20.5.2005   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 121/1

1-6

7-14

7-13

14

15-34

15-25

15-18

19-25

26-34

26-29

30-32

33-34

35-48

35-40

41-44

45-48

45-47

48

49-61

49-53

49

50-53

54-61

54-57

58-61

62-65

62

63

64-65

I-II

1.

De voorgestelde verordening heeft tot doel per 1 januari 2007 een juridisch kader tot stand te brengen voor de financiering van de twee „pijlers” (marktuitgaven en inkomenssteun; plattelandsontwikkeling) van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB). Het voorstel bouwt voort op bestaande GLB-bepalingen (2). Het omvat geen inhoudelijke wijzigingen van het GLB en de aan het GLB te besteden bedragen worden evenmin vastgelegd.

2.

De Rekenkamer heeft overwogen of het voorstel wellicht het financiële beheer van het GLB ten goede komt, gelet op haar advies nr. 2/2004 van april 2004 over het model „single audit” (3).

3.

Bij dit model is het de taak van de Commissie, verbeteringen in internecontrolesystemen te bevorderen en het doeltreffend functioneren hiervan te waarborgen. De internecontrolesystemen worden gebaseerd op een logisch kader met gemeenschappelijke beginselen en normen. De Rekenkamer benadrukte dat de kosten van de controles in verhouding moeten staan tot de baten. Bepaalde elementen die de Rekenkamer in het advies over „single audit” heeft aangemerkt als noodzakelijk voor een doeltreffend en doelmatig traject van verantwoording en financiële controle, vereisen evenwel nadere toelichting (zie de paragrafen 20, 21, 23 en 24).

4.

In de navolgende paragrafen (7 t/m 61) worden vier hoofdthema's van de ontwerp-verordening besproken:

—

consolidatie van landbouwuitgaven en scheiding van de twee pijlers (artikelen 2 t/m 5 van de ontwerp-verordening);

—

beheer en controle (de artikelen 6 t/m 8, 10, 11, 12 t/m 17, 22 t/m 31, 36 en 37 van de ontwerp-verordening);

—

begrotingsdiscipline (de artikelen 12 t/m 21 van de ontwerp-verordening);

—

behandeling van onregelmatigheden (de artikelen 9 en 32 t/m 35 van de ontwerp-verordening).

5.

Op een aantal punten (artikelen 7, 8, 9, 13, 15, 16, 18, 19, 26, 30, 39, 42, 45 en 48) laat de ontwerp-verordening belangrijke zaken open voor comitologisch vast te stellen secundaire wetgeving, waarover de Rekenkamer zich thans uiteraard niet kan uitspreken. De Rekenkamer wijst erop dat de doeltreffendheid van een aantal aspecten van het voorgestelde systeem zal afhangen van de kwaliteit en inhoud van dergelijke secundaire wetgeving. De ontwerp-verordening blijft met name in het ongewisse over de precieze financiële verantwoordelijkheden van de Commissie en de lidstaten.

6.

Bepaalde in de ontwerp-verordening voorgestelde veranderingen zijn niet consistent met een aantal bepalingen in het Financieel Reglement (4). De Commissie dient te overwegen of er wijzigingsvoorstellen voor het Financieel Reglement nodig zijn.

7.

Jarenlang is het gemeenschappelijk landbouwbeleid door middel van één „fonds” ten uitvoer gelegd: het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw. Dit fonds bestaat uit twee afdelingen, Oriëntatie en Garantie, die elk afzonderlijk zijn geregeld. (De regels zijn momenteel opgenomen in de Verordeningen (EG) nr. 1257/1999 en (EG) nr. 1258/1999) van de Raad (5).)

8.

De afdeling Garantie

—

financiert alle uitgaven ter ondersteuning van landbouwmarkten en inkomenssteun, en

—

cofinanciert (met de lidstaten) bepaalde maatregelen voor plattelandsontwikkeling.

9.

De door de afdeling Garantie gecofinancierde maatregelen voor plattelandsontwikkeling zijn:

a)

uitkering bij vervroegde uittreding,

b)

subsidies aan landbouwers in probleemgebieden en gebieden met specifieke beperkingen op milieugebied,

c)

steun om te kunnen voldoen aan normen (op het gebied van milieu, volksgezondheid enz.),

d)

agromilieu- en dierenwelzijnsbetalingen,

e)

steun voor voedselkwaliteit,

f)

bebossing (6), en

g)

steun voor alle „overige plattelandsontwikkelingsmaatregelen” in gebieden die niet onder doelstelling 1 van de structuurfondsen vallen:

10.

De afdeling Oriëntatie cofinanciert alle in paragraaf 9, onder g), vermelde „overige maatregelen voor plattelandsontwikkeling” in regio's van doelstelling 1. Ook cofinanciert zij het communautaire initiatief Leader+ (8).

11.

Deze regelingen zijn grafisch weergegeven in figuur 1.

12.

Of een maatregel voor plattelandsontwikkeling door de afdeling Garantie of de afdeling Oriëntatie van het EOGFL wordt gefinancierd, hangt momenteel dus af van zowel het soort maatregel als de geografische locatie. Zo wordt de modernisering van een slachthuis in een regio van doelstelling 1 gecofinancierd uit de afdeling Oriëntatie, terwijl een identiek project buiten doelstelling 1 door de afdeling Garantie wordt gecofinancierd; bebossing van landbouwgrond wordt in de hele Gemeenschap gecofinancierd uit de afdeling Garantie, maar investeringen in onderhoud en verbetering van het bosbestand worden in regio's van doelstelling 1 uit de afdeling Oriëntatie gecofinancierd.

13.

De Commissie stelt voor, de afdelingen Garantie en Oriëntatie van het huidige EOGFL te vervangen door twee fondsen, namelijk een Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) en een Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (ELFPO). Het ELGF zou uitgaven ter ondersteuning van landbouwmarkten en -inkomens omvatten, zoals vermeld in paragraaf 8, eerste streepje (9). Alle uitgaven voor plattelandsontwikkeling, ongeacht soort of geografische locatie, zouden worden gecofinancierd door het ELFPO.

14.

Door de voorgestelde consolidatie van alle uitgaven voor plattelandsontwikkeling in een enkel begrotingskader zou het mogelijk worden, vast te stellen hoeveel er in totaal is uitgegeven aan specifieke maatregelen voor plattelandsontwikkeling en aan plattelandsontwikkeling in het algemeen (10). Dit betekent een welkome toename van de doorzichtigheid (11).

15.

Het voorstel behelst geen significante wijzigingen in het beheer en de controle van marktuitgaven. Net als nu zouden bijna alle uitgaven worden verricht door de betaalorganen van de lidstaten.

16.

Voor het grootste deel van de uitgaven zou het proces als volgt blijven verlopen:

a)

in het jaar dat voorafgaat aan dat waarin betaling is verschuldigd, dienen landbouwers bij betaalorganen aanvragen in op grond van beteelde oppervlakten, het aantal voor steun in aanmerking komende dieren dat zij gedurende een bepaalde aanhoudperiode in eigendom hadden, enz.;

b)

de betaalorganen onderwerpen deze aanvragen aan controles van stukken en steekproefsgewijs aan controles ter plaatse, hoofdzakelijk met behulp van het geïntegreerde beheers- en controlesysteem (GBCS);

c)

elk betaalorgaan betaalt aanvragers en geeft de uitgaven maandelijks door aan de Commissie, die het betaalorgaan vergoedt („maandelijkse betalingen”);

d)

de rekeningen en betalingen van het betaalorgaan worden door een onafhankelijke controleur (certificerende instantie) onderzocht, die in februari van het daaropvolgende begrotingsjaar verslag uitbrengt aan de Commissie;

e)

uiterlijk op 30 april van dat jaar dient de Commissie te besluiten (financiële goedkeuring of goedkeuring van de rekeningen) om ofwel deze rekeningen en controleverslagen te aanvaarden, ofwel te vragen om het verrichten van meer werk of het verstrekken van meer informatie;

f)

de Commissie kan vervolgens door de betaalorganen verrichte betalingen onderzoeken en — indien deze onregelmatig waren of de financiële controles tekortschoten — besluiten dat bepaalde uitgaven door de betrokken lidstaten moeten worden gedragen en niet ten laste van de EU-begroting hoeven te worden gebracht (de Commissie wijst dergelijke uitgaven af in een „conformiteitsbeschikking”). Wanneer de Commissie uitgaven afwijst, vermindert zij haar betalingen aan de betaalorganen dienovereenkomstig.

17.

Uitgaven in het kader van het ELGF worden, net als bij de huidige afdeling Garantie, gefinancierd door middel van niet-gesplitste kredieten; dit houdt in dat het onderscheid tussen vastleggings- en betalingskredieten vervalt.

18.

De ontwerp-verordening introduceert evenwel een aantal nieuwe elementen en/of wijzigingen:

—

in lidstaten met meer dan één betaalorgaan is reeds een coördinerende instantie vereist ter centralisering van de aan de Commissie ter beschikking te stellen informatie, om te verzekeren dat deze op een consistente basis wordt verstrekt en om een geharmoniseerde toepassing van de communautaire regels te bevorderen. Artikel 6, lid 3, van de ontwerp-verordening stelt voor deze coördinerende instanties een specifieke erkenning door de lidstaten verplicht;

—

artikel 8, lid 1, onder c), van de ontwerp-verordening verplicht de verantwoordelijke persoon van elk betaalorgaan ertoe, jaarlijks een „betrouwbaarheidsverklaring” te ondertekenen en aan de Commissie toe te zenden;

—

artikel 31, lid 4, onder a), van de ontwerp-verordening staat de Commissie krachtens de in bovenstaande paragraaf 16, onder f), samengevatte procedure voor goedkeuring van de rekeningen toe, ELGF-uitgaven af te wijzen die zijn gemaakt tot 36 maanden voordat de Commissie de lidstaat in kennis stelt van haar controlebevindingen („36 maanden”-regel). Thans geldt een periode van 24 maanden.

19.

De huidige betalingsprocedure voor de afdeling Garantie van het EOGFL is beproefd. In het verleden stelde de Commissie ten aanzien van redelijk goed functionerende gebieden doorgaans geen wijzigingen voor.

20.

De invoering van een specifieke verplichting tot erkenning (los van de erkenning van betaalorganen) voor „coördinerende instanties” zou het verantwoordingstraject voor GLB-uitgaven kunnen versterken (zie de paragrafen I, II en IV van advies nr. 2/2004 over het model „single audit”). Dit zou echter afhangen van de kwaliteit en inhoud van de regels inzake specifieke erkenning die de Commissie de lidstaten aanreikt, en van de toepassing hiervan door de lidstaten.

21.

De invoering van een door de verantwoordelijke persoon van een betaalorgaan ondertekende „betrouwbaarheidsverklaring” zou het huidige controlesysteem kunnen verbeteren in de richting van het model „single audit”. Het voorstel doet echter geen suggesties over doel, inhoud en bereik van de verklaring. De inhoud hiervan moet grotendeels worden gebaseerd op de verklaring van soortgelijke strekking die in het algemeen is vereist uit hoofde van voorschriften inzake het behoorlijk bestuur van, bijvoorbeeld, beursgenoteerde vennootschappen. Dit brengt mee dat het hoofd van het orgaan verantwoording over de rekeningen moet afleggen, jaarlijks de doeltreffendheid van het internecontrolesysteem moet beoordelen en moet melden dat hij/zij dit heeft gedaan. Een dergelijke beoordeling dient alle controles te bestrijken, met inbegrip van financiële, operationele en op de naleving gerichte controles, alsmede risicobeheer. Een dergelijke verklaring kan het werk van de certificerende instanties niet vervangen. Directoraat-generaal Landbouw en plattelandsontwikkeling noch de certificerende instantie mag vertrouwen stellen in een dergelijke verklaring zonder aanvullende bevestigende controle-informatie. Overigens zou de voorgestelde terminologie tot verwarring kunnen leiden met de betrouwbaarheidsverklaringen die van de Rekenkamer respectievelijk de directeuren-generaal van de Commissie worden vereist. Er dient een alternatieve benaming te worden gekozen.

22.

De Rekenkamer verklaarde zich in advies nr. 9/2002 (12) voorstander van een „36 maanden”-regel. Deze wijziging zou het risico beperken dat tekortkomingen die zijn ontdekt in de systemen van de lidstaten, niet worden bestraft omdat de Commissie eenvoudig niet in staat was binnen een cyclus van twee jaar alle uitgaventerreinen te bestrijken. De Commissie dient de termijn van 36 maanden strikt op te vatten en haar uiterste best te doen om te voorkomen dat de goedkeuring van de rekeningen en het definitief ten laste van de begroting brengen van de uitgaven vertraging oplopen.

23.

De huidige regelingen van de afdeling Garantie van het EOGFL zijn voor verbetering vatbaar op een belangrijk punt, dat de Commissie niet noemt in haar voorstel. Certificerende instanties, die de rekeningen alsmede de toepassing van de internecontroleprocedures van de betaalorganen controleren, beperken zich ertoe te bevestigen dat er controles bestaan om de conformiteit van de betalingen te waarborgen, maar zij verrichten niet altijd voldoende op de naleving gerichte controles om te kunnen bevestigen dat die doeltreffend functioneren. Certificerende instanties verrichten evenmin voldoende werk op het niveau van de begunstigde van GLB-betalingen om de wettigheid en regelmatigheid van de betalingen te kunnen bevestigen.

24.

De Rekenkamer blijft bij haar standpunt (uiteengezet in advies nr. 10/98 (13)) dat de certificering van betaalorganen door certificerende instanties dient te worden gebaseerd op internationaal aanvaarde controlenormen. In artikel 7 van de ontwerp-verordening dient een verwijzing naar deze internationaal aanvaarde controlenormen (14) te worden opgenomen. De certificatie dient betrekking te hebben op de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven op het niveau van de begunstigde en essentiële controles van het betaalorgaan moeten worden getoetst. Bij de vaststelling van de intensiteit van deze controles dient rekening te worden gehouden met de eraan verbonden kosten en baten. Een dergelijke aanpak zou het verantwoordingstraject voor GLB-uitgaven versterken en verduidelijken. Het zou de Commissie meer zekerheid verschaffen en consistent zijn met het concept van het model „single audit” (zie advies nr. 2/2004, paragraaf 42). Het zou dienstig zijn, wijzigingen betreffende de uitbreiding van het werkterrein van de certificerende instanties vast te leggen in artikel 7 of artikel 8, lid 1, onder c), iii), van de ontwerp-verordening.

25.

De Rekenkamer stelt vast dat de lidstaten in het kader van het GLB verantwoordelijk blijven voor de erkenning van de betaalorganen. In speciaal verslag nr. 2/2004 (15) over Sapard (een programma waarvan de financieringsmechanismen in veel opzichten overeenkomen met dat van het GLB) was de Rekenkamer ingenomen met de rol van de Commissie bij de verlening van erkenning: voorafgaande goedkeuring van de systemen op basis van de controles van zowel de Sapard-landen als de Commissie vormde de waarborg dat er — ten minste op papier — welomschreven systemen met essentiële controles waren alvorens er middelen konden worden besteed. De Rekenkamer achtte dit een goede praktijk.

26.

Het voorgestelde beheers- en controlekader voor het ELFPO is deels gebaseerd op dat van de structuurfondsen en deels op dat van het EOGFL, afdeling Garantie, en zou voorzien in één reeks financiële regels en een gemeenschappelijk controlesysteem voor alle uitgaven ten behoeve van plattelandsontwikkeling.

27.

Zoals uitgelegd in de paragrafen 8 t/m 13 en in figuur 1, vloeien in het nieuwe ELFPO alle uitgaven voor plattelandsontwikkeling samen (zie figuur 1):

—

Garantie-uitgaven: betalingskredieten ter waarde van 4,8 miljard EUR in 2004, betaald met niet-gesplitste kredieten (zie paragraaf 17);

—

Oriëntatie-uitgaven: betalingskredieten ter waarde van 2,9 miljard EUR in 2004, betaald met gesplitste kredieten (16).

28.

De Commissie stelt voor, al deze uitgaven in de toekomst via één uitgavenstroom met gesplitste kredieten te financieren. Deze wijzigingen hebben de volgende implicaties:

—

uitgaven voor plattelandsontwikkeling worden niet langer verricht via verschillende systemen voor programmering, uitvoering en controle;

—

de „begeleidende maatregelen” (deel A in figuur 1), die goed zijn voor het grootste deel van de uitgaven voor plattelandsontwikkeling en overige uitgaven voor plattelandsontwikkeling, en die momenteel worden gefinancierd uit het EOGFL, afdeling Garantie, (deel B in figuur 1), zouden niet langer op de in paragraaf 16 samengevatte wijze worden behandeld.

29.

Voor de meeste uitgaven wordt de volgende procedure voorgesteld:

—

wanneer het programma voor plattelandsontwikkeling van een lidstaat wordt aanvaard, betaalt de Commissie aan het betreffende betaalorgaan c.q. de betreffende betaalorganen 7 % van de ELFPO-bijdrage aan het betrokken programma;

—

deze 7 % vormt een voorschot (dat aan de Commissie dient te worden terugbetaald, indien er binnen 24 maanden geen betalingsverzoek voor het plattelandsontwikkelingsprogramma is ontvangen);

—

de uitgaven worden per kwartaal aan de Commissie gemeld;

—

voor elk programma voor plattelandsontwikkeling verricht de Commissie „zoveel mogelijk driemaal per jaar” tussentijdse betalingen aan het erkende betaalorgaan op basis van aanvragen hiertoe;

—

na ontvangst van het eindverslag over de uitvoering betaalt de Commissie het uitstaande saldo;

—

het totale als voorfinanciering uitgekeerde bedrag wordt verrekend bij de afsluiting van het programma voor plattelandsontwikkeling (een proces dat verscheidene jaren kan duren).

30.

Er valt veel te zeggen voor het gebruik van gesplitste kredieten ter financiering van uitgaven uit de communautaire begroting indien er aan twee voorwaarden wordt voldaan:

—

de betrokken uitgaven zijn echt meerjarig (dat wil zeggen dat de programmering en de uitvoering van een project een aantal jaren bestrijken);

—

het begrotingskader is echt meerjarig, met vastleggingskredieten die de totale kosten dekken van de juridische verbintenissen die gedurende het lopende begrotingsjaar zijn aangegaan.

31.

Uitgaven voor plattelandsontwikkeling omvatten een scala van maatregelen met verschillende kenmerken. Een aantal van deze maatregelen dient ter ondersteuning van uitgaven voor meerjarige investeringen. Het merendeel betreft meerjarige contractuele verplichtingen met jaarlijkse betalingen en controlesystemen die dikwijls lijken op de betalingen en controlesystemen onder de „eerste pijler” van het GLB.

32.

Wat betreft het begrotingskader: hoewel de Commissie voorstelt, voor het ELFPO gesplitste kredieten te gebruiken, reikt zij geen werkelijk meerjarig begrotingskader aan. Een werkelijk meerjarige benadering zou erin bestaan, een vastlegging te boeken voor de totale kosten van de juridische verbintenissen die gedurende het lopende begrotingsjaar zijn aangegaan. In plaats daarvan stelt de Commissie voor (artikel 23 van de ontwerp-verordening), een vastlegging te boeken voor het gehele bedrag dat naar verwachting in een zeker jaar in een bepaalde lidstaat dient te worden uitgekeerd, dat wil zeggen, bij de vastleggingen te werken met jaartranches. Zoals de Rekenkamer in advies nr. 2/2001 (17) heeft gesteld, staat een dergelijke procedure haaks op de theorie en goede praktijk van het gebruik van gesplitste kredieten (18).

33.

Het Financieel Reglement voorziet in twee soorten begrotingskredieten:

—

gesplitste kredieten (bestaande uit vastleggings- en betalingskredieten) ter financiering van meerjarige uitgaven, en

—

niet-gesplitste kredieten voor het aangaan van verplichtingen en het verrichten van betalingen betreffende de jaarlijkse uitgaven.

34.

Afhankelijk van de aard van de uitgaven dient de toepasselijke kredietsoort voor uitgaven uit het ELFPO te worden gekozen. Gelet op de diversiteit van de ELFPO-uitgaven is het van belang dat de Commissie de in paragraaf 30 genoemde beginselen correct en consistent toepast en dat de betrokken beheers- en controlesystemen doorzichtig en doeltreffend zijn. Het voorstel van de Commissie betreffende de opdeling van begrotingskredieten in jaartranches, waarmee het wezenlijke doel van gesplitste kredieten en van een begroting op basis van vastleggingen wordt miskend, is echter niet adequaat.

35.

De regels inzake begrotingsdiscipline moeten de inachtneming van de financiële vooruitzichten waarborgen.

36.

De vigerende wetgeving inzake begrotingsdiscipline is vervat in Verordening (EG) nr. 2040/2000 van de Raad (19). Voor elk begrotingsjaar geeft het „landbouwrichtsnoer” het maximum voor landbouwuitgaven aan dat de Commissie bij de indiening van het voorontwerp van begroting dient vast te stellen. Het landbouwrichtsnoer bestrijkt de subrubrieken 1a (GLB-uitgaven) en 1b (plattelandsontwikkeling en begeleidende maatregelen) van de financiële vooruitzichten, alsmede een deel van rubriek 7, namelijk de pretoetredingssteun voor landbouw.

37.

De huidige financiële vooruitzichten bestrijken de periode 2000-2006. Zij zijn vastgelegd in het Interinstitutioneel Akkoord van 6 mei 1999 tussen het Europees Parlement, de Raad en de Commissie. Zij zijn consistent met de conclusies van de Europese Raad van Berlijn van 24 en 25 maart 1999 (20).

38.

De Rekenkamer stelt vast dat de voorgenomen regelingen voor de controle van GLB-uitgaven na 2006 enigszins ingewikkeld zijn. Enerzijds heeft de Commissie voorgesteld, de communautaire uitgaven in de nieuwe financiële vooruitzichten in vijf nieuwe rubrieken onder te verdelen, in plaats van de huidige acht. Rubriek 2 van de financiële vooruitzichten 2007-2013 is getiteld „Behoud en beheer van natuurlijke hulpbronnen”. Deze zou de beide GLB-pijlers bestrijken, alsmede de uitgaven voor visserijbeleid en milieu. De subrubriek „Landbouw — Marktgerelateerde uitgaven en directe betalingen” van rubriek 2 zou de inhoud van de huidige subrubriek 1a omvatten.

39.

Anderzijds stelde de Europese Raad van Brussel van 24 en 25 oktober 2002 maxima (tot 2013) vast voor de eerste pijler van het GLB. Krachtens de overeenkomst in Brussel dient het bedrag aan marktgerelateerde uitgaven en rechtstreekse betalingen tot 2013 te worden gestabiliseerd op basis van het voor 2006 aan de EU-15 gestelde maximum voor subrubriek 1a, vermeerderd met het bedrag aan overeenkomstige uitgaven voor de tien nieuwe lidstaten. Zo blijft het totale bedrag aan marktgerelateerde uitgaven en rechtstreekse betalingen in de periode 2007-2013 jaarlijks nominaal onder het met 1 % per jaar vermeerderde cijfer voor 2006.

40.

Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad, waarin de resultaten van de in juni 2003 overeengekomen GLB-hervorming worden beschreven, bevat ook bepalingen inzake begrotingsdiscipline. Artikel 11 bepaalt dat de Raad met ingang van de begroting voor 2007 op basis van een voorstel van de Commissie de aanpassing van de rechtstreekse betalingen vaststelt, wanneer volgens de ramingen het bedrag van de huidige subrubriek 1a van de financiële vooruitzichten in een bepaald begrotingsjaar zal worden overschreden. De aanpassingen dienen uiterlijk op 30 juni van het kalenderjaar waarop zij van toepassing zijn te worden aangebracht.

41.

De in de ontwerp-verordening vervatte regelingen inzake begrotingsdiscipline nemen een aantal van de bepalingen over van de huidige Verordening (EG) nr. 2040/2000 betreffende de begrotingsdiscipline en van Verordening (EG) nr. 1782/2003 en vullen deze in sommige opzichten aan. Het lijkt echter de bedoeling, het landbouwrichtsnoer niet te handhaven.

42.

Artikel 18, lid 1, en de artikelen 19 en 20 van de ontwerp-verordening zijn in grote lijnen overgenomen uit Verordening (EG) nr. 2040/2000 die betrekking hebben op:

—

wetgevingsinstrumenten die van invloed zijn op de GLB-uitgaven (artikel 5, lid 1, van Verordening (EG) nr. 2040/2000);

—

maatregelen die de Commissie in verschillende fasen van de begrotingsprocedure dient te nemen indien de voor het GLB vastgestelde bedragen dreigen te worden overschreden (artikel 6 van Verordening (EG) nr. 2040/2000);

—

het alarmsysteem voor GLB-uitgaven.

43.

Artikel 18, lid 4, van de ontwerp-verordening bepaalt dat de Commissie de rechtstreekse betalingen (zie paragraaf 40) dient aan te passen indien de Raad dit op 30 juni van het betreffende jaar nog niet heeft gedaan.

44.

Op basis van artikel 17, lid 2, van de ontwerp-verordening kan de Commissie maandelijkse betalingen aan lidstaten verlagen of schorsen indien het risico bestaat dat een volgens de communautaire regelgeving vastgesteld financieel maximum is overschreden. Krachtens artikel 19, lid 4, van de ontwerp-verordening is de Commissie gerechtigd, het beschikbare begrotingssaldo over de lidstaten te verdelen, indien hun vergoedingsaanvragen aan het einde van het begrotingsjaar het voor het ELGF vastgestelde nettosaldo overschrijden of kunnen overschrijden.

45.

Artikel 17, artikel 18, lid 4, en artikel 19, lid 4, van de ontwerp-verordening zouden een wat striktere handhaving van de begrotingsdiscipline mogelijk maken. De Rekenkamer juicht deze voorstellen toe.

46.

Het verdwijnen van het landbouwrichtsnoer lijkt aan één element van begrotingsdiscipline af te doen: er zou geen totaalmaximum voor landbouwuitgaven gelden. De Rekenkamer verzoekt de Raad en het Parlement, de argumenten voor en tegen handhaving van het landbouwrichtsnoer zorgvuldig af te wegen (21).

47.

Paragraaf 12 van het interinstitutioneel akkoord over de begrotingsdiscipline en de verbetering van de begrotingsprocedure (22) bepaalt: „De instellingen zorgen er tijdens de begrotingsprocedure en bij de goedkeuring van de begroting met het oog op een goed financieel beheer zoveel mogelijk voor dat voldoende marges beschikbaar blijven onder de maxima van de verschillende rubrieken.” De Rekenkamer meent dat een soortgelijke bepaling in de ontwerp-verordening op zijn plaats zou zijn.

48.

In het ontwerp van de Commissie voor een meerjarig financieel kader 2007-2013 worden uitgaven voor plattelandsontwikkeling niet langer als een afzonderlijke subrubriek weergegeven. Het maximum van voor vastlegging ten laste van het ELFPO beschikbare middelen is vastgelegd in artikel 70, lid 1, van de thans behandelde verordening van de Raad inzake steun voor plattelandsontwikkeling (23). Dit artikel vermeldt een totaalbedrag van 88,75 miljard EUR in prijzen van 2004, dat in vrijwel gelijke jaartranches dient te worden verdeeld over de periode 2007-2013. De door de Commissie via differentiatie vastgestelde bedragen moeten bij deze vastleggingstranches worden opgeteld.

49.

Wanneer de lidstaten onregelmatige betalingen ten bedrage van meer dan 4 000 EUR in het kader van het GLB ontdekken, moeten zij de Commissie hiervan in kennis stellen en deze betalingen trachten terug te vorderen. Wanneer invordering niet mogelijk is, worden de betrokken bedragen afgeschreven en draagt de Gemeenschap de verliezen, tenzij de niet-invordering te wijten is aan nalatigheid van de betrokken lidstaat. In speciaal verslag nr. 3/2004 over de terugvordering van onregelmatige betalingen in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (24) maakte de Rekenkamer duidelijk dat er in de praktijk een onbevredigend laag percentage onregelmatige betalingen wordt teruggevorderd. Voorts is slechts een zeer beperkt aantal gemelde onregelmatige betalingen afgeschreven.

50.

De Commissie stelt voor, de regels van het EOGFL, afdeling Garantie, voor het ELGF over te nemen, zij het met enkele belangrijke veranderingen.

51.

De ontwerp-verordening stelt voor om, indien de invordering niet heeft plaatsgevonden binnen vier jaar na de datum van het eerste administratieve of gerechtelijke proces-verbaal (of binnen zes jaar na die datum als over de terugvordering een zaak is aangespannen bij de nationale rechtbanken), de financiële gevolgen van het achterwege blijven van de invordering voor 50 % door de betrokken lidstaat en voor 50 % door de Gemeenschapsbegroting te laten dragen (zie artikel 32, lid 5, van de ontwerp-verordening). Bij nalatigheid van de lidstaat zou de Commissie, evenals nu het geval is, het volledige bedrag ten laste van de betrokken lidstaat kunnen laten komen (zie artikel 32, lid 4, van de ontwerp-verordening).

52.

Hoewel de Rekenkamer het primaire belang van een doelmatig en doeltreffend terugvorderingsmechanisme als element van een algemeen internecontrolesysteem benadrukt (25), is zij voorstander van de herverdeling van de financiële last van niet-inning, die wellicht een aanzet kan geven tot snellere afhandeling van procedures in de lidstaten. De Rekenkamer is ook ingenomen met het feit dat de ontwerp-verordening:

—

duidelijkheid schept over de bevoegdheid van de Commissie om bij nalatigheid de terug te vorderen bedragen ten laste van de lidstaat te brengen (26), en

—

een nieuwe termijn bevat: de lidstaten dienen in het jaar na het eerste administratieve of gerechtelijke proces-verbaal betreffende de betaling passende administratieve of gerechtelijke procedures in te leiden om de onverschuldigd betaalde bedragen terug te vorderen.

53.

Volgens het voorstel van de Commissie zouden de lidstaten 20 % van de geïnde bedragen mogen blijven houden als forfaitaire vergoeding voor de terugvorderingskosten, tenzij de onregelmatigheid of nalatigheid aan de lidstaat is te wijten (zie artikel 32, lid 2, van de ontwerp-verordening). De Rekenkamer is echter van oordeel dat het de lidstaten niet zou moeten worden toegestaan, deze 20 % terugvorderingskosten in te houden vóór de in paragraaf 51 beschreven kostendelingsprocedure, omdat inning in dergelijke gevallen nog niet heeft plaatsgevonden. Derhalve zou de verwijzing naar „de in lid 2 bedoelde inhouding” uit de laatste zin van de eerste alinea van artikel 32, lid 5, van de ontwerp-verordening moeten worden geschrapt.

54.

De uitgaven voor plattelandsontwikkeling zijn momenteel tweeledig van aard, in die zin dat zij thans deels onder de afdeling Garantie, deels onder de afdeling Oriëntatie van het EOGFL vallen.

55.

Op alle uit de afdeling Garantie gefinancierde uitgaven voor plattelandsontwikkeling is momenteel de in paragraaf 49 beschreven situatie van toepassing.

56.

Op het uit de afdeling Oriëntatie gefinancierde deel van plattelandsontwikkeling is de regelgeving van de structuurfondsen van toepassing:

—

lidstaten dienen alle administratief of gerechtelijk onderzochte onregelmatigheden (van meer dan 4 000 EUR) alsmede de follow-up van eerder gemelde onregelmatigheden op kwartaalbasis aan de Commissie te melden;

—

in eerste instantie is het de verantwoordelijkheid van de lidstaat, enig bedrag dat ten gevolge van een ontdekte onregelmatigheid is verloren, te onderzoeken en terug te vorderen;

—

via terugvordering en/of correctie vrijgekomen Gemeenschapsmiddelen kunnen door de lidstaat voor de betrokken bijstand en vóór de sluiting van het programma worden hergebruikt;

—

indien een lidstaat meent dat een bedrag niet (volledig) kan worden teruggevorderd, dient zij dit de Commissie te melden;

—

de Commissie besluit in overleg met de respectieve autoriteiten van de betrokken lidstaat wie de financiële gevolgen draagt.

57.

In de praktijk doet zich hetzelfde soort problemen voor als besproken bij de afdeling Garantie, namelijk een laag terugvorderingspercentage, ongeschikte criteria om uit te maken wie de kosten moet dragen, enz.

58.

De Commissie stelt voor, de regelgeving van de structuurfondsen inzake onregelmatigheden, met inbegrip van het hergebruik van teruggevorderde middelen, toe te passen op alle uitgaven voor plattelandsontwikkeling (zoals uiteengezet in paragraaf 56).

59.

Zoals uitgelegd in paragraaf 31, lijken de betalings- en controleregelingen bij uitgaven voor plattelandsontwikkeling dikwijls op die voor rechtstreekse betalingen uit het ELGF. Het zou logischer zijn, geannuleerde en teruggekregen bedragen in dergelijke gevallen op dezelfde wijze te behandelen als in het kader van het ELGF.

60.

Voor dit fonds wordt een soortgelijke bepaling voorgesteld als de in paragraaf 51 bedoelde. De financiële last van niet-teruggevorderde bedragen wordt echter pas vier jaar na de afsluiting van een programma voor plattelandsontwikkeling verdeeld, hetgeen voor de uitgaven in de periode 2007-2013 wel tot 2019 kan duren. Dit zal vrijwel zeker langer zijn dan de uit hoofde van het ELGF toegestane periode. De Rekenkamer acht het raadzaam, de termijn te vervroegen.

61.

Wat het ELGF betreft, verduidelijkt artikel 33, lid 5, van de ontwerp-verordening de gevallen van nalatigheid door de lidstaten waarvoor de Commissie het volledige bedrag aan de betrokken lidstaat ten laste kan brengen (27). De Rekenkamer meent dat in artikel 33, lid 5, van de ontwerp-verordening ook dezelfde termijn van één jaar voor het inleiden van passende administratieve of gerechtelijke procedures moet worden opgenomen als is bepaald voor het ELGF.

62.

Artikel 26, lid 6, van de ontwerp-verordening bepaalt dat tussentijdse ELGF-betalingsaanvragen voor op of na 16 oktober verrichte uitgaven ten laste van de begroting van het volgende jaar worden gebracht. Dit is een nieuwe regel voor uitgaven die momenteel uit de afdeling Oriëntatie van het EOGFL worden gefinancierd. Hierdoor zou het begrotingsjaar van het ELFPO worden gelijkgetrokken met dat van het ELGF, terwijl betalingen die betaalorganen na die datum verrichten thans, in het kader van de afdeling Garantie van het EOGFL, in januari van het volgende jaar door de Commissie worden vergoed. De Rekenkamer betreurt dat de Commissie geen harmonisering voorstelt met de rest van de algemene begroting, waarvoor het begrotingsjaar samenvalt met het kalenderjaar.

63.

Artikel 39, lid 1, onder a), van de ontwerp-verordening bepaalt dat voor de programma's voor plattelandsontwikkeling van de periode 2000-2006 die worden gefinancierd uit de afdeling Garantie van het EOGFL, betalingen aan begunstigden uiterlijk op 15 oktober 2006 worden beëindigd. Bij uitzondering (artikel 39, lid 1, onder c)) worden uitgaven die tussen 16 oktober en 31 december 2006 worden verricht, geboekt ten laste van de begroting van het ELFPO voor de periode 2007-2013. Dit lijkt in te houden dat na 2006 aan begunstigden verschuldigde betalingen in het kader van vanaf 2003 gedane vijfjarige vastleggingen, die waarschijnlijk aanzienlijk zullen zijn, niet ten laste van de ELFPO-begroting worden gebracht en dus in het geheel niet worden gecofinancierd. Dit zou financiële en juridische problemen in de lidstaten veroorzaken: artikel 48 lijkt te voorzien in een procedure om dergelijke problemen op te lossen.

64.

In artikel 8, lid 2, eerste alinea, dient aan de laatste regel „en de Rekenkamer” te worden toegevoegd, zodat de Rekenkamer haar bevoegdheden kan uitoefenen.

65.

De laatste regel van artikel 33, lid 3, onder c), van de Engelse versie van de ontwerp-verordening dient te luiden: „and provided the funds are NOT reallocated to operations which have been the subject of a financial correction”. Bovendien verwijst lid 5, onder b), van artikel 33 naar lid 2, onder a) en c), van ditzelfde artikel. Dit moet worden gewijzigd in lid 3, onder a) en c).

I.

De Rekenkamer:

—

juicht de grotere doorzichtigheid toe die zou ontstaan door alle uitgaven voor plattelandsontwikkeling onder één enkel begrotingsonderdeel te groeperen;

—

meent dat het voorstel van de Commissie voor het beheer van het ELGF een aantal potentieel nuttige wijzigingen omvat, maar verder dient te worden verbeterd in het licht van het advies van de Rekenkamer over „single audit”;

—

wijst erop dat ook de voorstellen van de Commissie betreffende begrotingsdiscipline en de behandeling van onregelmatigheden enige welkome wijzigingen omvatten, hoewel deze in een aantal opzichten voor verbetering vatbaar zijn;

—

acht het voorstel van de Commissie om ELFPO-vastleggingen te verdelen in jaartranches, ongeschikt.

II.

Dit zijn de belangrijkste opmerkingen van de Rekenkamer over de nadere bepalingen in de ontwerp-verordening

i)

Beheer en controle van het ELGF

ii)

Beheer en controle van het ELFPO

iii)

Begrotingsdiscipline

iv)

Onregelmatigheden

20.5.2005   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 121/14

1-29

30

1.

Het voorstel voor een verordening volgt in hoofdlijnen de in de voorgaande programmeringsperiodes opgezette structuur. Tevens beoogt het een sterkere vereenvoudiging ten aanzien van in het bijzonder de financieringsinstrumenten en de themakeuze, en meer in het algemeen de systemen voor uitvoering, beheer en controle. De Rekenkamer heeft in het bijzonder gekeken naar de gevolgen van de voorgestelde maatregelen op het gebied van financieel beheer en controle.

2.

Het juridische kader voor de uitvoering van de communautaire begroting wordt geboden door artikel 274 van het EG-Verdrag, volgens hetwelk de Commissie de begroting uitvoert onder haar eigen verantwoordelijkheid, in samenwerking met de lidstaten en volgens het beginsel van goed financieel beheer.

3.

In de context van de verschillende uitvoeringswijzen van de communautaire begroting worden de structurele acties verricht „onder gedeeld beheer” waarbij „taken tot uitvoering van de begroting aan de lidstaten (worden) gedelegeerd” (9). Bij het beheer en de controle van de structurele acties zijn niet alleen verscheidene Commissiediensten betrokken, maar ook honderden bestuursinstanties en organen van de lidstaten op nationaal, regionaal en lokaal niveau. In de toekomst zou bijna de helft van de kredieten op de communautaire begroting naar zulke acties kunnen gaan.

4.

Reeds in de huidige regelgeving inzake structurele acties (Verordening (EG) nr. 1260/1999 van de Raad) wordt bepaald:

5.

In artikel 12 van het voorstel voor een verordening is sprake van gedeeld beheer in de zin van artikel 53, lid 3, van het Financieel Reglement. Maar de tekst van het voorstel wijst niet op de uiteindelijke verantwoordelijkheid van de Commissie. Zo luidt de laatste zin van artikel 12, lid 1: „De lidstaten en de Commissie waarborgen de naleving van het beginsel van goed financieel beheer”; in artikel 12, lid 2, wordt de verantwoordelijkheid van de Commissie voor de begrotingsuitvoering hoofdzakelijk beperkt tot het volgende: „zij controleert of er in de lidstaten beheers- en controlesystemen bestaan en goed functioneren […]”; volgens artikel 69, lid 1, zijn alleen de lidstaten verantwoordelijk: „De lidstaten zijn verantwoordelijk voor het goed financieel beheer van de operationele programma's en voor de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende transacties”. Daarnaast krijgen de lidstaten de algemene verplichting opgelegd ervoor te zorgen dat de acties conform het Gemeenschapsrecht verlopen (artikel 39, onder f), artikel 59, onder a), artikel 60, onder b, ii), en artikel 66, lid 2, onder g)). Het delegeren van uitvoeringstaken aan de lidstaten mag echter de eindverantwoordelijkheid van de Commissie niet beperken. In een context waarin de lidstaten tegelijk communautaire middelen ontvangen en verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van de acties, kan alleen de Commissie een samenhangende en consequente toepassing van de communautaire doelstellingen verzekeren. Het is dan ook absoluut noodzakelijk dat de in artikel 274 van het Verdrag voorgeschreven eindverantwoordelijkheid van de Commissie duidelijk wordt vermeld in de artikelen betreffende de verantwoordelijkheid van de lidstaten.

6.

Er zij op gewezen dat het communautaire financieringsproces, en met name de kwijtingsprocedure, sterk aan betekenis zou inboeten als de Commissie niet meer de eindverantwoordelijkheid droeg voor de uitvoering van de begroting. De aanbevelingen van de begrotingsautoriteiten (artikel 276, lid 3, van het EG-verdrag) zouden immers geen enkel praktisch effect hebben.

7.

Om de Commissie in staat te stellen haar eindverantwoordelijkheid inzake de begrotingsuitvoering uit te oefenen, moet in het voorstel voor een verordening rekening worden gehouden met de volgende essentiële elementen, die ten grondslag liggen aan advies nr. 2/2004 van de Rekenkamer over het model „single audit”:

8.

De bestaande regelgeving bepaalt niets over de intensiteit van de controle bij de eindbegunstigde; die zou moeten voortvloeien uit een vergelijking van de door de Commissie en de lidstaten gedragen kosten voor de controle met de baten ervan. Het vraagstuk van de vaststelling van een aanvaardbaar vertrouwensniveau en materieel belang wordt in het voorstel slechts indirect behandeld (artikel 61, lid 1, onder e), ii), en onder g)). Het zou wenselijk zijn, uitdrukkelijk passende criteria vast te stellen in de toepassingsbepalingen zoals bedoeld in artikel 58, lid 6. Ook dienen de termen „redelijke garantie” en „geldigheid van de aanvraag”te worden omschreven.

9.

Een verwijzing naar „internationaal aanvaarde normen” (artikel 61, lid 1, onder a)) is niet duidelijk genoeg om de controleprocedures te doen steunen op gemeenschappelijke normen en beginselen. In het kader van de voornoemde toepassingsbepalingen moet worden voorzien in een voorafgaande goedkeuring waarbij zowel de systemen als de verrichtingen zelf worden gecontroleerd.

10.

Krachtens artikel 54 van het Financieel Reglement moeten gedelegeerde uitvoeringstaken nauwkeurig worden omschreven en moet het gebruik dat ervan wordt gemaakt volledig onder controle staan. Artikel 35, lid 1, van de uitvoeringsvoorschriften bij dat reglement bepaalt dat de Commissie zich bij gedeeld beheer door middel van een voorafgaand onderzoek aan de hand van documenten en ter plaatse (moet vergewissen) van het bestaan, de relevantie en de goede werking van de procedures en systemen bij de entiteiten waaraan zij het beheer toevertrouwt. Het voorstel voor een verordening wijkt af van deze bepalingen in die zin dat het vóór de vaststelling van een operationeel programma door de Commissie alleen de lidstaten zijn die zich ervan moeten vergewissen of er beheers- en controlesystemen zijn opgezet (artikel 70). Het zou derhalve wenselijk zijn een goedkeuringsprocedure in te voeren of althans een begeleiding door de Commissie van de procedures tot aanwijzing van de beheers- en controleorganen op nationaal niveau. Verder zou het ook wenselijk zijn dat er een tussenliggende instantie op nationaal niveau wordt gecreëerd die als gesprekspartner van de communautaire autoriteiten kan fungeren.

11.

In een systeem waarin het beheer van projecten aan de nationale en regionale autoriteiten toevalt, zou een aanzienlijke versterking van de communautaire controle een onmisbaar tegenwicht moeten vormen (10). De zojuist opgesomde voorwaarden zijn temeer van belang, daar de regels inzake de subsidiabiliteit van de uitgaven hoofdzakelijk op nationaal niveau zullen worden vastgesteld.

12.

Het Financieel Reglement bepaalt in artikel 60, lid 1, dat de ordonnateur instaat voor de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven. Daarnaast wordt in artikel 53, lid 6, bepaald dat de lidstaten bij gedeeld beheer zich er regelmatig van vergewissen dat de door de communautaire begroting te financieren acties correct zijn uitgevoerd; zij nemen de nodige maatregelen om onregelmatigheden en fraude te voorkomen en stellen in voorkomend geval vervolging in om ten onrechte betaalde middelen terug te vorderen.

13.

Naast deze bepalingen is er artikel 69, lid 1, van het voorstel dat de verantwoordelijkheid voor de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende transacties bij de lidstaten legt (zie ook paragraaf 5). De daaruit voortvloeiende verantwoordelijkheidsoverdracht aan de lidstaten is trouwens een consequentie van de bepaling van artikel 70 dat zij de beheers- en controlesystemen goedkeuren.

14.

Bij twijfels over de werking van de systemen of wanneer er onregelmatigheden worden vastgesteld of vermoed, kan de Commissie wel de betaling zes à twaalf maanden uitstellen (artikel 89). Ook wordt bepaald dat de lidstaten en de Commissie financiële correcties kunnen toepassen (artikelen 99 en 100 van het voorstel). Maar deze maatregelen kunnen niet meer zijn dan een beperkte aanvulling op de striktheid die bij het dagelijkse beheer noodzakelijk is. De doeltreffendheid ervan hangt voornamelijk af van het aantal verrichte controles. Omdat de financiële correcties ook pas na de feiten komen, volstaan zij op zichzelf niet om alle gevolgen te ondervangen van verrichtingen die in strijd met de vereisten van de regelgeving hebben plaatsgevonden.

15.

Artikel 60, lid 1, van het Financieel Reglement bepaalt dat de ordonnateur de uitgaven verricht overeenkomstig het beginsel van goed financieel beheer. Artikel 27 van dat reglement geeft de regels voor de besteding van de communautaire middelen volgens de beginselen van zuinigheid, efficiëntie en doeltreffendheid. Volgens deze bepaling moeten voor alle begrotingsactiviteiten specifieke, meetbare, haalbare, relevante en van een datum voorziene doelstellingen worden vastgesteld. De Commissie moet evaluaties vooraf en achteraf uitvoeren en nadien de resultaten meedelen aan de met de uitgave belaste administratieve diensten en aan de wetgevende en begrotingsautoriteiten.

16.

Het voorstel voor een verordening legt de verantwoordelijkheid voor een goed financieel beheer bij de lidstaten (artikel 69). Maar in die bepaling wordt slechts het bestaan van „adequate richtsnoeren” vereist voor het opzetten van de beheers- en controlesystemen die moeten garanderen dat de financiële middelen van de Gemeenschap „efficiënt en correct” worden gebruikt. Telkens als er sprake is van efficiëntie (11) doelt het voorstel voor een verordening bijna uitsluitend op de beheers- en controlesystemen en impliciet op die betreffende de wettigheid en regelmatigheid. Artikel 59 van het voorstel bepaalt alleen dat de beheersautoriteit ervoor verantwoordelijk is dat de programma's „op een efficiënte, doeltreffende en correcte wijze” worden beheerd en ten uitvoer gelegd en verwijst pas onder e) naar de kwaliteitsnormen die de Commissie en de lidstaten hebben vastgesteld met betrekking tot de voorafgaande evaluaties.

17.

Meer bepaald inzake de evaluaties schrijft het voorstel voor een verordening voor dat de toepasselijke methoden en normen (artikel 45, lid 5) moeten worden overeengekomen tussen de Commissie en de lidstaten (artikel 59, onder e)). De kwaliteit van die normen zal bijzonder belangrijk zijn bij de voorafgaande evaluaties die worden toevertrouwd aan de lidstaten (artikel 46, leden 2 en 3) en die onder meer de toegevoegde communautaire waarde van de operationele programma's moeten vaststellen.

18.

Het is dus bijzonder belangrijk dat de krachtens artikel 58, lid 6, van de voorgestelde verordening door de Commissie vast te stellen toepassingsbepalingen alle hiertoe noodzakelijke preciseringen bevatten.

19.

Artikel 88 van het voorstel voor een verordening bepaalt dat de bewijsstukken betreffende uitgaven ter beschikking van de Commissie en van de Rekenkamer moeten worden gehouden gedurende ten minste drie jaar na de afsluiting. Daar het gaat om gecofinancierde acties waarbij de subsidiabiliteit van de uitgaven goeddeels berust op nationale regels, zou het wenselijk zijn uitdrukkelijk te bepalen dat de termijn van drie jaar niet in de weg staat van nationale bepalingen die langere termijnen voorschrijven.

20.

Die opmerking geldt ook in geval van gedeeltelijke afsluiting van operationele programma's (artikel 97). In dit speciale geval loopt de termijn voor het bewaren van de bewijsstukken in afwijking van de algemene regel (artikel 88) vanaf de gedeeltelijke afsluiting (artikel 98, lid 2). Dit zou erg hinderlijk zijn voor de controle van een volledig operationeel programma aan het einde van de programmeringsperiode, omdat de bewijsstukken voor eerder afgesloten acties misschien niet meer beschikbaar zullen zijn. De Rekenkamer is van oordeel dat hierdoor afbreuk kan worden gedaan aan haar controlerechten krachtens artikel 248 van het EG-Verdrag.

21.

Volgens het voorstel van de Commissie moet elke lidstaat een „nationaal strategisch referentiekader” opstellen dat moet sporen met de door de Raad op het niveau van de Gemeenschap vast te stellen „strategische richtsnoeren inzake economische, sociale en territoriale cohesie” (artikel 23). Het „nationaal strategisch referentiekader” heeft echter geen betrekking op de doelstelling „Europese territoriale samenwerking”.

22.

De inhoud van het „nationaal strategisch referentiekader” (artikel 25) is niet nauwkeurig genoeg (wat betreft de maatregelen, de toewijzing van middelen en de verwachte resultaten) om gedetailleerde informatie te kunnen bieden over de strategie voor nationale en regionale ontwikkeling. Ook de „thematische en territoriale prioriteiten”, die ertoe dienen de te financieren acties te omschrijven, worden niet gepreciseerd. Dit kader zou trouwens wel eens beperkt kunnen blijven tot de gebieden waarop gecofinancierde acties plaatsvinden. De Commissie, die de kaders moet goedkeuren, zou dan niet in staat zijn het ene of andere aspect van de operationele programma's te benadrukken.

23.

De operationele programma's worden ook gekenmerkt door een gebrek aan nauwkeurigheid, want er wordt geen enkele informatie gevraagd over de diverse maatregelen waarmee de doelstellingen van de prioritaire thema's moeten worden gerealiseerd. Dit maakt elke keuze tussen maatregelen onmogelijk. De specifieke doelstellingen zouden worden gekwantificeerd aan de hand van een beperkt aantal indicatoren voor uitvoering, resultaten en impact. In vergelijking met de bestaande regelgeving is er geen beschrijving meer vereist van de regels voor het beheer van het operationele programma (artikel 36). Dus zouden noch het „nationaal strategisch referentiekader”, noch de operationele programma's meer echte instrumenten van beheer en toezicht voor de Commissie zijn. Het is dan ook niet duidelijk hoe zij zich ervan kan vergewissen dat er op nationaal niveau gezorgd is voor coördinatie met de operationele programma's.

24.

Het behoud van aparte fondsen - tegenover een mogelijke samenvoeging zoals vermeld in artikel 161 van het EG-Verdrag) wordt niet gerechtvaardigd in de uitgebreide impactanalyse, hoewel een diepgaande analyse van de voor- en nadelen van de diverse mogelijkheden wenselijk ware geweest. Toch bevat de uitgebreide impactanalyse argumenten ten gunste van de oprichting van één fonds. Gesteld wordt immers dat het door de relatieve thematische spreiding van de gefinancierde projecten en door de verbrokkeling als gevolg van de zonering niet mogelijk was een passend beleid te voeren voor de huidige doelstelling 2. En in het kader van doelstelling 3 werd ook niet voldoende gebruikgemaakt van de synergie tussen het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO) en het Europees Sociaal Fonds (ESF). Erkend wordt dus dat er behoefte bestaat aan:

25.

Als omwille van de vereenvoudiging het beginsel „één fonds - één operationeel programma” wordt ingevoerd, wordt daarmee niet het streven naar de nodige synergie bevorderd.

26.

De scheiding tussen het EFRO en het Cohesiefonds is met name moeilijk te rechtvaardigen in het kader van de convergentiedoelstelling. In principe zijn die fondsen aanwezig in dezelfde operationele programma's en hebben zij betrekking op dezelfde thema's (vervoersinfrastructuur, project/actie op milieugebied). Hun acties/projecten zijn vaak complementair (bijvoorbeeld wanneer elk fonds een deel van een snelweg financiert). Verschillen zijn er inzake de subsidiabiliteit van regio's/staten (respectievelijk minder dan 75 % van het communautaire gemiddelde van het BBP per inwoner (structuurfondsen), minder dan 90 % van het communautaire gemiddelde van het BNI per inwoner (Cohesiefonds)), inzake de maxima van de bijdragen (artikel 51: 85 % voor het Cohesiefonds, 75 % voor het EFRO, al kan dit krachtens artikel 51, lid 4, en artikel 52, lid 1, in specifieke gevallen gaan tot 85 %) en inzake de voorfinanciering (volgens artikel 81 7 % voor de structuurfondsen en 10,5 % voor het Cohesiefonds). EFRO-acties en Cohesiefondsprojecten worden vaak beheerd door dezelfde overheidsorganen. De begrippen „groot project” en „ontvangsten opleverend project” gelden zowel voor het EFRO als voor het Cohesiefonds. Omwille van de coherentie zou het goed zijn, het EFRO en het Cohesiefonds samen te voegen; de hiervoor genoemde verschillen vormen daarbij geen grote hinderpaal.

27.

Wat betreft artikel 3, lid 2, van het voorstel is het moeilijk, een duidelijk onderscheid te maken tussen de doelstellingen onder a) en die onder b). Het eigenlijke verschil lijkt „territoriaal” (in aanmerking komende gebieden) en „financieel” (toegekende bijstand) te zijn.

28.

Praktisch gezien vormt de bepaling van artikel 33 (financiering uit één fonds, waarbij ten hoogste 5 % uit een ander fonds kan komen) een bijkomende complicatie die volgt uit het bestaan van meerdere fondsen.

29.

De Rekenkamer signaleerde in het verleden (12) meerdere aan de Commissiediensten te wijten gevallen van vertraging in de verschillende programmeringsfasen of bij de uitvoering van de controles. Daarom is het absoluut noodzakelijk dat er adequate administratieve structuren en procedures worden ingevoerd. Bovendien moeten verscheidene voorgestelde bepalingen worden voorzien van nauwkeurige termijnen (artikel 31, lid 5, artikel 32, lid 2, artikel 40, lid 3, artikel 85, lid 2, en artikel 96, lid 1). Het lijkt ook nuttig dat de diensten die verantwoordelijk zijn voor de verschillende fondsen, gezamenlijk beslissen over de auditstrategie, de toewijzing van middelen en het geëiste zekerheidsniveau.

30.

In de volgende tabel maakt de Rekenkamer specifieke opmerkingen. In dit deel wordt herhaaldelijk gewezen op het gebrek aan nauwkeurigheid met betrekking tot bepaalde termijnen of bepaalde gebruikte uitdrukkingen. Dit zou kunnen leiden tot interpretatieverschillen en tot een ondermijning van de juridische draagwijdte van de betrokken bepalingen.