30.11.2004   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 295/1

I-XI

1-10

1-7

8-10

11-25

11-12

13-15

16-21

22-23

24-25

26-35

26-27

28-30

31-35

36-57

36-37

38-40

41-47

48-49

50-51

52-57

58-80

58-60

61-65

66-67

68-76

77-80

81-97

81-90

91-95

96-97

98-109

98-103

104-109

110-121

I.

Het speciale pretoetredingsprogramma voor landbouw en plattelandsontwikkeling (Sapard) is het eerste programma voor externe steunverlening dat gedecentraliseerd wordt uitgevoerd. Het programma heeft tot doel bij te dragen tot de implementatie van het acquis communautaire en problemen op te lossen met de aanpassing van de landbouwsector en plattelandsgebieden in de tien landen die Sapard-steun genieten (1). Deze tien landen worden hierna aangeduid als „Sapard-landen”. Vanwege de sterke stijging van het pretoetredingsbudget, dat voor Sapard moest worden beheerd met behulp van nieuw opgezette structuren en volgens nieuw vastgestelde voorschriften, heeft de Rekenkamer een controle verricht die een antwoord moet bieden op de vraag of Sapard goed is beheerd (zie de paragrafen 1-10).

II.

Het antwoord op die vraag luidt dat het beheer van wisselende kwaliteit is geweest. Er traden aanzienlijke vertragingen op bij het starten van Sapard, en sommige daarvan ontstonden doordat de Commissie verzuimde om in een zo vroeg mogelijk stadium te plannen. Verder is er wel vaart gezet achter de implementatie van Sapard, maar zijn de hoofddoelstellingen per eind 2003 niet bereikt. In de meeste Sapard-landen deden zich vertragingen voor bij de implementatie, doordat de Commissie te weinig begeleiding en advies bood en vanwege de steile leercurve waarmee de landen te maken kregen, en enkele maatregelen werden niet gerealiseerd.

III.

Een groot deel van de beschikbare middelen werd niet besteed en budgetten werden stelselmatig te ruim bemeten, omdat het opzetten en implementeren van Sapard veel tijd in beslag nam. Er was niet voorzien in gedetailleerde uitvoeringsbeginselen en -regels toen de Raad de Sapard-verordening in juni 1999 vaststelde. in de Sapard-landen moesten systemen worden opgezet, hetgeen in sommige gevallen veel tijd in beslag nam; de Commissie heeft de oorzaken hiervan niet geanalyseerd. Sinds Sapard in de betrokken landen van start ging, is de snelle, efficiënte implementatie van het programma belemmerd door zware administratieve procedures die strenger waren dan de Sapard-regels vereisten (zie de paragrafen 11-25).

IV.

De Commissie koos terecht voor gedecentraliseerde implementatie gezien het verwachte grote aantal te financieren projecten, maar zij heeft de daarmee gemoeide tijd onderschat. Hoewel de Commissie seminars organiseerde en andere contacten had met Sapard-landen, is haar gedecentraliseerd beheer voor Sapard geen garantie dat problemen bij de implementatie actief en systematisch worden onderkend en er een follow-up aan wordt gegeven. Hierdoor werden niet in alle Sapard-landen best practices toegepast (zie de paragrafen 26-35).

V.

Gedurende de eerste vier jaar van implementatie werd slechts 323 miljoen euro (14,8 %) van het beschikbare budget van 2 183 miljoen euro aan de uiteindelijke begunstigden betaald. Door het lage bestedingsniveau gedurende de pretoetredingsperiode, die voor acht van de tien begunstigde landen van 1 januari 2000 tot 1 mei 2004 loopt, is er slechts een geringe bijdrage geleverd aan de voor Sapard gestelde doelen. Voor Bulgarije en Roemenië, waarvoor de pretoetredingsperiode naar verwachting tot 1 januari 2007 loopt, is een veel sterker effect te voorzien. In Polen zal Sapard voor ten minste 17,7 miljoen euro bijdragen aan de rijksbegroting in de vorm van BTW, maar hiermee worden de doelstellingen van Sapard niet gerealiseerd (zie de paragrafen 36-40).

VI.

De eerste resultaten van afgeronde projecten wijzen uit dat het geld voor de verwerking van landbouwproducten over het algemeen eerder is besteed aan projecten die de landbouwproductie kwantitatief doen toenemen dan aan projecten waardoor de landbouwproductie kwalitatief verbetert (het voldoen aan kwaliteits- en gezondheidsnormen en bescherming van het milieu) (zie de paragrafen 41-47).

VII.

De Commissie heeft niet gerapporteerd in hoeverre Sapard aan de doelstellingen voldeed, maar richtte zich in plaats daarvan op de institutionele opbouw. Deze was positief, omdat Sapard nationale overheden praktijkervaring kon bieden voor het beheer van EU-middelen na de toetreding. Voor een van de belangrijkste maatregelen na de toetreding, landbouwmilieumaatregelen, bleef het effect echter beperkt (zie de paragrafen 48-57).

VIII.

Bij Sapard geldt het vereiste dat de systemen die door de betrokken landen worden opgezet, door de Commissie vooraf worden goedgekeurd op basis van haar controles. Hierdoor werd gewaarborgd dat er welomschreven systemen met essentiële controles waren voordat er middelen konden worden besteed. Dit vereiste vormt een essentieel verschil met vergelijkbare programma's in de lidstaten, die met de implementatie kunnen beginnen zonder dergelijke controles of voorafgaande goedkeuring van de systemen door de Commissie (zie de paragrafen 58-60).

IX.

De Rekenkamer stelde ten aanzien van de Sapard-systemen vast dat belangrijke concepten erin waren opgenomen, dat de procedures goed gedocumenteerd waren, dat de op papier bestaande systemen over het algemeen in de praktijk werkten en dat voor de meeste gecontroleerde dossiers de verificatieprocedures waren gevolgd. Een probleem was dat andere, gerelateerde systemen, waarvan de Sapard-systemen gebruikmaakten maar waarvoor de Commissie geen voorafgaande goedkeuring gaf, niet van dezelfde kwaliteit waren. Dit gold met name voor de nationale controles met betrekking tot kwaliteits-, gezondheids- en milieunormen, die ontoereikend bleken (zie de paragrafen 61-80).

X.

De belangrijkste problemen met de implementatie waren dat potentiële begunstigden te weinig eigen middelen hadden, problemen hadden met het verkrijgen van krediet en te maken kregen met zware administratieve procedures. Dit had tot gevolg dat Sapard in het voordeel werkte van financieel sterke, beter georganiseerde bedrijven die over voldoende kapitaal beschikken of aan leningen kunnen komen. Voor kleinere landbouwbedrijven en bedrijven, die de meeste moeite hebben om aan de normen te voldoen, te moderniseren en efficiënter te gaan werken, was dit een grote handicap (zie de paragrafen 81-97).

XI.

De voor de particuliere sector geldende regels en inspecties voor aanbesteding en voor de algemene kosten waren ontoereikend. Doeltreffende controles om te voorkomen dat te hoge factuurbedragen worden aanvaard en betaald, hebben niet plaatsgevonden (zie de paragrafen 98-109).

1.

De Europese Raad van Luxemburg in december 1997 nam besluiten om het toetredingsproces te starten met als doel, de kandidaat-lidstaten voor te bereiden op toetreding tot de Unie. Dit hield ook een krachtiger toetredingsstrategie in die de landen van Midden- en Oost-Europa in staat moest stellen, uiteindelijk lid van de Europese Unie te worden en daartoe zoveel mogelijk het acquis communautaire over te nemen (2). Als onderdeel van de pretoetredingsstrategie werd besloten, de pretoetredingssteun aanzienlijk te verhogen: naast het reeds bestaande Phare-programma (3) zou deze een structureel instrument omvatten, alsmede steun voor de landbouw vanaf het jaar 2000.

2.

Het speciale pretoetredingsprogramma voor landbouw en plattelandsontwikkeling (Sapard) ging dan ook per 1 januari 2000 van start. De Sapard-verordening (4) bepaalt dat het programma de volgende doelstellingen heeft:

3.

Het programma is beheerd in het kader van hoofdstuk 1 van begrotingstitel B7-0 (pretoetredingsstrategie) (5). Voor de tien Sapard-landen werd voor de jaren 2000-2003 2 183 miljoen euro uitgetrokken (6). In bijlage 1 is dit bedrag per land uitgesplitst.

4.

Sapard biedt maximaal 50 % steun uit EU- en nationale middelen aan landbouwproducenten (voornamelijk voor investeringen in landbouwmachines voor het landbouwbedrijf) en verwerkingsbedrijven (voornamelijk voor investeringen in materieel), terwijl de rest (50 % of meer) door de begunstigde wordt gefinancierd (7). Voor gemeenten (waar het gaat om de ontwikkeling van plattelandsinfrastructuur, zoals landwegen en rioleringen) kan de Sapard-steun oplopen tot 100 %. In alle gevallen (ongeacht of de toegekende overheidssteun maximaal 50, dan wel 100 % bedraagt) draagt de EU 75 % van de betaalde steun bij, terwijl nationale co-financiering voorziet in de resterende 25 %.

5.

Sapard is uniek in die zin dat dit het eerste programma voor steunverlening aan derde landen is dat gedecentraliseerd wordt uitgevoerd. Deze decentralisatie houdt in dat de selectie van projecten, de aanbesteding en de sluiting van overeenkomsten niet zijn onderworpen aan voorafgaande goedkeuring van de Commissie (8). Het gedecentraliseerde beheer in de Sapard-landen heeft de in de EU-lidstaten opgezette systemen nauwlettend gevolgd, inclusief de goedkeuring door de Commissie van een „programma voor landbouw en plattelandsontwikkeling” voor elk Sapard-land. De Sapard-verordening bepaalt dat de programma's moeten zijn gebaseerd op door deze landen opgestelde plannen, die betrekking moeten hebben op de 15 in de verordening omschreven maatregelen.

6.

De nadruk lag op die maatregelen die gericht zijn op investeringen in de verwerking van landbouwproducten (verbetering van verwerking en in de handel brengen van landbouwproducten, en investeringen in landbouwbedrijven) en investeringen in de ontwikkeling van plattelandsgebieden (ontwikkeling en verbetering van de plattelandsstructuur). De Sapard-landen kenden hieraan een hogere prioriteit toe dan aan andere mogelijke maatregelen, zoals die voor landbouwmilieumaatregelen, bosbouw en bebossing, waaraan zij slechts 4 % van alle middelen toewezen. In bijlage 1 wordt per land de toewijzing per hoofdcategorie maatregelen en begunstigden weergegeven.

7.

Voor de functies van implementatie en betaling in de Sapard-landen is het Sapard-agentschap verantwoordelijk. Potentiële begunstigden dienen aanvragen in bij de plaatselijke kantoren van dit agentschap. Een afzonderlijk orgaan binnen het ministerie van Financiën, het zogeheten Nationaal Fonds, vraagt bij de Commissie betalingen aan en ontvangt deze, en stelt gelden ter beschikking van het Sapard-agentschap.

8.

Vanwege de sterke stijging van het pretoetredingsbudget in het algemeen, dat van 1999 op 2000 is verdubbeld en dat voor Sapard zou worden beheerd door nieuw opgezette structuren waarvoor nieuw ingestelde voorschriften gelden, heeft de Rekenkamer besloten tot het verrichten van een controle teneinde de vraag te beantwoorden of Sapard goed is beheerd. Er werden drie controledoelstellingen bepaald, en wel:

9.

Er werden controles uitgevoerd bij de Commissie (DG Landbouw) en in vier Sapard-landen (Bulgarije, Litouwen, Polen en Roemenië). Dossiercontroles werden verricht op een steekproef van 76 projecten, waarvan er 42 ter plaatse werden bezocht tussen november 2002 en september 2003. De projecten in de steekproef omvatten de belangrijkste maatregelen die ten tijde van de controle werden uitgevoerd en op hun beurt ongeveer 95 % uitmaken van alle in deze vier landen gesloten contracten en verrichte betalingen (9). Bovendien werden kernelementen van de in de Sapard-landen opgezette systemen onderzocht. Het personeel van de hoge controle-instanties van de bezochte landen heeft samengewerkt met de controleurs van de Rekenkamer en hen begeleid.

10.

Voor de controle van Sapard wordt voortgebouwd op de resultaten van eerdere controles, die gericht waren op de opzet van het programma en de analyse van en het toezicht op de Sapard-systemen door de Commissie, die in de jaarverslagen van de Rekenkamer zijn gepubliceerd (10). De voornaamste conclusies waren dat het opzetten van het Sapard-instrument vrij veel tijd in beslag nam, met name het ophelderen en in detail uitwerken van de complexe rechtsgrondslag, en dat de beheers- en controlesystemen niet voorzagen in voldoende inspecties op risicovolle gebieden, zoals personeel, voorkoming van dubbele financiering, goed financieel beheer, bankrente, en de beantwoording aan minimumnormen ten aanzien van milieu, hygiëne en dierenwelzijn.

11.

Grafiek 1 geeft de fasen in de implementatie van het Sapard-programma weer vanaf het eerste wetsvoorstel tot 31 december 2003. In de vakken wordt aangegeven op welke tijdstippen de voornaamste stappen werden afgerond. De bedragen in deel A geven de kloof weer tussen de totale financiële bijdrage van de Gemeenschap in de algemene begroting (11) en het totaalbedrag waarvoor met begunstigden contracten zijn gesloten. Het verschil geeft zo het in de begroting beschikbare bedrag weer dat niet door de Sapard-landen werd gebruikt vanwege de tijd die de goedkeuring van hun systemen in beslag nam en vervolgens de vertragingen in die landen vanwege de problemen met de implementatie. De twee belangrijkste problemen met de implementatie worden in de paragrafen 81-95 omschreven.

12.

Deel B geeft het bedrag aan waarvoor contracten zijn gesloten met uiteindelijke begunstigden, maar dat nog niet is betaald. Dit heeft te maken met de tijd die de implementatie van de projecten in beslag neemt — voor bouwprojecten kan dit bijvoorbeeld meer dan een jaar zijn — maar ook met administratieve vertraging (zie paragraaf 16 e.v.). Deel C geeft de geldstroom richting de begunstigden weer.

13.

In juni 1999 keurde de Raad het voorstel van de Commissie voor een verordening inzake Sapard goed. Hierin werd een nieuw en complex juridisch kader uiteengezet, dat nader moest worden omschreven. De Commissie werkte zeven maanden aan een uiteenzetting van de uitvoeringsbeginselen, zes maanden aan het ontwerpen en goedkeuren van de gedetailleerde voorschriften, en vervolgens nog eens zes maanden aan het ontwerpen van, onderhandelen over en vaststellen van de overeenkomsten met de Sapard-landen. Daarmee werd de rechtsgrondslag op 29 november 2000 afgerond (12). Eind maart 2001 hadden alle landen de overeenkomsten ondertekend.

14.

De Commissie heeft geen gebruikgemaakt van de beschikbare tijd tussen maart 1998, toen zij een voorstel voor de Sapard-verordening indiende (13), en juni 1999, toen deze werd vastgesteld door de Raad, om de implementatie verder voor te bereiden. Deze periode van 15 maanden had kunnen worden gebruikt voor het opstellen van gedetailleerde beginselen en voorschriften, die het beleid zouden hebben verduidelijkt en de implementatie bespoedigd.

15.

Na de afronding van het wettelijk kader in november 2000 was de startdatum van Sapard afhankelijk van de tijd die gemoeid was met het opzetten van de systemen door de Sapard-landen. Sommige landen deden dit snel: de Commissie keurde de systemen voor sommige van de maatregelen in Bulgarije in mei 2001 goed. Bij andere landen duurde dit langer: Hongarije begon pas op 27 november 2002 met de implementatie van sommige van de Sapard-maatregelen.

16.

Sinds Sapard in de betrokken landen van start ging, hebben zware administratieve procedures die strenger zijn dan vereist door de Sapard-voorschriften, een efficiënte implementatie van het programma belemmerd. Hierna volgen enkele voorbeelden van de problemen met de implementatie die de Rekenkamer aantrof (zie ook paragraaf 91 e.v.).

17.

Roemenië was het op één na laatste Sapard-land dat onderdelen van zijn systemen liet goedkeuren, maar was toch niet goed voorbereid op de toepassing van het programma in augustus 2002. Tussen het tijdstip van ontvangst van het aanvraagformulier en de goedkeuring ervan verstreken zeven en een halve maand. Sinds april 2003 is de situatie verbeterd, omdat de Roemeense autoriteiten bepaalde procedures hebben gewijzigd en meer personeel hebben ingezet voor het verwerken van deze aanvragen. Ondanks deze trage gang van zaken konden de Roemeense autoriteiten dankzij de vele aanvragen toch alle middelen opgebruiken die voor de hele zevenjarige periode (2000-2006) waren uitgetrokken.

18.

Ook Polen heeft een groot aantal aanvragen voor dit soort projecten ontvangen. Wegens administratieve vereisten die niet in het kader van Sapard worden gesteld, werden beschikbare bedragen van in totaal ruim 250 miljoen euro meer dan een jaar niet gebruikt (14). Dit stond een efficiënte implementatie van Sapard in de weg.

19.

In Litouwen bedraagt het gemiddelde tijdsverloop tussen de indiening van de projectaanvraag en het sluiten van het contract vier en een halve maand. Een van de hoofdredenen voor de vertragingen bij de goedkeuring van de aanvragen is het gebrek aan personeel in de hoofdeenheid die alle projectaanvragen beoordeelt.

20.

In Bulgarije werden alle verificaties op lokaal niveau nog eens overgedaan door het Sapard-orgaan op centraal niveau. Hierdoor neemt de goedkeuring van elk project één maand langer in beslag (waardoor de implementatie van het project vertraging oploopt), evenals elke fase van goedkeuring van betaling. Dergelijke dubbele controles zijn noodzakelijk wanneer systemen worden opgezet, maar er moet regelmatig worden nagegaan of ze nog nodig zijn.

21.

Zoals blijkt uit paragraaf 35 is de Commissie niet actief op zoek gegaan naar problemen met de implementatie zoals die hierboven zijn beschreven. De Commissie heeft in sommige gevallen weliswaar actie ondernomen door dit punt met het betrokken land te bespreken, maar dit gebeurde niet systematisch.

22.

De Commissie heeft niet geanalyseerd welke kritieke stappen het opzetten van de systemen door de Sapard-landen vertraagden. Dit zou een voorbeeld van goede managementpraktijk zijn geweest. Een dergelijke analyse zou tevens de rol die de Commissie hier zelf in speelt moeten betreffen, en zou zinvol zijn geweest, omdat de Sapard-landen dan rekening hadden kunnen houden met succesfactoren bij het opzetten van systemen voor het beheer van communautaire middelen.

23.

De Commissie heeft een dergelijke analyse nadien ook niet opgenomen in de tussentijdse beoordeling van het programma in elk Sapard-land. Was dit element erin opgenomen, dan hadden succesfactoren en beperkingen bij het opzetten van de systemen kunnen worden vastgesteld, die weer van pas zouden komen bij soortgelijke exercities in de toekomst. Een externe evaluatie als waarborg dat de met Sapard opgedane ervaring in de toekomst kon worden benut, werd niet verricht.

24.

De Commissie kon geen nauwkeurige ramingen maken van de bedragen voor betalingen in de begrotingen die voor de eerste drie jaar waren opgenomen. Tot eind 2002 stelde zij 850,8 miljoen euro ter beschikking voor betalingen, waarvan slechts 154,4 miljoen euro (18 %) werd benut, terwijl het resterende bedrag werd geannuleerd (15). De Commissie merkte op dat de ramingen van de betalingen onzeker waren, omdat deze afhankelijk waren van factoren waarop zij geen vat heeft en men nog geen ervaring had met het gedecentraliseerd beheer van externe steun. De bedragen konden dan ook niet worden gebaseerd op voldoende gedetailleerde documentatie en berekeningen.

25.

In plaats hiervan werden andere argumenten aangevoerd ter onderbouwing van de bedragen, zoals de noodzaak om een positief signaal te geven dat de Commissie vertrouwen had in het vermogen van de betrokken landen om Sapard te implementeren. Er moet onderscheid worden gemaakt tussen politieke wil en de economische realiteit, maar door te veel de nadruk op het eerste te leggen, heeft de Commissie stelselmatig de kredieten voor betalingen in de begroting te hoog geraamd.

26.

Tot juni 1999 was op het gebied van externe steun goedkeuring vooraf door de Commissie nodig voor de selectie van projecten, de aanbesteding en de sluiting van overeenkomsten. De rechtsgrondslag van Sapard bood voor het eerst de mogelijkheid dergelijke goedkeuringen vooraf voor externe steun achterwege te laten. De Raad heeft niet bepaald dat een dergelijk systeem van gedecentraliseerd beheer moet worden gebruikt, maar de Commissie heeft hiervoor gekozen. De Commissie heeft terecht gekozen voor gedecentraliseerde implementatie, gezien de verwachte grote aantallen te financieren projecten.

27.

Aangezien de Commissie de methoden voor het beheer van het programma noch als onderdeel van haar voorstel voor de Sapard-verordening in maart 1998, noch in de daaropvolgende periode heeft uiteengezet, was zij hiertoe genoodzaakt na de vaststelling van de verordening door de Raad in juni 1999. In januari 2000 keurde de Commissie een mededeling goed waarin erop werd gewezen dat Sapard decentraal moet worden beheerd. Voor haar besluit tot gedecentraliseerde implementatie voerde de Commissie als reden aan:

28.

De Europese Raad van Berlijn in maart 1999 ging ervan uit dat vanaf 2002 zes nieuwe lidstaten zouden toetreden, waarvan er vijf in aanmerking kwamen voor Sapard (16). Aangezien dit voor die vijf landen inhield dat Sapard slechts twee jaar operationeel zou zijn, moest het Sapard-programma zo spoedig mogelijk van start gaan om effect te kunnen sorteren.

29.

Toen de Commissie echter opteerde voor gedecentraliseerde uitvoering, moest zij in een wettelijk kader voorzien om de Sapard-voorschriften toepassing te doen vinden in die landen. Vervolgens moesten de Sapard-landen hun systemen opzetten, waarmee zij nog geen ervaring hadden. Gezien de complexiteit van de taken heeft de Commissie de hiermee gemoeide tijd onderschat.

30.

Van de vijf landen kregen slechts Estland (in juni 2001) en Slovenië (in november 2001) vóór 2002 goedkeuring van de Commissie voor hun systemen. De tijd die dit in beslag nam, kwam niet in mindering op de periode dat Sapard werd geïmplementeerd, aangezien tijdens de Europese Raad van Göteborg van juni 2001 als toetredingsdatum mei 2004 was vastgesteld omdat de toetredingsonderhandelingen nog voortduurden.

31.

Overeenkomstig de beginselen die gelden voor EU-programma's in de lidstaten dragen de Sapard-landen de volledige verantwoordelijkheid voor het beheer van Sapard. In de internationale overeenkomsten die zij met de Commissie sluiten, wordt de verantwoordelijkheid voor het dagelijks beheer, met name wat betreft het onderkennen en aanpakken van problemen met de implementatie, gelegd bij de Sapard-landen.

32.

De Commissie acht het haar verantwoordelijkheid om bij een systeem van gedecentraliseerd beheer toe te zien op de uitvoering van Sapard. De formele instrumenten hiervoor zijn onderhandelingen over de programma's, analyse van door de Sapard-landen ingediende jaarlijkse implementatierapporten en deelname in de hoedanigheid van adviseur aan elk van de nationale toezichtcomités, die tweemaal per jaar bijeenkomen (17).

33.

De Commissie heeft weinig personeel ingezet voor deze taak. Gemiddeld was minder dan één ambtenaar fulltime toegewezen aan het beheer van het programma van een Sapard-land (18). Zo was slechts één ambtenaar verantwoordelijk voor het toezien op de implementatie van zowel de Roemeense als de Bulgaarse programma's, waarmee communautaire bijstand voor een bedrag van 1 442 miljoen euro is gemoeid.

34.

De aanpak door de Commissie van het beheer van het programma kan als volgt worden geïllustreerd. In het kader van de kwijting over 2001 kritiseerde het Europees Parlement de Commissie wegens onderbesteding van het Sapard-budget, omdat de betalingen aan de uiteindelijke begunstigden zeer laag waren. De Commissie antwoordde dat de uitgaven vooral afhankelijk zijn van de vraag, hoe snel de begunstigden uitgaven doen, waarop de Commissie geen vat heeft. De Commissie zegde toe voor een snellere implementatie te zullen zorgen, met als belangrijkste resultaat dat de begunstigde landen brieven kregen toegezonden met de vraag, wat de Commissie zou kunnen doen (19).

35.

Bij de controle van de Rekenkamer werd geconstateerd dat er verschillende gebieden zijn waarop de Sapard-landen uiteenlopende praktijken hanteren, waarvan sommige goede resultaten opleveren maar andere contraproductief werken (zie de paragrafen 21, 39, 80, 90, 95, 103 en 109). De Commissie is niet van oordeel dat haar plicht toezicht te houden op de implementatie zo ver reikt dat zij ook actief implementatieproblemen moet signaleren, en zij heeft hiervoor de middelen noch het personeel ingezet om dit te doen. De Commissie heeft op informele wijze geholpen door het organiseren van seminars en door haar dagelijkse contacten met de Sapard-landen, maar dit is geen garantie dat alle implementatieproblemen systematisch worden onderkend en dat er stappen worden ondernomen om te waarborgen dat de best practices in alle tien landen toepassing vinden (zie ook de paragrafen 85 en 86).

36.

De Sapard-verordening biedt een kader voor communautaire steun gedurende de pretoetredingsperiode. Voor acht van de tien begunstigde landen loopt deze periode van 1 januari 2000 tot 1 mei 2004. De aan uiteindelijke begunstigden tot 31 december 2003 uitbetaalde bedragen beliepen 323 miljoen euro (14,8 % van de beschikbare middelen ad 2 183 miljoen euro), waarvan ruim de helft werd uitbetaald in het laatste kwartaal van 2003. Vanwege de lage uitgaven voor deze landen gedurende de pretoetredingsperiode (zie de paragrafen 11-20) is er vóór de toetreding slechts een geringe bijdrage geleverd aan de doelstellingen die in de verordening zijn vastgelegd.

37.

Voor Bulgarije en Roemenië heeft de Europese Raad de streefdatum voor de toetreding op 1 januari 2007 gesteld, op voorwaarde dat deze landen aan de vereisten voldoen. Voor deze landen valt een veel groter effect te voorzien.

38.

Op grond van de internationale overeenkomsten die de Commissie met elk van de Sapard-landen heeft gesloten, mag de gefactureerde BTW over apparatuur of diensten niet in rekening worden gebracht als te vergoeden subsidiabele kosten indien aan een van de volgende voorwaarden is voldaan:

39.

De begunstigden van de maatregel „ontwikkeling en verbetering van de plattelandsinfrastructuur” zijn gemeenten, en de facturen voor projecten die uit deze maatregel zijn gefinancierd, vermelden ook de BTW. In Polen kan de BTW, aangezien deze niet kan worden terugbetaald, aan het project worden toegerekend als subsidiabele kosten. Dit geldt niet voor de andere gecontroleerde Sapard-landen.

40.

Op basis van de voor 2000-2003 aan Polen toegewezen bedragen voor de maatregel (270 miljoen euro) en aangezien de BTW-tarieven variëren van 7 tot 22 %, al naar gelang van het soort leveringen, heeft de Rekenkamer het BTW-bedrag op ten minste 17,7 miljoen euro geschat. Dit BTW-bedrag zal door Sapard in de rijksbegroting worden gestort; in dat geval draagt het niet bij tot de voor het programma gestelde doelen. Om de orde van grootte hiervan aan te geven, is dit te vergelijken met de gemiddelde bijdrage van de Gemeenschap aan Polen voor ongeveer 400 projecten ter modernisering van wegen of 2 000 projecten ter verbetering van landbouwbedrijven. Het toestaan van BTW als subsidiabele kosten voor de financiering in Polen maar niet in andere kandidaat-lidstaten heeft niet alleen tot gevolg dat er minder projecten worden uitgevoerd, maar ook dat de feitelijke nationale cofinanciering aanzienlijk vermindert. Sapard heeft in dat land dan ook flink aan effect ingeboet. Dit is onevenredig; de uitgaven zijn op grond van paragraaf 40, onder c), dan ook niet subsidiabel. Er is geen bewijs voorhanden dat de Commissie actie heeft ondernomen; zij dient de precieze omstandigheden te onderzoeken om vast te kunnen stellen of Polen de BTW aan het programma terug dient te betalen.

41.

De Sapard-verordening bepaalt in artikel 4, lid 3, dat de betrokken landen ervoor dienen te zorgen dat in hun plannen prioriteit wordt gegeven aan maatregelen om de markt efficiënter te maken en om aan hogere kwaliteits- en gezondheidsnormen te voldoen, en aan maatregelen die erop zijn gericht in de plattelandsgebieden arbeidsplaatsen te scheppen, een en ander overeenkomstig de voorschriften inzake milieubescherming. Bij de controle van de Rekenkamer bleek dat 44 van de 46 projecten die in verband met de maatregelen „investeringen in landbouwbedrijven” en „de verbetering van de verwerking en afzet van landbouwproducten” werden gecontroleerd, de productie hebben vergroot of gemoderniseerd (20).

42.

Er werden echter slechts twee projecten uitgevoerd die als hoofddoelstelling hadden het verbeteren van de standaarden van het gehele bedrijf. Hoewel de nieuwe, moderne apparatuur op zich aan de EU-normen voldoet, was er nauwelijks bewijs dat deze voor de 24 Sapard-projecten voor investeringen in het landbouwbedrijf enig effect had op de kwaliteits-, gezondheids- of milieunormen voor het landbouwbedrijf als geheel. Evenzo had de nieuwe apparatuur bij de 20 gecontroleerde projecten voor verwerkingsbedrijven op zichzelf wel een zeker effect op het bedrijf als geheel, maar niet in die zin dat de gehele onderneming voldeed aan de EU-normen.

43.

Het belang hiervan wordt onderstreept in de recente controleverslagen van de Commissie over de staat van voorbereiding op het EU-lidmaatschap (21). In deze verslagen stelde de Commissie vast dat het huidige tempo waarin agrovoedselbedrijven in de Tsjechische Republiek, Hongarije, Polen en Slowakije vorderingen boeken, zeer zorgwekkend is. Voor Polen concludeerde zij dat vooruitgang op het gebied van volksgezondheid dringend noodzakelijk was en dat er onmiddellijk actie moest worden ondernomen om het acquis tegen de toetredingsdatum te kunnen implementeren.

44.

De agrovoedselsector, waarvoor 27 % van de Sapard-middelen zijn uitgetrokken, ontvangt ook aanzienlijke bedragen aan rechtstreekse buitenlandse investeringen. In Polen vloeit er ongeveer 575 miljoen euro aan dergelijke investeringen naar deze sector, ofwel tienmaal het bedrag dat jaarlijks voor Sapard wordt uitgetrokken (22). Het gaat om een van de meest dynamische sectoren in de Poolse economie. In een dergelijke omgeving moet de financiering van commerciële investeringen worden overgelaten aan de particuliere sector. De financiering van Sapard moet gericht zijn op het voldoen aan de EU-normen.

45.

Bij projecten die vallen onder de maatregel „investeringen in landbouwbedrijven” werden doorgaans grotere, modernere en krachtiger landbouwbedrijfsmiddelen aangeschaft, met als gevolg een productiestijging van het begunstigde bedrijf. In sommige landen was er sprake van een sterke concentratie van deze investeringen in de graansector. In de zuivel- en vleessector, waar naleving van EU-normen veel noodzakelijker is, werd weinig geïnvesteerd. Na een analyse van de jaarverslagen die de Sapard-landen in juni 2003 indienden, heeft de Commissie ook een onevenwichtigheid geconstateerd.

46.

Zelfs al had Sapard hoofdzakelijk betrekking op de aanschaf van apparatuur, toch had het kunnen bijdragen tot aanpassing aan de EU-normen indien de procedures nauwgezet waren toegepast. Dit was niet het geval: de vereisten en controles van minimumnormen zijn in de nationale wetgeving vastgelegd. Zij zijn identiek voor alle landbouwproducenten en verwerkingsbedrijven, ongeacht of er bij hen een Sapard-project loopt. Bij de controle van de Rekenkamer bleek dat de sanitaire en milieucontroles door de nationale instanties ontoereikend waren. Nadere bijzonderheden worden gegeven in de paragrafen 70-76.

47.

Wanneer wordt gekeken naar de doelstelling van Sapard als geheel, namelijk de implementatie van het acquis op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en daarmee verband houdende beleidsterreinen, kan het volgende worden geconcludeerd. Tot eind 2003 werden de middelen over het algemeen veeleer besteed aan projecten waarmee de landbouwproductie kwantitatief toeneemt, dan aan projecten die de landbouwproductie kwalitatief verbeteren (in die zin dat zij voldoet aan kwaliteits- en gezondheidsnormen en milieuvriendelijk is).

48.

De door de Rekenkamer ter plaatse verrichte controles van de prioriteit van het „scheppen van arbeidsplaatsen in plattelandsgebieden” wezen uit dat in enkele gevallen door de modernisering van apparatuur met gebruikmaking van investeringen uit Sapard, er minder arbeidsplaatsen nodig waren. Bij de rapportage over Sapard werd echter geen rekening gehouden met eventuele negatieve effecten van investeringen in de agrovoedselsector op de werkgelegenheid op het platteland. Ten aanzien van de weinige projecten waarvoor het aantal te scheppen arbeidsplaatsen was becijferd, werd geconstateerd dat hiervoor was uitgegaan van algemene bedoelingen die afhankelijk waren van de verwachte marktontwikkelingen, en niet op het directe effect van het Sapard-project.

49.

Investeringen in de ontwikkeling van plattelandsinfrastructuur moeten naar plattelandsgebieden gaan om subsidiabel te zijn. De Commissie heeft er echter niet op toegezien dat de projecten inderdaad in plattelandsgebieden werden geïmplementeerd. Normaal gesproken wordt aan de hand van de bevolkingsdichtheid vastgesteld wat een plattelandsgebied is; in bepaalde landen waren echter geen gegevens beschikbaar, en de Commissie stond het gebruik van andere criteria toe. Dit resulteerde erin dat met Sapard investeringen werden gecofinancierd waarvan zeer twijfelachtig was of deze een „plattelandsdimensie” hadden. Er werden meerdere gevallen aangetroffen waarin het bij het project gebate gebied in feite een buitenwijk van een grotere stad was. In hoeverre het werkelijk om plattelandsgemeenten ging, werd niet vastgesteld, ondanks het feit dat de kloof tussen de infrastructurele voorzieningen van stedelijke en plattelandsgebieden in de Sapard-landen over het algemeen groter is dan die tussen de stedelijke gebieden in de huidige lidstaten.

50.

Artikel 13 van de Sapard-verordening bepaalt dat de Commissie jaarlijks een verslag over de verleende communautaire steun moet indienen, waarin zij in het bijzonder aangeeft welke vorderingen zijn gemaakt bij de verwezenlijking van de doelstellingen. Hiertoe hadden in de jaarverslagen objectieve criteria moeten worden opgenomen voor het meten van de vorderingen bij de verwezenlijking van de doelstellingen of prioriteiten van de Sapard-verordening, zoals een overzicht van de hoofdindicatoren die in de Sapard-programma's zijn opgenomen. Dit is niet gebeurd.

51.

De jaarverslagen over 2000, 2001 en 2002 van de Commissie bieden gedetailleerde en technische beschrijvingen van door de Commissie getroffen maatregelen, alsmede de gemaakte vorderingen wat betreft het opzetten van de systemen en de betalingen (23). Dit zijn echter slechts de middelen die zijn vereist voor de verwezenlijking van de doelstellingen.

52.

In afwijking van de strekking van de doelstellingen en prioritaire gebieden zoals omschreven in de verordening van de Raad, ziet de Commissie Sapard hoofdzakelijk als instrument voor institutionele opbouw dat moet garanderen dat de communautaire praktijken na de toetreding vlot ingang vinden. Zo heeft de Commissie diverse malen, onder meer in haar jaarverslagen, benadrukt dat de werkelijke bijdrage van Sapard erin bestaat dat het de implementatie van de nodige regelingen na de toetreding bevordert.

53.

Sapard moet echter in de eerste plaats worden beoordeeld op zijn bijdrage aan de bij de oprichting gestelde doelen. Ook moet in het oog worden gehouden dat institutionele opbouw een van de doelstellingen van het Phare-programma is, en dat programma's voor een vlotte invoering van communautaire praktijken zijn geïmplementeerd door middel van Phare-beheersprocedures en zijn bekostigd uit het Phare-budget (24). In elk van de bezochte landen werd circa 6 miljoen euro uit Phare gebruikt voor adviseurs inzake pretoetreding, deskundigen op het gebied van de programmering, opzet en controle van de systemen, proefprojecten en computerapparatuur voor de opleiding van personeel in de instanties die Sapard implementeerden.

54.

Op de institutionele opbouw heeft Sapard een positief effect gehad. Met behulp van Phare is de institutionele opbouw bekostigd en beheerd, terwijl Sapard de gelegenheid bood tot „al doende leren”. Sapard kon nationale overheden praktijkervaring bieden in het beheer van communautaire middelen, omdat veel procedures identiek zijn (programmering, implementatieprocedures, toezicht). De gezamenlijke resultaten van Phare en Sapard zijn een succes geworden, want structuren en systemen die nog maar enkele jaren geleden nauwelijks bestonden, zijn opgezet en bleken zowel operationeel als over het algemeen doeltreffend te zijn. In de paragrafen 61-65 volgen nadere bijzonderheden over deze systemen.

55.

De institutionele opbouw en het „al doende leren” waren echter geen succes waar het de landbouwmilieumaatregel betrof. Deze belangrijke maatregel op het gebied van plattelandsontwikkeling is als enige verplicht gesteld voor de lidstaten, en is tevens de grootste maatregel: zij omvat 41 % van de middelen die in het kader van het EOGFL-afdeling Garantie beschikbaar zijn voor plattelandsontwikkeling. Sinds de hervorming van het GLB wordt ook meer belang gehecht aan milieuvriendelijke landbouw.

56.

Vanwege de complexiteit van de landbouwmilieumaatregel in het algemeen en het feit dat deze in het kader van Sapard als experiment waren gedacht, deelde de Commissie de Sapard-landen pas op 21 december 2001 nadere bijzonderheden mee. Deze details maakten het noodzakelijk, de Sapard-programma's die voor elk land zijn goedgekeurd, te wijzigen en de bijbehorende systemen op te zetten en goed te keuren. Dit betekende dat de maatregel niet vóór eind 2002 kon worden geïmplementeerd. Per december 2003 waren slechts de Tsjechische Republiek en Slowakije hierin geslaagd. Hongarije heeft zelfs de gehele maatregel uit Sapard gehaald. Polen overwoog hetzelfde te doen, maar werd door de Commissie overtuigd van het belang, deze te handhaven. Er bleef echter vertraging optreden bij het uitwerken van de gedetailleerde uitvoeringsvoorschriften, en de maatregel werd niet in Polen geïmplementeerd voordat dit land toetrad tot de EU.

57.

Ten aanzien van de landbouwmilieumaatregel bepaalde de Commissie dat de acties tot doel moeten hebben, praktijkervaring in het uitvoeren van landbouwmilieumaatregelen op te doen op zowel bestuurlijk als bedrijfsniveau. Deze doelstelling is niet bereikt, want in december 2003 hadden zes van de acht in mei 2004 toetredende begunstigde landen nog slechts beperkte ervaring opgedaan met de implementatie van deze maatregel in het kader van Sapard.

58.

De rechtsgrondslag van Sapard vereist een besluit van de Commissie inzake het gedecentraliseerd beheer op basis van een analyse van de beheers- en controlesystemen van het betrokken land (de zogeheten overdracht van het beheer). Per december 2003 waren 17 besluiten van de Commissie genomen met betrekking tot in een land goedgekeurde onderdelen van het systeem, die elk het beheer van steunbedragen voorlopig overdroegen. Tot volledige overdracht, die werd overwogen na verdere verificatie door de Commissie en implementatie van aanbevelingen van de Commissie, werd niet overgegaan. De Commissie heeft niet haar verantwoordelijkheid genomen om het beheer volledig te decentraliseren. De Commissie heeft namelijk niet bepaald aan welke criteria moet worden voldaan om in aanmerking te komen voor volledige overdracht van het beheer.

59.

De rechtsgrondslag noemde ook de minimumcriteria en de voorwaarden voor gedecentraliseerd beheer, zoals een duidelijk omschreven systeem voor het beheer van de middelen, waaronder een doeltreffende interne controle en de aanwezigheid van geschikt personeel. Dankzij de analyses van de Commissie in de vorm van systeemcontroles was gewaarborgd dat er een duidelijk omschreven systeem met essentiële controles was alvorens er middelen konden worden besteed (25).

60.

De Sapard-landen begonnen dus met de projectimplementatie (sluiten van overeenkomsten) nadat de Commissie had besloten tot goedkeuring van de systemen, toen alle procedures, checklists en formulieren waren goedgekeurd. Dit lag anders bij de lidstaten, waar de uitgaven in het kader van de structuurfondsen voor de periode 2000-2006 met ingang van 1 januari 2000 subsidiabel waren of, in bepaalde omstandigheden, zodra het eerste ontwerp van het programmeringsdocument bij de Commissie was ingediend, zonder voorafgaande goedkeuring van de systemen.

61.

De beheers- en controlesystemen van Sapard hebben belangrijke elementen gemeen met communautaire programma's. Voor de programmering, het toezicht en de evaluatie worden de procedures van de structuurfondsen gevolgd. De procedures van het EOGFL-afdeling Garantie worden gebruikt voor het financieel beheer, met inbegrip van de procedure ter goedkeuring van de rekeningen (26) en de gebruikmaking van betaalorganen.

62.

Voor de programmeringsronde, die geheel nieuw was voor de kandidaat-lidstaten, waren deze verplicht onder meer de strategie te beschrijven, prioriteiten te kiezen, de maatregelen te omschrijven en aan te geven welke financiële middelen worden gebruikt. Niettemin waren alle Sapard-programma's voor landbouw en plattelandsontwikkeling in de herfst van 2000 gereed en door de Commissie goedgekeurd. Het opzetten van de Sapard-programma's nam niet meer tijd in beslag dan de lidstaten voor de goedkeuring van hun programma's in het kader van de structuurfondsen nodig hadden. Ook werden in een redelijk tijdsbestek toezichtstructuren opgezet.

63.

De betaalorganen die in de Sapard-landen zijn opgezet voor de implementatie van Sapard, zullen in de meeste gevallen de betaalorganen zijn die zullen worden gebruikt voor het beheer van EU-middelen na de toetreding. In Litouwen en Polen zullen de organen zowel de afdeling Garantie als de afdeling Oriëntatie van het EOGFL beheren.

64.

Evenals in de lidstaten waren de interneauditeenheden bij alle betaalorganen operationeel en werden de rekeningen en de verslagen over de beheers- en controlesystemen door operationeel onafhankelijke certificerende instanties gecertificeerd. De Rekenkamer stelde vast dat er controles volgens de eisen van het vak waren verricht.

65.

De Rekenkamer heeft de procedurebeschrijvingen en de checklists gecontroleerd en aan de hand van 33 dossiers getest of de systemen werken zoals omschreven in de documentatie. Ondanks de verderop in dit verslag geconstateerde tekortkomingen stelde de Rekenkamer met betrekking tot de Sapard-systemen vast dat de voornaamste concepten erin waren verwerkt, dat de procedures goed gedocumenteerd waren, dat de op papier bestaande systemen in de praktijk over het algemeen goed functioneerden en dat voor de meeste dossiers de controleprocedures werden gevolgd.

66.

Een veel voorkomend probleem met de in de vier bezochte landen gecontroleerde dossiers was dat het ontbrak aan documentatie van de controles. Checklists werden wel ingevuld, maar de dossiers bevatten in het algemeen geen motivering of toelichting ter onderbouwing van de door de beoordelaars getrokken conclusies. Met name waren er geen aantekeningen, werkdocumenten die een uiteenzetting gaven van het verrichte werk zoals berekeningen, ter plaatse gecontroleerde documenten, mensen die men ter plaatse heeft gesproken, enzovoort. Bij gebreke van dergelijke documenten bleef het werk van de tweede beoordelaar van de checklist beperkt tot het nagaan of alle vakjes waren aangekruist, en was er geen sprake van een zinvolle verificatie. Aangezien er niet altijd richtsnoeren voor het verrichten van de tests voorhanden waren, konden de controleurs van de Rekenkamer in het algemeen niet nagaan welk werk was verricht en op grond waarvan de vakjes „toereikend” in de checklists waren aangekruist.

67.

Een voorbeeld hiervan was het ontbreken van documentatie voor de analyses van bedrijfsplannen in Litouwen. Aanvragers moeten bedrijfsplannen indienen ter onderbouwing van hun project. Deze plannen geven aan hoe levensvatbaar de onderneming na de investering is. In het kader van de procedure in Litouwen is de beoordelaar verplicht, de bedrijfsplannen te analyseren. De door de Rekenkamer onderzochte steekproeven bevatten echter weinig bewijs waaruit bleek dat deze analyse van dossiers had plaatsgevonden. Dit werk is zeer technisch van aard en vereist meer dan hetgeen doorgaans gebeurt, bijvoorbeeld het aankruisen van het vakje „ja” achter de stelling dat „de indexen en financiële ratio's van de landbouwactiviteit beantwoorden aan de door de minister van landbouw vastgestelde kritieke waarden”.

68.

De Sapard-systemen moeten door de Commissie vooraf worden goedgekeurd op basis van controles. Dezelfde procedure is echter niet van toepassing op systemen die rechtstreeks verband houden met, en zorgen voor de gegevenstoevoer in de Sapard-systemen. Voorbeelden hiervan zijn de wervingsprocedures voor personeel en tests om de minimumnormen voor hygiëne, milieu en dierenwelzijn te controleren. Deze systemen en procedures vallen niet onder de controles van de Commissie en de voorafgaande goedkeuring van de systemen.

69.

De rechtsgrondslag van Sapard vereist dat geschikt personeel met de juiste ervaring voor het werk beschikbaar moet zijn en moet worden ingezet (27). Uit onderzoek van de wervingsprocedures in Bulgarije, Litouwen en Polen bleek dat nieuw personeel niet via een openbare procedure was geworven en dat de personeelsdossiers geen informatie bevatten over de gevolgde procedure of documentatie over de selectie van het betrokken personeel. In Litouwen werden verschillende gevallen aangetroffen waarin slechts één kandidaat solliciteerde op vacatures bij het Sapard-orgaan en de selectietests na afloop routineus werden vernietigd. Er is dus geen sprake van een transparante procedure die garandeert dat gekwalificeerde mensen worden geselecteerd en dat de systemen de door de Commissie verlangde kwaliteit hebben.

70.

Aanvragers van projecten zijn verplicht, gezondheids- en milieunormen in acht te nemen, zowel vóór als na de uitvoering van het project. Als onderdeel van haar besluiten om het beheer van de steun te decentraliseren, heeft de Commissie de nationale verificaties van de inachtneming van kwaliteits-, gezondheids- en milieunormen aanvaard zonder na te gaan wat door wie, hoe of wanneer is geverifieerd. De Commissie heeft de Sapard-landen niet verplicht dergelijke informatie als onderdeel van de Sapard-procedures te verstrekken. De enige verificatie die door de Commissie wordt vereist en daadwerkelijk wordt verricht door Sapard-organen, was die van de aanwezigheid van door de verantwoordelijke overheidsinstantie afgegeven certificaten.

71.

In Roemenië werden certificaten ten bewijze van de naleving van normen afgegeven door het milieuagentschap en het agentschap dat verantwoordelijk is voor sanitaire en gezondheidscontroles. Noch de Roemeense autoriteiten, noch de Commissie zijn nagegaan op welke basis deze certificaten worden afgegeven. Toen de Rekenkamer dit onderzocht, stelde zij vast dat niet was gedocumenteerd wat op welke wijze was gecontroleerd. Inspectierapporten voor Sapard-projecten waren niet altijd voorhanden en als zij dat al waren, bevatten zij geen bijzonderheden over de verrichte verificaties.

72.

In Bulgarije toetsen de nationale autoriteiten de vereisten dat het bedrijf en het project aan de nationale milieunormen voldoen, door na te gaan of er een besluit van het gemeentelijk comité ligt. Dit besluit is slechts gebaseerd op door de begunstigde verstrekte informatie, en die wordt niet ter plaatse gecontroleerd.

73.

Bij de Commissie of de nationale autoriteiten was geen informatie voorhanden over de vraag, in hoeverre in de Sapard-landen milieucontroles hadden plaatsgevonden. Om na te gaan of er voldoende was gecontroleerd en hoe dit was gedaan, heeft de Rekenkamer verzocht om vergaderingen met vertegenwoordigers van de instanties die dergelijke inspecties verrichten. In Polen werden deze gegevens niet verstrekt; de Rekenkamer kan zich dan ook geen oordeel vormen over de wijze waarop Polen waarborgt dat de milieubeschermingsbepalingen in acht worden genomen, zoals de Sapard-verordening vereist.

74.

In Litouwen en Bulgarije werden de normen voor de maatregel „investeringen in landbouwbedrijven” door het desbetreffende orgaan alleen getoetst voordat het project werd goedgekeurd, maar niet nadat het was afgerond. Het is van belang dat dergelijke vervolgcontroles plaatsvinden en dat er — indien gegrond — certificaten worden afgegeven om te waarborgen dat aan het eind van het project inderdaad wordt voldaan aan de nationale en EU-normen.

75.

Zo constateerde de Rekenkamer bij één van de ter plaatse bezochte projecten in Litouwen dat mest verkeerd werd opgeslagen, met alle risico's van dien op het lekken van nitraat en niet-inachtneming van EU-normen. Er was een inspectie ter plaatse vóór de goedkeuring, maar sindsdien is het aantal koeien aanzienlijk toegenomen. De door de Sapard-programma's vereiste inspecties vóór de betaling om te waarborgen dat de milieunormen in acht waren genomen, werden niet verricht.

76.

Ook werden problemen aangetroffen met de inachtneming van sanitaire en gezondheidsnormen in Polen. Voor één van de door de Rekenkamer gecontroleerde projecten, dat betrekking had op de aanschaf van nieuwe installaties voor een zuivelverwerkingsbedrijf, vermeldde het door de veterinaire autoriteiten opgestelde voortgangsverslag inzake de naleving van de EU-normen dat het bedrijf voor 74 % voldeed aan de normen. Met dit verslag werd geen rekening gehouden. Er vonden geen andere controles plaats toen het project werd afgerond en betaald, zelfs al was blijkbaar niet voldaan aan het vereiste in het Poolse programma dat het bedrijf als geheel aan de EU-normen moest voldoen.

77.

Zodra de systemen waren goedgekeurd, verrichtte de Commissie vooruitbetalingen aan Sapard-landen die als werkkapitaal konden dienen. Vanwege de tijd die verstreek voordat werd begonnen met het betalen van begunstigden (zie paragraaf 16) bleven deze vooruitbetalingen gedurende het eerste jaar dat Sapard werd geïmplementeerd, grotendeels ongebruikt. De Commissie stelde de eis dat voor dergelijke bedragen normale handelsvoorwaarden moesten worden bedongen, waarbij voldoende zekerheid moest worden geboden. De Rekenkamer stelde vast dat dit niet het geval was, aangezien er in drie van de vier gecontroleerde landen een hogere rentevoet had kunnen worden verkregen met eenzelfde zekerheid, omdat nationale voorschriften werden toegepast.

78.

In Bulgarije werden verschillende handelsbanken naar hun voorwaarden gevraagd met het oog op de selectie van de bank waarbij de Sapard-rekeningen zouden worden aangehouden. Nadat de Commissie de vooruitbetaling had verricht, gaven de Bulgaarse autoriteiten het onbestede geld in deposito. Deze best practice werd niet gevolgd in Litouwen, Polen en Roemenië, waar de autoriteiten krachtens de nationale wetgeving verplicht waren, gebruik te maken van de Nationale Bank. Deze banken boden lagere rentevoeten dan de handelsbanken, en het geld kon niet in deposito worden gegeven.

79.

Het grootste verschil werd aangetroffen in Roemenië, waar de rente tot ultimo 2003 circa 650 000 euro hoger had kunnen uitvallen indien ongebruikte communautaire middelen tegen voorhanden zijnde hogere rentevoeten waren uitgezet. Ook werden problemen geconstateerd in andere landen, bijvoorbeeld in Polen, waar de rente werd bijgeschreven op een renteloze hulprekening.

80.

In de kandidaat-lidstaten werden uiteenlopende praktijken waargenomen en de Commissie heeft er niet op toegezien dat in alle tien landen best practices werden toegepast.

81.

Voor projecten die geen grote netto-opbrengsten genereren (zoals plaatselijke wegen) kan het steunpercentage oplopen tot 100 %, aangezien infrastructuur een noodzakelijke randvoorwaarde is voor ontwikkeling in plattelandsgebieden. Voor dergelijke projecten werden vele aanvragen ontvangen, en het hoge percentage aan steunfinanciering wordt vaak aangehaald als hoofdreden van dit succes. Voor alle andere projecten zijn de begunstigden, aangezien het steunpercentage beperkt is tot 50 %, verplicht ten minste 50 % van de projectkosten uit eigen middelen of door middel van leningen te financieren.

82.

Sapard-betalingen aan begunstigden moeten gebaseerd zijn op declaraties van de uitgaven. Dit houdt in dat zij de uitgaven vaak meerdere maanden moeten voorschieten, want zo lang duurt het voor het Sapard-orgaan de betalingsaanvraag verwerkt heeft en het bedrag betaalt. Door zware administratieve procedures wordt deze periode verlengd (zie paragraaf 93).

83.

Door het Sapard-orgaan werd onderzoek verricht onder landbouwers en landbouwadviseurs in Polen naar de grootste belemmeringen die de uitvoering van Sapard-steun in de weg staan (28). Dit onderzoek wees als drie grootste problemen aan de hoge kosten van bankkrediet, de verplichte voorfinanciering en het gebrek aan eigen middelen voor de investering. Niettemin is er een groot potentieel voor Sapard, wat blijkt uit het succes van de Poolse nationale steunregeling, waarbij de staat landbouwers leningen verstrekt tot 80 % van de projectkosten. In 2002 werden meer dan 24 000 landbouwers in het kader van deze regeling gesteund, tienmaal het aantal van het Sapard-programma (29).

84.

Aanvragers ondervinden grote problemen om voorfinanciering en aanvullende financiering te vinden. Dit hangt hoofdzakelijk samen met het gebrek aan werk- en investeringskapitaal, in combinatie met een restrictief kredietbeleid van de banken, dat nog wordt versterkt door onderontwikkeling van de onroerendgoedmarkt en het banksysteem. Dit is een algemeen probleem in alle Sapard-landen en is één van de knelpunten geweest bij de implementatie van Sapard en één van de voornaamste oorzaken voor het feit dat de uitvoering van de projecten achterblijft bij de verwachtingen. Het Sapard-programma zelf biedt niet de mogelijkheid dit probleem aan te pakken en de landen hebben getracht dit zelf op verschillende manieren op te lossen.

85.

De Bulgaarse autoriteiten waren van oordeel dat een kredietregeling tot de oplossing van deze problemen zou bijdragen en zodoende de implementatie van Sapard zou bevorderen. Er werd dan ook een regeling vastgesteld in het kader waarvan de begunstigden van Sapard krediet werd verleend en in de nationale begroting voor 2003 werd daarvoor 60 miljoen euro uitgetrokken. De Bulgaarse minister van Landbouw stelde de Commissie in juni 2003 van de regeling in kennis. In haar antwoord van juli 2003 sprak de Commissie de mening uit dat de regeling wellicht enige elementen van staatssteun bevatte en dat in dat geval bepaalde wijzigingen vereist waren om aan de regelgeving inzake mededinging te voldoen (30). In een brief werden vragen gesteld over de financiële gegevens van de Bulgaarse regeling, maar verder werd er geen spoedbijstand of -advies verleend en toen het erop aankwam, trok Bulgarije het voorstel in. Zo werd het bedrag van 60 miljoen euro dat beschikbaar was om een essentieel implementatieprobleem in Sapard te verhelpen, niet besteed omdat de Commissie geen actieve follow-up aan het probleem gaf.

86.

Andere landen hebben reeds soortgelijke regelingen toegepast, die echter niet werden onderzocht door de Commissie. Zo hebben de Litouwse autoriteiten een garantiefonds opgericht dat ten behoeve van potentiële begunstigden van Sapard (en andere programma's dan Sapard) zekerheden stelt voor leningen. Elementen van deze regeling kunnen ook als staatssteun worden beschouwd.

87.

Roemeense gemeenten ondervonden grote moeilijkheden bij het verrichten van betalingen aan contractanten, aangezien de betrokken bedragen vaak groter waren dan hun complete jaarbudget. Op grond van de voorschriften kon het Sapard-orgaan de facturen van contractanten niet rechtstreeks betalen. Toen het Litouwse Sapard-orgaan met een dergelijke situatie werd geconfronteerd, verrichtte het deze betalingen rechtstreeks aan de gemeenten, en pleegde het daarmee een inbreuk op de Sapard-regels voor een bedrag van circa 1 miljoen euro (31).

88.

Ter verlichting van de financiële druk die voorfinanciering voor de begunstigde met zich meebrengt, hebben Litouwen en Roemenië de tussentijdse betalingen aan de begunstigden gedaan naarmate de projecten vorderden. Niet in alle landen ging men zo te werk, aangezien dit als een grotere administratieve belasting werd beschouwd.

89.

Nog een probleem dat zich voordoet in Roemenië, is de verplichting voor gemeenten om de onderhoudskosten te dragen nadat een project is afgerond; dit is een voorwaarde voor subsidiabiliteit van de betrokken maatregel. De meeste projecten betroffen wegen, en wat deze toezegging van toekomstig onderhoud werkelijk inhoudt, was niet duidelijk berekend door de gemeenten, of onderzocht door het Sapard-orgaan. Zelfs voorlopige cijfers waren niet bekend, en toen de controleurs van de Rekenkamer hiernaar vroegen, wisten de gemeenten geen gemotiveerde raming te geven of duidelijk te maken hoe deze kosten realistisch gezien uit hun beperkte budgetten konden worden bestreden. De meeste gemeenten achtten de kwestie van het onderhoud minder belangrijk. Het was belangrijker dat het project werd goedgekeurd. Het huidige systeem in Roemenië waarborgt dan ook niet de duurzaamheid van de investeringen, hetgeen een grote tekortkoming is.

90.

De Commissie heeft dergelijke problemen met de implementatie niet onderkend en kon deze dus niet op consistente wijze aanpakken. Omdat het Sapard-programma zelf niet over de middelen beschikt om deze op te lossen, kwam men tot ad-hocoplossingen. Het resultaat was dat de Sapard-landen uiteenlopende praktijken volgden, waarvan sommige deugden, terwijl in andere landen de regels werden overtreden.

91.

Na de eerste negen maanden dat Sapard in Polen was toegepast, waren 977 aanvragen ontvangen, waarvan er 472 (48 %) werden afgewezen. Analyse van deze cijfers wees uit dat de hoofdreden voor afwijzing was dat de aanvragen niet naar behoren waren opgesteld. De moeilijkheden houden vooral verband met het grote aantal te verstrekken documenten en de moeite die het kost om deze te verkrijgen. Hetzelfde probleem werd aangetroffen in Bulgarije, hetgeen kan worden geïllustreerd aan de hand van één van de door de Rekenkamer gecontroleerde projecten. Voor dit betrekkelijk eenvoudige project met betrekking tot de aanschaf van een maaidorser en een ploeg bedroeg het aantal bladzijden voor het projectaanvraagdossier 2 477, en voor het betalingsaanvraagdossier 601 bladzijden. Het is niet altijd duidelijk hoe relevant sommige van deze documenten zijn, en vereenvoudiging van de procedures en verlichting van de belasting van de begunstigden is geboden ter versnelling van de implementatie.

92.

Een ander voorbeeld hiervan is het feit dat wanneer de Sapard-organen vinden dat een aanvraag onvolledig is, de begunstigden in de gelegenheid worden gesteld om de ontbrekende documenten over te leggen. Hiervoor wordt vaak te weinig tijd gegeven. Het resultaat is dat de aanvraag wordt afgewezen. Zo ontbrak slechts één document voor de projectaanvraag voor het herstel van een landweg in Polen. Voor dit document, het budget voor het volgende jaar, was een vergadering van de gemeenteraad vereist, die niet binnen de toegestane tijd kon worden gehouden. Het project werd afgewezen.

93.

De tijd die het verwerken van aanvragen vaak in beslag neemt, werkt ook ontmoedigend voor potentiële aanvragers. Door de vertragingen bij de verwerking van betalingsaanvragen wordt de periode van voorfinanciering nog langer en worden mogelijke begunstigden afgeschrikt.

94.

Vanaf de betalingsaanvraag tot aan het tijdstip van feitelijke betaling verstrijken bij de bezochte landen twee tot drie maanden. Naast de tijd die met de beoordeling van de betalingsaanvraag gemoeid is, omvat de totale tijd ook de wachttijd nadat de betalingsopdracht is opgesteld. In Polen moest een landbouwer bijna zes maanden wachten op terugbetaling, omdat hij het project had afgerond vóór de in zijn aanvraag vermelde geplande afsluitdatum. De Poolse ambtenaren zeiden geen betalingsaanvraag te kunnen aanvaarden vóór de verwachte datum.

95.

In alle gevallen waarin de Rekenkamer vaststelde dat procedures moeilijkheden opleveren bij de implementatie, hebben Sapard-landen strengere procedures toegepast dan door de Commissie werd vereist. Het nationale management leek niet in staat om de — vaak aan starre, overbodige bureaucratie te wijten — problemen op te lossen, zelfs al stonden deze een doeltreffende implementatie van Sapard in de weg. Bovendien werden er geen best practices toegepast, hetgeen een vlottere implementatie van Sapard belemmerde.

96.

De van de begunstigden gevraagde voorfinanciering van projecten en de zware administratieve procedures maken dat het systeem van Sapard begunstigden bevoordeelt die financiële slagkracht hebben, beter georganiseerd zijn, over voldoende kapitaal beschikken en toegang hebben tot leningen. Voor kleinere landbouwbedrijven en ondernemingen die de grootste moeite hebben om aan de normen te voldoen, te moderniseren en efficiënter te gaan werken, is dit een grote handicap.

97.

Uitgaande van de 13 landbouwbedrijven die de Rekenkamer ter plaatse in de vier landen heeft bezocht, constateerden de controleurs dat de landbouwers doorgaans het project voorfinancierden en hun eigen bijdrage uit hun eigen middelen bekostigden, waartoe andere, armere landbouwers niet in staat waren. Dit was met name het geval in Litouwen, waar dit een kernpunt was dat met zich bracht dat alle bezochte begunstigde landbouwers steun ontvingen voor meer dan één project.

98.

De Sapard-regelgeving staat toe dat de algemene kosten tot 12 % van de totale subsidiabele kosten worden toegerekend aan het project (32). Deze kosten kunnen honoraria van architecten, ingenieurs en consultants zijn, kosten van juridische bijstand, haalbaarheidsstudies en van octrooien en vergunningen voor de voorbereiding en implementatie van een project. Tot op heden bestonden de algemene kosten grotendeels uit de kosten ter voorbereiding van de bedrijfsplannen van de begunstigde. De hoogste bedragen werden aangetroffen in Bulgarije en Litouwen, waar het door de EU tot eind 2003 betaalde bedrag door de Rekenkamer op 700 000 euro wordt geraamd. In andere landen werd zeer weinig in rekening gebracht voor bedrijfsplannen. Alleen al het tussen de landen onderling bestaande verschil in opgevoerde kosten had voor de Commissie reden moeten zijn dit punt te onderzoeken.

99.

Het risico met betrekking tot deze kosten is groot, met name bij de kosten van consultancy voor het opstellen van bedrijfsplannen, want er bestaat geen direct verband tussen de kosten van het project (apparatuur, enz.) en het opstellen van een bedrijfsplan, ongeacht of het om kleine of grote investeringen gaat. Dat de vergoeding is gebaseerd op een percentage van de projectkosten, vormt nog geen garantie voor zuinigheid. Het risico is des te groter daar op grond van de regels is toegestaan dat deze uitgaven contant worden betaald. Uit de controle van de Rekenkamer bleek dat deze kosten ondanks dit risico onvoldoende werden geverifieerd. In de regel was er geen motivering of verklaring voor de opgevoerde bedragen, en werd niet geverifieerd of de kosten in verhouding stonden tot de verleende diensten of dat de diensten überhaupt waren verleend. Er werd slechts nagegaan of het vastgelegde maximum niet werd overschreden en of de juiste bewijsstukken (factuur en betalingsbewijs) voorhanden waren.

100.

Zo meldde het Bulgaarse Sapard-orgaan in 2003 aan het toezichtcomité dat „er gevallen voorkwamen waarin begunstigden vervalste facturen van contractanten indienden, met name voor verleende consultancydiensten”. De Rekenkamer acht de limiet van 12 % zonder dat de begunstigde nadere toelichting hoeft te geven, veel te ruim en is van oordeel dat een vast maximumbedrag voor een bedrijfsplan moet worden vastgesteld en dat de begunstigden actief moeten worden gestimuleerd om gebruik te maken van gratis of goedkopere diensten die worden aangeboden door de landbouwadviesdiensten in eigen land, die werden ontwikkeld met behulp van Phare-financiering.

101.

De Rekenkamer heeft bij meerdere gecontroleerde projecten problemen geconstateerd. Zo waren er gevallen waarin begunstigden een aanvraag voor een tweede project indienden waarvoor zij opnieuw de kosten van een bedrijfsplan opvoerden, ondanks het feit dat het tweede bedrijfsplan vrijwel identiek was aan het eerste. Er deden zich zelfs gevallen voor waarin het tweede project slechts een verlengstuk van het oorspronkelijke project was, en waar de kosten van het bedrijfsplan hoger waren dan die welke aan het eerste project waren toegerekend. In alle gevallen werd het factuurbedrag betaald zonder analyse door de Sapard-organen.

102.

In één geval werden de algemene kosten voor de voorbereiding van het bedrijfsplan (15 400 euro) betaald aan een consultancybedrijf dat in handen was van de echtgenote van de manager van het bedrijf dat Sapard-steun had ontvangen. Aangezien zij ook vertegenwoordigster van laatstgenoemd bedrijf was, kon zij namens dat bedrijf het door haar eigen consultancybedrijf geleverde bedrijfsplan accepteren. De betalingsopdracht werd door haar echtgenoot ondertekend. Toen de Rekenkamer het project ter plaatse bezocht, kon de begunstigde niet aantonen dat het betaalde bedrag gezien de verleende diensten gerechtvaardigd was. Bovendien werden de toepasselijke aanbestedingsvoorschriften (zie paragraaf 108) niet toegepast. De kosten waren door het Bulgaarse Sapard-orgaan aanvaard en volledig betaald.

103.

Ondanks de gevallen die de Rekenkamer had geconstateerd, achtte de Commissie het niet noodzakelijk de regels te wijzigen. Zij heeft aan dit aspect noch in haar controles vooraf, noch in haar vervolgcontroles aandacht besteed, en de vastgestelde tekortkomingen werden niet opgespoord door middel van de door Bulgarije of door de Commissie uitgevoerde controles (33). Uit de voorbeelden blijkt dat de Sapard-regels en -inspecties niet voorkomen dat te hoge factuurbedragen worden aanvaard en betaald.

104.

Ongeveer 60 % van de Sapard-middelen wordt besteed aan de hand van een procedure voor aanbesteding in de particuliere sector. Naast de algemene regel dat de beginselen van goed financieel beheer in acht moeten worden genomen, zijn er eenvoudige regels van toepassing. De begunstigde wordt verplicht ten minste drie prijsopgaven te vragen voor de kosten van alle diensten, leveringen en werken die meer dan 10 000 euro bedragen. Dezelfde regels zijn ook van toepassing op grote projecten, die kunnen oplopen tot 5 miljoen euro in het geval van investeringen in verwerkingsbedrijven.

105.

De Rekenkamer stelde vast dat er ondanks de grote bedragen die hiermee gemoeid zijn, onvoldoende verificaties plaatsvinden. Er werd niet geverifieerd of de offertes vergelijkbaar zijn en of de beste offerte werd geselecteerd. Behalve in Bulgarije, waar de eerste stappen in deze richting werden ondernomen, vond er geen vergelijking plaats met referentieprijzen, waardoor de Sapard-steun zou kunnen worden beperkt indien er ongerechtvaardigde kosten worden gedeclareerd. Bij de controles van de Commissie werd hieraan geen aandacht besteed. De noodzaak van dergelijke verificaties blijkt wel uit onderstaande controlebevindingen.

106.

De analyse door de Rekenkamer van de offertes die waren ingediend voor 34 projecten, toonde aan dat de drie offertes in de meeste gevallen niet onderling vergelijkbaar waren en derhalve weinig of geen waarde hadden (34). De begunstigden hoeven niet schriftelijk in detail aan te geven welke investeringen zijn gepland. De ontvangen offertes hadden dan ook doorgaans betrekking op verschillende specificaties van de uitrusting, of waren niet voorzien van dergelijke specificaties en er waren grote prijsverschillen. Bovendien bevatten de offertes niet altijd de informatie over de voornaamste, cruciale factoren op basis waarvan de begunstigde een offerte selecteerde. In gevallen waarin de offertes vergelijkbaar waren, werd niet altijd de voordeligste offerte geselecteerd en werd geen toelichting of motivering gegeven. Het was in de meeste gevallen onmogelijk te analyseren of de beste offerte was aanvaard en zodoende te waarborgen dat er sprake was geweest van goed financieel beheer, en met name van zuinigheid en kosteneffectiviteit.

107.

Ongeveer de helft van de begunstigden die de Rekenkamer heeft ontmoet, bevestigde dat de procedure met drie offertes zinloos was, aangezien zij van tevoren wisten welke apparatuur zij voornemens waren te kopen. De twee andere offertes werden slechts aangevraagd om aan het vereiste te voldoen. Zo was er een Sapard-project voor de aanschaf van een tractor in Polen waarvan de begunstigde reeds had besloten welke tractor zij bij wie wilde aanschaffen. Om aan het vereiste van de drie offertes te voldoen, vroeg zij nog twee identieke offertes aan (35) die van verschillende verkooppunten van een ander bedrijf afkomstig zouden zijn. Zij had echter niet overwogen om bij deze verkooppunten te kopen, zelfs al waren zij iets goedkoper, aangezien zij nadien geen after-sales service konden bieden.

108.

Soms werden er geen drie offertes aangevraagd. In Bulgarije werd deze regel niet toegepast voor de algemene kosten, terwijl dit in andere landen wel gebeurde. In Polen werden diverse gevallen aangetroffen waarin één investering was opgedeeld in verschillende onderdelen die elk minder dan 10 000 euro bedroegen, waarmee de procedure werd vermeden. In andere gevallen werden verschillende onderdelen die elk meer dan 10 000 euro beliepen, in één enkele offerte samengevoegd.

109.

De door de Rekenkamer vastgestelde tekortkomingen werden niet ontdekt tijdens de controles van de Commissie, noch door haar informatiebeheersysteem. Zo heeft de Commissie niets gedaan aan de waargenomen verschillen in praktijken tussen de landen. Uit de voorbeelden blijkt dat de Sapard-regels en -verificaties niet voorkomen dat te hoge factuurbedragen worden aanvaard en uitbetaald. Betere regels en verificaties zijn geboden, met name voor grotere projecten, zowel door het Sapard-land als door de Commissie.

110.

De Commissie heeft de tijd die beschikbaar was voordat de Sapard-verordening door de Raad werd vastgesteld, niet gebruikt om voorbereidingen te treffen voor gedetailleerde beginselen en regels voor de uitvoering. Zo was er na de vaststelling door de Raad meer tijd gemoeid dan nodig met het bepalen van deze beginselen en regels.

111.

Na de vaststelling hiervan in november 2000 was de startdatum van Sapard afhankelijk van de tijd die de landen nodig hadden voor het opzetten van de systemen. De Commissie en de Sapard-landen hebben niet geanalyseerd waarom sommige landen snel waren en andere landen hiervoor meer tijd nodig hadden.

112.

Zware administratieve procedures in de betrokken landen, strenger dan vereist door de Sapard-regels, hebben een efficiënte en effectieve uitvoering van het programma in de weg gestaan.

113.

De toepassing door de Commissie van een systeem van gedecentraliseerd beheer hield in dat zij niet actief is geweest in het signaleren van implementatieproblemen, het verlenen van advies over de aanpak ervan, of het volgen van de resultaten. Bovendien waren de personele middelen beperkt. Hierdoor werden niet in alle landen de best practices gevolgd en werden praktijken die averechts uitwerkten niet voorkomen; al deze factoren staan een snellere en toch degelijke uitvoering van Sapard in de weg.

114.

De voorstellen van de Commissie aan de begrotingsautoriteit waren niet gebaseerd op betrouwbare en haalbare begrotingsramingen voor de implementatie.

115.

Sapard heeft als positief effect gehad dat structuren en systemen die enkele jaren geleden niet bestonden, werden opgezet en functioneren in de Sapard-landen. De belangrijkste elementen van deze systemen zullen worden gebruikt voor het beheer van EU-middelen na de toetreding.

116.

Voorafgaande goedkeuring van de systemen op basis van de controles van zowel de Sapard-landen als de Commissie vormde de waarborg dat er – ten minste op papier - welomschreven systemen met essentiële controles waren alvorens er middelen konden worden besteed. Dit is een voorbeeld van good practices. De lidstaten kunnen echter nieuwe wetgeving invoeren zonder dat dergelijke voorafgaande controles van het systeem plaatsvinden.

117.

Door het lage uitgavenniveau in de loop van de pretoetredingsperiode is er in acht van de tien begunstigde landen slechts een geringe bijdrage geleverd aan de doelstellingen die de Sapard-verordening vermeldt.

118.

De eerste resultaten van afgeronde projecten tonen aan dat het geld in het algemeen is besteed aan projecten waardoor de landbouwproductie kwantitatief toeneemt, en niet aan projecten die de kwaliteit van de landbouwproductie verbeteren (inachtneming van kwaliteits- en gezondheidsnormen en milieubescherming).

119.

De Rekenkamer stelde vast dat de regels en controles met betrekking tot aanbesteding in de particuliere sector en de algemene kosten ontoereikend waren. Er waren geen doeltreffende inspecties ter voorkoming van het aanvaarden en betalen van te hoge factuurbedragen. Ook werd vastgesteld dat onvoldoende werd gecontroleerd of de sanitaire en milieunormen werden nageleefd.

120.

Een belangrijk probleem met de implementatie was dat het potentiële begunstigden aan eigen middelen ontbrak en dat zij moeilijkheden ondervonden bij het verkrijgen van krediet. Het Sapard-programma kent wel een groot aantal maatregelen, maar biedt niet de mogelijkheid om dit probleem aan te pakken.

121.

De vraag doet zich dus voor of Sapard goed is beheerd. Het antwoord luidt dat het beheer van wisselende kwaliteit is geweest. Enerzijds konden landen dankzij Sapard praktijkervaring opdoen in het werken met een EU-steunregeling, met de Commissie als drijvende kracht. Anderzijds was dit geen primaire doelstelling van Sapard, en werden de gestelde kerndoelen niet bereikt, zoals het helpen met het acquis communautaire, met name waar het om milieu- en sanitaire doelstellingen gaat. Dit had te maken met vermijdbare vertragingen in de implementatie, met als resultaat dat de in 2004 toetredende landen niet het voordeel hadden van de geboden hulp voor de goedgekeurde maatregelen gedurende de periode van ongeveer vier en een half jaar — van begin 2000 tot mei 2004 — die was gepland door het wetgevend lichaam. Bovendien was begin 2004 niet het hele scala van geprogrammeerde maatregelen (waaronder landbouwmilieumaatregelen) toegepast. De Commissie heeft de problemen onderschat waarmee begunstigden bij het financieren van hun projecten te maken zouden krijgen. Dit probleem had in een vroeg stadium moeten zijn onderkend, en oplossingen hadden moeten worden gevonden om te waarborgen dat de beschikbare steun voor alle beoogde begunstigden een maximaal effect zou sorteren.