Europese Rekenkamer

12, rue Alcide De Gasperi, 1615 Luxemburg, LUXEMBURG

1.1.

In dit hoofdstuk van het jaarverslag:

1.2.

De Rekenkamer legt aan het Europees Parlement en aan de Raad een verklaring voor inzake de betrouwbaarheid van de rekeningen en de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen (DAS) (5). De Rekenkamer kan deze verklaring aanvullen met specifieke beoordelingen voor ieder belangrijk werkterrein van de EU (6).

1.3.

De werkzaamheden in verband met de betrouwbaarheid van de rekeningen van de Europese Unie zijn erop gericht conclusies te trekken over de mate waarin de ontvangsten en uitgaven, activa en passiva naar behoren zijn geboekt en vast te stellen dat de jaarrekening een getrouw beeld geeft van de financiële situatie per 31 december 2010, alsmede van de resultaten van de verrichtingen en kasstromen voor het per die datum afgesloten begrotingsjaar (zie de paragrafen 1.6-1.8).

1.4.

Het controlewerk in verband met de regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen bij de rekeningen 2010 is erop gericht, te beoordelen of die verrichtingen overeenkomen met de geldende rechtsvoorschriften of contractbepalingen en of zij correct zijn berekend (zie de paragrafen 1.9-1.14 voor een overzicht van de resultaten en de hoofdstukken 2-7 voor nadere bijzonderheden).

1.5.

De Rekenkamer analyseerde de betrouwbaarheid van de „management representations” van de Commissie, met name de verklaringen van de directeuren-generaal en de jaarlijkse activiteitenverslagen van de diensten van de Commissie en het daarmee verband houdende syntheseverslag, teneinde te beoordelen in hoeverre deze een getrouwe beoordeling geven van de kwaliteit van het financieel beheer en bijdragen tot de algehele zekerheid van de Rekenkamer (zie de paragrafen 1.17-1.20, alsmede 1.23-1.25 en „Betrouwbaarheid van de „management representations” van de Commissie” in de hoofdstukken 2-7). De werkzaamheden omvatten tevens het onderzoeken van het voor het eerst uitgebrachte algemene advies van de interne controleur van de Commissie dat betrekking heeft op het financieel beheer van de Commissie in het begrotingsjaar 2010 (zie de paragrafen 1.21-1.22).

1.6.

De opmerkingen van de Rekenkamer hebben betrekking op de jaarrekening van de Europese Unie (hierna „de rekeningen”) over het begrotingsjaar 2010, opgesteld door de rekenplichtige van de Commissie en goedgekeurd door de Commissie overeenkomstig artikel 129 van het Financieel Reglement van 25 juni 2002 (7), die de Rekenkamer op 27 juli 2011 heeft ontvangen. De jaarrekening omvat:

1.7.

De Rekenkamer ontving van de rekenplichtige van de Commissie een „representation letter” die bevestigde dat de rekeningen, behoudens enkele beperkingen zonder materieel belang (8), volledig en betrouwbaar zijn.

1.8.

De controle door de Rekenkamer van de rekeningen over 2010 heeft geen materiële onjuistheden aan het licht gebracht (zie echter de paragrafen 1.26-1.37 en de informatie over de follow-up van opmerkingen uit voorgaande jaren betreffende de betrouwbaarheid van de rekeningen in bijlage 1.2 ).

1.9.

De Rekenkamer geeft in hoofdstuk 2 — Ontvangsten — en de hoofdstukken 3-7 specifieke beoordelingen over groepen beleidsterreinen waarop activiteitengeoriënteerd begroten (ABB) wordt toegepast (zie tabel 1.1 ). Iedere specifieke beoordeling bestaat uit een inleiding, bevindingen en conclusies met betrekking tot de regelmatigheid van de verrichtingen, de doeltreffendheid van de systemen en de betrouwbaarheid van de „management representations” van de Commissie, alsmede rapportages over het antwoord van de Commissie op eerdere aanbevelingen van de Rekenkamer.

1.10.

Voor 2010 bestaat de in hoofdstuk 6 aan de orde komende beleidsgroep Onderzoek en ander intern beleid uit beleidsgroepen/-terreinen die in het Jaarverslag 2009 deel uitmaakten van andere specifieke beoordelingen (9).

1.11.

De Rekenkamer concludeert dat Ontvangsten (127 795 miljoen euro) (10) en de betalingen in de beleidsgroep Administratieve en andere uitgaven (9 264 miljoen euro) geen fouten van materieel belang vertoonden en dat de toezicht- en controlesystemen doeltreffend waren (zie tabel 1.2 en de paragrafen 2.41, 2.42, 7.33 en 7.34). De vastleggingen voor alle beleidsgroepen vertoonden evenmin fouten van materieel belang.

1.12.

De Rekenkamer concludeert dat de beleidsgroep Onderzoek en ander intern beleid (8 953 miljoen euro) geen fouten van materieel belang vertoonde en dat de toezicht- en controlesystemen gedeeltelijk doeltreffend waren in het waarborgen van de regelmatigheid van de betalingen. De tussentijdse en saldobetalingen voor kaderprogramma's (KP's) voor onderzoek vertoonden echter fouten van materieel belang (zie tabel 1.2 en de paragrafen 6.48 en 6.49). De Rekenkamer concludeert tevens dat de beleidsgroep Externe steun, ontwikkeling en uitbreiding (6 543 miljoen euro) geen fouten van materieel belang vertoonde en dat de toezicht- en controlesystemen gedeeltelijk doeltreffend waren in het waarborgen van de regelmatigheid van de betalingen. De tussentijdse en saldobetalingen vertoonden echter fouten van materieel belang (zie tabel 1.2 en de paragrafen 5.35 en 5.36).

1.13.

De Rekenkamer concludeert dat de beleidsgroepen Landbouw en natuurlijke hulpbronnen (55 990 miljoen euro aan vergoede uitgaven) en Cohesie, energie en vervoer (37 556 miljoen euro aan vergoede uitgaven) fouten van materieel belang vertoonden. De door het GBCS (11) bestreken rechtstreekse betalingen aan landbouwers vertoonden echter geen fouten van materieel belang. De Rekenkamer concludeert tevens dat de gecontroleerde toezicht- en controlesystemen van de beleidsgroep Landbouw en natuurlijke hulpbronnen gedeeltelijk doeltreffend waren. Bovendien concludeert de Rekenkamer dat het geheel van de controle-instanties van de beleidsgroep Cohesie, energie en vervoer gedeeltelijk doeltreffend was in het waarborgen van de regelmatigheid van verrichtingen (zie tabel 1.2 en de paragrafen 3.55, 3.56, 4.47 en 4.48).]

1.13.

De Commissie beschouwt het GBCS als een doorgaans efficiënt controlesysteem waarmee het risico op fouten of onregelmatige uitgaven kan worden beperkt. Wat betreft plattelandsontwikkeling is de Commissie van mening dat de toezicht- en controlesystemen voortdurend verbeteren.

Met betrekking tot het cohesiebeleid merkt de Commissie op dat het foutenpercentage voor het tweede achtereenvolgende jaar ruim onder het niveau ligt dat de Rekenkamer voor de periode 2006-2008 rapporteerde. De Commissie is van mening dat deze positieve ontwikkeling een weerspiegeling vormt van de versterkte controlebepalingen in de regelgeving voor de programmeringsperiode 2007-2013 en van de tenuitvoerlegging van haar actieplan 2008 (zie ook het antwoord op paragraaf 4.24).

1.14.

De Rekenkamer concludeert dat de betalingen over het geheel genomen fouten van materieel belang vertoonden en dat de toezicht- en controlesystemen voor betalingen in het algemeen gedeeltelijk doeltreffend waren (zie tabel 1.2 ).

1.15.

De controleresultaten van de Rekenkamer voor 2010 tonen een stijging van haar schatting van het meest waarschijnlijke foutenpercentage voor de betalingen van de beleidsgroep Cohesie, energie en vervoer (12), in vergelijking met de beleidsgroep Cohesie van 2009 (13). De schatting door de Rekenkamer van het meest waarschijnlijke foutenpercentage met betrekking tot de betalingen van de andere beleidsgroepen bleef betrekkelijk stabiel.

1.15-1.16.

Met betrekking tot het cohesiebeleid merkt de Commissie op dat het meest waarschijnlijke foutenpercentage voor 2010 ruim onder het niveau van de voor de begrotingsjaren 2006 tot en met 2008 gerapporteerde percentages ligt. Het lagere foutenniveau van 4,7 % in 2010 steekt gunstig af bij de 11 % in 2008.

1.16.

In totaal leidt dit tot een stijging van het door de Rekenkamer geschatte meest waarschijnlijke foutenpercentage voor de betalingen als geheel, van 3,3 % in 2009 naar 3,7 % in 2010 (zie figuur 1.1 ) (14). De Rekenkamer constateerde dat ongeveer een derde van de getoetste verrichtingen fouten vertoonde (2009: een kwart van het totaal aantal verrichtingen).

1.17.

Iedere directeur-generaal rapporteert jaarlijks in een activiteitenverslag over de resultaten van zijn/haar taken. Het verslag gaat vergezeld van een verklaring die onder meer beschrijft in hoeverre de middelen zijn gebruikt voor hun beoogde doel en in hoeverre de controleprocedures de wettigheid en regelmatigheid van de verrichtingen waarborgen.

1.18.

Alle directeuren-generaal verklaarden dat aan voornoemde voorschriften werd voldaan. Dertien directoraten-generaal of diensten wierpen één of meer punten van voorbehoud (15) op, die voor het merendeel betrekking hebben op tekortkomingen inzake de regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen (zie de bijlagen x.3 van de hoofdstukken 2-7).

1.19.

Directeuren-generaal werpen in hun betrouwbaarheidsverklaringen punten van voorbehoud op, op grond van hun beoordeling van het materieel belang van de gebreken en/of opmerkingen ten aanzien van de bouwstenen van hun jaarlijkse activiteitenverslagen. Een element van deze beoordeling dat met name in 2010 aan belang heeft gewonnen, is de berekening van een restrisico of percentage resterende fouten — doorgaans een schatting van de impact van controlemechanismen op het foutenpercentage over meerdere jaren — dat vergeleken wordt met de materialiteitsdrempel van 2 % om te bepalen of het nodig is, een punt van voorbehoud op te werpen.

1.19-1.20.

Omdat de beheers- en controlesystemen voor de verschillende beleidsgroepen aanzienlijk van elkaar verschillen, hanteren de diensten van de Commissie verschillende benaderingen bij het in aanmerking nemen en berekenen van restfoutenpercentages. De Commissie deelt de opvatting dat de bestaande richtsnoeren onvoldoende gedetailleerd zijn om een consistent gebruik van de terminologie en criteria door alle diensten te waarborgen. De Commissie heeft de procedure voor onderlinge toetsing ingevoerd om consistentie te bereiken wanneer verschillende directoraten-generaal vergelijkbare programma's uitvoeren.

De richtsnoeren moeten de bevoegde gedelegeerd ordonnateur in elk afzonderlijk geval een beoordelingsmarge verschaffen.

Hoewel de kwantificering van risico's in de jaarlijkse activiteitenverslagen bedoeld is om een indicatie van het risicobedrag te geven en om de potentiële financiële correcties voor de betalingen in het referentiejaar te ramen, beschikt de directeur-generaal ook over andere instrumenten om de EU-middelen te beschermen, zoals onderbrekingen en opschortingen van betalingen en financiële correcties. De kwantificering van risico's in het jaarlijkse activiteitenverslag heeft niet dezelfde functie als het vaststellen van het foutenpercentage door de Rekenkamer, en de Commissie is daarom van mening dat de resultaten daarvan niet met elkaar kunnen en moeten worden vergeleken. De directeur-generaal kan beoordelen of er „mitigerende maatregelen” bestaan die het risico beperken. In het cohesiebeleid zijn de bestaande wettelijke voorschriften inderdaad mitigerende maatregelen en bij de beoordeling van de blootstelling aan risico's in 2010 zou rekening moeten worden gehouden met die complementaire controlemechanismen, die zich veel verder kunnen uitstrekken dan tot het referentiejaar van de audits van de Rekenkamer (jaarlijkse audits door de nationale auditautoriteiten, complementaire audits door het directoraat-generaal Regionaal Beleid (DG REGIO) en het directoraat-generaal Werkgelegenheid, sociale zaken en inclusie (DG EMPL), afsluitingsaudits aan het eind van de programma's).

1.20.

De door het secretariaat-generaal en directoraat-generaal Begroting uitgevaardigde vaste instructies voor de jaarlijkse activiteitenverslagen bevatten geen richtsnoeren voor de schatting van dit restrisico of het percentage resterende fouten. Dit leidt tot een inconsistente toepassing van dit concept door de betrokken directoraten-generaal (bv. het vooruitlopen op verwachte terugvorderingen zonder een koppeling met werkelijke bedragen, bij bepaalde programma's het niet kwantificeren van foutenrisico's tot wel 5 % —gelet op het in de verordening voorgeschreven inhoudingspercentage (16), de uitsluiting van negatieve controleresultaten voor nieuw opgestarte controleprogramma's met een beperkt controlebereik).

1.21.

De interne controleur van de Commissie bracht voor het eerst zijn algemeen advies (17) uit over de stand van zaken wat betreft de controle bij de Commissie. Het is met name gebaseerd op de in de jaarlijkse activiteitenverslagen gegeven zekerheid en op de werkzaamheden die de dienst Interne audit (DIA) van de Commissie en de interne-auditfuncties van de verschillende directoraten-generaal hebben uitgevoerd tussen 2008 en 2010.

1.22.

De reikwijdte van het algemene advies is beperkt tot het eigen internecontrolekader van de Commissie. Meer dan 90 % van alle fouten wordt echter aangetroffen buiten de Commissie, op het niveau van de begunstigden. De interne controleur van de Commissie beoordeelt dit kader over het geheel genomen als toereikend. De Rekenkamer merkt echter op, dat de bestaande toezicht- en controlesystemen fouten niet in zodanige mate voorkomen of opsporen en corrigeren dat onderliggende verrichtingen bij de begroting over het geheel genomen wettig en regelmatig zijn.

1.22.

Bij het onderzoeken van de controlesystemen van de Commissie probeert de interne controleur van de Commissie zekerheid te verkrijgen dat elke dienst over een controlestrategie beschikt, waarbij de kosten van de controles in verhouding staan tot de risico's van fouten in de onderliggende verrichtingen, en dat deze strategie doeltreffend is bij het voorkomen van fouten in door de begunstigden ingediende vorderingen en bij het terugvorderen van onverschuldigde bedragen wanneer er fouten zijn gemaakt.

1.23.

In de inleiding van het syntheseverslag (18) wordt vermeld dat de Commissie met de vaststelling van het verslag de politieke verantwoordelijkheid (19) op zich neemt voor de uitvoering van de EU-begroting door haar hogere management. De Commissie constateert dat de directeuren-generaal erin zijn geslaagd om voor 25 % van de in 2009 geformuleerde punten van voorbehoud de tekortkomingen te verbeteren. Zij is van oordeel dat de desbetreffende verbeteringen onder meer inhouden dat de subsidiabiliteitsregels voor door begunstigden gedeclareerde uitgaven beter worden nageleefd.

1.24.

De Commissie erkent echter dat er nog altijd ruimte voor verbetering is, met name waar het gedeeld beheer betreft, en stelt maatregelen voor om deze punten van zorg aan te pakken, zoals:

—

herziening van het Financieel Reglement en sectorale verordeningen voor de periode na 2013 ter verbetering van de opzet van financieringsregelingen, ter bestrijding van het foutenrisico, ter beperking van de administratieve last voor begunstigden en andere belanghebbenden en ter vermindering van de operationele kosten van de controles te verminderen;

—

—

het rigoureus uitvoeren van haar taak als toezichthouder en het toepassen van systematische en tijdige onderbrekingen van betalingen, opschortingsprocedures en financiële correcties, telkens wanneer ernstige gebreken in de controle worden vastgesteld;

—

—

extra inspanningen op het gebied van cohesie om de aanzienlijke stijging van het foutenpercentage en de omvang van foutieve betalingen door het grotere volume van verrichtingen en de hogere gedeclareerde uitgavenbedragen, aan te pakken;

—

modernisering van de EU-regels inzake het plaatsen van overheidsopdrachten, die een belangrijke bron van fouten vormen, met name op het gebied van cohesie (20);

—

verdere verbetering van de leesbaarheid en vergelijkbaarheid van de jaarlijkse activiteitenverslagen.

1.25.

In haar syntheseverslag nam de Commissie nota van de verslagen van het management en gaf zij aan dat deze „het College uitsluitsel geven over de prestaties van de bestuurs- en internecontrolestructuren in de diensten en redelijke zekerheid verschaffen wat betreft het vermogen van het College om zijn doelstellingen te bereiken” (21). De Rekenkamer benadrukt echter dat zij al eerder kwesties (22) signaleerde die nog niet zijn verholpen:

—

op een aantal terreinen dient de reikwijdte of omvang van de punten van voorbehoud groter te zijn (zie de paragrafen 1.20, 3.52-3.54, 4.45 en 4.46, 5.31-5.34, 6.46 en 6.47 en de bijlagen x.3 van de hoofdstukken 2-7);

—

—

de gegevens van de lidstaten inzake terugvorderingen of intrekkingen zijn nog altijd onvolledig of zijn nog niet gecontroleerd en/of gevalideerd door de Commissie (zie bijlage 1.2 , punt 3);

—

Op het beleidsterrein Cohesie verifieert de Commissie voor de programmeringsperiode 2000-2006 dat de ingediende informatie voor de afsluiting van de programma's volledig en betrouwbaar is. Voor de programmeringsperiode 2007-2013 voert de Commissie een specifiek auditonderzoek uit naar de terugvorderingssystemen van de lidstaten om zekerheid te verkrijgen over de kwaliteit van de in de jaarlijkse verklaringen ingediende gegevens over terugvorderingen en schrappingen. De eerste resultaten van deze audit zullen naar verwachting in aanmerking worden genomen in de jaarlijkse activiteitenverslagen voor 2011.

—

het verschil tussen financiëlecorrectiemechanismen en terugvorderingen (financiële correcties zijn een gevolg van geconstateerde gebreken in de toezicht- en controlesystemen terwijl terugvorderingen betrekking hebben op onregelmatige betalingen) en de impact ervan (financiële correcties komen ten laste van de belastingbetaler terwijl terugvorderingen worden betaald door de individuele begunstigden) wordt nog altijd niet op gepaste wijze in aanmerking genomen (zie bijlage 1.2 , punt 3).

—

1.26.

Met een aanzienlijk deel van de betalingen door de Commissie worden op voorhand kosten gefinancierd die externe organen in een later stadium zullen maken. Indien deze betalingen op correcte wijze worden aangemerkt als voorfinancieringen, worden ze op het moment dat ze plaatsvinden niet als definitieve uitgaven verwerkt in de rekeningen van de Unie. Ze worden in plaats daarvan geregistreerd als activa op de balans, totdat een onderbouwing wordt verschaft voor de gemaakte kosten (of, wat minder vaak gebeurt, tot de voltooiing van de vereiste activiteit). Op grond daarvan boekt de Commissie de desbetreffende kosten op de economische resultatenrekening en vereffent zij de boeking op de balans.

1.27.

Wanneer voorschotten in de rekeningen worden aangemerkt als definitieve uitgave, bestaat er geen boekhoudkundige registratie waaruit blijkt dat er bewijsstukken moeten worden verschaft inzake de definitieve gebruikmaking van de middelen. Hierdoor stijgt het risico dat de gebruikmaking van de middelen niet wordt onderbouwd, en dat onregelmatigheden niet, of met een flinke vertraging worden opgespoord. Dit kan terugvordering van de ten onrechte betaalde bedragen bemoeilijken.

1.27.

Niettegenstaande de geldigheid van het beginsel dat in het tweede gedeelte van de opmerking van de Rekenkamer wordt genoemd, moet worden opgemerkt dat bijvoorbeeld in het geval van financiële instrumentering de rechtsgrondslag voorziet in slechts één toetsing van de subsidiabiliteit van gemaakte kosten, bij de afsluiting van het programma of aan het eind van de programmeringsperiode (indien die laatste datum op een eerder tijdstip ligt). Om die reden zullen eventuele onregelmatigheden pas op dat moment worden ontdekt, ongeacht welke boekhoudkundige behandeling wordt toepast op betalingen van de Commissie aan de lidstaten.

1.28.

De geboekte brutowaarde van gecumuleerde voorfinanciering is in de afgelopen zes jaar meer dan verdubbeld (van 39 miljard naar 84 miljard euro, zie de eerste rij van tabel 1.3 ). De Commissie schat tevens, tijdens de afsluitingsprocedure (23), de uitgaven per jaarultimo door begunstigden waarvoor nog geen betalingsverzoeken werden ontvangen. Deze te betalen kosten (zie tweede rij van tabel 1.3 ) worden in mindering gebracht op het desbetreffende brutobedrag aan uitstaande voorfinancieringen. Het daaruit voortvloeiende nettobedrag aan voorfinanciering op de balans (zie derde rij van tabel 1.3 ) is eveneens aanzienlijk gestegen, maar minder snel (van 29 miljard naar 49 miljard euro).

1.28.

1.29.

Hoewel voor de verrekening van voorfinanciering waarschijnlijk altijd een bepaalde mate van schatting nodig zal zijn, blijven verschillende directoraten-generaal op het gebied van intern beleid en externe acties schattingen opnemen in de rekeningen, zelfs wanneer zij kostenoverzichten hebben aanvaard als toereikende grondslag voor verdere betalingen aan de begunstigde (24). De gebruikmaking van schattingen voor te betalen kosten is in de loop der tijd aanzienlijk toegenomen, van minder dan een kwart van het voorgefinancierde bedrag in 2005 tot bijna de helft in 2010 (zie tweede rij van tabel 1.3 ). De Rekenkamer heeft verklaard ongerust te zijn over de toename van deze praktijk (25).

1.29.

Vanwege het risico van fouten in een niet-gecertificeerde of niet-gecontroleerde kostendeclaratie is een aantal gedelegeerde ordonnateurs terughoudend met het verrichten van betalingen op basis van dergelijke declaraties. Zij gebruiken niet-gecertificeerde of niet-gecontroleerde kostendeclaraties als indicatie voor de in de gesubsidieerde actie geboekte vooruitgang en betalen aanvullende voorfinancieringsbedragen om een doorlopende betalingsstroom voor de gesubsidieerde projecten veilig te stellen. De verrekening wordt dan uitgesteld tot het eind van het project.

Opgemerkt dient te worden dat de administratieve werklast zowel voor de Commissie als voor de begunstigden/contractpartijen (met name op interne beleidsterreinen en op het gebied van externe steun) een uitdaging zal vormen als de regelmatige verrekening van voorfinancieringen van kracht wordt.

1.30.

Sinds 2009 is er, met name voor financieringsinstrumenten (FI's), een aanzienlijke stijging geweest van de betalingen waarvoor onderbouwing van de kosten en/of activiteit pas in een later stadium wordt verwacht. De controle bracht een significant aantal gevallen aan het licht waarin de Commissie de betalingen aanvankelijk niet correct boekte en derhalve geen activum genereerde. Derhalve wekten de rekeningen, in strijd met het beginsel dat de economische realiteit boven de juridische vorm gaat (26), de indruk dat de ontvangers het gebruik van de middelen volledig hebben onderbouwd, terwijl dit in de praktijk niet het geval was.

1.30.

1.31.

Bijdragen aan FI's (financieringsinstrumenten) vormen veruit het belangrijkste element van dit probleem. In de toepasselijke verordeningen op het gebied van cohesie en plattelandsontwikkeling (27) wordt bepaald dat betalingen uit operationele programma's voor de oprichting van of bijdragen aan fondsen ter uitvoering van FI's worden opgenomen in de uitgavendeclaraties. De Commissie volgt de praktijk om de volledige door de lidstaten gedeclareerde bedragen als uitgaven te boeken op de economische resultatenrekening, alsof het de definitieve afwikkeling van een declaratie betreft.

1.31.

Op basis van de informatie die de Commissie in juni 2011 van de lidstaten heeft gevraagd en verkregen, heeft zij de betalingen voor financiële instrumentering in de rekeningen over 2010, met inbegrip van de vergelijkbare cijfers voor 2009, behandeld als activa. Zie de toelichtingen 2.5, 2.9, 2.10 en 3.4 bij de geconsolideerde jaarrekening, waarin alle details worden verstrekt. Zie ook het antwoord op paragraaf 1.32.

1.32.

Volgens de sectorale verordeningen moeten de instanties in de lidstaten moeten echter pas in een later stadium (doorgaans aan het eind van de programmeringsperiode) een einddeclaratie overleggen over de gebruikmaking ervan in de vorm van aan eindbegunstigden verstrekte leningen, garanties of kapitaalinvesteringen. Dit betekende dat de Commissie in 2010 niet over alomvattende informatie beschikte over de werkelijk door de FI's gebruikte bedragen, en pas begin 2011, toen dit probleem aan het licht kwam, in staat was de benodigde informatie te verzamelen bij de lidstaten. Als gevolg daarvan werd ongeveer 4,8 miljard euro niet geboekt als voorfinanciering op de balans van de voorlopige rekeningen over 2010 (28).

1.32.

De activa van in totaal 4,8 miljard euro zullen op grond van de toepassing van de huidige rechtsgrondslag tegen eind 2015 volledig zijn afgewaardeerd.

Zie ook het antwoord op paragraaf 4.32.

1.33.

Daarnaast maakt een aantal andere subsidieregelingen het mogelijk om kasvoorschotten uit te betalen aan begunstigden, voorafgaand aan de overlegging van de definitieve kostendeclaraties. In de praktijk worden deze ook verwerkt alsof het definitieve uitgaven betreft. Zij worden derhalve niet in de balans opgenomen en gepresenteerd. De Commissie kan het betrokken bedrag moeilijk kwantificeren.

1.33.

Zie ook het antwoord op paragraaf 1.36.

1.34.

De Commissie heeft getracht voldoende informatie te verkrijgen voor de definitieve rekeningen. Volgens de per eind juni 2011 van de lidstaten ontvangen informatie beliep de EU-bijdrage aan FI's 6,4 miljard euro. Op basis van de schatting van de niet door FI's gebruikte bedragen per 31.12.2010 betroffen de belangrijkste aanpassingen een herschikking van kosten naar activa in de rekeningen voor 2009 en 2010 (zie de toelichtingen 2.5, 2.9, 2.10 en 3.4 bij de jaarrekening 2010 waarin de aangebrachte wijzigingen worden toegelicht).

1.35.

De Commissie corrigeerde materiële problemen inzake de volledigheid van voorfinancieringen door middel van afsluitende boekingen en aanpassingen (zie paragraaf 1.34). Niettemin neemt door het gebrek aan actuele informatie over de werkelijk door de lidstaten gebruikte EU-middelen de bruikbaarheid van de boekhoudkundige informatie voor het beheer aanzienlijk af, met name voor de Commissie bij haar verantwoordelijkheden inzake de begrotingsuitvoering.

1.35

1.36.

De Commissie dient verdere maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat de noodzakelijke informatie beschikbaar is, de verrichtingen op consistente wijze worden verwerkt in de rekeningen, en dat alle directoraten-generaal een volledige, juiste en geactualiseerde boekhouding bijhouden.

1.36.

Kostenefficiëntie is een belangrijke factor die in aanmerking moet worden genomen, omdat de Commissie moet voorkomen dat de van begunstigden verlangde verslaglegging over voorschotten voor alle betrokken partijen uitermate complex wordt en veel middelen opslorpt.

De Commissie heeft al een voorstel gedaan voor een passende wijziging van de huidige sectorale rechtsgrondslag in de structuurfondsverordening. Ook zal de Commissie passende bepalingen opnemen in voorstellen voor toekomstige rechtsgrondslagen.

1.37.

Vanwege het toegenomen gebruik van voorfinanciering in de EU-begroting en van nieuwe soorten financieringsinstrumenten dient de Commissie met spoed de relevante boekhoudregel te herbezien om gepaste begeleiding te kunnen bieden bij de vastlegging en verrekening van voorfinanciering. Daarnaast dient het toezicht te worden verbeterd (29).

1.37.

Ook benadrukt de Commissie dat verrekening van de voorfinanciering voor de definitieve betalingen niet simpelweg een kwestie van het geven van boekhoudkundige richtsnoeren is. In de praktijk betekent dit terugbetaling van de bedragen van tussentijdse kostendeclaraties, waarvan eerst moet worden geverifieerd in hoeverre deze voldoen aan ingewikkelde subsidiabiliteitsregels. Dit kan niet worden gerealiseerd zonder een substantiële toename van de administratieve werklast, zowel voor de begunstigden als voor de diensten van de Commissie.

Bovendien zou dit wijzigingen in het Financieel Reglement en in de sectorale wetgeving nodig maken, waarin op dit moment wordt voorzien in opeenvolgende voorfinancieringen op basis van de in de gesubsidieerde acties geboekte vooruitgang. De Commissie heeft in het kader van de herziening van het desbetreffende artikel van het Financieel Reglement al voorgesteld om regelmatige verrekening van voorfinancieringen verplicht te stellen.

Tot slot wenst de Commissie erop te wijzen dat haar boekhoudkundige diensten in 2010 en 2011 richtsnoeren hebben verstrekt en opleidingen en workshops hebben verzorgd, en daarmee zullen doorgaan.

1.38.

In dit deel wordt de uitvoering van de algemene begroting van de EU in 2010 samengevat.

1.39.

De totale in 2010 beschikbare kredieten, rekening houdend met overgedragen kredieten (30), bestemmingsontvangsten (31) en gewijzigde begrotingen (32), belopen 147,3 miljard euro voor vastleggingen en 130,5 miljard euro voor betalingen, een stijging van respectievelijk 0,9 en 4,8 % ten opzichte van de totale in 2009 beschikbare kredieten (zie de figuren III en IV in de bijlage bij dit jaarverslag).

1.40.

De budgettaire vastleggingskredieten voor het jaar waren 0,6 miljard euro hoger dan de limiet van het financiële kader vanwege de gebruikmaking van middelen waarvoor dit is toegestaan (33). De totale kredieten voor betalingen bleven met 11,4 miljard euro onder het maximum.

1.41.

De Commissie produceert een reeks documenten die onder meer de volgende informatie bevatten over de begrotingsuitvoering van de Europese Unie (34):

—

aan het eind van 2010 bedroeg het begrotingsoverschot 4,5 miljard euro (2009: 2,3 miljard euro);

—

de bestedingsgraad bedroeg in 2010 voor vastleggingen en betalingen respectievelijk 99 en 97 %;

—

3,3 miljard euro aan gecumuleerde niet-afgewikkelde vastleggingen werd in 2010 vrijgemaakt (2009: 1,9 miljard euro). De stijging van de vrijmakingen houdt met name verband met titel 04 Werkgelegenheid en sociale zaken (1,4 miljard euro);

—

—

1,5 miljard euro aan ongebruikte betalingskredieten (exclusief bestemmingsontvangsten (35)) werd overgedragen van 2010 naar 2011);

—

voor de beleidsterreinen Landbouw en plattelandsontwikkeling (titel 05), Cohesie (titels 04 en 13) en Visserij en maritieme zaken (titel 11) beliep de algemene bestedingsgraad van de betalingskredieten 98 %;

—

voor het beleidsterrein Regionaal beleid waren de betalingskredieten hoger dan gepland (106 % van de oorspronkelijke begroting). Dit werd gefinancierd met overschrijvingen ten belope van 1,8 miljard euro, voornamelijk uit de titels 04 (Werkgelegenheid en sociale zaken) en 05 (Landbouw en plattelandsontwikkeling), waarvoor de betalingen lager uitvielen dan verwacht vanwege de onderbreking en opschorting van betalingen in het kader van het Europees Sociaal Fonds (88 % uitvoering), lagere declaraties bij Plattelandsontwikkeling (94 % uitvoering) of een trage verwerking van de afsluiting van programma's (36).

—

1.42.

In de loop van het begrotingsjaar 2010 werden relevante verordeningen (37) gewijzigd teneinde aanvullende voorfinanciering beschikbaar te stellen voor structurele acties voor de periode 2007-2013. Op grond van de aangepaste verordeningen werden aan de lidstaten die in het bijzonder te lijden hadden onder de economische crisis, aanvullende voorschotten betaald ten belope van 371 miljoen euro in het kader van het Europees Sociaal Fonds, 404 miljoen euro in het kader van het Cohesiefonds en 0,8 miljoen euro in het kader van het Europees Visserijfonds. Voor Landbouw en plattelandsontwikkeling werd gedurende het begrotingsjaar 2010 zonder een passende rechtsgrondslag 401 miljoen euro aan bijkomende voorfinanciering betaald aan lidstaten. Het desbetreffende bedrag wordt in hoofdstuk 3 gerapporteerd als een fout inzake de wettigheid en regelmatigheid (38).

1.42.

1.43.

De niet-afgewikkelde begrotingsvastleggingen die openstaande vastleggingen vertegenwoordigen waarvoor betaling en/of vrijmaking nog niet heeft plaatsgevonden (39), namen met 17 miljard euro (9,7 %) toe tot 194 miljard euro, voornamelijk op beleidsterreinen die worden gefinancierd met gesplitste kredieten (40), hetgeen op de respectieve beleidsterreinen overeenkomt met 2,2 jaar aan gedifferentieerde vastleggingen of 2,8 jaar aan gesplitste betalingen in het bestedingstempo van 2010.

1.43-1.44.

1.44.

De meeste niet-afgewikkelde vastleggingen bevinden zich bij de beleidsgroep Cohesie (zie figuur 1.2 ). Op dit terrein bedroegen de niet-afgewikkelde vastleggingen 128 miljard euro (41) (ongeveer 66 % van het totale bedrag), hetgeen op dat terrein overeenkomt met 2,6 jaar aan vastleggingen of 3,4 jaar aan betalingen in het bestedingstempo van 2010. De overgrote meerderheid van deze niet-afgewikkelde vastleggingen (113,2 miljard euro of 88 % van het totale bedrag) heeft betrekking op de huidige periode 2007-2013. Hieruit blijkt het effect van de inspanningen om nog uitstaande vastleggingen af te wikkelen door middel van betalingen voordat de regel van annulering van rechtswege wordt toegepast („n + 2”-regel / „n + 3”-regel (42)).

2.1.

Dit hoofdstuk betreft de specifieke beoordeling door de Rekenkamer van de Ontvangsten, die de eigen middelen en andere ontvangsten omvatten. Essentiële financiële gegevens over de ontvangsten zijn opgenomen in tabel 2.1. De eigen middelen vormen veruit de belangrijkste financieringsbron van begrotingsuitgaven (93,8 %). Het hoofdstuk bevat tevens een samenvatting van de wijze waarop de Commissie gevolg gaf aan de bevindingen in speciaal verslag nr. 2/2008 van de Rekenkamer betreffende bindende tariefinlichtingen.

2.2.

Er zijn drie categorieën eigen middelen (1): traditionele eigen middelen (douanerechten die worden geheven op importen en productieheffingen voor suiker — TEM), eigen middelen die zijn berekend op basis van de door de lidstaten geïnde belasting over de toegevoegde waarde (btw) en eigen middelen op basis van het bruto nationaal inkomen (bni) van de lidstaten.

2.3.

De TEM worden vastgesteld en geïnd door de lidstaten. Driekwart van deze bedragen wordt aan de Unie afgedragen, terwijl het resterende kwart wordt ingehouden ter dekking van de inningskosten. Elke lidstaat stuurt de Commissie een maandoverzicht van vastgestelde rechten toe (de „A-boekhouding”) en een kwartaaloverzicht met de vastgestelde rechten die niet hierin zijn opgenomen (de „B-boekhouding”) (2).

2.4.

De eigen middelen btw en bni zijn bijdragen die voortvloeien uit de toepassing van uniforme percentages op hypothetisch geharmoniseerde btw-grondslagen, respectievelijk het bni van de lidstaten.

2.5.

Bepaalde lidstaten mogen in de periode 2007-2013 een geringer percentage van de btw-bron (3) afdragen en hun jaarlijkse bni-bijdrage (4) wordt met een brutobedrag verminderd. Bovendien wordt het Verenigd Koninkrijk een correctie voor begrotingsonevenwichtigheden toegestaan (de „VK-correctie”) welke bestaat uit een vermindering van zijn afdrachten aan eigen middelen bni.

2.6.

Nadat het totaal aan TEM, eigen middelen btw en overige ontvangsten in aanmerking is genomen, worden de eigen middelen bni gebruikt om de begroting in evenwicht te brengen. Wordt het bni voor een bepaalde lidstaat te laag (of te hoog) opgegeven — zonder dat dit van invloed is op de totale eigen middelen bni — dan heeft dit tot gevolg dat de bijdragen van de overige lidstaten toenemen (of afnemen) totdat het probleem is verholpen.

2.7.

In bijlage 1.1, deel 2 wordt de algemene controleaanpak en -methodologie van de Rekenkamer beschreven. Ten aanzien van de controle van de ontvangsten dienen de volgende specifieke punten te worden opgemerkt:

2.8.

Niet-aangegeven importen of importen die aan douanetoezicht zijn ontsnapt, vallen buiten het bestek van de door de Rekenkamer uitgevoerde controle van verrichtingen die ten grondslag liggen aan de rekeningen.

2.9.

De Rekenkamer beoordeelde de toezicht- en controlesystemen in Italië, Nederland en het Verenigd Koninkrijk, landen die samen ongeveer 38 % van de totale TEM bijdragen. Zij onderzocht hun boekhoudsystemen en de geldstromen van de TEM vanaf de vaststelling tot aan de opgave bij de Commissie, om redelijke zekerheid te verkrijgen dat de geboekte bedragen correct en volledig zijn. De controleurs verrichtten een toetsing van essentiële controles met betrekking tot de toepassing van preferentiële douanetarieven, de toekenning van een „supervereenvoudiging” voor gebruikers van de domiciliëringsprocedure (vrijstelling van kennisgeving) (6) en de behandeling van vracht- en verzekeringskosten in de desbetreffende lidstaten.

2.10.

Daarnaast verrichtte de Rekenkamer bij de zes terugvorderingsopdrachten betreffende TEM uit de in paragraaf 2.7 bedoelde steekproef een aansluiting van de geselecteerde maandoverzichten met de onderliggende boekhoudkundige stukken van de betrokken lidstaat (7).

2.11.

De Rekenkamer beoordeelde tevens de toezicht- en controlesystemen bij de Commissie, met inbegrip van haar inspecties in de lidstaten.

2.12.

De eigen middelen btw en bni zijn gebaseerd op statistische gegevens waarvan de onderliggende verrichtingen niet rechtstreeks kunnen worden gecontroleerd. Om die reden werd voor de controle uitgegaan van de ontvangst door de Commissie van de door de lidstaten opgestelde macro-economische grootheden en werden vervolgens de systemen van de Commissie voor de verwerking van de gegevens beoordeeld teneinde de bedragen te bepalen die in de definitieve begrotingsrekeningen worden opgenomen. De Rekenkamer onderzocht dus de opstelling van de begroting en de juistheid van de bijdragen van de lidstaten.

2.13.

De Rekenkamer beoordeelde de toezicht- en controlesystemen van de Commissie die ertoe dienen, redelijke zekerheid te verschaffen dat deze middelen correct zijn berekend en geïnd. De controle bestreek eveneens het beheer van de Commissie van punten van voorbehoud betreffende de btw en het bni, haar verificatie van bni-overzichten in de lidstaten en haar toezicht op de toepassing van de btw-richtlijnen. De controle van de Rekenkamer omvat geen oordeel over de kwaliteit van de btw- en bni-gegevens die de Commissie van de lidstaten ontving.

2.14.

De resultaten van de toetsing van verrichtingen zijn samengevat in bijlage 2.1 . De toetsing door de Rekenkamer van haar steekproef van verrichtingen bracht geen fouten van materieel belang aan het licht (8). Zij schat meest waarschijnlijke foutenpercentage op 0 %. Met betrekking tot de toetsing van verrichtingen werden echter een aantal systeemgebreken waargenomen die hierna worden beschreven.

2.15.

De Rekenkamer constateerde dat de „A-boekhoudingen” die de lidstaten de Commissie toestuurden, over het geheel genomen geen materiële fouten vertoonden. Bij één (9) van de zes gecontroleerde verrichtingen was het echter niet mogelijk het opgegeven TEM-bedrag aan te sluiten met de onderliggende boekhoudkundige gegevens.

2.15.

2.16.

Bij haar controle constateerde de Rekenkamer dat de berekening van de bijdragen van de lidstaten en de betaling ervan geen fouten van materieel belang bevatten. De Rekenkamer ontdekte echter een fout in de berekening door de Commissie van het definitieve bedrag (10) van de in de begroting voor 2010 opgevoerde VK-correctie voor 2006, die leidde tot een te hoge aan het Verenigd Koninkrijk toegekende correctie van 189 miljoen euro (3,5 % van de VK-correctie 2006) (zie bijlage 2.5 , met name de paragrafen 6 en 7). Teneinde de fout te corrigeren heeft de Commissie in overeenstemming met alle lidstaten bij wijze van uitzondering voorgesteld de begroting 2011 te wijzigen.

2.16.

2.17.

De Rekenkamer constateerde dat de geteste verrichtingen op het gebied van overige ontvangsten over het geheel genomen geen materiële fouten vertoonden.

2.18.

De resultaten van het onderzoek van systemen zijn samengevat in bijlage 2.2 . De Rekenkamer constateerde dat de systemen over het geheel genomen doeltreffend waren in het waarborgen van de regelmatigheid van de verrichtingen.

2.19.

Evenals in voorgaande jaren (11) ontdekte de Rekenkamer problemen in de procedures en systemen die van invloed zijn op de bedragen in de B-boekhouding. Dit betreft met name:

2.19.

2.20.

De nationale autoriteiten van Italië, Nederland en het Verenigd Koninkrijk konden de in de B-boekhouding opgenomen bedragen niet volledig onderbouwen omdat zij niet overeenkwamen met de onderliggende stukken.

2.20.

2.21.

In de bezochte lidstaten bracht de controle van de Rekenkamer ook tekortkomingen aan het licht betreffende de verrichting van controles voorafgaand aan de vrijgave van goederen, in het bijzonder met betrekking tot de toepassing van preferentiële douanetarieven, de toekenning van een „supervereenvoudiging” voor gebruikers van de domiciliëringsprocedure en de behandeling van vracht- en verzekeringskosten. Gedeeltelijk doeltreffend nationaal douanetoezicht vergroot het risico dat er onjuiste bedragen aan TEM worden geïnd.

2.21.

2.22.

Door middel van een voorbehoud kunnen onzekere elementen in de door de lidstaten ingediende btw-overzichten na de wettelijke termijn van vier jaar worden opengehouden voor correctie. In 2010 werden er 52 punten van voorbehoud opgeworpen en werden er 67 opgeheven. Aan het eind van dat jaar kwam het totaal op 152 (zie tabel 2.2 ). Het netto-effect van het opheffen van 67 punten van voorbehoud was een stijging van de eigen middelen btw met bijna 90 miljoen euro (15).

2.23.

De Rekenkamer nam goede vooruitgang waar bij de opheffing van langdurig hangende punten van voorbehoud inzake de btw. Ultimo 2010 waren acht daarvan nog altijd van kracht met betrekking tot jaren vóór 2000, tegen 20 per ultimo 2009. De Rekenkamer is van oordeel dat langdurig hangende punten van voorbehoud moeten worden gedefinieerd als punten van voorbehoud die betrekking hebben op een minstens tien jaar eerder vallend jaar. Hierdoor stijgt het aantal nog eens met acht punten van voorbehoud die betrekking hebben op 2001.

2.23.

2.24.

De Commissie is verantwoordelijk voor het verzekeren van de correcte toepassing van de btw-richtlijnen en dient toezicht te houden op de omzetting en de conformiteit van de nationale uitvoeringsmaatregelen die de lidstaten hebben vastgesteld. Onjuiste of onvolledige omzetting kan van invloed zijn op het ontvangen btw-bedrag, en bijgevolg op het te betalen bedrag aan eigen middelen btw. In 2010 traden drie btw-richtlijnen in werking: twee betreffende het „btw-pakket” (16) en één betreffende het gemeenschappelijk btw-stelsel ter bestrijding van de belastingfraude in het intracommunautaire verkeer (17).

2.25.

Voor zeven lidstaten werkte de Commissie eind 2010, twaalf maanden nadat de richtlijnen van kracht werden, nog altijd aan de beoordeling van de nationale uitvoeringsmaatregelen van het „btw-pakket”. Toen was de beoordelingsprocedure van de Commissie voor de tenuitvoerlegging van de btw-richtlijn ter bestrijding van belastingfraude pas voor twee lidstaten opgestart.

2.25.

Wat de btw-richtlijn ter bestrijding van belastingfraude betreft, leidde de Commissie in maart 2010 tegen negen lidstaten inbreukprocedures in om een volwaardige beoordeling te kunnen maken.

Gedurende 2009 en 2010 stelde de Commissie de kwestie van twee andere lidstaten ter bespreking aan de orde in de ATFS (Anti Tax Fraud Strategy Group) en het SCAC (het Permanent Comité inzake administratieve samenwerking). Een volledige beoordeling zal bijgevolg eind 2011 beschikbaar zijn.

2.26.

Eind 2010 bestonden er algemene punten van voorbehoud (18) betreffende de bni-gegevens van de EU-15-lidstaten voor de periode 2002-2006, en betreffende de EU-10-lidstaten voor de periode 2004-2006, hangende de afronding van de analyse van de geactualiseerde of nieuwe bni-overzichten (19).

2.27.

Begin 2010 stonden met betrekking tot de periode 1995-2001 vier (20) specifieke punten van voorbehoud (21) betreffende het bnp open. In 2010 heeft de Commissie geen enkele daarvan opgeheven. Aangezien er geen bijkomende specifieke punten van voorbehoud werden opgeworpen, blijft het aantal openstaande specifieke punten van voorbehoud aan het eind van het jaar ongewijzigd.

2.27.

2.28.

In 2010 bezocht de Commissie zes lidstaten om bni-overzichten te verifiëren en verrichtte zij bij vier daarvan een rechtstreekse verificatie, die echter beperkt bleef tot een zeer klein aantal bni-componenten. Zoals uiteengezet in de richtsnoeren van Eurostat, hoeft deze aanpak van rechtstreekse verificatie doorgaans niet te leiden tot conclusies inzake alle onderdelen van de bni-ramingen.

2.28.

2.29.

Eind 2010 had Eurostat geen beoordelingsverslagen opgesteld over de bni-gegevens van de lidstaten voor de periode vanaf 2002 en kon het daardoor geen algemene punten van voorbehoud (zie paragraaf 2.26) vervangen door specifieke punten van voorbehoud met betrekking tot die jaren.

2.29.

2.30.

Toezicht- en controlesystemen bij de nationale bureaus voor de statistiek (NBS) van de lidstaten kunnen helpen de vergelijkbaarheid, betrouwbaarheid en volledigheid van de bni-gegevens te verzekeren (22). Eurostat heeft haar beoordeling van de toezicht- en controlesystemen van de NBS echter nog niet afgerond en heeft nog geen richtsnoeren vastgesteld betreffende de toepassing van dergelijke systemen voor de compilatie van de nationale rekeningen in de lidstaten.

2.30.

2.31.

Bij haar berekening van de VK-correctie voor de referentiejaren 2007-2009 nam de Commissie ongeveer 2 % van de totale betalingen van EU-middelen niet op in het cijfer voor de totale toegerekende uitgaven, een basiselement in de berekening van de correctie. De Commissie liet deze bedragen buiten beschouwing omdat er geen informatie voorhanden was over de vraag waar deze uitgaven werden gedaan. De Commissie controleerde niet of deze uitgaven ten behoeve van de berekening konden worden toegewezen (zie bijlage 2.5 , met name de paragrafen 3-5, 10 en 11 daarvan).

2.31.

2.32.

De Rekenkamer constateerde tevens dat de Commissie in haar definitie van „werkelijke betalingen” voor het berekenen van de totale toegerekende uitgaven:

a)

geen uitgaven opneemt die zijn gefinancierd met bestemmingsontvangsten (ontvangsten met bestemming), welke tussen 2007 en 2009 aanzienlijk zijn gestegen, van 1 tot 5 % van de totale betalingen uit hoofde van de begroting;

a)

b)

bedragen die worden gedekt door geïnde invorderingsopdrachten niet in mindering brengt op de toegerekende uitgaven, met name met betrekking tot begrotingstitel 6 „Bijdragen en terugbetalingen in het kader van communautaire overeenkomsten en programma’s”: de ontvangsten uit deze bron varieerden van 3 tot 5 % van de betalingen voor dezelfde periode.

b)

2.33.

De in de twee voorgaande paragrafen beschreven omissies verkleinen de nauwkeurigheid van de berekening van de VK-correctie. Het is niet mogelijk om aan te geven in welke richting zij het resultaat van de berekening beïnvloeden.

2.34.

Overeenkomstig de uitvoeringsvoorschriften (23) bij het Financieel Reglement kan worden afgezien van invorderingsopdrachten wanneer de verwachte kosten van de invordering hoger zijn dan het te innen bedrag, wanneer het niet mogelijk is de schuldvordering in te vorderen vanwege de leeftijd ervan of wegens insolventie van de debiteur, of wanneer de inning afbreuk doet aan het evenredigheidsbeginsel. Het besluit om af te zien van invordering moet worden gemotiveerd.

2.35.

De controle van de systemen voor het afzien van invorderingen wees uit dat de Commissie in het algemeen de geldende procedures voor het afzien van invorderingsopdrachten hanteerde en de genomen besluiten motiveerde. De Rekenkamer trof in het beheer van de Commissie in de periode 1995-2008 echter gebreken aan die het risico deden toenemen dat de verschuldigde bedragen niet worden geïnd. Voor elk van de hieronder beschreven gevallen waarin de Commissie afzag van invordering werden één of meer gebreken geconstateerd (voorbeelden 2.1, 2.2 en 2.3).

2.35.

2.36.

De resultaten van de beoordeling van de „management representations” van de Commissie zijn samengevat in bijlage 2.3 . Hieronder geeft de Rekenkamer een nadere beschrijving van significante opmerkingen.

2.37.

Het ernstige systeemgebrek dat door de controle van de Rekenkamer inzake de betrouwbaarheid van de rekeningen op het gebied van de TEM in één lidstaat (zie paragraaf 2.15) aan het licht werd gebracht, werd ook ontdekt bij de inspectiewerkzaamheden van de Commissie. De Rekenkamer is van oordeel dat dit gebrek vermeld had moeten worden in het jaarlijkse activiteitenverslag van DG BUDG.

2.37.

2.38.

De fout die de Rekenkamer ontdekte in de berekening door de Commissie van het definitieve bedrag van de VK-correctie voor 2006 (zie paragraaf 2.16) wordt beschreven in het jaarlijkse activiteitenverslag van DG BUDG, dat tevens aangeeft welke aanvullende controlemaatregelen er vervolgens zijn getroffen. Rekening houdend met de eigen materialiteitscriteria van de Commissie zou naar het oordeel van de Rekenkamer echter een punt van voorbehoud moeten zijn opgeworpen in de betrouwbaarheidsverklaring van de directeur-generaal van DG BUDG.

2.38.

2.39.

Op basis van haar controlewerk (24) concludeert de Rekenkamer het volgende:

over het per 31 december 2010 afgesloten jaar vertonen geen fouten van materieel belang.

2.40.

Op basis van haar controlewerk concludeert de Rekenkamer dat de toezicht- en controlesystemen doeltreffend zijn geweest in het waarborgen van de regelmatigheid van de ontvangsten. De Rekenkamer vestigt echter de aandacht op de hiernavolgende gebreken:

a)

De controles van de Rekenkamer brengen nog steeds problemen aan het licht in verband met de gebruikmaking van de B-boekhouding (paragraaf 2.19) en de betrouwbaarheid van de overzichten van de A- en B-boekhouding (paragrafen 2.15 en 2.20). Er werden tevens gebreken aangetroffen in het nationale douanetoezicht (paragraaf 2.21). De Rekenkamer concludeert dat de toezicht- en controlesystemen van de gecontroleerde lidstaten slechts ten dele doeltreffend zijn in het waarborgen van een volledige en juiste vastlegging van de TEM.

a)

b)

Er bestaan nog altijd langdurig hangende punten van voorbehoud (paragraaf 2.23). De Rekenkamer trof tevens gebreken aan in het toezicht van de Commissie op de toepassing van de onderzochte btw-richtlijnen door de lidstaten (paragraaf 2.25).

b)

Wat het btw-pakket betreft, is de beoordeling van de vijf overblijvende lidstaten nog aan de gang; de Commissie verwacht die tegen september 2011 afgerond te hebben. Wat de btw-richtlijn ter bestrijding van belastingfraude betreft, heeft de Commissie de aanmeldingen van de lidstaten met vertraging gekregen, maar is zij nu in staat om de follow-up van de omzetting tegen eind 2011 af te ronden in de vorm van een verslag aan de Raad (zie paragraaf 2.25).

c)

De Commissie heeft haar verificatie van de bni-overzichten betreffende de bni-gegevens van de lidstaten voor de periode vanaf 2002 nog niet afgerond (paragraaf 2.29) en heeft de vier resterende openstaande specifieke punten van voorbehoud inzake bnp voor de periode 1995-2001 nog niet opgeheven (paragraaf 2.27).

c)

d)

Er was sprake van een fout in de definitieve berekening van de VK-correctie voor 2006 (25) (zie paragraaf 2.16). De berekening van de correctie voor de daaropvolgende jaren vertoonde gebreken (zie de paragrafen 2.31-2.33). De Rekenkamer concludeert dat de toezicht- en controlesystemen van de Commissie gedeeltelijk doeltreffend zijn in het waarborgen van een juiste berekening van de VK-correctie.

d)

De methodologie voor de berekening van de toegewezen uitgaven is volgens de Commissie voldoende doeltreffend om het aandeel van het Verenigd Koninkrijk daarin te berekenen. De Rekenkamer kon deze „tekortkomingen” vaststellen omdat de Commissie de afweging heeft gemaakt dat de extra kosten van een verdere verfijning van de berekening niet zouden opwegen tegen de baten.

e)

De op de begroting geleden verliezen met betrekking tot het afzien van de invordering van verschuldigde bedragen hadden wellicht vermeden hadden kunnen worden, of ten minste lager kunnen uitvallen als de Commissie proactiever was geweest (paragraaf 2.35).

e)

2.41.

Bijlage 2.4 toont het resultaat van de beoordeling door de Rekenkamer van de vooruitgang bij de uitvoering van haar in voorgaande jaarverslagen gedane aanbevelingen. De volgende punten dienen te worden opgemerkt:

—

op het gebied van de TEM heeft de Commissie een beoordeling verricht van de gebreken in verband met de vereenvoudigde douaneprocedures voor importen. De Rekenkamer handhaaft haar standpunt inzake de boeking in de B-boekhouding van douaneschulden op in beslag genomen goederen;

—

Wat betreft de boeking in de B-boekhouding van douaneschulden op in beslag genomen goederen wordt het standpunt van de Rekenkamer door de Commissie niet gedeeld. De Commissie heeft de arresten van het EHvJ in Elshani (zaak C-459/07) en Dansk Logistik (zaak C-230/08) bestudeerd en geconcludeerd dat zij haar huidige standpunt kan handhaven.

Zie het antwoord van de Commissie in bijlage 2.4.

—

Wat betreft de eigen middelen bni worden de richtsnoeren over het melden van ingrijpende statistische herzieningen niet altijd toegepast door de lidstaten en is er geen vooruitgang geboekt ten aanzien van de uitvoering van een gemeenschappelijk herzieningsbeleid in de EU.

—

—

haar inspanningen voort te zetten om te waarborgen dat de B-boekhouding correct wordt gebruikt, dat de boekhoudsystemen ervoor zorgen dat de overzichten van de A- en B-boekhoudingen van de lidstaten aantoonbaar volledig en juist zijn, en dat het nationale douanetoezicht wordt versterkt (TEM);

—

—

het bni-comité de beoordelingsverslagen betreffende de bni-gegevens van de lidstaten aan te bieden om in 2011 alle bestaande algemene punten van voorbehoud te kunnen vervangen door specifieke punten van voorbehoud voor de periode vanaf 2002. Bij de beoordeling van het bni van de lidstaten dient zij rekening te houden met de evaluatie van de toezicht- en controlesystemen van de NBS voor de compilatie van de nationale rekeningen alsmede de reikwijdte te verduidelijken van het advies dat zij uitbrengt (eigen middelen bni).

—

2.42.

In augustus 2008 publiceerde de Rekenkamer haar speciaal verslag nr. 2/2008 over bindende tariefinlichtingen (BTI’s) (26). Een BTI is een schriftelijk besluit over tariefindeling dat door de douaneautoriteiten van een lidstaat wordt genomen op verzoek van marktdeelnemers. Een BTI is voor alle douaneautoriteiten binnen de EU juridisch bindend jegens de houder tot maximaal zes jaar, te rekenen vanaf het tijdstip van de verstrekking.

2.43.

Over het geheel genomen bleek het BTI-systeem naar behoren te functioneren. Er waren echter verbeteringen nodig.

2.44.

In zijn kwijtingsbesluit over 2007 (27) spoorde het Parlement de Commissie aan zich in te zetten voor het oplossen van de openstaande gebreken en de geschillen over de tariefindeling. De Raad verzocht de Commissie het BTI-systeem verder te verbeteren en toe te zien op de uitvoering en toepassing ervan in de lidstaten, maar benadrukte dat uiterst terughoudend moet worden omgegaan met een eventuele financiële aansprakelijkheid van de lidstaten, zo daar al sprake van is (28).

a)

Aanbeveling: de Commissie dient de vertragingen bij het oplossen van de inconsistente tariefindelingen terug te dringen (paragrafen 43 en 44 van speciaal verslag nr. 2/2008).

b)

Aanbeveling: de Commissie dient na te gaan wat de totale financiële impact van onjuiste BTI’s is en de gegevensbank Europese bindende tariefinlichtingen (EBTI-3) bij te werken (paragrafen 45 en 46 van speciaal verslag nr. 2/2008).

c)

Aanbeveling: de wetgeving, aangevuld met de administratieve richtsnoeren van de Commissie, dient te worden versterkt (paragraaf 47 van speciaal verslag nr. 2/2008).

d)

Aanbeveling: de Commissie dient de lidstaten te stimuleren om geconstateerde gebreken te verhelpen (paragraaf 48 van speciaal verslag nr. 2/2008).

d)

2.45.

De Commissie heeft het BTI-systeem verbeterd en toegezien op de uitvoering en toepassing ervan in de lidstaten. De belangrijkste herstelmaatregelen zullen echter pas doeltreffend zijn wanneer de TBGDW in werking treden, en de Commissie dient zich te blijven inspannen om de tijd die nodig is om indelingskwesties te verhelpen, te verkorten.

2.45.

3.1.

Dit hoofdstuk betreft de specifieke beoordeling door de Rekenkamer van de beleidsgroep Landbouw en natuurlijke hulpbronnen, die bestaat uit de beleidsterreinen 05 — Landbouw en plattelandsontwikkeling, 07 — Milieu, 11 — Maritieme zaken en visserij, en 17 — Gezondheidszorg en consumentenbescherming. Essentiële informatie over de betrokken activiteiten en de uitgaven in 2010 is opgenomen in tabel 3.1 .

3.2.

Zoals in het Verdrag is bepaald (1), heeft het gemeenschappelijk landbouwbeleid ten doel de productiviteit van de landbouw te doen toenemen om aldus de landbouwbevolking een redelijke levensstandaard te verzekeren, de markten te stabiliseren, de voorziening veilig te stellen en redelijke prijzen te verzekeren bij de levering aan verbruikers.

3.3.

De EU-begroting financiert het gemeenschappelijk landbouwbeleid hoofdzakelijk via twee fondsen (2): het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF), waaruit rechtstreekse steun en marktmaatregelen van de EU volledig worden gefinancierd (3), en het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (ELFPO), waaruit programma’s voor plattelandsontwikkeling voor verschillende percentages worden medegefinancierd.

3.4.

De voornaamste uit het ELGF gefinancierde maatregelen (43 990 miljoen euro) zijn de volgende:

3.5.

Het ELFPO cofinanciert uitgaven voor plattelandsontwikkeling die een groot aantal maatregelen betreffen, zoals agromilieuregelingen, compensatiebedragen voor landbouw in probleemgebieden, investeringen in landbouwbedrijven en infrastructuur in plattelandsgebieden (11 497 miljoen euro) (6).

3.6.

Volgens alle ELGF-regelingen voor rechtstreekse steun (7) en bepaalde ELFPO-steunregelingen zijn begunstigden van EU-steun wettelijk verplicht om aan bepaalde randvoorwaarden te voldoen („cross compliance”). Deze vereisten hebben betrekking op de bescherming van het milieu, de gezondheid van mens, dier en plant, dierenwelzijn (uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen) en op de verplichting om de landbouwgrond in goede landbouw- en milieuconditie (GLMC) te houden (8). In de EU-wetgeving is bepaald dat wanneer niet-naleving van die vereisten wordt vastgesteld, een korting of uitsluiting (9) wordt toegepast op het totale bedrag aan rechtstreekse betalingen dat is of moet worden toegekend op grond van steunaanvragen ingediend in de loop van het kalenderjaar waarin de niet-naleving wordt geconstateerd.

3.6.

3.7.

Alleen landbouwers komen in aanmerking voor steun. „Landbouwer” wordt gedefinieerd als een natuurlijk of rechtspersoon die een landbouwactiviteit uitoefent. Onder „landbouwactiviteit” wordt verstaan: landbouwproducten produceren, fokken of telen tot en met het oogsten, het melken, het fokken en het houden van dieren voor landbouwdoeleinden of de grond in goede landbouw- en milieuconditie (GLMC) houden (10). Het houden van de grond in GLMC vormt de minimale landbouwactiviteit die de aanvrager moet verrichten om in aanmerking te komen voor steun.

3.8.

De uitgaven in het kader van beide fondsen vinden plaats via circa 80 (11) nationale of regionale betaalorganen in de 27 lidstaten. Deze betaalorganen zijn bevoegd tot het verrichten van betalingen aan de begunstigden en voordat zij dat doen, moeten zij zich er rechtstreeks of via gedelegeerde instanties van hebben overtuigd dat de steunaanvragen subsidiabel zijn. De rekeningen en betalingsregisters van de betaalorganen worden onderzocht door onafhankelijke auditorganen (certificerende instanties), die in februari van het volgende jaar aan de Commissie verslag uitbrengen.

3.8.

3.9.

Het milieubeleid van de Unie heeft ten doel bij te dragen tot de bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu, de menselijke gezondheid en een rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen, ook op internationaal niveau. Wat betreft financiering (205 miljoen euro aan uitgaven in 2010) is het financieringsinstrument voor het milieu (LIFE) (12) het belangrijkste instrument voor EU-steun aan projecten in de lidstaten ten gunste van de natuur en de biodiversiteit en op het gebied van het milieubeleid, bestuur, informatie en communicatie.

3.10.

Het Europees Visserijfonds (13) (EVF) is het voornaamste instrument (395 miljoen euro aan uitgaven (14) in 2010) voor het beleidsterrein Maritieme zaken en visserij. Op zijn eigen terrein kent het gemeenschappelijk visserijbeleid dezelfde doelstellingen als het gemeenschappelijk landbouwbeleid (zie paragraaf 3.2).

3.11.

Wat betreft Gezondheidszorg en consumentenbescherming draagt de EU enerzijds bij tot de bescherming van de menselijke gezondheid en de gezondheid van dieren en planten en anderzijds tot het welzijn van de consument (478 miljoen euro aan uitgaven in 2010).

3.12.

De uitgaven in het kader van het ELGF bestaan voornamelijk uit vergoedingen (tussentijdse/saldobetalingen) door de EU van subsidies die door de lidstaten aan landbouwers en andere begunstigden zijn uitbetaald.

3.13.

Voor het ELFPO betroffen alle in 2010 verrichte betalingen voorschotten en tussentijdse betalingen. Voor het EVF waren er alleen tussentijdse betalingen.

3.14.

Op het gebied van Gezondheid en consumentenbescherming worden geen voorschotten betaald; de lidstaten ontvangen een vergoeding op basis van de door hen gedeclareerde uitgaven. Wat Milieu betreft, is voorzien in een voorfinanciering van maximaal 40 % van de EU-bijdrage voor elk LIFE-project, zoals vastgelegd in de subsidieovereenkomst.

3.15.

Op het terrein van het ELFPO werden de betalingskredieten eind 2010 verlaagd met 1 160 miljoen euro (ongeveer 9 % van de oorspronkelijke betalingskredieten) (15), voornamelijk als gevolg van de vertragingen bij de besteding door de lidstaten wegens problemen bij de beschikbaarstelling van nationale cofinancieringsmiddelen in de huidige economische situatie.

3.16.

In bijlage 1.1, deel 2 wordt de algemene controleaanpak en -methodologie van de Rekenkamer beschreven. Ten aanzien van de controle van de beleidsgroep Landbouw en natuurlijke hulpbronnen dienen de volgende specifieke punten te worden opgemerkt:

3.17.

De resultaten van de toetsing van verrichtingen zijn samengevat in bijlage 3.1 . Uit de toetsing van de steekproef van verrichtingen door de Rekenkamer bleek dat 37 % fouten bevatte. Op basis van de toetsing van de verrichtingen schat de Rekenkamer het meest waarschijnlijke foutenpercentage op 2,3 % (17). De Rekenkamer constateerde tevens onregelmatige voorschotbetalingen door de Commissie aan lidstaten ten bedrage van 401 miljoen euro (ofwel 0,7 % van de totale betalingen van het jaar) (zie paragraaf 3.22) (18).

3.17.

Bovendien wordt het risico voor de EU-begroting door de conformiteitsgoedkeuringsprocedure op adequate wijze afgedekt.

De 401 miljoen euro aan voorschotten voor plattelandsontwikkeling vormen geen onregelmatige betalingen aan de eindbegunstigden. Bovendien loopt de terugvordering van deze bedragen nog. Deze zal tegen eind 2011 worden afgerond.

3.18.

De controle van de Rekenkamer bevestigde de resultaten van de voorgaande jaren, namelijk dat de fouten in de betalingen qua frequentie en impact niet gelijkmatig waren verdeeld over alle beleidsterreinen. De Rekenkamer merkt op dat de uitgaven voor plattelandsontwikkeling bijzonder foutgevoelig zijn. Rechtstreekse betalingen in het kader van het GBCS bleken daarentegen geen materiële fouten te vertonen.

3.18.

3.19.

Bij het ELGF bevatten 39 (27 %) van de 146 in de steekproef opgenomen verrichtingen fouten. 29 (74 %) van deze verrichtingen vertoonden kwantificeerbare fouten. Met betrekking tot de uitgaven voor plattelandsontwikkeling bevatten 40 (50 %) van de 80 verrichtingen in de steekproef fouten. 21 (52 %) van deze verrichtingen vertoonden kwantificeerbare fouten. Wat betreft Milieu, Maritieme zaken en visserij, en Gezondheidszorg en consumentenbescherming bevatten 8 (67 %) van de 12 verrichtingen in de steekproef fouten. 4 (50 %) van deze verrichtingen vertoonden kwantificeerbare fouten.

3.19.

3.20.

In 2010 vertoonden 54 (62 %) van de verrichtingen die fouten bevatten kwantificeerbare fouten betreffende de subsidiabiliteit en meestal de nauwkeurigheid (97 % voor het ELGF en 52 % voor het ELFPO), vooral door een te hoog opgegeven subsidiabel areaal.

3.21.

Voorbeelden van door de Rekenkamer aangetroffen fouten worden hierna beschreven (zie voorbeeld 3.1).

3.22.

Tussen 2007 en 2009 heeft de Raad verscheidene besluiten vastgesteld om de begroting voor plattelandsontwikkeling te verhogen met 5,43 miljard euro, vooral om „nieuwe uitdagingen” te kunnen aangaan (bijvoorbeeld de klimaatwijziging, de bescherming van de biodiversiteit …). Van dit bedrag bestond 3 miljard euro uit een overschrijving van kredieten van maatregelen voor rechtstreekse steun naar maatregelen voor plattelandsontwikkeling („modulatie”). Op grond daarvan stelden de lidstaten hun programma’s voor plattelandsontwikkeling naar boven bij en betaalde de Commissie in 2010 voorschotten op die bijkomende programma’s voor een bedrag van 401 miljoen euro. De regelgeving voorziet echter niet in dergelijke bijkomende voorschotten (voorfinanciering is alleen toegestaan bij de vaststelling van de plattelandsontwikkelingsprogramma’s aan het begin van de programmeringsperiode, dus in 2007-2008, niet bij herziening ervan). Bovendien verbiedt de regelgeving uitdrukkelijk modulatiemiddelen te voorfinancieren. Voor deze betaling van 401 miljoen euro bestond dus geen rechtsgrondslag.

3.22.

3.23.

De resultaten van het onderzoek van het geïntegreerd beheers- en controlesysteem (GBCS), het voornaamste controlesysteem om de regelmatigheid van de ELGF- en ELFPO-verrichtingen te waarborgen (25), zijn samengevat in bijlage 3.2 .

3.24.

Bij haar controle van zes betaalorganen in 2010 stelde de Rekenkamer vast dat het GBCS bij vier betaalorganen doeltreffend was in het waarborgen van de regelmatigheid van de betalingen en gedeeltelijk doeltreffend bij de andere twee. Ook verrichtte de Rekenkamer follow-upcontroles bij drie betaalorganen en constateerde zij daarbij nog steeds gebreken in het LPIS en in de kwaliteit van de controles ter plaatse.

3.24.

Wat betreft de drie follow-upaudits die de Rekenkamer heeft uitgevoerd, hebben de betrokken lidstaten (BG, RO en GR) actieplannen voltooid of bijna voltooid om de tekortkomingen in hun GBCS te corrigeren. Als gevolg hiervan is de situatie in deze lidstaten aanmerkelijk verbeterd.

Wat betreft de beoordeling van de GBCS in het algemeen, zie ook het antwoord op punt 3.29.

3.25.

Met betrekking tot de negen gecontroleerde toezicht- en controlesystemen voor plattelandsontwikkeling constateerde de Rekenkamer dat twee van de toegepaste controlesystemen niet doeltreffend waren, dat zes ervan gedeeltelijk doeltreffend waren en een ervan doeltreffend was in het waarborgen van de regelmatigheid van de betalingen.

3.25.

3.26.

Het GBCS bestaat in elke lidstaat uit een database van bedrijven en aanvragen, systemen voor het identificeren van landbouwpercelen en het registreren van dieren, alsmede een register van toeslagrechten in de lidstaten die de BTR toepassen. Het systeem voorziet in meerdere subsidiabiliteitscontroles: een administratieve controle van alle aanvragen, kruiscontroles met databases om te voorkomen dat eenzelfde perceel/dier tweemaal wordt aangegeven, en een minimumpercentage van 5 % voor inspecties op bedrijven, uit te voeren door de betaalorganen.

3.27.

Het GBCS omvat de voornaamste uit het ELGF gefinancierde regelingen, namelijk de BTR en de REAB, alsmede alle areaalgerelateerde regelingen inzake gekoppelde steun en regelingen inzake dierpremies. Bij het ELFPO, en vooral op agromilieugebied en in probleemgebieden, worden bepaalde essentiële elementen, zoals de subsidiabele oppervlakte of het aantal dieren, door het GBCS nagetrokken, terwijl andere vereisten onder specifieke controles vallen (26).

3.28.

De GBCS-controle van de Rekenkamer had betrekking op de naleving van de bepalingen van de betrokken verordeningen en op een beoordeling van de doeltreffendheid van de systemen in het waarborgen van de regelmatigheid van de verrichtingen. Meer bepaald werden de volgende elementen onderzocht:

I)

administratieve procedures en controles om correcte betaling te verzekeren, met inbegrip van de kwaliteit van de databases;

II)

controlesystemen op basis van controles ter plaatse;

III)

systemen om de tenuitvoerlegging en controle van „cross compliance” te verzekeren.

III)

3.29.

Bij de jaarlijkse controles van GBCS-systemen die in de afgelopen jaren door de Rekenkamer zijn uitgevoerd, bleek dat de doeltreffendheid van het GBCS te lijden heeft onder onjuiste gegevens in de databases, onvolledige kruiscontroles of een onjuiste dan wel onvolledige follow-up van anomalieën. De Rekenkamer constateerde deze gebreken bij een aantal betaalorganen. Met name bleken twee essentiële controles — de kruiscontrole van de bij het LPIS gedeclareerde percelen en de verificatie van die percelen ter plaatse – bij verscheidene door de Rekenkamer gecontroleerde betaalorganen gebreken te vertonen.

3.29.

Dat het GBCS efficiënt werkt en constant verbetert, wordt bevestigd door de resultaten van de conformiteitscontroles die de Commissie de afgelopen jaren in alle lidstaten heeft uitgevoerd, door het lage foutenpercentage in de controlestatistieken die zij van de lidstaten ontvangt en die door de certificerende instanties worden geverifieerd en gevalideerd, en door de eigen bevindingen van de Rekenkamer in het kader van de betrouwbaarheidverklaring voor 2010, waarin voor directe betalingen een foutenpercentage van 1 % wordt vermeld.

De resterende tekortkomingen zijn over het algemeen van minder groot belang: de systemen worden er niet minder doeltreffend door, maar blijken wel vatbaar voor verbetering. Al deze tekortkomingen worden opgevolgd in het kader van conformiteitsgoedkeuringsprocedures, die ervoor zorgen dat het risico voor de EU-begroting adequaat wordt opgevangen.

Zie ook het antwoord van de Commissie op punt 3.24.

3.30.

De betaalorganen moeten administratieve controles uitvoeren om vast te stellen of de aanvragen overeenkomen met de bepalingen van de regeling (27). De administratieve controles moeten, voor zover mogelijk en zinvol, kruiscontroles omvatten, onder meer met gegevens uit de GBCS-databases. De Rekenkamer controleerde of de databases volledig en betrouwbaar waren, of bij de controles anomalieën werden ontdekt en of corrigerende maatregelen werden getroffen om fouten te corrigeren. De belangrijkste systeemgebreken die werden geconstateerd, worden hierna beschreven.

3.31.

Het landbouwpercelenidentificatiesysteem (LPIS) is een database waarin het hele landbouwareaal (referentiepercelen) van de lidstaat is geregistreerd, met optionele toepassing van orthofotografie (28). In drie lidstaten (Griekenland, Roemenië en Spanje) ontdekte de Rekenkamer gevallen waarin referentiepercelen van „blijvend grasland” (29) in het LPIS waren geregistreerd als 100 % subsidiabel, ondanks het feit dat ze gedeeltelijk waren bedekt met dichte bebossing of andere niet-subsidiabele zaken en dus slechts deels subsidiabel waren (zie voorbeeld 3.2).

3.31.

3.32.

In vijf lidstaten (Bulgarije, Nederland (30), Griekenland, Roemenië en Spanje) constateerde de Rekenkamer zwakke punten wat betreft het actualiseren van het LPIS.

3.32.

3.33.

Bij het buiten het GBCS staande controlesysteem voor de maatregel „herstructurering van de suikerindustrie” in Frankrijk constateerde de Rekenkamer dat het slechts gedeeltelijk doeltreffend was (zie voorbeeld 3.3).

3.34.

Administratieve controles hebben betrekking op de juistheid van de opgaven van de aanvrager en op de vraag of aan de voorwaarden voor steunverlening is voldaan (31). Dergelijke controles omvatten kruiscontroles met gegevens die de administratieve instanties reeds ter beschikking staan, bijvoorbeeld in de GBCS-databases.

3.35.

Een der voornaamste administratieve controles van maatregelen (32) ter verbetering van het concurrentievermogen van de landbouwsector, zoals de modernisering van de landbouwbedrijven en de verbetering en ontwikkeling van de plattelandsinfrastructuur, dient om de redelijkheid van de gedeclareerde kosten te beoordelen. Daarom moeten de lidstaten geschikte systemen invoeren om de door de begunstigden gevraagde bedragen te evalueren. De Rekenkamer stelde vast dat dit voorschrift niet doeltreffend was nageleefd door vier van de zeven nationale instanties die op dit punt werden gecontroleerd.

3.35.

3.36.

Voor sommige ELFPO-projecten moet bij de administratieve controles ook worden nagegaan of de verrichting voldoet aan de toepasselijke nationale en EU-regels, waaronder die inzake het plaatsen van overheidsopdrachten. De Rekenkamer ontdekte dat in Portugal de kosten voor de bouw van een dam waren verdeeld over meerdere contracten, zodat die rechtstreeks konden worden gegund in plaats van via inschrijving. Dit was bij de administratieve controles niet opgemerkt.

3.36.

3.37.

De lidstaten moeten elk jaar controles ter plaatse verrichten die voor de meeste steunregelingen ten minste 5 % van alle begunstigden moeten bestrijken (33) De controle van de Rekenkamer was toegespitst op de toereikendheid van de risicoanalyseprocedures voor de selectie van de begunstigden voor dergelijke controles, de kwaliteit van de controles en de deugdelijkheid van de verrichte correcties.

3.38.

Bij het herhalen van door de betaalorganen verrichte controles ter plaatse constateerde de Rekenkamer vaak dat de controles niet correct waren uitgevoerd (zie voorbeeld 3.4).

3.39.

Bij het ELFPO ontdekte de Rekenkamer gebreken in de planning van de controles ter plaatse en de analyse van de resultaten. Zo werden in Portugal bijna alle controles (97,5 %) verricht met aanzienlijke vertraging, bijvoorbeeld een of zelfs twee jaar na het jaar waarvoor de betaling was gevraagd, waardoor het moeilijker wordt gevallen van niet-naleving te ontdekken.

3.39.

3.40.

De randvoorwaarden voor steunverlening („cross compliance”-vereisten) omvatten uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen en GLMC-normen (zie paragraaf 3.6). Terwijl die beheerseisen in diverse EU-richtlijnen en -verordeningen zijn vastgesteld, worden de GLMC-normen op nationaal niveau bepaald. Wat betreft de randvoorwaarden moeten de betaalorganen ten minste 1 % van de aanvragen voor directe betalingen controleren.

3.41.

Tijdens haar bezoeken ter plaatse heeft de Rekenkamer op basis van de beperkte controle (zie paragraaf 3.16, vijfde streepje) inbreuken op de „cross compliance”-vereisten vastgesteld met betrekking tot ongeveer 12 % van de betalingen waarvoor dergelijke randvoorwaarden gelden. De geconstateerde gevallen van niet-naleving hadden zowel betrekking op uit de regelgeving voortvloeiende beheereisen (identificatie en registratie van dieren) als op GLMC-normen (verstruiking door ongewenste vegetatie).

3.41.

3.42.

De Rekenkamer heeft een speciaal verslag uitgebracht over de controle van de terugvorderingen in het kader van het GLB (34) waarin werd vastgesteld dat de systemen thans doeltreffender zijn in het beschermen van de financiële belangen van de EU en dat de inningspercentages voor gevallen vanaf 2006 zijn verbeterd. Toch behoeven de systemen nog verdere verbetering door verduidelijking van de regels, hetgeen de ruimte voor interpretatie evenals praktijkverschillen in de lidstaten zou beperken.

3.42.

3.43.

Het beheer van de meeste landbouwuitgaven wordt gedeeld door de lidstaten en de Commissie. De steun wordt uitbetaald door de lidstaten, die deze vervolgens vergoed krijgen van de Commissie (35). De uiteindelijke erkenning van de uitgaven volgt in een procedure die „goedkeuring van de rekeningen” wordt genoemd en twee fasen omvat: een jaarlijkse financiële beschikking en meerjarige conformiteitsbeschikkingen van de Commissie.

3.44.

In voorgaande jaarverslagen evenals in het speciaal verslag (36) over de controle van de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen heeft de Rekenkamer kritiek geuit op het feit dat de financiële correcties niet voor rekening van de eindbegunstigden, maar van de lidstaten komen en dat de conformiteitsaanpassingen goeddeels zijn gebaseerd op het gebruik van forfaitaire correcties, zodat er geen rechtstreeks verband is met het werkelijke bedrag van de onregelmatige betalingen. Het systeem voor conformiteitsgoedkeuring bleef in 2010 ongewijzigd.

3.44.

Wanneer in het kader van de conformiteitsgoedkeuringsprocedure wordt geconstateerd dat onverschuldigde betalingen zijn gedaan, moeten de lidstaten de betrokken bedragen terugvorderen van de eindbegunstigden. Ook wanneer geen terugvordering van de begunstigde noodzakelijk is omdat de financiële correctie alleen betrekking heeft op tekortkomingen in het beheer en het controlesysteem van de lidstaten en niet op onverschuldigd gedane betalingen, zijn deze correcties toch een belangrijk middel om de systemen van de lidstaten te verbeteren en aldus onregelmatige betalingen aan begunstigden te voorkomen of te detecteren en terug te vorderen.

De toepassing van forfaitaire bedragen is door het Hof van Justitie in overeenstemming geacht met de wettelijke regels inzake conformiteitshandhaving en — in bepaalde omstandigheden — aanvaard door het Europees Parlement (zie de kwijtingsresolutie voor 2007, paragraaf 83).

Tot slot heeft de Commissie de lidstaten meegedeeld dat, als hun certificerende instanties een nieuwe representatieve steekproef van transacties die het betaalorgaan ter plaatse heeft gecontroleerd, uitvoeren en op grond daarvan de betrouwbaarheid van hun controlestatistieken bevestigen, de Commissie zal aanvaarden dat het resulterende foutenpercentage het maximaal mogelijke risico vormt en dat eventuele financiële correcties voor het desbetreffende jaar dat niveau niet zullen overschrijden.