7.12.2004   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 303/1

I-XI

1-11

1-5

6-9

10-11

12-29

13-14

15-16

17-25

19-21

22-25

26-27

28-29

30-39

31-34

35-39

40-50

41-42

43-50

51-69

52

53-54

55-57

58

59-63

64-65

66-69

70-78

71-72

73-78

79-99

79-96

80-83

84-85

86-87

88-94

95-96

97-99

Beheersautoriteit

Autoriteit of orgaan belast met het beheer van een steunprogramma. Zij is enerzijds verantwoordelijk voor de doeltreffendheid en regelmatigheid van het beheer en anderzijds voor de uitvoering (ontvangst, onderzoek en beoordeling van voorgestelde acties, gegevensverzameling, jaarverslag, organisatie van de tussentijdse beoordeling, enz.).

Betalingsautoriteit

Autoriteit of orgaan belast met het opstellen en indienen van betalingsaanvragen en met het ontvangen van betalingen van de Commissie.

CI

Communautair initiatief. Een van de bijstandsvormen van de structuurfondsen, naast de operationele programma's, de technische hulp en de innovatieve acties. Er zijn vier CI's: Interreg, Urban, Leader en Equal.

CIP

Communautair initiatiefprogramma.

Doelstelling 1

Een van de drie prioritaire doelstellingen van de structuurfondsen. Beoogt de ontwikkeling en structurele aanpassing van regio's met een ontwikkelingsachterstand. In het algemeen dragen alle fondsen bij aan de op deze regio's gerichte programma's.

Doelstelling 2

Een van de drie prioritaire doelstellingen van de structuurfondsen. Beoogt de economische en sociale omschakeling van regio's met structurele problemen. Alleen het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO) en het Europees Sociaal Fonds (ESF) zijn actief op dit gebied.

EESV

Europees Economisch Samenwerkingsverband. Het betreft een bij Verordening (EEG) nr. 2137/85 van de Raad (PB L 199 van 31.7.1985, blz. 1) ingestelde rechtsvorm waarin natuurlijke en rechtspersonen uit verschillende lidstaten zich rechtens kunnen verenigen.

EFRO

Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling.

EROP

Europees ruimtelijk ontwikkelingsperspectief. Intergouvernementeel, indicatief en niet-bindend document, aangenomen te Potsdam in mei 1999, tijdens de informele Raad van de voor ruimtelijke ordening verantwoordelijke ministers. Het vormt een oriënterend beleidskader dat is vastgesteld ter verbetering van het samenspel tussen de sectorale EU-beleidslijnen met een wezenlijk effect op de ruimtelijke ontwikkeling.

GTS

Gemeenschappelijk technisch secretariaat. Ondersteunt de beheersautoriteit bij de uitvoering van haar taken.

NUTS

Nomenclatuur van de statistische territoriale eenheden, waarbij elke lidstaat hiërarchisch wordt onderverdeeld in regio's van NUTS I-niveau, waarbinnen weer NUTS II-regio's worden onderscheiden, die op hun beurt uiteenvallen in NUTS III-regio's. Aldus beslaat het grondgebied van de Europese Unie 78 regio's van NUTS I-, 210 van NUTS II- en 1 093 van NUTS III-niveau.

SF

Structuurfondsen.

Stuurgroep

Comité dat zorg draagt voor de gezamenlijke selectie van projecten en voor het gecoördineerde toezicht op de uitvoering hiervan. Bestaat uit vertegenwoordigers van de diverse landen. De taken van de stuurgroep mogen eventueel worden uitgeoefend door het toezichtcomité.

SWOT

Strengths, Weaknesses, Opportunities and Threats (sterke en zwakke punten, kansen en bedreigingen). De SWOT-analyse is een hulpmiddel bij het formuleren van een strategie. Zij inventariseert de sterke en zwakke punten van, alsmede de kansen en bedreigingen voor het voorwerp van onderzoek, in dit geval een bepaald grondgebied.

Toezichtcomité

Voor elk programma door de betrokken lidstaten aangestelde instantie. Belast met de controle van het beheer door de beheersautoriteit, het toezicht op de inachtneming van de prioriteiten en de uitvoeringsvoorschriften van het programma alsmede de controle van de beoordeling daarvan.

Trans-Europees

Algemene term van toepassing op de drie onderdelen van het initiatief: grensoverschrijdende samenwerking (onderdeel A), transnationale samenwerking (onderdeel B) en interregionale samenwerking (onderdeel C).

I.

Het communautair initiatief (CI) Interreg is in 1990 in het leven geroepen nadat was vastgesteld dat de grensregio's in een isolement verkeerden. Het initiatief nodigt partners uit verschillende lidstaten uit tot samenwerking en draagt aldus bij tot het openen van de grenzen. Interreg is verlengd met de perioden 1994-1999 (Interreg II) en 2002-2006 (Interreg III). Met vastleggingskredieten ten belope van 4 875 miljoen euro is Interreg III het belangrijkste CI.

II.

De controle van Interreg III door de Rekenkamer bestreek de periode van de voorbereiding van de richtsnoeren door de Commissie tot en met de eerste beschikkingen tot goedkeuring van projecten van begunstigden. Het onderzoek was gericht op het beantwoorden van de volgende vragen:

III.

De richtsnoeren van Interreg III hebben betrekking op de uitvoeringsvoorschriften van programma's die een betere samenwerking ten doel hebben. De richtsnoeren werden echter aangereikt terwijl minstens een jaar eerder al was begonnen met de voorbereiding van CIP-voorstellen. Zij bieden geen gerichte, meetbare en kwantificeerbare doelstellingen. Er zijn geen indicatoren om de algemeen geboekte voortgang te meten.

IV.

Er zijn procedures vastgelegd en in werking gesteld voor het onderzoek van de CIP-voorstellen door de Commissie. De voorbereiding van de beoordelingscriteria was echter ontoereikend en de constatering van belangrijke zwakke punten op het niveau van de voorstellen heeft tot onvoldoende verbeteringen geleid. De programma's werden met vertraging vastgesteld, wat leidde tot een onderbreking van het proces van samenwerking tussen de in aanmerking komende regio's en tot onderbesteding van de beschikbare kredieten.

V.

De voorbereiding van de programma's vond plaats in het kader van een overlegprocedure, zoals aanbevolen in de richtsnoeren. De partners uit de verschillende lidstaten werken in het algemeen samen aan de uitvoering. De opzet van werkelijk gemeenschappelijke structuren ter uitvoering van de CIP's en de toewijzing van de financiële middelen uit het EFRO worden echter nog steeds belemmerd.

VI.

Wat betreft cohesie omvatten de programma's van de onderdelen A en B meerdere analyses. Deze zijn echter van weinig nut. De prioriteiten en maatregelen zijn namelijk ingegeven door andere overwegingen, die in de programma's niet uiteengezet worden. Verder is er niet voor gekozen specifieke problemen rond de grenzen te verhelpen en lenen deze analyses zich niet voor het vaststellen van de uitgangssituatie waaraan de voortgang kan worden afgemeten. De eerste goedgekeurde projecten zijn voorbereid en zullen worden uitgevoerd in een samenwerkingsverband van de verschillende betrokken partners. Hun bijdrage aan het verhelpen van de problemen rond de grenzen is echter niet altijd even substantieel, aangezien bepaalde projecten slechts een uitwisseling van ervaring behelzen.

VII.

De indicatoren zijn ongeschikt voor het achteraf beoordelen van de geboekte voortgang. De doelstellingen komen er onvoldoende in tot uitdrukking. Voorts moet een aantal indicatoren worden omschreven en dient te worden vermeld aan welke bronnen de te verwerken informatie moet worden ontleend. In het merendeel van de onderzochte gevallen ontbrak de computer als hulpmiddel nog.

VIII.

Voor de huidige periode geeft de Rekenkamer in overweging, in de indicatorensystemen van elk CIP vereenvoudigingen en verbeteringen aan te brengen, teneinde het effect daarvan op dienstige wijze te meten. De selectiecriteria voor projecten dienen te worden aangescherpt ter vergroting van de meerwaarde van deze projecten, die bestaat in hun bijdrage tot het verhelpen van de grensproblematiek.

IX.

Indien het initiatief na 2006 wordt verlengd, moet de Commissie een analyse verrichten om vast te stellen welke grensproblematiek nog steeds speelt. Ongeacht de gevolgde aanpak zou een dergelijke analyse van pas komen bij de formulering van concrete doelstellingen die als prioritair voor het CI worden beschouwd en die hieraan een meerwaarde verschaffen. Per onderdeel zouden dan ook indicatoren moeten worden vastgesteld. Voorts dient de Commissie door het formuleren van precieze beoordelingscriteria voor de CIP-voorstellen een proactieve benadering van de lidstaten mogelijk te maken. De op het niveau van elk CIP vereiste analyses zouden moeten worden gebruikt voor het formuleren van specifieke doelstellingen en voor het meten van de op dat niveau geboekte voortgang.

X.

De richtsnoeren en methodologische documenten dienen beschikbaar te zijn vóórdat de voorbereiding van de CIP's begint, en de rol van de beoordelaar vooraf alsmede de inhoud van het programmacomplement moeten worden verduidelijkt.

XI.

Ter bevordering van de samenwerking dienen de voor het initiatief vrijgemaakte financiële middelen niet langer per lidstaat te worden toegewezen en moeten de werkzaamheden betreffende de juridische samenwerkingsinstrumenten worden afgerond en de aanbevelingen uitgevoerd.

1.

Het communautair initiatief (CI) Interreg is in 1990 in het leven geroepen, nadat was vastgesteld dat de grensregio's in een isolement verkeerden. De nationale grenzen vormen een belemmering voor de evenwichtige ontwikkeling en eenwording van Europa: enerzijds snijden zij grensgemeenschappen in economisch, sociaal en cultureel opzicht af, waardoor zij een coherent beheer daarvan in de weg staan (1); anderzijds worden grensregio's in het kader van het nationale beleid nogal eens over het hoofd gezien, waardoor zij binnen het nationale grondgebied in de periferie zijn gedrongen. Het CI is verlengd met de perioden 1994-1999 (Interreg II) en 2000-2006 (Interreg III). Doordat dit initiatief met name is gericht op samenwerking tussen regio's van verschillende lidstaten, speelt het een sleutelrol bij de opbouw van Europa.

2.

In de basisregelgeving inzake de structuurfondsen (SF) (2) wordt Interreg uitdrukkelijk genoemd. Interreg wordt gevoerd op initiatief van de Commissie, die daartoe de richtsnoeren met de doelstellingen, het toepassingsgebied en de uitvoeringsvoorschriften bepaalt. Tabel 1 maakt het verband duidelijk tussen de basisregelgeving en de projecten die uiteindelijk zullen worden uitgevoerd door de begunstigden van de bijstand.

3.

Voor de periode 2000-2006 zijn voor Interreg vastleggingskredieten van 4 875 miljoen euro gereserveerd uit hoofde van de bijstandsverlening van het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO), een van de vier structuurfondsen, terwijl voor de vier CI's een totaalbedrag van 10 432,5 miljoen euro beschikbaar is (3). Dit is het belangrijkste initiatief. Tabel 2 geeft weer hoe de beschikbare kredieten sinds het begin van de periode zijn besteed.

4.

De Rekenkamer heeft het CI Interreg reeds aan het eind van de eerste uitvoeringsperiode (Interreg I) gecontroleerd (4). De belangrijkste conclusies betroffen:

5.

Aan het eind van de tweede uitvoeringsperiode (Interreg II) was de Commissie van mening dat het grensoverschrijdende karakter van de projecten, de beoordeling vooraf en de indicatorsystemen dienden te worden verbeterd (5).

6.

Interreg III bestaat uit drie onderdelen (6): onderdeel A betreft de grensoverschrijdende samenwerking tussen aangrenzende regio's (53 CIP's), onderdeel B betreft de transnationale samenwerking binnen grote groepen van regio's (13 CIP's) en deel C betreft interregionale samenwerking binnen de gehele Gemeenschap (vier CIP's). Hun belangrijkste kenmerken zijn weergegeven in tabel 3. Het initiatief is dus niet langer beperkt tot grensoverschrijdende samenwerking, zoals het geval was bij de totstandbrenging in 1990, maar uitgegroeid tot een trans-Europees samenwerkingsinitiatief (zie de lijst van afkortingen en begrippen) (7).

7.

Ten opzichte van de voorgaande rondes van het initiatief zijn de in de richtsnoeren van Interreg III opgenomen bepalingen ter verbetering van de samenwerking er aanzienlijk op vooruitgegaan, met name wat betreft:

8.

De uniciteit van de uitvoeringsorganen en de financiële elementen zou in beginsel moeten bijdragen tot de ontwikkeling van een gezamenlijke strategie en aanpak voor het betrokken gebied. Bovendien zal dit het beheer van de CIP's door de Commissie kunnen vereenvoudigen; zij had voorheen bij elk CIP te maken met afzonderlijke partners en betalingsaanvragen uit elke betrokken lidstaat.

9.

Voorts wordt er in de nieuwe richtsnoeren voor het eerst op gewezen dat de complementariteit met de andere bijstandsverlening uit de SF moet worden benadrukt, en dat het CI Interreg nu met het oog op vereenvoudiging uitsluitend wordt bekostigd door het EFRO.

10.

Gelet op het belang van het initiatief (zie paragraaf 3), de geconstateerde problemen (zie de paragrafen 4 en 5) en de omvangrijke wijzigingen die zijn aangebracht voor de periode 2000-2006 (zie paragraaf 7), heeft de Rekenkamer de programmering van Interreg III gecontroleerd. Hierbij gold als oogmerk de beantwoording van de navolgende vragen middels onderzoek van de maatregelen die waren getroffen naar aanleiding van de opmerkingen die de Rekenkamer in het kader van haar eerste onderzoek had geformuleerd (zie paragraaf 4):

11.

De controle bestreek de periode van de voorbereiding van de richtsnoeren door de Commissie tot en met de eerste beschikkingen tot goedkeuring van projecten van begunstigden. Voor deze projecten waren nog geen kosten gedeclareerd. De eerste twee vragen zijn onderzocht op het niveau van de Commissie en de volgende drie op het niveau van de lidstaten. Er is een achttal CIP's geselecteerd, en wel zodanig dat de verschillende bestaande situaties in de steekproef zijn vertegenwoordigd, dat wil zeggen de verschillende in de richtsnoeren van de Commissie genoemde onderdelen, alsook de diverse contexten (zie tabel 4). De steekproef vertegenwoordigt 20 % van het voor het initiatief vrijgemaakte budget. De controle was niet gericht op aspecten die verband houden met de samenwerking aan de buitengrenzen, aangezien deze specifiek van aard zijn, met name wat betreft de coördinatie met andere financiële instrumenten (10).

12.

Voor een CI stelt de Commissie richtsnoeren vast met daarin voorwaarden die een meerwaarde moeten waarborgen ten opzichte van de klassieke bijstand van de doelstellingen 1 en 2 (zie de lijst van afkortingen en begrippen). De Rekenkamer meent dat in de richtsnoeren de bijzondere eisen met betrekking tot de door de begunstigden uit te voeren projecten dienen te worden vastgelegd, evenals de specifieke voorschriften voor het functioneren op het niveau van de CIP's en de subsidiabele gebieden. Ook moeten er specifieke, operationele en meetbare doelstellingen alsmede gerichte maatregelen worden geformuleerd. Teneinde op bevredigende wijze rekening te kunnen houden met de richtsnoeren, is het van belang dat deze worden aangereikt vóórdat met de voorbereiding van de CIP's wordt begonnen.

13.

De Commissie heeft het concept trans-Europees project (11) in de richtsnoeren omschreven uit het oogpunt van de uitvoering en het effect: de acties moeten „geselecteerd en uitgevoerd worden ofwel in twee of meer lidstaten of derde landen, ofwel in één lidstaat, mits wordt aangetoond dat de actie een wezenlijke impact heeft op andere lidstaten of derde landen” (12). In de richtsnoeren wordt tevens bepaald dat de meerwaarde van de trans-Europese aanpak voor alle maatregelen en projecten moet worden aangetoond.

14.

Het is derhalve zaak, op het niveau van elk CIP de definitie van „trans-Europees project” operationeel te maken en te waarborgen dat de projecten bijdragen tot de oplossing van de grensproblematiek (zie de paragrafen 66-69).

15.

Er zijn reeds verschillende aanbevelingen betreffende de uitvoering geformuleerd in de op verzoek van de Commissie verrichte beoordeling achteraf van Interreg I. Vervolgens is in het kader van het project „Linkage Assistance and Cooperation for the European border regions” (LACE) (13) een typologie van de Interreg II-CIP's opgesteld op basis van de uitvoeringsbepalingen van de programma's, waarbij de meest geïntegreerde praktijken voor het voetlicht zijn gebracht. De in de richtsnoeren (zie paragraaf 7) verwerkte aanbevelingen behelsden:

16.

Met de richtsnoeren wordt beoogd Europese economische samenwerkingsverbanden (EESV's) op te richten (zie de lijst van afkortingen en begrippen), teneinde samenwerking via werkelijk gemeenschappelijke structuren mogelijk te maken. Van de zijde van de lidstaten is echter gewezen op juridische problemen, waarin de Commissie zich door tijdgebrek niet meer heeft kunnen verdiepen (zie paragraaf 44). In januari 2003 heeft de Commissie een studie ingesteld naar de rechtsinstrumenten die in het kader van de trans-Europese samenwerking kunnen worden aangewend.

17.

Wat betreft doelstellingen en indicatoren is in de beoordeling achteraf van Interreg I reeds gewezen op:

18.

De Commissie heeft met het oog op het advies van het Parlement over de richtsnoeren voor Interreg III, een eerste balans van Interreg II opgemaakt (14). Deze korte nota is echter zeer algemeen en heeft betrekking op uitvoeringsaspecten. Ondanks de in paragraaf 15 genoemde analyses en de resultaten van de tussentijdse beoordeling van de Interreg II-CIP's beschikte de Commissie in het algemeen voor Interreg I noch II over een analyse van de specifieke situatie van de grensgebieden, en evenmin over informatie betreffende de voortgang die is geboekt bij de verwezenlijking van de doelstellingen van het initiatief of van de specifieke doelstellingen van de CIP's. Deze situatie stond het formuleren van specifieke en concrete doelstellingen in de weg.

19.

De specifieke doelstellingen die de richtsnoeren van Interreg III aan elk onderdeel verbinden, zijn breed (zie tabel 3). Bovendien stellen de richtsnoeren, gelet op de algemene richtsnoeren van de SF en het communautaire beleid, tevens werkgelegenheid, mededinging, duurzame ontwikkeling en de bevordering van gelijke kansen voor mannen en vrouwen op de voorgrond.

20.

De Commissie heeft aan de autoriteiten van de lidstaten die leiding geven aan CIP's, de verantwoordelijkheid gelaten om concrete doelstellingen te formuleren op basis van een diagnose van de grensproblematiek. Zij heeft wel voorschriften voor het functioneren vastgesteld (zie de paragrafen 7, 15 en 16), maar geen specifieke en meetbare doelstelling geformuleerd. Het is derhalve bijzonder belangrijk dat de Commissie er bij het onderzoeken van de programmavoorstellen van de lidstaten voor zorgt dat er gegronde en gerichte keuzes worden gemaakt.

21.

De documenten die zijn bedoeld om deze autoriteiten te helpen bij het opstellen van de CIP's wat betreft de beoordeling vooraf en de specifieke Interreg-indicatoren (15) hadden vooral de aandacht moeten vestigen op een aantal centrale ideeën over de prioriteiten van de Commissie, met name met het oog op de beoordeling achteraf. Op grond daarvan en van de ervaring opgedaan met de voorgaande versies van het CI zou het nuttig geweest zijn, een minimale gemeenschappelijke indicatorenstructuur vast te stellen voor alle programma's binnen eenzelfde onderdeel. In deze documenten echter:

22.

Voor onderdeel A van het initiatief bevatten de richtsnoeren van de Commissie een slechts indicatief bedoelde lijst met maatregelen. De Commissie heeft de lidstaten de mogelijkheid gelaten om programma's zeer ruim op te zetten. Deze mogen — evenals bij de steunprogramma's van de doelstellingen 1 en 2 — maatregelen op economisch, sociaal, cultureel en milieugebied omvatten, maar gaan vergezeld van bijzondere uitvoeringsvoorschriften ter versterking van de grensoverschrijdende samenwerking. Hun financiële middelen zijn echter veel bescheidener dan die welke voor deze traditionele programma's worden uitgetrokken, met name als ook rekening wordt gehouden met gebieden die voor steun uit hoofde van de CIP's in aanmerking komen. Deze gebieden kunnen ook delen omvatten die niet in aanmerking komen voor EFRO-maatregelen krachtens de doelstellingen 1 en 2, dat wil zeggen: regio's zonder bijzondere problemen op het gebied van ontwikkeling of omschakeling. Deze elementen zouden voor de Commissie reden te meer moeten zijn (zie paragraaf 20), zich bij de controle van de programmavoorstellen van de lidstaten te verzekeren van het gerichte karakter van de maatregelen (zie de paragrafen 59-63).

23.

Voor onderdeel B moeten overeenkomstig de richtsnoeren de prioriteiten van de communautaire beleidslijnen, en met name de trans-Europese netwerken in aanmerking worden genomen, alsook de in het kader van het Europees ruimtelijk ontwikkelingsperspectief (EROP) (zie de lijst van afkortingen en begrippen) geformuleerde aanbevelingen voor de territoriale ontwikkeling. Dit verleent het onderdeel een zekere specificiteit, hoewel het om een heel uitgebreid gebied gaat en de financiële middelen beperkt zijn, zodat er uit de mogelijke acties een keuze moet worden gemaakt.

24.

Voor onderdeel C geven de eerste richtsnoeren van de Commissie slechts een algemene doelstelling aan, namelijk het doelmatiger maken van het regionaal en cohesiebeleid en de instrumenten daarvan (zie tabel 3). De inhoud hiervan is bij een tweede mededeling, gepubliceerd op 15 mei 2001, nader ingevuld met vijf thema's op het gebied van interregionale samenwerking (16), waaronder een rubriek „diversen”. Vanaf het begin van de uitvoering van de CIP's uit dit onderdeel zijn de meeste aanvragen en toekenningen van bijstand onder deze noemer gebracht, waaruit blijkt dat dit onderdeel in zijn geheel te breed is.

25.

De doelstellingen die de Commissie in haar richtsnoeren heeft vastgelegd zijn zeer algemeen. Verder bevorderen de aangereikte werkdocumenten onvoldoende de invoering, door de beheerders, van toereikende operationele indicatoren waarmee moet worden gemeten in hoeverre de doelstellingen zijn gerealiseerd. De subsidiabele maatregelen zijn derhalve ongelijksoortig, wat tot sterke versnippering van de projecten kan leiden. Het zijn precies de redenen die de Commissie in haar werkdocument nr. 6 aanvoerde als verklaring voor de geringe kwaliteit van de beoordelingen van de oude programma's. Concentratie van acties is echter een van de belangrijkste beginselen bij de bijstandsverlening uit de SF, en moet de doeltreffendheid daarvan waarborgen. Doordat op het niveau van de CIP's geen knopen worden doorgehakt om tot concrete doelstellingen te komen en het actieterrein te verkleinen, zal hun tenuitvoerlegging leiden tot versnippering van de middelen en wordt de geboekte voortgang bijzonder moeilijk meetbaar.

26.

Bij de voorbereiding van de nieuwe richtsnoeren is de afbakening van de subsidiabele gebieden aan de orde gesteld voor onderdeel A. Grensoverschrijdende samenwerking buiten een strook van 50 tot 70 km van de grens boet aan doelmatigheid in. Bij gebreke van een instrument waarmee de indeling van het grondgebied kan worden verfijnd, zijn de gebieden opnieuw vastgesteld op basis van de NUTS III-nomenclatuur (zie de lijst van afkortingen en begrippen), die leidt tot de afbakening van gebieden die zich uitstrekken tot 200 km van de grens – en in bepaalde lidstaten nog verder. Bijna alle onderzochte CIP's van onderdeel A omvatten subsidiabele gebieden die tot meer dan 70 km van de grens reiken (CIP Regio Eems-Dollard, CIP Alpen, CIP Ierland – Wales, CIP Spanje – Portugal).

27.

Deze kwestie speelt niet voor de onderdelen B en C, omdat hierbij geen sprake is van samenwerking tussen naburige gebieden, zoals het geval is voor onderdeel A.

28.

Eind 1997 voerde de Commissie haar eerste strategisch beraad over Interreg III. In maart 1998 werd een document opgesteld met de basismogelijkheden (17). De richtsnoeren van de Commissie zijn pas tussen januari en mei 2000 afgerond; voor onderdeel C gebeurde dit nog later, in de eerste maanden van 2001. Gelet op de bijzondere moeilijkheden in verband met het opstellen van een Interreg-programma, waren de lidstaten echter reeds aan hun werkzaamheden begonnen. Een soortgelijke situatie deed zich voor bij de verschillende specifiek voor Interreg bedoelde methodologische werkdocumenten die de Commissie had opgesteld (zie paragraaf 21).

29.

Gegeven de complexe aard van het CI Interreg, heeft het feit dat de richtsnoeren en methodologische documenten laattijdig zijn aangereikt, ertoe bijgedragen dat de daadwerkelijke start van de CIP's is vertraagd. Ook kon het hierdoor gebeuren dat CIP's van ontoereikende kwaliteit werden voorgedragen.

30.

De Commissie gaat na of de CIP's aan de richtsnoeren voldoen. De Rekenkamer meent dat het controleproces voldoende gedetailleerd zou moeten zijn en dat de constatering van zwakke punten tot verbeteringen van de CIP's zou moeten leiden. Het is ten slotte van belang dat de CIP's onverwijld worden goedgekeurd om te voorkomen dat de met Interreg II opgezette samenwerking wordt onderbroken en om de besteding van de beschikbare kredieten mogelijk te maken.

31.

Er zijn procedures vastgelegd en in werking gesteld voor de controle van programmavoorstellen. Deze procedures omvatten twee fasen. De eerste fase betreft de ontvankelijkheid en beoogt de formele naleving van communautaire regelgeving te waarborgen. De tweede controlefase betreft de kwaliteit van de programma's en vormt de basis voor de bij de onderhandelingen met de lidstaten aan te brengen inhoudelijke verbeteringen.

32.

De diensten van de Commissie hebben alleen voor de eerste fase een lijst met criteria voor het onderzoeken van CIP-voorstellen gehanteerd. Deze lijst is tamelijk algemeen en de uitgevoerde controles waren er enkel op gericht te waarborgen dat bepaalde elementen formeel in de programmavoorstellen waren opgenomen. Niet van alle opmerkingen die de Commissie in de tweede controlefase aan de lidstaten heeft meegedeeld, kon tijdens de controlebezoeken van de Rekenkamer duidelijk worden achterhaald wat de aanleiding ertoe was. De stukken omvatten niet altijd een follow-updocument waaruit blijkt in hoeverre aan de verzoeken of opmerkingen uit de brief aan de lidstaten gevolg is gegeven (uitgezonderd de CIP's Ierland-Wales, Alpenrhein-Bodensee-Hochrhein, Regio Eems-Dollard, en een deel van het CIP Westelijke Middellandse Zee).

33.

Het controleproces voor CIP-voorstellen heeft niet altijd geleid tot de gewenste kwalitatieve verbeteringen van de CIP's:

34.

Gelet op het aantal te controleren programma's en de complexiteit van deze controle, had een meer gestructureerde, op gedetailleerde criteria gebaseerde aanpak, die erop gericht was een transparante en homogene beoordeling mogelijk te maken, de CIP's inhoudelijk ten goede kunnen komen (zie de paragrafen 51-78). Deze criteria hadden dan in een van de werkdocumenten van de Commissie aan de lidstaten moeten worden meegedeeld vóórdat deze met de voorbereiding van de CIP's begonnen (zie paragraaf 21).

35.

Voor de reglementaire termijnen voor de goedkeuring van programmavoorstellen door de Commissie geldt:

36.

De reglementaire termijnen zijn flink overschreden. Van de CIP-voorstellen in het kader van de onderdelen A en B zijn er slechts 27 van de 66 binnen de voorgeschreven termijn afgehandeld. Geen enkel voorstel kon binnen de termijn van vijf maanden worden goedgekeurd; de goedkeuringstermijn varieerde van 7 1/2 tot 14 1/2 maanden, met een gemiddelde van ongeveer een jaar.

37.

Controle van dit besluitvormingsproces bij de steekproef van acht programma's wijst uit dat de gemiddelde termijn bestaat uit:

38.

Na de goedkeuring van elk programma door de Commissie dient er binnen drie maanden door het toezichtcomité van elk CIP een programmacomplement te worden opgesteld en goedgekeurd. Dit document dient ter precisering van bepaalde aspecten van uitvoering en toezicht. Voor meerdere onderzochte programma's kon deze aanvulling niet binnen de voorgeschreven termijn door het toezichtcomité worden vastgesteld (CIP Ierland-Wales, CIP Spanje-Portugal). In enkele gevallen kon de Commissie vanwege de geringe kwaliteit pas na een jaar of langer haar goedkeuring verlenen aan de tekst van dit document (CIP Alpenrhein-Bodensee-Hochrhein, CIP Regio Eems-Dollard). Deze aanvullingen bevatten veel herhalingen en hebben het voorbereidingsproces aanzienlijk vertraagd (18).

39.

De vertragingen bij de goedkeuring van de programma's hebben geen gevolgen voor de begindatum van de periode waarbinnen uitgaven van uiteindelijke begunstigden in de lidstaten subsidiabel zijn. Deze periode wordt namelijk vastgesteld op basis van de datum waarop de Commissie een ontvankelijk CIP-voorstel ontvangt. De vertragingen leiden niettemin tot onderbreking van het samenwerkingsproces. De begunstigden verkiezen namelijk met de uitvoering van hun project te wachten totdat hun aanvraag is gehonoreerd, wat pas mogelijk is na goedkeuring van het programma door de Commissie, en de vastlegging en instelling van andere elementen zoals de criteria voor de selectie van projecten. Deze vertragingen moeten, in combinatie met de late bekendmaking van de richtsnoeren, worden gerekend tot de factoren die leidden tot de herverdeling van de vastleggingskredieten van de tranche 2000 en de geringe besteding van de beschikbare betalingskredieten in 2001, 2002 en 2003 (zie tabel 2).

40.

Krachtens de richtsnoeren dient er bij de voorbereiding en uitvoering van de CIP's te worden samengewerkt, met name om de ontwikkeling van een gezamenlijke strategie voor het subsidiabele gebied te bevorderen en aldus de projecten van de begunstigden van de bijstand kwalitatief te verbeteren.

41.

De richtsnoeren moedigen het aan om de particuliere sector, universiteiten en niet-gouvernementele organisaties reeds bij het opstellen van een CIP aan het proces te laten deelnemen. Voor de CIP's van onderdeel A is inderdaad vanaf de eerste beraadslagingen een beroep gedaan op deze sectoren, zij het in één geval met vertraging (CIP Spanje-Portugal). Voor de CIP's van onderdeel B, waarbij veel lidstaten zijn betrokken, heeft raadpleging slechts ten dele of in het geheel niet plaatsgevonden vanwege de reeds bijzonder ingewikkelde voorbereiding. Wanneer er al raadpleging plaatsvond, leverde dit matige resultaten op. Voor onderdeel C werd de voorbereiding van de CIP's door de Commissie en de voor deze programma's verantwoordelijke secretariaten gezamenlijk verzorgd.

42.

Aan de opbouw volgens de „bottom up”-benadering zijn echter geen keuzes voor bepaalde prioritaire acties gekoppeld, hetgeen leidt tot zeer brede steunprogramma's die uit ongelijksoortige acties bestaan en tot versnippering van de beschikbare middelen leiden (zie de paragrafen 59-63).

43.

Tot de belangrijkste wijzigingen die zijn aangebracht in de derde generatie Interreg-programma's (zie paragraaf 7) behoren de uniciteit van respectievelijk de beheersautoriteit, de betalingsautoriteit, het toezichtcomité, de bankrekening waarop de EFRO-steun wordt gestort en het financieringsplan, alsmede de betrokkenheid van een GTS en een stuurgroep.

44.

Voor elk programma zijn één beheersautoriteit en één betalingsautoriteit aangewezen. Er is een stuurgroep met vertegenwoordigers van de verschillende betrokken landen opgericht. De pogingen om EESV's op te richten als actoren bij de uitvoering van Interreg-programma's zijn niet geslaagd (CIP Alpen, CIP Noordwest-Europa), hoewel de Commissie dit streven aanmoedigde (zie paragraaf 16). Deze rechtspersonen zouden evenwel de verschillende bij het CIP betrokken lidstaten kunnen vertegenwoordigen. Dit is niet mogelijk wanneer de unieke organen regionale overheden zijn, zoals het geval is bij de onderzochte programma's.

45.

De GTS zijn opgezet volgens verschillende modellen, welke soms afwijken van de geest van de richtsnoeren; die zijn er namelijk ook op gericht de samenwerking te bevorderen op het niveau van de aan CIP's uitvoering gevende organen. De Commissie heeft deze modellen niettemin aanvaard, met name om goedkeuring van het programma zonder verdere vertraging mogelijk te maken:

46.

Bij elk van de onderzochte programma's wordt een afzonderlijke bankrekening gebruikt voor de communautaire middelen.

47.

Ook kent elk onderzocht CIP één financieringsplan, dat wil zeggen zonder uitsplitsing per lidstaat. Niettemin komt het voor dat het plan per lidstaat wordt ingediend als bijlage bij een inhoudelijk door de Commissie gecontroleerd programmacomplement (CIP Alpen) of dat het CIP een indicatie van het aandeel van elke lidstaat in de EFRO-subsidiëring bevat (CIP Spanje-Portugal, CIP Westelijke Middellandse Zee). Bovendien wordt in de publiciteit ten behoeve van het CIP in één geval uitsluitend het aandeel van een van beide lidstaten vermeld (CIP Spanje-Portugal).

48.

Over het algemeen wordt de besteding van de middelen door elke lidstaat wel in aanmerking genomen voor het opstellen van het financieringsplan van het CIP. In feite ligt aan het opstellen van het enig financieringsplan per CIP, enerzijds ten grondslag de verdeling van de aan het EFRO toegekende middelen per lidstaat en per soort steun (19), en anderzijds de verdeling door elke lidstaat van deze middelen per Interreg-programma naar gelang van zijn prioriteiten.

49.

In de richtsnoeren wordt aanbevolen, subsidieovereenkomsten te sluiten met één enkele begunstigde die als leidende partner geldt en vervolgens met zijn trans-Europese projectpartners een overeenkomst over zijn rechten en verplichtingen moet sluiten. Dit beginsel is bij elk van de onderzochte programma's toegepast, behalve in het ene geval waarin elk steunvoorstel door alle projectpartners wordt ondertekend (CIP Ierland-Wales).

50.

Nog steeds stuit de samenwerking tussen alle bij de onderzochte CIP's betrokken partners op hindernissen. Het gaat om juridische aspecten en de toekenning van de financiële middelen van het EFRO aan het CI. Toch kon met de richtsnoeren van Interreg III de samenwerking tussen alle partners worden versterkt, ook al varieert hun streven naar samenwerking per CIP.

51.

Krachtens de richtsnoeren moeten de CIP's volgens eenzelfde soort proces worden ontwikkeld als de basisregelgeving voor de SF. Dit proces is erop gericht om de keuze voor bepaalde acties, waaronder de projecten van begunstigden van bijstand, te baseren op een diagnose van de regionale situatie. Zowel bij deze diagnose als bij de ontwikkeling van het CIP dient rekening te worden gehouden met het advies van een door de lidstaten uitgekozen beoordelaar. Het welslagen van het CI hangt met name af van de coherentie van dit proces; in het onderhavige geval houdt dit in dat de acties moeten zijn toegesneden op de geconstateerde problemen. De projecten dienen niet alleen trans-Europees van opzet zijn, maar tevens bij te dragen tot het oplossen van de grensproblematiek.

52.

De beoordelaars vooraf hebben dikwijls een belangrijke bijdrage geleverd aan de voorbereiding en redactie van de CIP's. De uitgebrachte documenten, de zogeheten „beoordelingen vooraf”, worden in het algemeen samengesteld uit reeds integraal in de CIP's opgenomen teksten en uit elementen die de inhoud hiervan moeten rechtvaardigen. Derhalve hebben de beoordelaars vooraf zich over het algemeen niet kritisch uitgelaten over de bij de Commissie ingediende programmavoorstellen, die zijzelf mede hebben ontwikkeld. In één geval (CIP Noordwest-Europa) is op een aantal punten echter wel fundamentele kritiek geleverd; zo is erop gewezen dat de doelstelling van het CIP te breed was en dat men er goed aan zou doen, één enkele, duidelijke en ondubbelzinnige doelstelling te formuleren. Juist in het geval waarin de beoordelaar zich afzijdig heeft gehouden van de voorbereiding van het CIP (CIP Ierland-Wales), heeft hij niettemin de belangrijkste kwesties aan de orde gesteld: het nut van meerdere analyses, het geringe verband tussen de analyse en de formulering van prioriteiten en maatregelen, alsook de gebrekkige inventarisatie van problemen en mogelijkheden rond de grens. De weinig kritische opstelling bij de ontwikkeling van de CIP-voorstellen, in combinatie met het algemene karakter van de doelstellingen van het CI, het ontbreken van specifieke informatie voor elk subsidiabel gebied (zie de paragrafen 17-25) en de afwezigheid van vooraf opgestelde, gedetailleerde kwaliteitscriteria (zie paragraaf 34), heeft de voorbereiding van goede CIP's in de weg gestaan.

53.

Bij de voorbereiding van de Interreg III-programma's waren alleen de tussentijdse beoordelingen van de voorgaande periode beschikbaar. De hierin vervatte aanbevelingen voor de nieuwe periode variëren sterk. De door de beoordelaars aan de orde gestelde aspecten die het meest opvielen en waarmee onvoldoende rekening lijkt te zijn gehouden waren:

54.

Onderdeel C bestond niet binnen Interreg II. Wel beheerde de Commissie uit hoofde van de innovatieve acties van de SF rechtstreeks interregionale samenwerkingsprojecten. De Commissie beschikte niet over een beoordeling hiervan.

55.

Er is een geïntegreerde en statistisch onderbouwde beschrijving van de regio's ingediend, behalve voor één van de onderzochte programma's (CIP Ierland-Wales). De onderzochte programma's van onderdeel B bevatten de meest geïntegreerde analyse. Dit hangt beslist samen met het feit dat hierbij het grootste aantal lidstaten per programma betrokken was. Er doen zich tal van problemen voor bij het verkrijgen van geharmoniseerde en bijgewerkte statistieken: het ontbreken van statistieken in een lidstaat, onderling verschillende inleverdata of definities, onbetrouwbaarheid door indeling in gebieden van beperkte geografische omvang bij onderdeel A.

56.

Deze analyses hebben maar weinig nut, aangezien zij niet hun beide functies vervullen:

57.

Voor onderdeel C zijn de behoeften noch duidelijk vastgesteld in de richtsnoeren van de Commissie (zie paragraaf 24), noch in de CIP's van dit onderdeel, die geen enkele analyse bevatten. Derhalve laten de doelstellingen van deze programma's en de wijze waarop de geboekte voortgang wordt gemeten, zich moeilijk vaststellen.

58.

De beschrijvingen schetsen de ontwikkelingsproblematiek, zoals bij een klassiek EFRO-steunprogramma, zonder doorgaans specifiek in te gaan op door de grenzen veroorzaakte problemen zoals „ontbrekende schakels” (20). Echter:

59.

De meeste programma's van onderdeel A zijn opgezet volgens de „bottom up”-benadering die de Commissie voorstaat in haar richtsnoeren: eventueel in het CI geïnteresseerde partners werden uitgenodigd om voorstellen in te dienen voor de terreinen waarop projecten zouden kunnen worden gerealiseerd. Hiervan is gebruikgemaakt bij het opstellen van de acties en vervolgens de prioriteiten, zonder dat er ooit keuzes zijn gemaakt. Men wilde liever zeer brede programma's opzetten om zoveel mogelijk deelnemers bij de uitvoering daarvan te kunnen betrekken. Soms zijn de acties nog vóór de analyse van de regionale situatie door de betrokken lidstaten onderling vastgesteld (CIP Regio Eems-Dollard, CIP Spanje-Portugal).

60.

Vaak levert dit zeer brede programma's op met maatregelen die kunstmatig onder één noemer zijn gebracht, hetgeen leidt tot de formulering van abstracte prioriteiten en doelstellingen waarvan het resultaat zich niet laat meten. Bij de beoordeling van voorgaande perioden en door een aantal beoordelaars vooraf zijn opmerkingen van dezelfde strekking geformuleerd (zie de paragrafen 52 en 53). Zo blijken alle onderzochte programma's van onderdeel A acties te omvatten op het gebied van economie, sociale zaken, plattelandsontwikkeling, personeel, milieu, cultureel erfgoed en toerisme. Dit verklaart waarom deze CIP's niet verschillen van de klassieke steunprogramma's, behalve wat betreft de specifieke uitvoeringsbepalingen bij het initiatief (zie de paragrafen 43-49). In het geval waarin de Commissie het bereik van de acties te ruim vond (CIP Alpenrhein-Bodensee-Hochrhein) is één prioriteit geschrapt, maar zijn de betrokken acties bij de resterende prioriteiten ondergebracht.

61.

Wat betreft onderdeel B zijn de acties specifieker, aangezien zij in de twee onderzochte gevallen verband houden met het EROP. Om tot een akkoord tussen de diverse lidstaten te komen, zijn de verschillende prioriteiten van het EROP (21) niettemin gehandhaafd en zijn er andere aan toegevoegd, terwijl het programma een gebied bestrijkt dat qua oppervlakte gelijk is aan de grootste lidstaten van de Unie. Derhalve is elke actie slechts van gering belang.

62.

De programma's van onderdeel C, die geen behoeftenanalyse of uitwerking van de in de richtsnoeren voor dit onderdeel vastgelegde algemene doelstelling bevatten, kennen geen uitsplitsing van prioriteiten en maatregelen.

63.

Alle onderzochte programma's van de onderdelen A en B vertonen derhalve een leemte tussen de analyse van de voor Interreg-steun in aanmerking komende regio en de formulering van de strategie en de prioriteiten van het programma. De hoofdlijnen van de programma's zijn vastgesteld op grond van andere, niet in deze programma's tot uitdrukking gebrachte overwegingen, en hun inhoud is zeer breed. Door „top down”- en „bottom up”-benaderingen te combineren zou rekening moeten kunnen worden gehouden met zowel de bij de analyses vooraf gebleken als de door de lokale actoren kenbaar gemaakte behoeften. Hoewel de uniciteit van de uitvoeringsorganen en de financiële elementen van de CIP's de samenwerking bevordert (zie paragraaf 50), heeft zij niet geleid tot een gerichte strategie om de grensproblematiek te verhelpen.

64.

De onderzochte CIP's van onderdeel A bevatten soms overwegingen waaruit de complementariteit met de klassieke steunprogramma's moet blijken. Deze complementariteit vloeit echter eenvoudig voort uit het zeer brede karakter van de Interreg-CIP's, die talrijke op de klassieke steunprogramma's lijkende acties omvatten; in het algemeen wijken alleen hun uitvoeringsvoorschriften hiervan af (22) (zie de paragrafen 22-25, 59 en 60).

65.

Voor de onderdelen B en C is bij de controle geen vergelijking gemaakt, aangezien de betrokken regio's over het algemeen voor ettelijke tientallen verschillende programma's uit hoofde van de doelstellingen 1 en 2 in aanmerking kwamen. Eventuele overwegingen over complementariteit zijn een formeel antwoord op de vereisten in de voorschriften (CIP Noordwest-Europa).

66.

In alle onderzochte programma's krijgt de in de richtsnoeren van de Commissie (zie de paragrafen 13 en 14) vervatte definitie van „trans-Europees project” gestalte door middel van subsidiabiliteits- en selectiecriteria, waaraan een waardering wordt toegekend (CIP Regio Eems-Dollard uitgezonderd). Deze criteria hebben bijvoorbeeld betrekking op het effect aan weerszijden van de grens, de intensiteit van de samenwerking tussen de partners, alsmede de grensoverschrijdende netwerkvorming. Hieraan worden andere criteria ter beoordeling van de algemene kwaliteit van het project toegevoegd, zoals de mate waarin wordt bijgedragen aan de doelstellingen van de maatregel, het innovatieve karakter van het project, de duurzaamheid van de effecten en het vermogen van de partners om het tot een goed einde te brengen. Er wordt niet altijd een totaalscore per project berekend om de projecten onderling te kunnen vergelijken (CIP Alpen, CIP Spanje-Portugal, CIP Alpenrhein-Bodensee-Hochrhein, CIP Noordelijk gebied). Overigens is voor geen van de onderzochte programma's aangegeven aan welke minimale kwaliteitseis projecten moeten voldoen om te kunnen worden voorgelegd of goedgekeurd. Een dergelijke definitie zou echter nuttig zijn, aangezien het streven naar kredietbesteding wel eens zou kunnen leiden tot goedkeuring van minder goede projecten.

67.

Het merendeel van de onderzochte projecten (23) is trans-Europees, aangezien zij door partners uit verschillende lidstaten gezamenlijk zijn opgezet en moeten worden uitgevoerd. Zij staan in het teken van samenwerking. Sommige projecten bestaan echter hoofdzakelijk in de gelijkschakeling van subprojecten aan weerszijden van de grens; hun trans-Europese gehalte is betrekkelijk beperkt (onderdeel A: ontwikkeling van infrastructuur op het gebied van riviertoerisme aan weerszijden van de grens, musea, de renovatie van twee historische woningen, hoewel het voornemen bestaat ervoor te zorgen dat deze projecten grensoverschrijdend worden; renovatie van twee wegen aan de ene kant van de grens en aanleg van een weg aan de andere kant; aanleg van een deel van een technologiepark, aan de ene kant, en van een bedrijvenpark aan de andere kant van de grens; onderdeel B: netwerkvorming tussen acht partners uit vier lidstaten om voor elke regio een portaalsite op te zetten op basis van eenzelfde model).

68.

De projecten dragen niet altijd evenveel bij tot de oplossing van de grensproblematiek, want een aantal blijft nagenoeg beperkt tot uitwisseling van ervaring en is onvoldoende gericht op acties (onderdeel A: overdracht van know how in de medische sector, uitwisseling van ervaring tussen landbouwers, netwerkvorming tussen bedrijfsondersteunende organisaties door het houden van gezamenlijke seminars; onderdeel B: uitwisseling van ervaring op het gebied van de bestrijding van kusterosie).

69.

Uit onderzoek van de eerste goedgekeurde projecten blijkt dat men zich houdt aan de definitie van „trans-Europees project” en dat er in veel gevallen wordt samengewerkt door verscheidene partners. Van een aantal projecten is de meerwaarde echter gering, omdat zij niet op actie gericht zijn of evengoed in andere regio's hadden kunnen worden gerealiseerd. Hoewel de systemen met selectiecriteria voor verbetering vatbaar zijn, is dit zwakke punt hoofdzakelijk toe te schrijven aan de onduidelijkheid van de nagestreefde doelstellingen en de uitgebreidheid van de acties op het niveau van elk CIP (zie de paragrafen 59-63).

70.

Volgens de basisregelgeving van de structuurfondsen moeten acties worden beoordeeld, in het bijzonder na afloop, teneinde het effect hiervan te evalueren. De resultaten van de beoordeling zouden moeten worden gebruikt voor het verbeteren van in volgende perioden uit te voeren acties.

71.

Zoals blijkt uit het proces waarin de prioriteiten en maatregelen van de gecontroleerde CIP's van de onderdelen A en B (zie de paragrafen 55-63) werden vastgesteld, kunnen de doelstellingen niet zijn geformuleerd op basis van de analyse van de situatie waarin de betrokken regio verkeerde of van keuzes die in het kader van een strategie werden gemaakt. De programma's kennen doorgaans een of twee zeer algemene doelstellingen, gevolgd door enkele subdoelstellingen, uitgezonderd bepaalde programma's waarvoor tal van subdoelstellingen zijn geformuleerd (15 voor CIP Spanje-Portugal, 21 voor CIP Noordwest-Europa en 10 voor CIP Westelijke Middellandse Zee) (zie tabel 5). Het ontbreken van een duidelijke en concrete hoofddoelstelling waarvan de belangrijkste subdoelstellingen zijn afgeleid, belooft problemen bij de effectbeoordeling.

72.

De CIP's van onderdeel C zijn opgezet op basis van één door de Commissie geformuleerde doelstelling, namelijk het regionaal en cohesiebeleid en de instrumenten daarvan doelmatiger te maken. Er is geen enkele subdoelstelling geformuleerd.

73.

De Commissie heeft benadrukt dat elk programma indicatoren moet bevatten, uitgezonderd de programma's van onderdeel C, waarvoor de vaststelling hiervan is uitgesteld tot het moment waarop voldoende voorstellen zijn goedgekeurd, teneinde een beter beeld te krijgen van de inhoud van de uit te voeren acties. Er zijn dus indicatoren ontwikkeld. Voor de onderzochte programma's is echter niet of zeer onvolledig beschreven hoe het effect wordt gemeten; de indicatoren meten namelijk slechts één aspect van de vermelde doelstellingen, of weerspiegelen, in het geval van een prioriteit, maar een deel van de betreffende maatregelen (zie tabel 5). Voorts mag bij bepaalde programma's elke indiener van een project tevens zijn eigen indicatoren vaststellen (CIP Regio Eems-Dollard, CIP Alpen, CIP Alpenrhein-Bodensee-Hochrhein).

74.

Bepaalde programma's van onderdeel A vermelden indicatoren die los staan van de geformuleerde doelstellingen: de indicatoren voor het grensoverschrijdend gehalte (24) en voor de mate van samenwerking (25) (CIP Alpen, CIP Alpenrhein-Bodensee-Hochrhein, CIP Regio Eems-Dollard; in het CIP Spanje-Portugal is er wel sprake van deze indicatoren, maar zijn zij niet ontwikkeld). Hoewel zij per programma verschillen, zijn zij zeer algemeen van aard en is hun belang voor het betrokken programma beperkt. Op het meest algemene niveau van onderdeel A van het initiatief hadden zij evenwel van een zeker belang kunnen zijn door verbetering en geharmoniseerde toepassing ervan op alle CIP's van dit onderdeel.

75.

Een ander zwak punt is dat noch de informatiebronnen waaruit wordt geput voor de berekening van de indicatoren, noch de wijze waarop zij worden verkregen worden beschreven. Het is vaak onmogelijk aan te geven wat het verband is tussen de indicatoren op het laagste, en die op het hoogste niveau, dat wil zeggen van de projecten tot de algemene doelstellingen van de CIP's.

76.

Ondanks de geconstateerde tekortkomingen is er voor meerdere programma's naar kwantificering gestreefd, soms op algemeen niveau, soms op dat van prioriteiten en soms op dat van maatregelen. Het was echter niet mogelijk werkdocumenten te verkrijgen op basis waarvan kon worden nagegaan hoe een kwantificering tot stand was gekomen. Deze gekwantificeerde doelstellingen zijn alleen van belang indien zij achteraf met de resultaten kunnen worden vergeleken, zodat hier conclusies aan kunnen worden verbonden. Indien niet kan worden achterhaald onder welke omstandigheden de doelen zijn gesteld, zal deze vergelijking tot weinig gegronde conclusies leiden.

77.

Bij het bepalen in hoeverre de doelstellingen zijn verwezenlijkt, wordt nogal eens vertraging ondervonden. Het algemene karakter van de op het niveau van de CIP's gehanteerde doelstellingen alsmede de ongelijksoortigheid van de acties verhinderen de formulering van adequate en nuttige indicatoren. Het is echter van belang om duidelijkheid te scheppen over de indicatoren en slechts de indicatoren te handhaven die nodig zijn voor het volgen van de voortgang van het CIP, voor de besluitvorming en voor het meten van het effect van het CIP.

78.

Slechts twee van de acht gecontroleerde programma's (CIP Alpenrhein-Bodensee-Hochrhein en CIP Regio Eems-Dollard) beschikten over een computersysteem voor projectbeheer en een database voor het verzamelen van gegevens betreffende indicatoren. Regio's van lidstaten hebben afzonderlijk systemen ontwikkeld, hetgeen slechts meer kosten en vertragingen bij de uitvoering van de follow-up van de CIP's kan opleveren.

79.

Ten opzichte van de zwakke punten die de Rekenkamer constateerde tijdens haar onderzoek van Interreg I, zijn het trans-Europese karakter van de projecten en de samenwerking bij de tenuitvoerlegging van de CIP's versterkt (zie paragraaf 7). Niettemin is geconstateerd dat er nog steeds sprake is van forse vertragingen en dat er, ondanks bepaalde inspanningen, geen bevredigende oplossing is gevonden voor de beoordeling van het effect van een CI, hetgeen ten dele samenhangt met het onduidelijke en zeer brede karakter van de in de richtsnoeren en op het niveau van de CIP's nagestreefde doelstellingen.

80.

De richtsnoeren van de Commissie bevatten een bij elk CIP (zie de paragrafen 13 en 14) toe te passen definitie van het begrip „trans-Europees project”, en scherpen de eisen aan die ter bevordering van de samenwerking aan de uitvoering worden gesteld. Er is echter onvoldoende ingegaan op de tenuitvoerlegging van de samenwerking door middel van werkelijk gezamenlijke structuren zoals de EESV's. Deze structuren mogen de diverse betrokken regio's vertegenwoordigen en uitvoerende verantwoordelijkheden dragen (zie de paragrafen 15 en 16).

81.

De Commissie beschikt niet over een analyse van de specifieke situatie in de subsidiabele gebieden of van de voortgang die is geboekt bij de verwezenlijking van de doelstellingen van het CI of van de specifieke doelstellingen van de CIP's. De nieuwe richtsnoeren bevatten geen gerichte en meetbare doelstellingen. Zij bakenen veeleer een terrein met mogelijke acties af, waarop de lidstaten samen kunnen werken aan thema's die zij gezamenlijk mogen vaststellen. Als er op het niveau van de CIP's niet wordt gekozen voor het formuleren van concrete doelstellingen, zal de tenuitvoerlegging van het CI verwatering van de middelen tot gevolg hebben. De Commissie heeft geen gemeenschappelijke indicatoren vastgesteld waarmee de door de tenuitvoerlegging van het initiatief geboekte vooruitgang op het niveau van de Gemeenschap kan worden gemeten (zie de paragrafen 17-25).

82.

Er is geen oplossing gevonden voor het probleem bij onderdeel A dat bepaalde lidstaten door de kenmerken van de bestaande NUTS-nomenclatuur gebieden omvatten die te uitgebreid zijn voor een doeltreffende samenwerking (zie paragraaf 26).

83.

De richtsnoeren van de Commissie en de werkdocumenten ter ondersteuning van de lidstaten bij het uitwerken van hun programma's zijn pas laat bekendgemaakt, toen in de lidstaten al was begonnen met de voorbereiding van CIP-voorstellen. Dit had vertraging bij de tenuitvoerlegging van de CIP's tot gevolg en heeft ook tot programma's van ontoereikende kwaliteit kunnen leiden (zie de paragrafen 28 en 29).

84.

De kwalitatieve controlecriteria voor de door de lidstaten ingediende programmavoorstellen waren onvoldoende voorbereid en uitgewerkt. De procedure aan de hand waarvan de CIP-voorstellen zijn onderzocht, heeft niet altijd tot de gewenste verbeteringen geleid (zie de paragrafen 31-33 a)).

85.

Het onderzoek van de programmavoorstellen heeft veel langer geduurd dan was voorzien. Deze vertragingen verkorten de periode waarin de projecten kunnen worden ontwikkeld en veroorzaken een zekere onderbreking van het proces van samenwerking tussen de voor steun in aanmerking komende regio's van de lidstaten. Zij hebben geleid tot herverdeling van de vastleggingskredieten in 2000 en tot gering gebruik van de betalingskredieten gedurende de eerste vier jaar van de periode (zie de paragrafen 35-39).

86.

Voor de meeste programma's is vooraf een proces van raadpleging met mogelijke indieners van projecten georganiseerd. Aangezien hieraan echter geen keuzes werden verbonden, leidt een dergelijk proces tot tamelijk ongerichte CIP's (zie de paragrafen 41 en 42).

87.

De unieke uitvoeringsorganen en de unieke financiële elementen van de CIP's zijn tot stand gebracht. De samenwerking tussen alle partners is daadwerkelijk versterkt. Er kunnen echter nog verbeteringen worden aangebracht: enerzijds heeft het ontbreken van werkelijk gezamenlijke structuren ter vertegenwoordiging van de verschillende lidstaten de beheersautoriteiten een kunstmatige rol bezorgd (zie paragraaf 43 en 44); anderzijds is niet altijd gehandeld in de geest van samenwerking die kenmerkend hoort te zijn voor de oprichting van GTS en is de uniciteit van het financieringsplan in meerdere gevallen niet volledig in acht genomen, aangezien de aan de SF — en de communautaire initiatieven in het bijzonder — toegekende middelen per lidstaat werden uitgesplitst (zie de paragrafen 45-50).

88.

Aangezien de beoordelaars vooraf over het algemeen betrokken waren bij het voorbereiden en opstellen van de CIP's, kunnen zij het van hen verlangde kritische advies niet in alle onafhankelijkheid verstrekken (zie paragraaf 52).

89.

De analyses op grond waarvan de prioriteiten en maatregelen van de CIP's horen te worden vastgesteld, zijn bewerkelijk en vergen tijd. Inschakeling van deskundigen is hier vereist. Hoewel de analyses in het algemeen wel per subsidiabele regio worden samengevoegd, zijn zij van weinig nut, met name omdat de gegevens daarin zich niet lenen voor het vaststellen van de regionale uitgangssituatie waaraan door middel van de indicatoren het effect van de CIP's dient te worden afgemeten. Wanneer de „bottom up”-overlegprocedure ertoe leidt dat de resultaten van deze analyses terzijde worden gelegd, zouden de programma's de redenen hiervoor moeten toelichten (zie de paragrafen 55-57).

90.

Voorts zijn de geconstateerde problemen van algemene aard en hangen zij niet specifiek samen met de aanwezigheid van grenzen, hoewel bij bepaalde CIP's maatregelen (milieu, territoriale aspecten in verband met het EROP…) gerechtvaardigd zijn, aangezien de grenzen daar naar hun aard een belemmering vormen (zie paragraaf 58).

91.

Het oorzakelijk verband tussen deze analyses en de prioriteiten van de CIP's is onduidelijk. De nagestreefde doelstellingen alsmede de prioriteiten en maatregelen worden ingegeven door andere overwegingen dan de zorg om de specifieke grensproblematiek op te lossen door gerichte acties. De programma's omvatten een scala aan maatregelen, hetgeen leidt tot versnippering van middelen en verwatering van het effect. Hoewel de uniciteit van de uitvoeringsorganen van de CIP's de samenwerking bevordert, heeft zij niet geleid tot een gerichte strategie (zie de paragrafen 59-63).

92.

De programma's van onderdeel C zijn het minst afgebakend, aangezien zij onduidelijke specifieke richtsnoeren paren aan het ontbreken van een beoordeling vooraf waarin de behoeften hadden moeten worden aangegeven. Uit het feit dat er geen indicatoren konden worden vastgesteld, blijkt tevens dat de Commissie onvoldoende was voorbereid op de invoering van dit onderdeel (zie de paragrafen 24, 57, 62 en 72).

93.

De complementariteit tussen de CIP's van onderdeel A met de klassieke acties is hoofdzakelijk het gevolg van het brede karakter van de Interreg-CIP's. De complementariteit hoeft slechts te worden onderzocht bij CIP's die meer gericht zijn (zie de paragrafen 64 en 65).

94.

Het merendeel van de eerste goedgekeurde projecten is in samenwerking voorbereid en zal in samenwerking worden uitgevoerd. De bijdrage die projecten leveren tot het verhelpen van grensproblematiek is niet altijd even groot, aangezien bepaalde projecten tot een uitwisseling van ervaring beperkt blijven of geen verband houden met de aanwezigheid van grenzen. De Rekenkamer vindt deze meerwaarde te gering en wijt dit hoofdzakelijk aan het onduidelijke karakter van de nagestreefde doelstellingen en de uitgebreidheid van de maatregelen van elk CIP (zie de paragrafen 66-69).

95.

De CIP's omvatten doelstellingen op algemeen niveau, op het niveau van prioriteiten en op het niveau van maatregelen. De doelstellingen vloeien niet voort uit keuzes ten behoeve van het oplossen van specifieke grensproblematiek en hun onderlinge verband wordt niet kenbaar gemaakt (zie de paragrafen 71 en 72).

96.

De talrijke indicatoren van de CIP's brengen de doelstellingen slechts onvoldoende of in het geheel niet tot uitdrukking. Zij worden eerder vermeld omdat dit verplicht is, dan vanuit de behoefte om de met betrekking tot de geformuleerde doelstellingen geboekte voortgang te meten. Bovendien moeten sommige indicatoren nader worden bepaald en dienen de gegevensbronnen te worden vermeld. Voor een aantal indicatoren zijn pogingen tot kwantificering ondernomen, maar deze berusten niet op de basisdiagnose en betreffen weinig relevante doelstellingen. In het merendeel van de gecontroleerde gevallen ontbreekt vooralsnog het computerhulpmiddel voor het verzamelen van statistische informatie over de indicatoren (zie de paragrafen 73-78).

97.

Voor de lopende periode:

98.

Bij voortzetting van het initiatief na 2006:

99.

Het CI Interreg nodigt partners uit verschillende lidstaten uit tot samenwerking en draagt bij aan het openen van de grenzen. Het initiatief brengt in alle fasen van zijn tenuitvoerlegging meerdere lidstaten en hun regio's samen. Het verdient aanbeveling, nog gedurende de programmeringsperiode 2000-2006 te streven naar verbetering op het gebied van indicatoren, het meten van het effect ervan en selectiecriteria. Indien de Commissie overweegt, het initiatief na 2006 voort te zetten, moeten bovendien de inspanningen ten behoeve van de volgende periode zich hoofdzakelijk richten op het ontwerp en de uitvoeringsbepalingen.