10.12.2010   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 334/1

I.

Het verbeteren van het financiële beheer van de Europese Unie en de regelingen om de Commissie verantwoording te laten afleggen voor haar beheer van de middelen, is een belangrijke taak. Regelgeving kan daarbij een rol spelen, en de voorgestelde aanpassingen omvatten wijzigingen die leidinggevenden zullen helpen bij het nemen van verstandige besluiten: een aantal van de voorgestelde wijzigingen behelst een aanzienlijke vereenvoudiging van procedures. Regelgeving alleen is echter niet voldoende: de essentiële verbeteringen komen tot stand door het handelen van leidinggevenden van de Commissie, andere instellingen en de lidstaten.

II.

De Commissie heeft aangegeven dat dit voorstel verder reikt dan het gebruikelijke bestek van de driejaarlijkse herziening. In de praktijk zijn de voorgestelde wijzigingen echter minder ambitieus dan ze worden afgeschilderd. De toelichting (paragraaf 41) noemt bijvoorbeeld op het gebied van het beheer van de subsidieregelingen, het verleggen van het zwaartepunt van de inputs naar de outputs. Hoewel er enkele innovaties zijn, zoals een bepaling voor de toekenning van prijzen, halen de voorstellen het niet bij deze ambitie.

III.

Het voorstel van de Commissie inzake externe bestemmingsontvangsten is goed gefundeerd, maar het lijkt onnodig om een categorie aan te houden voor interne bestemmingsontvangsten (de paragrafen 6-9).

IV.

De Commissie doet voorstellen inzake een aanvaardbaar foutenrisico. De Rekenkamer stelt vast dat er grote onzekerheid bestaat omtrent de definitie en toepassing van het begrip „aanvaardbaar foutenrisico”, en dat in het voorstel van de Commissie het begrip aanvaardbaar foutenrisico uitsluitend lijkt te worden gebruikt als uitgangspunt om te bepalen welk deel van de onregelmatige betalingen van middelen achteraf als aanvaardbaar moet worden beschouwd. De Rekenkamer stelt voor dat het Parlement en de Raad overwegen of het Financieel Reglement de Commissie moet verplichten tot een verbetering van haar doorlichting van uitgavenvoorstellen bij de indiening ervan en tot een verbetering van de diagnose van de oorzaken van fouten. Met het Financieel Reglement dient niet te worden gestreefd naar beperking van de verantwoordelijkheid van de Rekenkamer inzake het bepalen van een passend materialiteitsniveau (de paragrafen 10-23).

V.

Het voorstel van de Commissie behelst ten aanzien van de wijzen van beheer een belangrijk vereiste voor een beheersverklaring inzake het gebruik van alle middelen waarvan het beheer wordt gedeeld met de lidstaten. De voorstellen veroorzaken echter problemen wat betreft kosten, praktische haalbaarheid en verantwoordelijkheid, die zorgvuldig moeten worden onderzocht (de paragrafen 24-36).

VI.

De Rekenkamer beveelt aan, in de uitvoeringsverordening rekening te houden met eerdere opmerkingen van de Rekenkamer ten aanzien van trustrekeningen (de paragrafen 38-41).

VII.

De opname in het Financieel Reglement van een specifieke rechtsgrondslag voor het gebruik van financieringsinstrumenten is gepast. De Rekenkamer stelt echter vast dat de voorgestelde toevoeging aan het Financieel Reglement het probleem inzake „ownership” niet oplost. Het is niet duidelijk of de Commissie voornemens is alle financieringsinstrumenten op te nemen in de balans van de Europese Unie (de paragrafen 43-47).

VIII.

Een belangrijk deel van de voorstellen op het gebied van externe controle zou voor de Rekenkamer haar mogelijkheden inperken om op doeltreffende wijze haar uit het Verdrag voortvloeiende verantwoordelijkheden uit te voeren. De Rekenkamer beveelt het Parlement en de Raad derhalve aan, het merendeel van deze voorstellen af te wijzen (de paragrafen 48-69).

IX.

De Commissie stelt voor Europese trustfondsen op te richten. De Rekenkamer vestigt de aandacht van het Parlement en de Raad op de in dit voorstel aan de orde gestelde punten op het gebied van administratie, verantwoordingsplicht en controle (de paragrafen 70-78).

X.

De bepaling inzake de „lichtere financiële modelregeling” voor de voorgestelde specifieke publiek-private partnerschapsorganen bevat geen uitdrukkelijk vereiste om de Rekenkamer te raadplegen. De Rekenkamer hecht er belang aan dat dit document op geen enkele wijze een beperking vormt voor de mogelijkheden van de Rekenkamer om het gebruik van EU-middelen te controleren (de paragrafen 79-81).

XI.

De Rekenkamer beveelt aan, de bepaling inzake voorfinanciering verder te versterken, in combinatie met beheersmaatregelen om de buitensporige toename van niet-vereffende posten terug te dringen (de paragrafen 86-89).

XII.

De voorstellen behelzen een zekere mate van vereenvoudiging inzake de regelingen voor het opstellen en inrichten van de rekeningen. De Rekenkamer beveelt aan om daarnaast de toezegging van de Commissie om de jaarrekening op te stellen overeenkomstig de internationaal aanvaarde normen te herformuleren en te verduidelijken (de paragrafen 90-93).

XIII.

De Rekenkamer beveelt een verduidelijking aan van het voorstel van de Commissie voor de controle van de agentschappen, om zo de bijdrage die dit voorstel kan leveren aan de algemene zekerheid wat betreft de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven, te optimaliseren (zie de paragrafen 94-99).

XIV.

De Rekenkamer stelt voor, de rapportagevoorschriften te heroverwegen (de paragrafen 101 en 102).

XV.

Over het geheel genomen bieden de in de omwerking van het Financieel Reglement opgenomen voorstellen de Commissie mogelijkheden om de doorzichtigheid en het financiële beheer te verbeteren. Vereenvoudiging van sectorale wetgeving blijft echter een belangrijke weg naar een substantiële verbetering van de prestaties.

1.

Het voorstel van de Commissie (COM(2010) 260 definitief) bevat een groot aantal gedetailleerde wijzigingsvoorstellen voor de artikelen van het Financieel Reglement. De toelichting bij het voorstel geeft een samenvatting van de bedoeling en de aard van de wijzigingen in groepen artikelen. Het advies van de Rekenkamer volgt, voor zover mogelijk, de structuur van de toelichting van de Commissie.

2.

Dit advies verwijst, waar nodig, naar de tekst van de Commissie (SEC(2010) 639/2) die aangeeft waar mogelijk wijzigingen optreden in haar uitvoeringsverordening bij het Financieel Reglement. Het is niet de bedoeling in dit advies die volledige tekst van commentaar te voorzien.

3.

Het verbeteren van het financiële beheer van de Europese Unie en de regelingen om de Commissie verantwoording te laten afleggen voor haar beheer van de middelen, is een belangrijke taak. Wijzigingen in het Financieel Reglement kunnen daarbij een rol spelen, en de voorgestelde aanpassingen omvatten vele wenselijke wijzigingen waarmee dit proces wordt voortgezet. Zoals de Rekenkamer echter elders opmerkte (3), vereist het verbeteren van de kwaliteit van de EU-uitgaven een vereenvoudiging — en andere verbeteringen — van sectorale wetgeving, in combinatie met andere maatregelen om goede praktijken bij leidinggevenden van de Commissie, andere instellingen en de lidstaten te ondersteunen, aan te moedigen en voor te schrijven. Het is onwaarschijnlijk dat complexe wetgeving zal leiden tot de door alle belanghebbenden in EU-verband nagestreefde verbetering van de resultaten.

4.

In een aantal gevallen zijn in de navolgende paragrafen gedetailleerde suggesties opgenomen voor wijzigingen in de voorstellen van de Commissie. Deze zijn opgenomen in de bijlage.

5.

De Commissie stelt een aantal wijzigingen voor in titel II van het Financieel Reglement, inzake begrotingsbeginselen. De Rekenkamer stelt vast dat deze wijzigingen (met name de stappen ter vereenvoudiging van de bepalingen over de invordering van rente) over het algemeen beogen de werking van de begroting te vereenvoudigen en te bevorderen en daarbij de begrotingsbeginselen na te leven: op twee uitzonderingen na (de behandeling van bestemmingsontvangsten en het aanvaardbaar foutenrisico) heeft zij er geen specifiek commentaar op.

6.

Het huidige Financieel Reglement noemt (in artikel 18) verschillende soorten „bestemmingsontvangsten” die gebruikt dienen te worden ter financiering van bepaalde specifieke uitgaven. Artikel 10 van de bestaande tekst bepaalt dat dergelijke niet-gebruikte ontvangsten van rechtswege worden overgedragen. De Commissie stelt voor:

7.

Het voorstel van de Commissie is redelijk ten aanzien van de externe bestemmingsontvangsten. Overheden en anderen die hebben bijgedragen aan bijvoorbeeld onderzoeks- of steunprogramma’s willen kunnen vaststellen dat hun middelen voor de beoogde doeleinden zijn gebruikt.

8.

Het lijkt echter onnodig om een categorie aan te houden voor interne bestemmingsontvangsten. Intern gegenereerde ontvangsten kunnen worden verwerkt in het normale begrotingsproces.

9.

De Rekenkamer beveelt het Parlement en de Raad aan, het voorstel van de Commissie uitsluitend op het punt van de externe bestemmingsontvangsten aan te nemen.

10.

Artikel 28 ter van het voorstel van de Commissie (geeft niet slechts de mogelijkheid, maar) verplicht de wetgevende autoriteit ertoe „op een passend niveau van aggregatie van de begroting” de hoogte van het aanvaardbaar foutenrisico vast te stellen. Bij de jaarlijkse kwijtingsprocedure wordt met dat besluit „rekening gehouden”. Voor de bepaling van de hoogte van het aanvaardbaar foutenrisico wordt uitgegaan van een kosten-batenanalyse van controles. De lidstaten, entiteiten en personen die EU-middelen beheren, dienen verslag uit te brengen aan de Commissie over de door hen gedragen kosten van controles inzake EU-uitgaven.

11.

Overweging 27 geeft meer details:

12.

De Rekenkamer beschrijft hierna haar opmerkingen met betrekking tot de doelen, de definitie, de schatting en de toepassing van een aanvaardbaar foutenrisico en de verantwoordelijkheden van de instellingen.

13.

De Rekenkamer heeft er eerder op gewezen (Advies nr. 1/2010) dat een kosten-batenanalyse van de uitgavenprogramma’s en de te verwachten foutenrisico’s informatie zou kunnen opleveren voor het onderzoek inzake de wettelijke regeling en de beheersstructuur van de betrokken programma’s. De Commissie zou, met andere woorden, moeten kijken naar de gebreken in de huidige systemen, en de kosten en baten van verschillende mogelijke wijzigingen moeten analyseren. In de gevallen waar het in praktische zin niet haalbaar is om de voorschriften van de regeling grotendeels na te doen leven, lijken er verschillende opties te zijn. Hierbij kan worden gedacht aan vereenvoudiging van de voorschriften van de regeling, een herziening van het programma, striktere controles, het aanvaarden van een lager nalevingsniveau of, indien nodig, beëindiging van de activiteit.

14.

In het voorstel van de Commissie voor artikel 28 ter lijkt het begrip aanvaardbaar foutenrisico daarentegen uitsluitend gebruikt te worden als uitgangspunt om te bepalen welk deel van het onregelmatig gebruik van middelen achteraf als aanvaardbaar moet worden beschouwd. Het voorstel verplicht de Commissie bijvoorbeeld niet om een schatting te maken van de kosten van administratieve en controlesystemen, van het waarschijnlijke niet-nalevingspercentage, en vermeldt niet de mogelijkheden tot vereenvoudiging die worden overwogen wanneer nieuwe uitgavenregelingen worden voorgesteld (bijv. de beraadslaging over de uitgavenprogramma’s van de Unie voor de periode na 2014).

15.

Het Financieel Reglement meldt thans niets over de verantwoordelijkheden van de Commissie bij het opstellen van nieuwe uitgavenvoorstellen (anders dan artikel 49 betreffende de noodzaak van een basisbesluit). Overwogen dient te worden of het Financieel Reglement de Commissie moet verplichten tot een schatting van de waarschijnlijke niveaus van niet-naleving, het verrichten van een effectbeoordeling en een inschatting van de waarschijnlijke algemene en controlekosten voordat nieuwe uitgavenvoorstellen worden gedaan.

16.

Hoewel de „hoogte van het aanvaardbaar risico” in rekenkundige zin bepaald moet worden door de wetgevende autoriteit, zijn de betreffende parameters niet duidelijk omschreven. Zoals hiervoor werd aangegeven, worden de betrokken uitgaveneenheden in de considerans van het voorstel verwarrend genoeg gedetailleerder omschreven dan in het ontwerpartikel. Van vergelijkbaar belang is het feit dat de ontwerptekst niet duidelijk maakt of het foutenrisico beoordeeld moet worden ten opzichte van het bedrag aan uitgaven waarvan de eindbegunstigden vinden dat ze correct zijn uitgevoerd (een deugdelijke maatregel) of ten opzichte van de omvang van de uitgaven van de Commissie (inclusief voorschotbetalingen, die in beperkte mate geschikt zijn om aan te tonen of uitgaven wettig en regelmatig waren op terreinen zoals gedeeld beheer of onderzoek).

17.

Uit het voorstel voor artikel 28 ter blijkt niet duidelijk of aangenomen mag worden dat de „kosten van controles” ook de door de begunstigden gedragen kosten omvatten. Gesteld kan worden dat dit het geval zou moeten zijn als de hoogte van een aanvaardbaar foutenrisico wordt bepaald door vergelijking van marginale kosten en opbrengsten van bijkomende controles, zoals de Commissie aangeeft in haar mededelingen. De tekst geeft evenmin uitdrukkelijk aan dat de door de Commissie gedragen kosten worden meegerekend.

18.

Indien de wetgevende autoriteit elementen van de Commissievoorstellen overneemt, moet zorgvuldig worden bekeken hoe kan worden gemeten of het foutenrisico inderdaad werd beperkt tot een aanvaardbaar niveau.

19.

Zoals de Rekenkamer heeft aangegeven in haar commentaar op de Mededeling van de Commissie van 2008 — Naar een gemeenschappelijke visie op het begrip aanvaardbaar foutenrisico (COM(2008) 866), brengt het begrip aanvaardbaar foutenniveau, of foutenrisico, problemen met zich waarover het Parlement en de Raad moeten discussiëren en beslissen, zowel als wetgever als in verband met de kwijtingsprocedure. Het voorstel van de Commissie weerspiegelt dus op passende wijze de verdeling van verantwoordelijkheden tussen de instellingen.

20.

Het is daarentegen aan de extern controleur om het materialiteitsniveau vast te stellen. De Rekenkamer is gehouden een „materialiteitsdrempel” vast te stellen overeenkomstig internationale controlestandaarden.

21.

Deze standaarden verplichten de extern controleur:

22.

De Rekenkamer merkt op dat, mochten het Europees Parlement en de Raad drempelwaarden voor het aanvaardbaar foutenrisico willen vaststellen, zij dit door middel van „zachte wetgeving” — zoals richtsnoeren — in plaats van wetgeving kunnen doen.

23.

De Rekenkamer beveelt het Europees Parlement en de Raad aan, het voorstel van de Commissie in overweging te nemen, rekening houdend met de hiervoor uiteengezette opmerkingen. De voorwaarden op basis waarvan de kwijtingverlenende autoriteiten kwijting verlenen, zijn een kwestie voor de kwijtingverlenende autoriteiten. De Rekenkamer wijst er echter op dat er grote onzekerheid bestaat omtrent de definitie en toepassing van het begrip aanvaardbaar risico. De Rekenkamer stelt voor dat het Parlement en de Raad overwegen of het Financieel Reglement de Commissie moet verplichten uitgavenvoorstellen beter door te lichten bij de indiening ervan en haar diagnose van de oorzaken van fouten te verbeteren.

24.

De Commissie stelt voor het huidige aantal in het Financieel Reglement opgenomen wijzen van beheer terug te brengen tot twee: direct en indirect. Alle uitgaven waarvan het beheer gedeeld wordt met de lidstaten zouden vallen onder administratieve regelingen die zijn gebaseerd op de huidige regelingen voor landbouw.

25.

Organen die van de lidstaten de verantwoordelijkheid krijgen opgedragen voor het beheer van uitgaven, dienen ervoor te zorgen dat de uitgaven worden onderworpen aan een onafhankelijke externe accountantscontrole en dienen een „beheersverklaring” betreffende de volledigheid en nauwkeurigheid van de rekeningen, de werking van de internecontrolesystemen, en de regelmatigheid van de beheerde uitgaven op te stellen. Deze verklaring, vergezeld van de verklaring van een onafhankelijk controleur, wordt uiterlijk op 1 februari verstrekt (en wanneer meer dan één orgaan verantwoordelijk is voor de uitgaven, is een syntheseverslag vóór 15 februari verplicht).

26.

Een standaardvoorschrift voor een tijdige verklaring van de leiding zou de tijdigheid en samenhang van de financiële en managementverslaglegging op nuttige wijze verbeteren.

27.

De voorstellen van de Commissie zouden de administratieve regelingen echter niet vereenvoudigen. Zij roepen een aantal vragen op, onder meer:

Bovendien zijn de algemene voordelen van het voorstel nog niet uiteengezet (zie de paragrafen 35 en 36).

28.

De voorgestelde wijzigingen in het Financieel Reglement houden onder meer schrapping in van de eerdere definitie van de rol van de lidstaten als het verrichten van „uitvoeringstaken”. Het is van essentieel belang dat de verantwoordelijkheden van de Commissie met betrekking tot gedeeld beheer duidelijk worden omschreven (4). Deze omschrijving dient onder meer de vaststelling van termijnen voor de in artikel 53 bis (ter) omschreven activiteiten te bevatten, evenals een verplichting voor de Commissie om een besluit te nemen tot vaststelling van het definitieve bedrag aan uitgaven dat ten laste komt van het begrotingsjaar.

29.

De landbouwuitgaven in de EU-begroting vertoonden in de loop der tijd over het algemeen een lager foutenniveau dan sommige andere terreinen van beleidsuitgaven. De verschillen tussen landbouwuitgaven en andere terreinen zijn echter aanzienlijk. Begunstigden van uitgaven in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid verrichten doorgaans de vereiste activiteit, en nationale autoriteiten voeren controles uit voordat de betaling wordt gedaan; omstreeks 70 % van de uitgaven wordt niet op basis van een kostenvergoeding berekend, maar op basis van objectieve criteria zoals grond die in aanmerking komt voor betalingen uit hoofde van de bedrijfstoeslagregeling.

30.

Bij uitgaven op terreinen zoals de structuurfondsen, onderwijs en cultuur, en justitie en binnenlandse zaken zijn de ontvangers van subsidies divers en ontvangen zij EU-bijdragen voor lopende activiteiten die cofinanciering ontvangen uit andere bronnen. De betalingen worden gedaan voordat er kosten worden gemaakt, en declaraties worden geaccepteerd op grond van verklaringen dat er subsidiabele kosten zijn gemaakt.

31.

Het boekhoudsysteem van het orgaan dat de betalingen beheert, zal dus geen direct overzicht geven van de rechten op betaling, maar een indirect overzicht van door andere organen ingediende declaraties. Bovendien kunnen controles bij (bijvoorbeeld) een infrastructuurregeling, een durfkapitaalregeling of een opleidingsregeling verschillend zijn qua tijdstip en aard.

32.

Het overnemen van de administratieve regelingen voor landbouwbetalingen is daarom niet per definitie eenvoudig. Evenmin kan worden aangenomen dat de voorgestelde wijziging automatisch de ogenschijnlijke sterke punten van het huidige systeem voor de verwerking van landbouwuitgaven overbrengt naar andere delen van de begroting.

33.

Er is geen indicatie van de te verwachte kosten voor het opzetten van de in artikel 53 bis beschreven structuren. Opneming van een effectbeoordeling voor de voorstellen zou een hulpmiddel zijn geweest bij de raming van dergelijke kosten.

34.

De in dit artikel gedane voorstellen lijken een aanzienlijke investering in te houden voor het verkrijgen van nauwkeuriger informatie over door de begunstigden gemaakte, te vergoeden kosten. Hoewel dit wenselijk is indien de betalingssystemen blijven zoals ze zijn, kondigt de toelichting bij het Financieel Reglement een omschakeling aan naar „een resultaatgericht systeem, steunend op de vaststelling van overeengekomen indicatoren en streefdoelen”. Als een dergelijk systeem wordt ingevoerd, is een ander administratief kader wellicht geschikt.

35.

Het voorstel van de Commissie vertoont sterke gelijkenis met de ideeën uiteengezet in Advies nr. 2/2004 van de Rekenkamer over het model „single audit” (en een voorstel voor een communautair internecontrolekader). Beide omvatten een piramidevormig systeem van gecoördineerde controles op uitgaven in de gehele begroting, ter ondersteuning van de algemene zekerheid op het niveau van de Commissie. Hoewel de voorstellen in het ontwerp voor het Financieel Reglement wellicht bijdragen tot een dergelijke „zekerheidspiramide”, blijkt uit het voorstel van de Commissie niet hoe zij deze informatie gaat gebruiken om tot de conclusie te komen dat de rekeningen juist zijn en de uitgavenstromen geen fouten van materieel belang bevatten.

36.

De Rekenkamer beveelt het Parlement en de Raad aan, de voorstellen van de Commissie te beoordelen in het licht van vorenstaande opmerkingen. In het bijzonder merkt zij op dat de voorstellen kwesties op het gebied van institutionele structuur en zekerheidskwesties met betrekking tot de betrouwbaarheid van boekhoudkundige informatie, de wettigheid en regelmatigheid van uitgaven en het risicoprofiel voor uitgavenstromen, samenvoegen. Het zou bijvoorbeeld mogelijk zijn een beheersverklaring te verkrijgen voor elke uitgavenstroom, zonder erop aan te dringen dat voor elke stroom dezelfde organisatorische regelingen gelden.

37.

De Rekenkamer heeft geen commentaar op de voorstellen in het ontwerp van het Financieel Reglement.

38.

De Commissie stelt voor om de trustrekeningen (onder verantwoordelijkheid van de ordonnateur die leiding geeft aan de uitvoering van het programma of de maatregel, in overleg met de rekenplichtige van de Commissie) te openen op naam van of namens de Commissie. Deze rekeningen worden beheerd door een in artikel 53, lid 1, punt 2, onder c) en d) genoemde entiteit, inclusief financiële instellingen waaraan de uitvoering van financieringsinstrumenten is toevertrouwd: de Europese Investeringsbank (EIB) en het Europees Investeringsfonds (EIF).

39.

De Rekenkamer heeft eerder het beheer van trustrekeningen door de Commissie gecontroleerd (bijv. Speciaal verslag nr. 5/2009). De Rekenkamer concludeerde onder andere dat er geen duidelijke regels waren opgesteld voor het openen van trustrekeningen.

40.

De Commissie maakt reeds vele jaren gebruik van trustrekeningen bij de tenuitvoerlegging van programma’s en maatregelen zoals durfkapitaalactiviteiten of garantiestellingen voor het MKB. Deze nieuwe bepaling zou een rechtsgrondslag bieden voor het openen van nieuwe trustrekeningen. Ze schrijft niet voor dat de ordonnateur die leiding geeft aan de tenuitvoerlegging van het programma of de maatregelen voor bestaande trustrekeningen toestemming verkrijgt van de rekenplichtige van de Commissie, en evenmin dat eerstgenoemde regels opstelt voor het gebruik van en toezicht op deze rekeningen.

41.

De Rekenkamer stelt voor dat de Commissie de in de paragrafen 30-32 van Speciaal verslag nr. 5/2009 van de Rekenkamer opgenomen opmerkingen in aanmerking neemt bij het vaststellen van de tekst voor de uitvoeringsvoorschriften.

42.

De Commissie doet tal van voorstellen voor de aanpassing van het systeem voor de vergoeding van kosten (die ook in de toekomst het hanteren van vaste bedragen en standaardeenheidskosten, etc. mogelijk maken). De voorstellen tot aanpassing van het Financieel Reglement verschaffen echter weinig uitleg over de wijze waarop een resultaatgericht systeem wordt nagestreefd. Er bestaat derhalve een kloof tussen de ambitie van de toelichting (die als doelstelling aangeeft het „in het beheer van de subsidieregelingen, het zwaartepunt verleggen van de werkelijke kosten (inputs) naar de resultaten (outputs) om scherper op de beleidsdoelstellingen te focussen en de procedurele en documentaire vereisten voor de begunstigden aanzienlijk te vereenvoudigen, en het gebruik van forfaits te vergemakkelijken”) en de realiteit van de voorgestelde wijzigingen. De voorstellen op het gebied van prijzen kunnen duiden op een verminderde toepassing van kostenvergoedingen. Indien de Commissie grote vooruitgang wil boeken in de richting van een resultaatgericht systeem voor vergoedingen, moet zij in de uitvoeringsvoorschriften en/of sectorale wetgeving op dit punt ingaan.

43.

Deze nieuwe titel biedt een wettelijk kader voor het gebruik van financieringsinstrumenten. Krachtens de bepalingen ervan kan de Commissie financieringsinstrumenten gebruiken bij direct beheer of bij indirect beheer, waarbij zij taken toevertrouwt aan de EIB, het EIF of andere financiële instellingen. Voorheen werden financieringsinstrumenten gezien als uitzonderingen op de standaardregelingen voor subsidies.

44.

De opname in het Financieel Reglement van een specifieke rechtsgrondslag voor het gebruik van financiële instrumenten is gepast om de door de Commissie toegelichte redenen. De Rekenkamer stelt echter vast dat de nieuwe leidraad die is vervat in de voorgestelde toevoeging aan het Financieel Reglement het probleem inzake „ownership” niet oplost: het is niet duidelijk of de Commissie voornemens is alle financiële instrumenten op te nemen in de balans van de Europese Unie, zoals zij volgens internationaal erkende boekhoudnormen zou moeten doen (5) (zie ook de paragrafen 46 en 92)

45.

De Rekenkamer heeft eerder het beheer van de verschillende financieringsinstrumenten door de Commissie, de EIB, het EIF en andere financiële intermediairs gecontroleerd (zie bijv. Speciaal verslag nr. 1/2009, Jaarverslag 2008). De Rekenkamer concludeerde onder meer dat in een aantal gevallen het toezicht van de Commissie of van financiële intermediairs waaraan het beheer ervan was toevertrouwd, op het gebruik van die financieringsinstrumenten, niet toereikend was.

46.

De Commissie is voornemens haar gebruik van financieringsinstrumenten uit te breiden. Zij dient daarom toe te zien op het gebruik ervan en te investeren in de opleiding van personeel in het beheer van de daarmee gepaard gaande risico’s (6). Zij dient tevens te waarborgen dat het personeel op de hoogte is van de behoefte aan doorzichtigheid (met inbegrip van bekendmaking overeenkomstig internationaal aanvaarde boekhoudnormen).

47.

De Rekenkamer beveelt het Europees Parlement en de Raad aan, de Commissie te verzoeken nadere uitleg te geven over het „ownership” van financieringsinstrumenten, en aan te geven hoe zij verwacht dat verantwoording kan worden afgelegd over financieringsinstrumenten en hoe deze worden weergegeven in de financiële staten van de EU. Voorts beveelt de Rekenkamer aan dat de Commissie in de uitvoeringsvoorschriften passend beleid opneemt voor toezicht op het gebruik van de financieringsinstrumenten, met inbegrip van de instrumenten die bij indirect beheer worden uitgevoerd. Zij dient tevens de capaciteit van het personeel van de Commissie om betrekkelijk complexe financieringsinstrumenten te hanteren, te vergroten.

48.

De Commissie doet een aantal voorstellen met betrekking tot het Jaarverslag (artikelen 129, 143 en 144 bis) en de speciale verslagen (artikel 144) van de Rekenkamer. De Commissie (de voornaamste gecontroleerde van de Rekenkamer) heeft de Rekenkamer (de extern controleur van de Commissie) niet geraadpleegd voordat zij deze wijzigingen in de regelingen voor de controles van de Rekenkamer voorstelde.

49.

De Commissie stelt (naast enige herschikking van artikel 143) het volgende voor:

50.

De Rekenkamer heeft geen commentaar op de voorgestelde wijzigingen voor artikel 143, lid 4 of 6.

51.

Het voorstel om in artikel 143, de leden 1 en 2, een verwijzing naar de procedure van hoor en wederhoor op te nemen is overbodig.

52.

De Rekenkamer beschouwt de wijzigingen van artikel 143, lid 1, als inadequaat. Formeel zouden deze een aanzienlijke inkorting betekenen van de tijd die de Rekenkamer ter beschikking heeft om haar opmerkingen te formuleren. Voorts merkt de Rekenkamer op dat de Commissie niet heeft voorgesteld de datum waarop zij de voorlopige (artikel 128) en definitieve rekeningen (artikel 129) moet voorleggen, te vervroegen.

53.

In het voorgestelde tijdschema zijn met name de jaarlijkse activiteitenverslagen van de directeuren-generaal van de Commissie en het syntheseverslag waarin deze worden samengevoegd, opvallend. De Rekenkamer becommentarieert deze documenten in haar jaarverslagen. In artikel 60, lid 8, van het Financieel Reglement wordt bepaald dat deze op 15 juni beschikbaar worden gesteld. De Rekenkamer zou bijgevolg verplicht worden haar ontwerp-verslag in te dienen op de dag waarop de Commissie haar syntheseverslag over de werking van het internecontrolesysteem indient.

54.

De Rekenkamer erkent dat het wenselijk is, al het beschikbare materiaal tijdig aan de Commissie en andere partijen ter beschikking te stellen, en doet dit in de praktijk ook, waar mogelijk, vóór de in het Financieel Reglement vermelde uiterste termijnen voor formele indiening. Zij oppert dat het het beste zou zijn bestaande officiële uiterste termijnen ongewijzigd te laten en gebruik te blijven maken van samenwerking.

55.

Indien het Parlement en de Raad daarentegen het standpunt innemen dat bepaalde termijnen moeten worden vervroegd, is de Rekenkamer van oordeel dat dezelfde benadering moet worden gekozen ten aanzien van de termijnen voor de Commissie.

56.

In dit geval zou het met name wenselijk zijn, de termijn voor ontvangst van de antwoorden van de Commissie en andere instellingen op het ontwerp-Jaarverslag van de Rekenkamer (opmerkingen) te heroverwegen. Deze is in artikel 143, lid 1, gesteld op 15 oktober. Indien de instellingen dan pas hun definitieve vertaalde antwoorden ter beschikking stellen, wordt het onmogelijk om het Jaarverslag tijdig te publiceren. Om het huidige tijdschema voor de presentatie van het Jaarverslag aan de begrotingsautoriteit begin november in acht te nemen, moet de Rekenkamer de volledig vertaalde antwoorden uiterlijk 30 september ontvangen.

57.

Het voorgestelde nieuwe artikel 144 bis dient ook te worden bezien in het licht van de beperkingen die gelden voor de opstelling van het Jaarverslag van de Rekenkamer.

58.

De Rekenkamer is verplicht, verslag te doen van alle uitgaven voor een bepaald begrotingsjaar. Zij kan haar programma van controlebezoeken niet afronden totdat de Commissie alle uitgaven heeft geboekt (7). In deze omstandigheden is het onvermijdelijk dat mededeling van controleresultaten druk op alle partijen legt. Om dit te verhelpen zijn samenwerking, communicatie en besprekingen nodig.

59.

Doorgaans krijgt de gecontroleerde drie gelegenheden om te reageren op de bevindingen van de Rekenkamer:

60.

Het overzicht van preliminaire bevindingen maakt eerder deel uit van de interne procedures van de Rekenkamer dan dat het een document is dat door de Rekenkamer of een kamer wordt vastgesteld (8). De Rekenkamer acht het dan ook in beginsel ongepast om in het Financieel Reglement een bepaling als artikel 144 bis op te nemen.

61.

Bovendien roept het voorstel van de Commissie zwaarwegende praktische bezwaren op:

62.

Mocht de gebruikmaking van de overzichten van preliminaire bevindingen al worden gereguleerd, dan ligt de prioriteit bij het wettelijk verplichten van de Commissie om uiterlijk binnen zes weken te antwoorden.

63.

De Rekenkamer beveelt het Parlement en de Raad aan:

64.

De Commissie stelt voor:

65.

De Rekenkamer acht hier de verwijzing naar de procedure van hoor en wederhoor — evenals bij het Jaarverslag — overbodig.

66.

De tweede van de wijzigingen die verduidelijking zouden moeten brengen, is onduidelijk. Het is vermoedelijk de bedoeling dat de Rekenkamer de definitieve versie van het speciaal verslag binnen één maand na ontvangst van de betrokken antwoorden vaststelt. De Rekenkamer is hoe dan ook gewoon, speciale verslagen onmiddellijk nadat zij de eindversie van de antwoorden van de betrokken instelling heeft ontvangen, vast te stellen. De Rekenkamer is van oordeel dat deze herziening van het Financieel Reglement een goede gelegenheid biedt om deze overbodige alinea uit artikel 144 te schrappen.

67.

De voorgestelde nieuwe laatste alinea van artikel 144, lid 1, zou een averechtse uitwerking hebben en de mogelijkheid voor de Rekenkamer beperken om speciale verslagen op zodanige wijze uit te brengen dat deze een optimale waarde voor de lezer hebben. De Rekenkamer houdt voortdurend de wijze waarop verslagen worden gepresenteerd tegen het licht en kent reeds meer gewicht toe aan de antwoorden van de gecontroleerde dan de meeste hoge controle-instanties. De Rekenkamer begrijpt dat de meeste nationale controleorganen de gecontroleerde om commentaar op hun ontwerp-verslagen vragen en vervolgens een samenvatting van hun commentaar in de tekst van het verslag opnemen. Mochten er al wijzigingen worden aangebracht, dan zou de Rekenkamer de voorkeur geven aan dit presentatiemodel.

68.

De Rekenkamer beveelt het Parlement en de Raad aan, de vorenstaande wijzigingen van artikel 144 niet te aanvaarden, en te overwegen om artikel 144, lid 1, derde alinea te schrappen.

69.

De derde volzin in artikel 140, lid 2, van het huidige Financieel Reglement wijkt in drie opzichten af van de tekst van het Verdrag: de Engelse formulering „in conjunction” komt in de plaats van „in liaison” (in het Nederlands in beide gevallen: „in samenwerking met”) uit het Verdrag; in het Financieel Reglement is er sprake van „audit institutions” in plaats van „audit bodies” (in het Nederlands in beide gevallen: „controle-instanties”), en „nationale diensten” worden in de Engelse tekst beschreven als „responsible” in plaats van „competent” (in het Nederlands in beide gevallen: „bevoegde”). De Rekenkamer beveelt aan dat dit onderdeel in overeenstemming wordt gebracht met de terminologie van het Verdrag.

70.

In het ontwerp van Financieel Reglement is een nieuw artikel 164 opgenomen dat een grondslag biedt voor de eventuele oprichting van Europese trustfondsen. Hiervoor zou het model van de trustfondsverrichtingen van de Wereldbank en de Verenigde Naties moeten worden gevolgd. Dit zou de Commissie in staat stellen, middelen van andere donoren (evenals middelen uit de EU-begroting) in gemeenschappelijk verband te beheren. De Commissie stelt voor, deze middelen op een specifieke bankrekening te zetten en een beheerscommissie van 7 % in rekening te brengen.

71.

Het besluit over de vraag of de Commissie moet beginnen trustfondsen te beheren is een beleidskwestie waarover de Rekenkamer geen standpunt wenst in te nemen. Wel vestigt de Rekenkamer de aandacht van het Parlement en de Raad op kwesties omtrent administratie, kosten, verantwoordingsplicht en controle die naar aanleiding van dit voorstel opkomen.

72.

Een specifieke bankrekening kan weliswaar geschikt zijn voor het ontvangen van bijdragen en het aanhouden daarvan totdat zij nodig zijn, maar er zijn andere regelingen vereist om donaties te kunnen gebruiken. Zo zou een trustfonds dat moet voorzien in noodhulp naar aanleiding van de aardbeving in Haïti, daar kosten in lokale valuta maken, goederen en diensten aankopen in allerlei valuta van de Caribische regio, en goederen en logistieke diensten vanuit de EU en omgeving ontvangen. Hiertoe zouden de verrichtingen van de trustfondsen via verschillende bankrekeningen moeten worden uitgevoerd door een aantal delegaties en personeelsleden.

73.

De boekhouding van het trustfonds zou dan ook een complexe bezigheid zijn die nauw verweven is met andere boekhoudkundige werkzaamheden. Deze complexiteit wordt niet onderkend in de ontwerptekst van de Commissie over „specifieke bankrekeningen”.

74.

Het ontwerp van Financieel Reglement zou de Commissie de mogelijkheid bieden, een beheerscommissie van 7 % van de bijdragen in rekening te brengen voor het beheer van een trustfonds. De Rekenkamer begrijpt dat dit cijfer (dat ook wordt gehanteerd in het kader van de Financiële en administratieve kaderovereenkomst tussen de Europese Commissie en de Verenigde Naties) het maximum vormt van administratieve overheadkosten die op andere begrotingsterreinen zijn toegestaan, en niet zozeer een inschatting van de waarschijnlijke meerkosten die met het beheren van een trustfonds gemoeid zijn.

75.

Een kenmerk van het voorstel is dat de Commissie, die zelf donor zou zijn, de beheerscommissie in rekening zou kunnen brengen voor het beheren van haar eigen bijdrage aan het fonds. In de toelichting wordt de specifieke bankrekening omschreven als zijnde „niet… in de begroting”, hetgeen de indruk wekt dat de Commissie verwacht overdrachten aan het trustfonds als begrotingsuitgaven te behandelen. Het is niet duidelijk of het legitiem is voor de Commissie om een beheerscommissie in rekening te brengen voor het beheer van haar eigen middelen, en of de beheerscommissie van 7 % een verantwoorde inschatting inhoudt van de kosten die hier waarschijnlijk mee gepaard gaan.

76.

In de ontwerp-uitvoeringsvoorschriften (artikel 231 bis) wordt bepaald dat het trustfonds moet worden geconsolideerd in de jaarrekening van de Commissie en dat een jaarrekening de begrotingsautoriteit moet worden voorgelegd in het kader van de kwijtingsprocedure. Elk afzonderlijk trustfonds moet worden onderworpen aan ten minste drie controles: die van de Dienst Interne audit, die van de Rekenkamer, en die van een „onafhankelijk extern auditor”.

77.

Deze regelingen kunnen worden vergeleken met die van gevestigde beheerders van trustfondsen. Zij gaan doorgaans gepaard met de opstelling van een geconsolideerde jaarrekening van trustfondsen die het voorwerp is van een „single audit”. Door deze consolidering dalen de controlekosten aanmerkelijk. In het geval van de Wereldbank regelen donoren die extra zekerheid over afzonderlijke trustfondsen wensen dat een controle door de externe auditor van het beheersorgaan wordt verricht, maar moeten zij de auditor wel een vergoeding betalen ter dekking van de extra kosten van deze controle.

78.

De Rekenkamer spreekt de aanbeveling uit dat het Parlement en de Raad bij het overwegen van dit voorstel van de Commissie het nodige gewicht toekennen aan bovenstaande overwegingen, en nagaan hoe — wil het voorstel om Europese trustfondsen op te richten bijval vinden — degelijke doch kosteneffectieve regelingen kunnen worden ontworpen.

79.

Het ontwerp van Financieel Reglement bevat een nieuw artikel 185 bis, dat een grondslag biedt om het begrip publiek-private samenwerking (PPS) expliciet te introduceren en een speciaal publiek-privaat samenwerkingsorgaan met de uitvoering ervan te belasten. Het voorstel van de Commissie voorziet in de vaststelling door de Commissie van een lichtere financiële modelregeling waarin een aantal beginselen zou worden vastgelegd dat noodzakelijk is om deugdelijk financieel beheer te waarborgen. Deze beginselen, die met name ingegeven zijn door het nieuwe artikel 53 ter van het ontwerp van Financieel Reglement, zouden worden opgenomen in de financiële voorschriften die moeten worden goedgekeurd door de bij basisbesluit opgerichte organen met rechtspersoonlijkheid die met de uitvoering van een PPS krachtens artikel 53, lid 1, tweede alinea, sub e) zijn belast.

80.

In wezen is publiek-private samenwerking een vorm van een hoogwaardige, vaak complexe wettelijke regeling op lange termijn. In het technische fiche van de Commissie staat vermeld dat de partners de bepalingen van het huidige Financieel Reglement niet geschikt achten. Op die basis (en na nadere analyse) was de Commissie van oordeel dat voor de tenuitvoerlegging van een PPS aan de huidige opties een bijkomende optie moet worden toegevoegd waarin een speciaal publiek-privaat samenwerkingsorgaan hiermee wordt belast.

81.

Het besluit om een speciaal publiek-privaat samenwerkingsorgaan te belasten met de tenuitvoerlegging van een PPS is een beleidskwestie waarover de Rekenkamer geen standpunt wenst in te nemen. De bepalingen inzake de „lichte financiële modelregeling” voor de speciale organen voorzien niet in raadpleging van de Rekenkamer. Zij acht het van belang dat dit document geen enkele beperking inhoudt van de mogelijkheid voor de Rekenkamer om de besteding van EU-middelen te controleren.

82.

De Rekenkamer spreekt de aanbeveling uit dat de zinsnede „en na raadpleging van de Rekenkamer” wordt toegevoegd aan de tweede volzin van dit artikel.

83.

De Rekenkamer heeft geen opmerkingen over dit voorstel.

84.

De Rekenkamer heeft geen opmerkingen over de door de Commissie gedane procedurele suggestie.

85.

De Rekenkamer wenst het Parlement en de Raad te wijzen op vier zaken waarop hun aandacht in de toelichting van de Commissie niet werd gevestigd: de vereffening van voorfinancieringsbetalingen (artikel 81), de verantwoordelijkheden van de rekenplichtige (artikel 123), de controle van agentschappen (artikel 185, lid 4) en de in het gehele Financieel Reglement veelvuldig voorkomende rapportageverplichtingen.

86.

De afgelopen jaren gaven sommige delen van de begroting een hoog niveau van niet-vereffende voorfinanciering te zien. In het voorstel van de Commissie wordt op dit probleem ingespeeld.

87.

De Commissie stelt onder meer voor om aan artikel 81 een nieuw lid 4 toe te voegen dat voorschrijft dat de voorfinancieringsbetalingen door de bevoegde ordonnateur regelmatig worden vereffend, maar waarin niet wordt vermeld hoe vaak deze vereffening moet plaatsvinden. Het is niet duidelijk of met de voorgestelde wijziging het beoogde doel wordt bereikt.

88.

De Rekenkamer beveelt het Europees Parlement en de Raad aan, te overwegen deze bepaling kracht bij te zetten, bijvoorbeeld door te vermelden dat het wenselijk is een overmatige aangroei van niet-vereffende posten te vermijden en/of door slechts één enkele voorfinancieringsbetaling toe te staan.

89.

De Rekenkamer wijst erop dat het voor de Commissie mogelijk zou moeten zijn om het probleem van niet-vereffende voorfinanciering aan te pakken voordat wijzigingen worden aangebracht in het Financieel Reglement. De Rekenkamer geeft de Commissie in overweging, een streefdoel vast te stellen voor het terugbrengen van het niveau van niet-vereffende voorfinanciering, en de vorderingen aan de hand van jaarlijkse activiteitenverslagen te monitoren.

90.

De voorstellen van de Commissie zorgen voor vereenvoudiging en inkorting van de tekst betreffende rekening en verantwoording. Sommige wijzigingen betreffen de datum voor de presentatie van verschillende pakketten financiële informatie.

91.

De Rekenkamer is ingenomen met de vereenvoudiging van de huidige formulering van deze titel. Zij acht het echter dienstig deze gelegenheid te baat te nemen om expliciet melding te maken van de verantwoordelijkheid van de rekenplichtige van de Commissie om te waarborgen dat de rekeningen naar behoren zijn opgesteld. Het zou niet de bedoeling zijn enige inhoudelijke wijziging aan te brengen: in de praktijk worden de rekeningen in alle materiële opzichten opgesteld overeenkomstig de internationale standaarden voor de overheidsboekhouding (IPSAS). Een en ander kan echter nog worden verduidelijkt.

92.

De Rekenkamer stelt een wijziging van artikel 123 voor met de strekking dat de rekeningen moeten worden opgesteld overeenkomstig „de internationaal aanvaarde boekhoudnormen voor de overheidssector” (aan artikel 133 ontleende formulering), waarbij de rekenplichtige echter de mogelijkheid krijgt, deze met een beroep op een „getrouw beeld” terzijde te schuiven. Aldus zou de rekenplichtige uitsluitend voor een andere handelwijze kunnen kiezen dan wordt voorgeschreven door de normen wanneer dat noodzakelijk is om een getrouw beeld te geven. Hij/zij zou dan verplicht zijn te verklaren dat dit is gebeurd en weer te geven (in de toelichting bij de rekeningen) hoe de jaarrekening eruit zou hebben gezien wanneer de normen waren toegepast.

93.

De Rekenkamer beveelt het Parlement en de Raad aan, bij de beraadslagingen over de voorstellen van de Commissie voor dit onderdeel van het Financieel Reglement te overwegen een verduidelijking in de zin van bovenstaand voorstel in te voegen.

94.

De Commissie heeft een nieuw artikel 185, lid 4, voorgesteld met betrekking tot de controle van EU-agentschappen. Het bepaalt dat voor de specifieke jaarverslagen van de Rekenkamer over de agentschappen wordt uitgegaan van werk verricht door controleurs uit de particuliere sector die door elk agentschap worden aangewezen. Wat precies wordt bedoeld met het voorstel is enigszins ambigu: in de eerste volzin is er sprake van de wettigheid en regelmatigheid van de ontvangsten en uitgaven, in de tweede van de rekeningen.

95.

Het voorstel van de Commissie zou een grondslag kunnen bieden voor een verbeterd controlekader voor de agentschappen. Om tot een oordeel over de betrouwbaarheid van de rekeningen te komen, wordt een beroep gedaan op controleurs uit de particuliere sector. De Rekenkamer deelt het standpunt van de Commissie dat zij voor haar oordeel over de betrouwbaarheid van de rekeningen van een agentschap zou moeten kunnen uitgaan van het werk van een onafhankelijke, naar behoren aangestelde controleur uit de particuliere sector.

96.

Wat wettigheid en regelmatigheid betreft, ligt de zaak iets gecompliceerder: op dat punt staan de vereisten uit de EU-wetgeving verder af van het traditionele controlewerk van controleurs uit de particuliere sector. De Rekenkamer acht het het meest aangewezen, een daartoe aangestelde controleur uit de particuliere sector verplicht te stellen zich te verbinden tot de naleving van „overeengekomen procedures” inzake aanbesteding en werving, waarbij de controleur uit de particuliere sector een „overeengekomen” steekproef van aanbestedings- en wervingsprocessen zou trekken en die steekproef aan een aantal „overeengekomen” tests zou onderwerpen. De Rekenkamer zou vervolgens — op basis van de testresultaten — haar eigen oordeel vormen over de wettigheid en regelmatigheid van de rekeningen van het agentschap.

97.

De Rekenkamer stelt dan ook voor dat zij betrokken wordt bij de selectie van de controleurs uit de particuliere sector, eigenaar is van de controlewerkdocumenten en in laatste instantie de mogelijkheid heeft af te zien van de diensten van een controleur uit de particuliere sector, mocht de Rekenkamer dit noodzakelijk achten. Aangezien het controleoordeel dat van de Rekenkamer is en blijft, moet de Rekenkamer volledige zeggenschap hebben over alle uitbestede controlewerkzaamheden in het veld.

98.

Wordt het voorstel in deze zin herzien, dan zou de Rekenkamer haar taak op kosteneffectieve wijze kunnen blijven vervullen in de context van het groeiende aantal agentschappen en organen.

99.

De Rekenkamer beveelt goedkeuring van het voorstel van de Commissie aan met de volgende wijzigingen:

100.

Naast deze punten stelt de Rekenkamer een kleine toevoeging aan artikel 185, lid 1, voor om te waarborgen dat de Rekenkamer ook in de toekomst wordt geraadpleegd voordat een financiële modelregeling voor agentschappen en organen wordt vastgesteld.

101.

Het Financieel Reglement bepaalt dat de Commissie een aantal verslagen uitbrengt. De jaarlijkse financiële staten en de verslagen over de begrotingsuitvoering (artikel 121) vloeien voort uit internationale standaarden. Het Financieel Reglement stelt nog andere verslagleggingsvereisten, zoals het jaarlijks activiteitenverslag van de ordonnateur (artikel 60, lid 7) en het verslag over het begrotings- en financieel beheer (artikel 122). Het Verdrag stelt nu ook een jaarlijks evaluatieverslag over de financiën van de Unie verplicht (artikel 318 van het VWEU).

102.

Zonder de waarde van welk van deze verslagen ook in twijfel te trekken, geeft de Rekenkamer het Europees Parlement en de Raad in overweging, de Commissie te vragen na te gaan of de mogelijkheid bestaat de verslagen te vereenvoudigen en te consolideren, rekening houdend met de behoeften van de gebruikers.

10.12.2010   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 334/18