvorderbare btw is. Naar het oordeel van de Rekenkamer moet btw, om als subsidiabel te gelden, volgens nationale wetgeving niet restitueerbaar zijn.

24.

Dat vereenvoudiging de centrale doelstelling van „Horizon 2020” is, komt ook duidelijk naar voren in het voorgestelde financieel beheer van het programma (41). Het is de bedoeling dat er met de „Horizon-2020-verordening” (42) samen met de invoering van het model voor de kostenfinanciering (zie de paragrafen 15 t/m 20) een herziene controlestrategie wordt uitgevoerd. Met deze strategie verschuift de aandacht van minimalisering van de foutenpercentages naar een op risicoanalyse gebaseerde controle en opsporing van fraude, terwijl tegelijk het volgende wordt bereikt:

25.

De belangrijke bouwstenen van de controlestrategie hangt intrinsiek samen met het voorgestelde financieringsmodel. Zoals aangegeven in de „Horizon 2020-verordening” zouden de voordelen van bepaalde vereenvoudigingsmaatregelen (bv. opheffing van terugkerende bronnen van fouten) moeten leiden tot een geringere kans op onregelmatigheden, waardoor het controle- en auditsysteem eenvoudiger en doeltreffender kan worden. De invoering van vereenvoudigde regels voor indirecte kosten (zie paragraaf 17) zou bijvoorbeeld het foutenpercentage terugdringen (43). Verder kan een goed opgezette en correct uitgevoerde strategie ter versterking van op risicoanalyse gebaseerde controles en opsporing van fraude voorkomen dat zich fouten voordoen.

26.

De Rekenkamer stelt vast dat er gewerkt wordt aan een op risicoanalyse gebaseerde strategie die moet leiden tot een percentage resterende fouten van ongeveer 2 %. Een geoptimaliseerd internecontrolekader op basis van een op risicoanalyse gebaseerde strategie is een zeer goed uitgangspunt om het foutenrisico te verkleinen. Deze aanpak heeft echter zijn beperkingen. Gezien hun aard vergen sommige risico's een doeltreffende preventieve controle.

27.

In dit verband concludeerde de Rekenkamer (44) dat een wezenlijk deel van de controlecertificaten (certificering vooraf van de kostenberekeningsmethoden van de begunstigden en controlecertificering achteraf van kostendeclaraties, twee belangrijke onderdelen in het nieuwe controlemechanisme van de Commissie) slechts gedeeltelijk doeltreffend werden geacht (zie ook de paragrafen 30, 31 en 32). Daarom bestaat het gevaar dat de voorgestelde maatregelen slechts in beperkte mate doeltreffend zijn en onvoldoende bijdragen tot de nagestreefde vermindering van het percentage resterende fouten. Verder zou de Commissie moeten waarborgen dat eventueel vooraf vastgestelde activiteiten voor controles achteraf haar er niet van weerhouden om een percentage resterende fouten van ongeveer 2 % te verwezenlijken (45).

28.

De Commissie heeft voorgesteld om het Deelnemersgarantiefonds (het „fonds”) gedurende de gehele looptijd van Horizon 2020 te handhaven. Het fonds, dat al onder KP7 in gebruik is genomen (46), is een integraal onderdeel van de controlestrategie van de Commissie. Het is erop gericht de EU-begroting te beschermen als onderpand voor subsidies aan begunstigden (47). Daarom zal deelnemers geen aanvullende garantie of zekerheid worden opgelegd (48). Anders dan onder KP7 omvat de dekking van het fonds het CIP, EIT-activiteiten en instrumenten zoals de GTI's (49).

29.

De Rekenkamer stelt vast dat de invoering van het fonds onder KP7 de administratieve last voor begunstigden heeft teruggedrongen. Doordat het een zekerheid in de vorm van onderpand verschafte, kon de Commissie bijvoorbeeld het aantal controles voor financiële haalbaarheid voor de meeste deelnemers verminderen en andere vormen van onderpanden (bv. bankgaranties) afschaffen. Zo gezien is de uitgebreide dekking door de opname van het CIP, het EIT en de GTI's in het fonds een positieve ontwikkeling. Het opnemen van instrumenten zoals publiek-private partnerschappen (bv. GTI's) in de dekking van het fonds vereist echter een beoordeling van de eventuele wettelijke risico's (verschillende juridische structuren) (50), met name als ingevorderde bedragen voor het fonds bestemde ontvangsten vormen (51).

30.

Het Commissievoorstel bevat twee certificeringsprocedures (52), uitgevoerd door een onafhankelijke auditor. Beide procedures vormen onderdeel van het herziene internecontrolekader onder Horizon 2020 (53). De procedures zijn:

31.

Om de administratieve lasten voor begunstigden te verminderen stelt de Commissie voor om het aantal certificaten betreffende de financiële staten in vergelijking met KP7 te beperken (54). Vanuit het oogpunt van vereenvoudiging is de Rekenkamer ingenomen met het streven van de Commissie naar één verplicht certificaat aan het eind van het project. Maar of het certificeringsproces een doeltreffende controleprocedure vormt, hangt op de eerste plaats af van de betrouwbaarheid van de controlecertificaten. Uit recente controles van de Rekenkamer blijkt dat deze controle de afgelopen twee jaar slechts gedeeltelijk doeltreffend was (55). De Rekenkamer herhaalt haar aanbeveling om de betrouwbaarheid van de controlecertificaten te verbeteren door de certificerende auditor bewuster te maken van de subsidiabiliteit van de uitgaven.

32.

Het certificaat betreffende de methodologie moet het gebruik stimuleren van correcte methoden door begunstigden als zij directe personeelskosten opvoeren op basis van een tabel van eenheidskosten (56). Ervan uitgaand dat de uitvoering doeltreffend is, zouden de begunstigden kiezen voor certificering van hun methoden waardoor dus het totale aantal fouten in verband met personeelskosten zou afnemen. Maar, zoals de Rekenkamer al eerder heeft opgemerkt (57), ondermijnen de lage graad van deelname en goedkeuring onder KP7 de inspanningen van de Commissie om de procedures te vereenvoudigen. De Rekenkamer spoort de Commissie aan om het aanvraagproces te vereenvoudigen en te versnellen en om duidelijke, eenvoudige criteria te formuleren voor de verkrijging van dit certificaat. Zo niet, dan kan doeltreffende uitvoering van de herziene controlestrategie van de Commissie in het gedrang komen.

33.

De „voorgestelde regels” introduceren prijzen, precommerciële inkoop en overheidsopdrachten voor innovatieve oplossingen als nieuwe vormen van financiering (58). De Commissie wil prijzen inzetten als beloning voor het bereiken van vooraf omschreven, onderzoeksgerichte doelstellingen (59). Overheidsopdrachten stellen de Commissie in staat onderzoeks- en ontwikkelingsdiensten aan te schaffen en op te treden als initiërende klant voor innovatieve oplossingen (60).

34.

De achterliggende gedachte van prijzen is het stimuleren van investeringen in onderzoek en innovatie, die veel meer waard zijn dan het geldbedrag van de prijs. Dus naast administratieve eenvoud kunnen prijzen ook als voordeel hebben dat zij een hoog hefboomeffect sorteren (61). Hiertoe moeten de prijzen aanzetten tot particuliere investeringen. Zonder hefboomeffect zijn de prijzen niet meer dan een instrument voor het coördineren van verschillende, met overheidsgeld gefinancierde onderzoeken die geen aanvullende investeringen in onderzoek zullen aantrekken. Prijzen moeten dus gekoppeld worden aan het stimuleren van (technologische) innovatie om te verzekeren dat extra financieringsbronnen worden gemobiliseerd. Om dit aspect te benadrukken, zou de Commissie de niet-financiële aantrekkelijkheid van de prijzen moeten verbeteren, bv. door een imago en reputatie voor de prijzen te creëren op basis van topkwaliteit, exclusiviteit en internationale erkenning.

35.

De gedachte achter precommerciële inkoop en overheidsopdrachten voor innovatieve oplossingen is het stimuleren van de vraag naar innovatieve goederen of diensten, hetgeen opname door de markt bevordert (62) en dus ook het Europese concurrentievermogen. Anders dan subsidies, omvat de overeengekomen aanschafprijs niet alleen de kosten van de leverancier, maar ook diens winstmarge. Hierdoor kunnen overheidsopdrachten duurder uitvallen dan subsidies, voor zover het de financiering van onderzoek betreft. Overheidsopdrachten moeten dus alleen worden gebruikt als dit gerechtvaardigd is omdat extra voordelen te verwachten zijn (bv. het scheppen van een nieuwe markt of het aanmoedigen van innovatie), die uit zouden blijven bij de verstrekking van subsidies. De keuze voor overheidsopdrachten zou duidelijk gemotiveerd moeten zijn, voordat eventuele leveranciers worden benaderd. Overheidsopdrachten moeten dus niet worden aangewend met administratieve vereenvoudiging van het kaderprogramma als enige doel.

36.

Het wetgevingsvoorstel voor „Horizon 2020” combineert onderzoek en innovatie doordat het naadloze en coherente subsidie verstrekt, van idee tot markt (63). Er wordt in de „voorgestelde regels” en het „regelgevingspakket” steeds naar „innovatie” verwezen (64).

37.

De Rekenkamer stelde in speciaal verslag nr. 4/2011 (65) vast dat het begrip innovatie breed wordt uitgelegd. Uit het „regelgevingspakket” valt niet duidelijk op te maken wat precies onder innovatieve activiteiten moet worden verstaan. In plaats daarvan wordt ter illustratie van de betekenis van het woord een brede reeks beschrijvingen gebruikt, zoals sociaal, wereldwijd toonaangevend, technologisch, op onderzoek gebaseerd, industrieel, maatschappelijk, groen, technisch, welzijn en toegepaste innovatie (66). De ambigue omschrijving van innovatie kan tot misverstanden, en een complexere uitvoering van de projecten leiden. Het voorstel dient een exacte definitie te bieden.

38.

Gezien het risico van versnipperde subsidies over een brede reeks innovatieprojecten met beperkte potentiële impact op het concurrentievermogen van het Europese bedrijfsleven, dient „Horizon 2020” de reikwijdte van te financieren innovatieve activiteiten duidelijk af te bakenen. Het „regelgevingspakket” zou moeten verwijzen naar een erkend innovatiekader, zoals het Oslo Manual (67), en de reikwijdte beperken tot innovatieve activiteiten die echt nieuw zijn.