2.7.2011   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 195/1

1.

De Rekenkamer stelt vast dat in de Europa 2020-strategie is bepaald dat aanbestedingsprocedures a) de randvoorwaarden voor bedrijven die willen innoveren, moeten verbeteren door het beleid voor de vraagzijde te optimaliseren; b) de overgang naar een zuinige en koolstofarme economie moeten bevorderen, bijvoorbeeld door een bredere toepassing van groene aanbestedingsprocedures aan te moedigen, en c) het ondernemingsklimaat, met name voor het innovatieve midden- en kleinbedrijf, moeten verbeteren; daarnaast wordt er in de Europa 2020-strategie de nadruk op gelegd dat het beleid inzake overheidsopdrachten voor een zo efficiënt mogelijke besteding van de openbare middelen moet zorgen en dat de markten voor overheidsopdrachten overal in de EU moeten worden opengehouden. De Rekenkamer constateert ook dat bovengenoemde doelstellingen worden aangevuld of toegelicht in het groenboek, waarin wordt bepaald dat de regels inzake overheidsopdrachten a) de efficiëntie van de overheidsbestedingen moeten vergroten door te zorgen dat er zo scherp mogelijk wordt geconcurreerd en door de aanbestedingsprocedures te stroomlijnen met gerichte vereenvoudigingen van de regels ten behoeve van aanbestedende diensten; b) degenen op wie de regels van toepassing zijn, in staat moeten stellen om beter gebruik te maken van overheidsopdrachten om gemeenschappelijke maatschappelijke doelen te bereiken, zoals milieubescherming, bevordering van innovatie en sociale insluiting, alsmede het scheppen van de best mogelijke voorwaarden voor het verstrekken van publieke diensten van hoge kwaliteit; c) corruptie en vriendjespolitiek moeten voorkomen en bestrijden; d) moeten inspelen op de vraag hoe Europese ondernemingen een betere toegang kunnen krijgen tot markten in derde landen, en e) zowel aanbestedende diensten als ondernemingen meer rechtszekerheid moeten bieden.

2.

De Rekenkamer constateert dat de Commissie zich ervan bewust is dat de verschillende doelstellingen die de herziening volgens het groenboek heeft, met elkaar in strijd kunnen zijn, en dat deze verschillende doelstellingen „leiden (…) tot beleidskeuzen die in verschillende richtingen kunnen wijzen, hetgeen een beredeneerde keuze in een later stadium noodzakelijk maakt”. De Rekenkamer is van mening dat deze opmerking van de Commissie van het grootste belang is voor het welslagen van het in gang gezette proces. Zij acht het essentieel dat de Commissie eerst haar doelstellingen duidelijk en afzonderlijk definieert en ze vervolgens goed formuleert, of, indien mogelijk, zelfs prioriteert. De Rekenkamer merkt in dit verband op dat de introductie van nieuwe doelstellingen in het EU-beleid inzake overheidsopdrachten, zoals bepaald in de Europa 2020-strategie, kan leiden tot een verhoogde complexiteit van de regelgeving, en dus tot extra moeilijkheden bij het aanpakken van andere doelstellingen van de herziening, zoals bij het bieden van meer rechtszekerheid aan aanbestedende diensten en ondernemingen.

3.

De Rekenkamer benadrukt dat de middelen die worden ingezet om de beoogde doelstellingen te bereiken, weliswaar geschikt kunnen zijn voor sommige daarvan, maar dat zij ongewenste effecten kunnen hebben op de verwezenlijking van bepaalde andere doelstellingen. In dit verband moet worden opgemerkt dat de veralgemening van onderhandelingsprocedures die in het groenboek wordt overwogen, weliswaar een relevant instrument is om bij te dragen tot het openen van markten en het vergroten van de procedurele efficiëntie, maar dat zij negatieve effecten kan hebben met betrekking tot de doelstelling om fraude en corruptie te voorkomen doordat de discretionaire bevoegdheden van aanbestedende diensten worden verruimd. Evenzo is de uitbreiding van gezamenlijke aanbesteding, die met name gericht is op de besparing van tijd en kosten die samenhangen met de organisatie van meerdere aanbestedingsprocedures door aanbestedende diensten, niet gemakkelijk in overeenstemming te brengen met de voorgestelde maatregel om opdrachten in tal van percelen te verdelen om de toegang van het midden- en kleinbedrijf tot overheidsopdrachten te vergemakkelijken.

4.

Wetgevingsmaatregelen om een van de doelstellingen te bereiken, kunnen ongewenste effecten veroorzaken met betrekking tot de verwezenlijking van bepaalde andere doelstellingen. De Rekenkamer benadrukt in dit verband dat het niet volstaat de risico’s die verband houden met de invoering van nieuwe wetgeving te inventariseren en vast te stellen hoe deze kunnen worden verkleind. Ook moet worden beoordeeld hoe ernstig de risico’s zijn en hoe waarschijnlijk het is dat ze daadwerkelijk optreden, en, als de maatregelen om ze te verkleinen disproportioneel zijn, moeten alternatieve oplossingen worden onderzocht.

5.

Het is niet aan de Rekenkamer om de beleidsdoelstellingen die de Commissie met het ingezette hervormingsproces beoogt, ter discussie te stellen. De Rekenkamer herinnert er echter aan dat, wat deze doelstellingen ook zijn, zij de basisdoelstellingen van de aanbestedingsregelgeving niet negatief mogen beïnvloeden, te weten inachtneming van de beginselen van non-discriminatie, gelijke behandeling en transparantie, en het voor de aanbestedende dienst en de belastingbetaler behalen van het best mogelijke aanbestedingsresultaat met de kleinst mogelijke besteding van tijd en overheidsmiddelen. De Rekenkamer hecht in dit kader veel waarde aan de verwezenlijking van de doelstelling van rechtszekerheid, hetgeen stabiliteit van de regelgeving inzake overheidsopdrachten impliceert. Zij is dan ook van oordeel dat elke in te voeren wijziging moet zijn onderbouwd door dringende behoeften die deze rechtvaardigen.

6.

Hoewel het niet tot de bevoegdheid van de Rekenkamer behoort om zich uit te spreken over de vraag in welke mate aanbestedingsprocedures beter moeten worden benut om ander beleid en andere maatschappelijke doelen (zoals milieubescherming, energie-efficiëntie en bestrijding van klimaatverandering, bevordering van innovatie en sociale insluiting) te ondersteunen, is de Rekenkamer van oordeel dat het verbinden van meer voorwaarden aan de wettigheid van een aanbestedingsprocedure de kosten en complexiteit kan verhogen, en zo verdere risico’s voor de kosteneffectiviteit en de naleving van de regels met zich kan brengen. Bovendien constateert de Rekenkamer dat de huidige regels, waaronder het begrip „economisch voordeligste aanbieding”, enige ruimte bieden om kwalitatieve langetermijnelementen (zoals levenscyclus en operationele kosten) in aanmerking te nemen en dat zij kunnen worden gebruikt om de reikwijdte van het prijscriterium in te perken waarbij het noodzakelijk blijft om besluiten op de prijs-kwaliteitsverhouding te baseren.

7.

De Rekenkamer begrijpt dat er bijzondere aandacht kan worden geschonken aan de toegang van het midden- en kleinbedrijf tot overheidsopdrachten. Zij heeft geconstateerd dat het mkb in het algemeen weinig deelneemt aan inschrijvingen, en dat er sprake is van een beperkt Europees bereik. Onvoldoende toegang tot informatie en administratieve kosten vormen een aanzienlijke belemmering voor hun daadwerkelijke deelname. Het verschaffen van opleidingen alsmede informatie, of regionale helpdesks kunnen de deelname van het midden- en kleinbedrijf stimuleren. De Rekenkamer is er echter geen voorstander van, een inschrijver waaraan een opdracht wordt gegund te verplichten een bepaald percentage van de opdracht aan derden uit te besteden, aangezien de juridische en praktische problemen van dergelijke bepalingen de voordelen ervan zouden overstijgen.

8.

De Rekenkamer acht het noodzakelijk dat bepaalde uitgangspunten en basisbegrippen worden verfijnd, om zowel aanbestedende diensten als ondernemingen meer rechtszekerheid te bieden. De regels kunnen worden vereenvoudigd maar ook verduidelijkt door een completer en gedetailleerder kader.

9.

De Rekenkamer is van oordeel dat het nieuwe regelgevende kader de uit EU-jurisprudentie voortvloeiende „regels” moet bevatten, nu veel voorstellen in het groenboek in feite zijn afgeleid van arresten van het Europees Hof van Justitie of het Gerecht. De Rekenkamer neemt het standpunt in dat aanbestedende diensten nauwkeurige richtsnoeren nodig hebben, die zijn gebaseerd op regels die voor iedereen gemakkelijk toegankelijk zijn. In dit opzicht is echter enige analyse, zoals de Commissie die heeft verricht, nodig voordat een nieuwe, uit jurisprudentie van het Hof van Justitie voortvloeiende „regel” inzake overheidsopdrachten in het rechtscorpus wordt opgenomen.

10.

De Rekenkamer is van mening dat het toepassingsgebied van de bestaande richtlijnen de rechtszekerheid van alle partijen aantast, in het bijzonder ingeval particuliere ondernemingen overheidssubsidies ontvangen. Zij acht het van belang om in toekomstige EU-regelgeving inzake overheidsopdrachten het toepassingsbereik ervan te verduidelijken en om te voorkomen dat het onderscheid tussen overheidsopdrachten en subsidies vervaagt. Het zou eveneens goed zijn als de definitie van wie onder de regelgeving inzake de plaatsing van overheidsopdrachten valt, alsmede het toepassingsgebied en de criteria voor publiek-publieke samenwerking worden verduidelijkt. Verder zou het mogelijk zijn om punten van onderscheid in de wetgeving (bv. tussen opdrachten voor werken, leveringen en diensten), beperkingen (A- en B-diensten) of uitsluitingen te herzien, indien zij onnodig worden geacht.

11.

De Rekenkamer is van oordeel dat de bestaande reeks procedurele mogelijkheden in de richtlijnen over het geheel genomen toereikend is. Het is van belang dat procedures die kunnen leiden tot discriminatie, minder transparantie of die een eerlijke en daadwerkelijke concurrentie zouden ondermijnen, worden vermeden. In dit opzicht zijn er duidelijk grote risico’s verbonden aan versnelde procedures en het mogelijk veralgemeniseerde gebruik van de procedure van gunning via onderhandelingen, waarvoor een disproportionele inspanning nodig zou kunnen zijn om deze te beheersen. Anderzijds is het van belang om bij de keuze voor een aanbestedingsprocedure rekening te houden met de aanbodstructuur en de marktkenmerken. Zo kan het zijn dat gebruikmaking van een openbare procedure niet geschikt is als de mededinging om een of andere reden (technische specificaties, exclusiviteitsrechten, vereiste overeenkomsten, marktstructuur voor specifieke goederen, lokale marktsituatie, enz.) de facto beperkt is.

12.

Naar het oordeel van de Rekenkamer wordt in het groenboek terecht gewezen op een aantal leemten in de wetgeving die risico’s met zich kunnen brengen voor de rechtszekerheid, met name in de fase van de uitvoering van het contract. De Rekenkamer meent dat de EU-regelgeving verduidelijkt moet worden aan de hand van de jurisprudentie van het Hof van Justitie om de kwestie van „ingrijpende wijzigingen” van een lopend contract evenals de wijzigingen met betrekking tot de contractant en de beëindiging van contracten te reguleren. Wanneer in dergelijke gevallen een nieuwe aanbestedingsprocedure moet worden georganiseerd, is het echter niet te rechtvaardigen dat deze soepeler zou zijn. De aanbestedingsregels zouden aanbestedende diensten ook moeten toestaan om de mogelijkheid van onderaanneming tot op zekere hoogte te beperken, om juridische en praktische problemen te vermijden die kunnen ontstaan als het contract grotendeels of geheel door onderaannemers wordt uitgevoerd.

13.

De Rekenkamer is van oordeel dat het verlichten van de administratieve lasten door middel van maatregelen zoals het feit dat alleen van geselecteerde gegadigden de bewijsstukken moeten worden overgelegd en gecontroleerd, eigen verklaringen (op eigen risico van de inschrijvers), of evenredig bewijs van financiële draagkracht, gunstig is voor zowel de economische actoren (en met name het midden- en kleinbedrijf) als de aanbestedende diensten. Andere maatregelen om de administratieve lasten te verminderen en efficiënter in de behoeften van de aanbestedende diensten te voorzien, kunnen bestaan in het gebruik van vereenvoudigde aankoop tegen de laagste prijs voor de zgn. „commerciële goederen en diensten”, meer flexibiliteit bij de beoordeling van de selectie- en gunningscriteria, het stimuleren — vooral voor kleine aanbestedende diensten — van reeds beschikbare procedures (aankoopcentrales, raamovereenkomsten) of het ontwikkelen van flexibeler instrumenten, zoals een aan een criterium gekoppelde procedure van gunning via onderhandelingen onder een bepaalde drempel. Te veel flexibiliteit in de procedures kan echter risico’s van misbruik en discriminatie met zich brengen.

14.

Wat betreft de integriteit van de procedures is de Rekenkamer zich er terdege van bewust dat aanbesteding een risicogebied is waar ondeugdelijk gedrag en ondeugdelijke praktijken, zoals belangenconflicten, vriendjespolitiek, fraude en corruptie, zich in elk stadium kunnen voordoen, eerlijke mededinging kunnen verstoren en inschrijvers kunnen ontmoedigen. Om dergelijke risico’s te verkleinen zijn gemeenschappelijke inspanningen op EU- en nationaal niveau nodig. Door op EU-niveau bepaalde definities (zoals „belangenconflict”, „ernstige beroepsfout”) te verduidelijken en maatregelen in te voeren om ondeugdelijke praktijken te voorkomen, op te sporen en te ontmoedigen (opleiding, eigen verklaringen, gedragscodes, automatische sancties, bescherming van klokkenluiders, uitwisseling van informatie tussen de lidstaten over de uitsluiting van ondeugdelijke inschrijvers, enz.) zou een belangrijke bijdrage kunnen worden geleverd aan gelijkere concurrentievoorwaarden op het gebied van de plaatsing van overheidsopdrachten in heel Europa.