inzake een vrijstelling van de Noorse CO2-belasting op gas en lpg voor het gebruik van gas voor andere doeleinden dan de verwarming van gebouwen (Noorwegen)

GELET OP de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte (2), en met name op de artikelen 61 tot en met 63 en Protocol nr. 26,

GELET OP de Overeenkomst tussen de EVA-staten betreffende de oprichting van een Toezichthoudende Autoriteit en een Hof van Justitie (3), en met name op artikel 24,

GELET OP artikel 1, lid 2, van deel I en artikel 4, lid 4, artikel 6 en artikel 7, lid 5, van deel II van Protocol nr. 3 bij de Toezichtovereenkomst (4),

GELET OP de richtsnoeren van de Autoriteit voor de toepassing en uitlegging van de artikelen 61 en 62 van de EER-overeenkomst (5), en met name op de hoofdstukken over steun voor milieubescherming en de toepassing van de staatssteunregels op maatregelen die verband houden met directe belastingen op ondernemingen,

GELET OP het Besluit van de Autoriteit van 14 juli 2004 betreffende de uitvoeringsbepalingen als bedoeld in artikel 27 van deel II van Protocol nr. 3 (6),

NA dE belanghebbenden overeenkomstig de genoemde bepalingen te hebben uitgenodigd hun opmerkingen kenbaar te maken,

Bij brief van 9 maart 2007 van het Noorse ministerie van Bestuurszaken en Hervormingen aan de Europese Unie, waarbij een brief van het ministerie van Financiën van 8 maart 2007 werd doorgezonden, welke brieven beide op 9 maart 2007 door de Autoriteit werden ontvangen en geregistreerd (feit nr. 412984), hebben de Noorse autoriteiten overeenkomstig artikel 1, lid 3, van deel I van Protocol nr. 3 bij de Toezichtovereenkomst bij de Autoriteit een geplande wijziging van de Noorse CO2-belasting op minerale producten aangemeld. De Noorse autoriteiten zijn voornemens de CO2-belasting in die zin te wijzigen dat voortaan ook aardgas en vloeibaar petroleumgas („lpg”) aan de belasting worden onderworpen, wat tot dusver nog niet het geval is.

Na een briefwisseling (7) stelde de Autoriteit de Noorse autoriteiten bij brief van 23 november 2007 in kennis van haar besluit om met betrekking tot deze voorgenomen maatregel de procedure van artikel 1, lid 2, van deel I van Protocol nr. 3 in te leiden.

Besluit nr. 597/07/COL van de Autoriteit om de procedure in te leiden werd bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie en het EER-supplement daarbij (8). Daarop nodigde de Autoriteit belanghebbende partijen uit hun opmerkingen over dit besluit in te dienen.

De Autoriteit heeft twee opmerkingen van belanghebbende partijen ontvangen: de eerste van de Norsk Bioenergiforening (Noorse Vereniging voor bio-energie) op 11 juli 2008 (feit nr. 485500) en de tweede van Norges Naturvernforbund, Zero Emission Resource Organisation en Natur og Ungdom op 16 juli 2008 (feit nr. 486001).

De Noorse autoriteiten hebben aanvullende opmerkingen ingediend op 20 december 2007 (feit nr. 458478) en op 13 maart 2008 (feit nr. 512262) en hebben vervolgens ook informele gesprekken gevoerd met de Autoriteit.

De Noorse overheid heft een CO2-emmissiebelasting op het gebruik van bepaalde minerale producten. Op dit moment zijn alleen minerale olie en benzine onderworpen aan deze CO2-belasting. De Noorse regering stelt voor om ook het gebruik van aardgas en lpg aan deze belasting te onderwerpen, maar uitsluitend wanneer deze brandstoffen gebruikt worden voor de verwarming van gebouwen.

De CO2-belasting wordt geheven op het gebruik van de producten die in de Noorse belastingwetgeving worden genoemd. Zowel ingevoerde als binnenlands geproduceerde producten zijn aan de belasting onderworpen. De CO2-belasting is opgenomen in een begrotingshoofdstuk inzake milieubelastingen op minerale producten met de titel „Om miljøavgifter på mineralske producter mv”. Rubriek A van dit hoofdstuk heeft betrekking op de CO2-belasting op CO2-emissies die het gevolg zijn van het gebruik van minerale producten (avgift på mineralske producter). Afdeling A1 voorziet in de heffing van de belasting op minerale olie en benzine. De tekst luidt als volgt (9):

„Fra 1. januar 2007 skal det i henhold til lov 19 mai 1933 nr. 11 om særavgifter betales CO2-avgift til statskassen på følgendende mineralske producter etter følgende satser: …

„In overeenstemming met de Noorse Wet van 19 mei 1933 nr. 11 betreffende speciale belastingen wordt er met ingang van 1 januari 2007 CO2-belasting aan het ministerie van Financiën betaald, waarbij de tarieven de volgende zijn: […]

Afdeling A2 voorziet in vrijstellingen van de betaling van deze belasting, die afhankelijk zijn van het gebruik van het product. Afdeling A2.1 voorziet in algemene vrijstellingen voor diverse activiteiten, met name het gebruik van minerale olie als grondstof in het productieproces (afdeling A2.1.c). Afdeling A2.2 en afdeling A2.3 voorzien in verdere vrijstellingen met betrekking tot het gebruik van respectievelijk minerale olie en benzine.

In haar ontwerpbegroting voor 2007 stelde de Noorse regering een wijziging van het relevante begrotingshoofdstuk voor, die door het Noorse parlement werd goedgekeurd. Het voorstel was vervat in wetsvoorstel St.prp. nr.1 (2006-2007), II A en B, en luidde als volgt:

Door de toevoeging van de nieuwe letters c) en d) aan afdeling 1 (in rubriek A) wordt het toepassingsgebied van de CO2-belasting uitgebreid naar het gebruik van aardgas en lpg. De nieuwe bepaling in rubriek B voert een vrijstelling in voor gas en lpg die voor andere doeleinden dan de verwarming van woningen en commerciële gebouwen worden gebruikt.

De Noorse autoriteiten stellen dat de wijziging van de belasting ten doel heeft het gebruik van milieuvriendelijker alternatieven voor aardgas en lpg voor de verwarming van gebouwen aan te moedigen. Zij voeren aan dat het alleen om technische redenen is dat de CO2-belasting op aardgas en lpg is aangenomen als een algemene belasting in plaats van als een specifieke belasting voor dat doel, omdat de controlemogelijkheden van de autoriteiten worden vergroot bij de invoering van een algemene belasting. De Noorse autoriteiten voeren aan dat alleen bij een algemene belasting alle producenten van belastbare goederen verplicht zijn zich door de autoriteiten als belastingplichtige voor deze belasting te laten registreren en een boekhouding van hun verkopen bij te houden. Volgens de Noorse autoriteiten zouden, als de belasting als een meer beperkte belasting op de verwarming van gebouwen was aangenomen, handelaren die aardgas of lpg verkopen voor andere doeleinden dan de verwarming van gebouwen zich niet hoeven te laten registreren en geen boekhouding van hun verkopen hoeven bij te houden.

Het doel van de CO2-belasting is het verminderen van de emissies van koolstofdioxide, of in de woorden van de Noorse autoriteiten: „het verbinden van een prijs aan milieuschade die wordt veroorzaakt door het gebruik van de belaste producten en het aanmoedigen van het gebruik van producten die minder schadelijk voor het milieu zijn. De belasting wordt ingevoerd om een efficiënter gebruik van hulpbronnen te bevorderen en op die manier positieve milieueffecten te verwezenlijken. De belasting is breed en algemeen.”.

Het doel van de uitbreiding van de CO2-belasting naar aardgas en lpg wordt verder beschreven in het begrotingsvoorstel voor 2007, waarin wordt verwezen naar de zogeheten „Verklaring van Soria Moria” (10):

„Het binnenlandse gebruik van gas is niet onderworpen aan CO2-belasting. Sinds 2005 wordt het gas dat in enkele sectoren wordt gebruikt, onderworpen aan het CO2-quotasysteem. Andere vormen van gebruik van gas zijn niet onderworpen aan instrumenten waarmee de vermindering van de uitstoot van CO2 wordt gestimuleerd, bijvoorbeeld gas dat wordt gebruikt in woningen, industriële gebouwen en mobiele bronnen. In de Verklaring van Soria Moria wordt aangekondigd dat de regering de CO2-belasting zal onderzoeken om te voorkomen dat bij de verwarming van gebouwen de voorkeur wordt gegeven aan gas boven milieuvriendelijkere alternatieven.”.

De uitbreiding van CO2-belasting naar aardgas en lpg is aangenomen door het Noorse parlement (de Stortinget). Het voorstel van de regering is gepresenteerd in document St.prp. nr. 1 (2006-2007) Skatte-, avgifts- og tollvedtak en is door het parlement op 28 november 2006 aangenomen.

Daarnaast is het de bedoeling dat de Noorse verordening inzake accijnzen (Forskrift om endring av Forskrift om særavgifter) zal worden gewijzigd. In het nieuwe artikel 3-6-5 van deze verordening wordt de vrijstelling van de CO2-belasting voor het gebruik van aardgas en lpg voor andere doeleinden dan de verwarming van gebouwen uiteengezet. In genoemd artikel 3-6-5, lid 1, van de verordening wordt verklaard dat het gebruik van aardgas en lpg voor andere doeleinden dan de verwarming van gebouwen, commerciële gebouwen en woningen is vrijgesteld van de belasting. De vrijstelling heeft geen betrekking op enige vorm van directe of indirecte verwarming (11). Gas dat wordt gebruikt in eenheden van minder dan 20 kg wordt in artikel 3-6-5, lid 2, van de verordening vrijgesteld van de belasting.

De Noorse autoriteiten verklaren dat 94 % van het verbruikte aardgas en lpg voor andere doeleinden dan de verwarming van gebouwen wordt aangewend. Slechts een klein gedeelte van het (Noorse) binnenlandse verbruik houdt verband met de verwarming van gebouwen, omdat gas grotendeels voor industriële doeleinden wordt gebruikt, voornamelijk in de maakindustrie. Volgens het Noorse bureau voor statistiek (Statistisk sentralbyrå) zijn de maakindustrie en de winning van delfstoffen samen verantwoordelijk voor circa 80 % van het Noorse netto binnenlandse verbruik van gas. De Noorse autoriteiten stellen verder dat de methanolfabriek van StatoilHydro in Tjeldbergodden de helft van het gasverbruik in de maakindustrie voor zijn rekening neemt. Een andere grote consument is Hydro, dat gas gebruikt voor de productie van aluminium.

De Noorse autoriteiten hebben de Autoriteit niet in kennis gesteld van een specifieke duur of begroting van de vrijstelling.

De Autoriteit betwijfelde dat de vrijstelling een algemene maatregel vormde, zoals de Noorse autoriteiten beweerden. De Autoriteit vreesde dat de maatregel bepaalde sectoren van de economie (althans indirect) zou bevoordelen ten koste van andere. Op grond van het feit dat de vrijstelling alleen betrekking had op bepaalde ondernemingen of bepaalde producties oordeelde de Autoriteit dat de vrijstelling ondernemingen verloste van lasten die ze normaliter zouden moeten betalen, en wel op een zodanige wijze dat er sprake was van vervalsing van de mededinging en ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer binnen de EER.

In de veronderstelling dat de vrijstelling staatssteun in de zin van artikel 61, lid 1, van de EER-overeenkomst vormde, betwijfelde de Autoriteit dat een totale belastingvrijstelling verenigbaar kon worden geacht met artikel 61, lid 2, en artikel 61, lid 3, van de EER-overeenkomst.

De Noorse Vereniging voor bio-energie (Bioenergiforening) (12) stemde in met de voorlopige conclusie van de Autoriteit, als uiteengezet in het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure, dat de maatregel inderdaad staatssteun in de zin van artikel 61, lid 1, vormt, waarbij de organisatie specifiek aanvoerde dat de maatregel selectief is en niet strookt met de aard en de opzet van het belastingstelsel. De organisatie voegde daar in bredere zin aan toe dat zij van mening was dat het systeem van de Noorse CO2-belastingheffing als geheel logica ontbeert wat betreft de belaste sectoren en energiebronnen (waarbij ze zich bijvoorbeeld afvroeg waarom de vervoerssector en de verwerkende industrie zijn vrijgesteld) en wat betreft de respectieve belastingniveaus.

De Autoriteit ontving ook een brief met de collectieve opmerkingen van drie milieuorganisaties: Vrienden van de Aarde Noorwegen (Norges Naturvernforbund (13)), Natuur en Jeugd (Natur og Ungdom (14)) en ZERO (Zero Emission Resources Organisation) (15). Deze organisaties voeren aan dat de CO2-belasting zou moeten worden geheven op alle CO2-emissies en dat de vervoerssector en de verwerkende industrie aan de belasting moeten worden onderworpen. Ook stellen ze andere tarieven voor dan de tarieven die in de wetgeving zijn vastgelegd.

In twee brieven die de Noorse autoriteiten na de inleiding van de formele onderzoeksprocedure aan de Autoriteit hebben gezonden, herhaalden deze hun opvatting dat, in de eerste plaats, de maatregel in de praktijk (als dat al niet ook in formele zin het geval is) een specifieke belasting op de verwarming van gebouwen is, in plaats van een algemene belasting op aardgas en lpg waarvan bepaalde vormen van gebruik zijn vrijgesteld, en, in de tweede plaats, dat de maatregel niet selectief is omdat de belasting op de verwarming van gebouwen wordt geheven op alle sectoren en ondernemingen die gas verbruiken.

„Behoudens de afwijkingen waarin deze Overeenkomst voorziet, zijn steunmaatregelen van de lidstaten van de EG, de EVA-staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de werking van deze Overeenkomst, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de overeenkomstsluitende partijen ongunstig beïnvloedt.”.

De steunmaatregel moet door de staat worden toegekend of met staatsmiddelen worden bekostigd. De toekenning van een belastingvrijstelling brengt een verlies aan belastingopbrengsten mee dat op hetzelfde neerkomt als het gebruik van staatsmiddelen (zie punt 3 (3) van de richtsnoeren inzake maatregelen die verband houden met belastingen op ondernemingen).

Ten eerste moet de maatregel de begunstigden voordelen verlenen die hen verlossen van lasten die ze normaliter uit hun eigen begrotingen bekostigen. Belastingen behoren tot die laatste categorie en het verlossen van ondernemingen van de betaling van deze lasten leidt tot een voordeel voor de begunstigden.

Ten tweede moet de steunmaatregel selectief zijn in de zin dat de maatregel „bepaalde ondernemingen of bepaalde producties” begunstigt.

Milieubelastingen vormen geen staatssteun in de zin van artikel 61, lid 1, van de EER-overeenkomst voor zover het om algemene maatregelen gaat die niet leiden tot begunstiging van bepaalde ondernemingen of sectoren. Uitzonderingen op een algemene belasting vallen echter onder artikel 61, lid 1, wanneer ze gericht zijn op bepaalde ondernemingen of sectoren, tenzij deze uitzonderingen gerechtvaardigd zijn door de aard of de opzet van het belastingstelsel.

De Noorse autoriteiten voeren aan dat de beperking van de belasting tot de verwarming van gebouwen een algemene maatregel is waartoe alle ondernemingen en sectoren toegang hebben. Alle sectoren en ondernemingen die aardgas of lpg gebruiken om gebouwen te verwarmen, zijn belastingplichtig over dit gebruik, terwijl sectoren en ondernemingen die (ook) aardgas of lpg in het productieproces of voor andere doeleinden dan de verwarming van gebouwen gebruiken niet belastingplichtig zijn over het voor andere doeleinden gebruikte gas. Een fabrikant die ook aardgas of lpg gebruikt voor de verwarming van bijvoorbeeld administratiegebouwen zal net als elke andere onderneming belasting over dat gebruik betalen, terwijl de fabrikant niet zal zijn onderworpen aan enige belasting over het aardgas of lpg dat in het productieproces wordt gebruikt.

Zoals hierboven al is opgemerkt, hebben de Noorse autoriteiten ook aangevoerd dat zij de aangemelde maatregel niet als een vrijstelling van de CO2-belasting op gas voor bepaalde sectoren beschouwen, maar als de invoering van een beperkte belasting op het gebruik van gas voor de verwarming van gebouwen, dat wil zeggen dat de belasting (op het verwarmen van gebouwen) een last is voor degenen van wie de belasting wordt geheven in plaats van een vrijstelling en voordeel voor de velen die gas verbruiken op een wijze die niet aan de belasting is onderworpen. De Noorse autoriteiten benadrukken dat 94 % van het in Noorwegen verbruikte gas wordt gebruikt voor andere doeleinden dan de verwarming van gebouwen, ofwel dat slechts 6 % van het verbruikte gas zal worden belast.

De Autoriteit merkt echter op dat krachtens de Noorse wetgeving aardgas en lpg zijn opgenomen als nieuwe producten in afdeling 1 van het begrotingshoofdstuk dat voorziet in een CO2-belasting op minerale producten en dat de vrijstelling van de belasting over het gebruik voor andere doeleinden dan verwarming is opgenomen in de afdeling van het begrotingshoofdstuk die betrekking heeft op vrijstellingen van de belasting. De Autoriteit is ook bekend met het arrest van het EVA-Hof in de zaak van de Noorse vrijstelling van de belasting op elektriciteit (16), waarin het Koninkrijk Noorwegen aanvoerde dat ondanks het feit dat in de wettelijke bepalingen bepaalde sectoren (de mijnbouw en de maakindustrie) waren vrijgesteld van de belasting op elektriciteit, in werkelijkheid alleen bepaalde vormen van elektriciteitsgebruik waren vrijgesteld. Het EVA-Hof wees erop dat in de vaste jurisprudentie wordt geoordeeld dat het effect en niet de vorm van een steunmaatregel doorslaggevend is, en het Hof concludeerde tevens (in punt 79 van het arrest) het volgende:

„In de eerste plaats voerde de verordening een vrijstelling in van een algemene regel dat het verbruik van elektriciteit aan de betaling van belasting is onderworpen. Het begrijpen van de verordening op de wijze waarop verzoekers dat doen, namelijk dat deze alleen een belastingplicht over het particuliere gebruik van elektriciteit instelt, gaat tegen de structuur van de belastingregeling in kwestie in en keert de gebruikelijke verhouding tussen regel en uitzondering om, zoals wordt bevestigd door het expliciete gebruik van het woord „vrijstelling” in de verordening. In de tweede plaats is duidelijk dat de vrijstelling in kwestie ondernemingen in de vrijgestelde economische sectoren begunstigt en derhalve bepaalde ondernemingen begunstigt in de zin van artikel 61, lid 1, van de EER-overeenkomst.”.

Bovendien is de Autoriteit bekend met het beginsel dat door het Europees Hof van Justitie in zijn recente arrest in de zaak British Aggregates (17) opnieuw is bevestigd. Het Hof bevestigde (en verwierp daarmee in dit opzicht het arrest van het Gerecht van eerste aanleg) dat bij de beoordeling van de toepasselijkheid van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag niet het doel van een bepaalde maatregel in aanmerking dient te worden genomen, maar dat, om uit te maken of de betrokken maatregel selectief is, alleen dient te worden onderzocht of de maatregel een voordeel verschaft aan bepaalde ondernemingen ten opzichte van andere ondernemingen die zich in een feitelijk en juridisch vergelijkbare situatie bevinden. In zijn advies in deze zaak (18) trok advocaat-generaal Mengozzi ook de concentratie van het Gerecht van eerste aanleg op de formele aspecten van de betrokken maatregel in twijfel door het volgende te stellen: „Bezien vanuit de impact op de mededinging is er echter niet veel verschil tussen enerzijds een algemene belasting in combinatie met een vrijstelling van bepaalde begunstigden, en anderzijds de oplegging van een last aan bepaalde belastingplichtigen met uitsluiting van anderen die in een vergelijkbare situatie verkeren (19).”.

Om uit te maken of een maatregel selectief is of neerkomt op een algemene maatregel, zoals de Noorse autoriteiten hebben aangevoerd, dient de Autoriteit het referentiesysteem vast te stellen, dat wil zeggen dat de Autoriteit de positie van ondernemingen die het voordeel van de vrijstelling ontvangen, moet vergelijken met de positie van andere ondernemingen die zich in een feitelijk en juridisch vergelijkbare situatie bevinden (20). De Autoriteit definieert het referentiesysteem derhalve als alle sectoren en ondernemingen die zijn onderworpen aan de CO2-belasting, ofwel alle sectoren en ondernemingen die minerale olie, benzine, aardgas of lpg verbruiken.

Gegeven het feit dat de vrijstelling alleen van toepassing is op het gebruik van aardgas en lpg (en bovendien alleen op bepaalde vormen van gebruik van aardgas en lpg), acht de Autoriteit de maatregel selectief, omdat hij alleen bepaalde ondernemingen en bepaalde producties begunstigt. De Autoriteit merkt in dit verband eveneens op dat het Hof van Justitie in zijn arrest in de zaak Adria Wien Pipeline GmbH (21) oordeelde dat een vrijstelling van de energiebelasting (uitsluitend voor ondernemingen die zich hoofdzakelijk bezighouden met de productie van stoffelijke goederen) selectief was, waarbij het Hof opmerkte dat „noch het grote aantal begunstigde ondernemingen, noch de verscheidenheid en het belang van de sectoren waartoe deze ondernemingen behoren, grond [kan] zijn om een overheidsinitiatief als algemene maatregel van economische politiek te beschouwen.”.

Op basis van de beoordeling dat de maatregel selectief is, dient de Autoriteit derhalve uit te maken of deze selectiviteit is gerechtvaardigd door de aard en de opzet van het belastingstelsel. Hiertoe dient de Autoriteit in de eerste plaats het doel van de belasting in kwestie te beoordelen en vervolgens te beslissen of de vrijstelling in overeenstemming met de logica daarvan is. Het doel van de CO2-belasting is het verminderen van de CO2-emissies. In deze zaak vallen alle betrokken minerale producten (minerale olie, benzine, aardgas en lpg) onder dezelfde wettelijke bepaling die vanwege milieudoeleinden de CO2-belasting invoert. Het is de Autoriteit niet duidelijk hoe de milieulogica van het verbinden van een prijs aan de effecten van CO2-emissies kan worden verenigd met een systeem dat sectoren die aardgas of lpg verbruiken, uitsluit van de belasting, terwijl deze sectoren hun CO2-emissies zouden kunnen verminderen door het gebruik van gas te beperken of over te schakelen op milieuvriendelijkere producten. Het is aan de EER-lidstaat die dit onderscheid heeft gemaakt om aan te tonen dat dit gerechtvaardigd is door de aard of de opzet van het betrokken belastingstelsel (22). De Noorse autoriteiten hebben niet aangevoerd dat de vrijstelling binnen de aard en de opzet van het belastingstelsel valt en aangezien een dergelijke rechtvaardiging niet is gegeven (of duidelijk is), concludeert de Autoriteit dat de maatregel niet gerechtvaardigd is door de aard en de opzet van het CO2-belastingstelsel.

De Autoriteit stelt derhalve vast dat de maatregel in kwestie selectief is in de zin dat de maatregel bepaalde ondernemingen of bepaalde producties begunstigt en niet kan worden gerechtvaardigd door de aard of de opzet van het belastingstelsel.

1.3. Vervalsing van de mededinging en ongunstige beïnvloeding van de handel tussen de overeenkomstsluitende partijen

De maatregel moet de mededinging dreigen te vervalsen en de handel tussen de overeenkomstsluitende partijen ongunstig beïnvloeden.

Verlagingen van door ondernemingen te betalen belastingen versterken hun financiële positie ten opzichte van hun concurrenten. De steunregeling is van toepassing op alle sectoren, waarbij de mogelijke begunstigden actief zijn in een groot aantal markten waarin handelsverkeer binnen de EER bestaat. Twee begunstigden zijn bijvoorbeeld Hydro en StatoilHydro, ondernemingen die beide internationaal opereren. De vrijstelling moet derhalve worden geacht de handel tussen de overeenkomstsluitende partijen ongunstig te beïnvloeden en het potentieel te hebben om de mededinging te vervalsen (23).

Krachtens artikel 1, lid 3, van deel I van Protocol nr. 3, wordt „de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA van elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen tijdig op de hoogte gebracht, om haar opmerkingen te kunnen maken. […] De betrokken lidstaat kan de voorgenomen maatregelen niet tot uitvoering brengen voordat die procedure tot een eindbeslissing heeft geleid.”.

Door bij brief d.d. 9 maart 2007 van het Noorse ministerie van Bestuurszaken en Hervormingen kennis te geven van de vrijstelling van de CO2-belasting zijn de Noorse autoriteiten hun verplichting tot aanmelding van de maatregel nagekomen. De Noorse autoriteiten hebben ook bevestigd dat de belasting en de belastingvrijstelling nog moeten worden ingevoerd.

De Autoriteit kan derhalve concluderen dat de Noorse autoriteiten hun verplichtingen krachtens artikel 1, lid 3, van deel I van Protocol nr. 3 van de Toezichtovereenkomst zijn nagekomen.

Steunmaatregelen die vallen onder artikel 61, lid 1, van de EER-overeenkomst zijn in de regel niet verenigbaar met de werking van de EER-overeenkomst, tenzij zij in aanmerking komen voor een afwijking uit hoofde van artikel 61, lid 2, of lid 3, van de EER-overeenkomst. Artikel 61, lid 3, onder c), van de EER-overeenkomst bepaalt dat staatssteun als verenigbaar met de werking van de EER-overeenkomst kan worden beschouwd wanneer de steun de ontwikkeling van bepaalde economische activiteiten of gebieden vergemakkelijkt en de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt niet zodanig ongunstig beïnvloedt dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.

Sinds het besluit om een formeel onderzoek naar de maatregelen te openen heeft de Autoriteit in het kader van artikel 61, lid 3, onder c), nieuwe richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming (24) (hierna: „richtsnoeren milieusteun”) aangenomen. Volgens punt 204 van deze richtsnoeren zal de Autoriteit de nieuwe richtsnoeren toepassen op alle aangemelde steunmaatregelen waarover zij gevraagd wordt zich uit te spreken na de aanneming van deze richtsnoeren, zelfs wanneer de voornemens vóór de bekendmaking van de nieuwe richtsnoeren zijn aangemeld.

Volgens de richtsnoeren milieusteun kan steun in de vorm van verlagingen of vrijstellingen van milieubelastingen verenigbaar zijn met de werking van de EER-overeenkomst op voorwaarde dat deze belastingverlagingen of -vrijstellingen: i) ten minste indirect bijdragen tot de verbetering van het niveau van milieubescherming; ii) niet ten koste gaan van de nagestreefde algemene doelstelling; en iii) in het geval van belastingen die zijn geharmoniseerd binnen de Europese Gemeenschap, en met name die welke door Richtlijn 2003/96/EG over de belasting van energieproducten en elektriciteit (hierna: de „energiebelastingrichtlijn”) (25) zijn geharmoniseerd, verenigbaar zijn met de relevante toepasselijke communautaire wetgeving en voldoen aan de daarin vastgestelde beperkingen en voorwaarden (26).

Hoewel niet onmiddellijk duidelijk is hoe een verlaging van een energiebelasting de milieubescherming kan verbeteren of in overeenstemming kan zijn met de algemene doelstelling van de belasting, wordt in de richtsnoeren milieusteun opgemerkt dat de mogelijkheid om bepaalde sectoren of categorieën ondernemingen vrij te stellen van milieubelastingen het vaststellen van een hoger milieubelastingniveau in het algemeen haalbaar kan maken. Dit kan leiden tot een algemene verbetering van de internalisering van de kosten en verdere prikkels scheppen om de milieubescherming te verbeteren (27).

De Autoriteit is echter bezorgd dat een volledige vrijstelling van de energiebelasting niet voldoet aan de relevante criteria, ook al kan deze vrijstelling het haalbaar maken hogere belastingen op andere energiebronnen te heffen. De Autoriteit is derhalve van mening dat de antwoorden op deze vragen in zekere mate afhankelijk zijn van de vraag of de beginselen die zijn vervat in de energiebelastingrichtlijn worden nagekomen (28).

Zoals in punt 10 van de richtsnoeren milieusteun wordt genoemd, zal de Autoriteit, hoewel de energiebelastingrichtlijn niet in de EER-overeenkomst is opgenomen, ten behoeve van een uniforme toepassing van de staatssteunregels en het creëren van gelijke voorwaarden voor mededinging binnen de EER bij de beoordeling van de verenigbaarheid van milieusteun met de werking van de EER-overeenkomst over het algemeen dezelfde referentiepunten toepassen als die welke zijn vervat in de communautaire richtsnoeren (29).

Volgens punt 153 van de richtsnoeren milieusteun (van de Autoriteit) geldt steun in de vorm van verlagingen of vrijstellingen van geharmoniseerde milieubelastingen als verenigbaar met de werking van de EER-overeenkomst voor een periode van tien jaar, op voorwaarde dat de begunstigden ten minste het bij de desbetreffende toepasselijke richtlijn vastgestelde communautaire minimumbelastingniveau betalen. De CO2-belasting is een belasting op het gebruik van producten die, althans gedeeltelijk, door de energiebelastingrichtlijn zijn geharmoniseerd. Volgens artikel 17, lid 1, van de energiebelastingrichtlijn kunnen belastingen op het verbruik van energie in bepaalde gevallen worden verlaagd tot de in de richtlijn voorgeschreven minimumniveaus. De minimumniveaus zijn op dit moment 41 EUR per 1 000 kg voor lpg en 0,3 EUR per gigajoule voor aardgas (industrieel/commercieel gebruik).

In dit geval wordt er geen belasting betaald op het gebruik van aardgas en lpg voor andere doeleinden dan de verwarming van gebouwen, en dientengevolge worden de communautaire minimumniveaus voor energiebelasting niet nageleefd (30). De enige bepaling in de energiebelastingrichtlijn die voorziet in een verlaging tot het nultarief is artikel 17, lid 2. Dit artikel is alleen van toepassing op belastingvrijstellingen die worden toegekend aan energie-intensieve bedrijven (31) (mits wordt voldaan aan de voorwaarden van artikel 17, lid 4). De aangemelde vrijstelling is niet beperkt tot dit type verbruikers.

Om deze redenen is de Autoriteit van oordeel dat de belastingvrijstelling niet in overeenstemming is met de referentiepunten voor belastingvrijstellingen in de energiebelastingrichtlijn en derhalve niet kan worden beschouwd als verenigbaar met de werking van de EER-overeenkomst in overeenstemming met punt 153 van de richtsnoeren milieusteun.

Volgens punt 154 van de richtsnoeren milieusteun kan steun in de vorm van andere verlagingen of vrijstellingen van milieubelastingen dan die welke zijn bedoeld in punt 153 (relevant voor deze zaak zijn vrijstellingen die onder het communautaire minimumbelastingniveau uitkomen, en voor zover van toepassing, belastingen die niet onder communautaire wetgeving vallen) worden beschouwd als verenigbaar met de werking van de EER-overeenkomst, ook weer voor een periode van tien jaar, op voorwaarde dat aan de in de punten 155 t/m 159 vermelde voorwaarden is voldaan. Deze behelzen dat er verder onderzoek naar de noodzaak en de evenredigheid van de steun dient te worden gedaan.

In overeenstemming met punt 158 van de richtsnoeren milieusteun beschouwt de Autoriteit de steun als noodzakelijk wanneer aan elk van de volgende voorwaarden is voldaan: 1) de keuze van de begunstigden moet zijn gebaseerd op objectieve en doorzichtige criteria en in beginsel op dezelfde wijze worden gemaakt voor alle concurrenten in dezelfde sector of in dezelfde relevante markt wanneer zij zich in dezelfde feitelijke toestand bevinden; 2) de milieubelasting zonder verlaging moet leiden tot een aanzienlijke toename van de productiekosten en, indien dit het geval is; 3) de toename kan niet worden afgewenteld op de klanten zonder dat dit leidt tot aanzienlijk omzetverlies. In dit geval betwijfelt de Autoriteit, gezien de verklaring van de Noorse autoriteiten dat de bedoeling van de uitbreiding van de belastingvrijstelling naar aardgas en lpg is om een belasting op verwarming te heffen teneinde het gebruik van milieuvriendelijkere alternatieven aan te moedigen, dat de keuze van de begunstigden (dat wil zeggen alle ondernemingen die aardgas en lpg gebruiken voor andere doeleinden dan verwarming) werkelijk is gebaseerd op objectieve en doorzichtige criteria. In elk geval heeft de Autoriteit geen enkele informatie ontvangen met betrekking tot de mate waarin de CO2-belasting tot een substantiële toename van de kosten leidt die niet kan worden afgewenteld op de consumenten, en betwijfelt ze daarom dat de steun noodzakelijk is. De Autoriteit beschikt derhalve niet over bewijs (bijvoorbeeld in de vorm van ramingen van een waarschijnlijke daling van omzetten of marktaandelen) dat haar in staat stelt te concluderen dat de vrijstelling noodzakelijk is omdat een hogere belasting niet zou kunnen worden afgewenteld op de consumenten zonder dat dit zou leiden tot een aanzienlijk omzetverlies.

Met betrekking tot de evenredigheid van de steun zou elke individuele begunstigde (volgens punt 159 van de richtsnoeren milieusteun) een van de volgende voorwaarden moeten vervullen: 1) de begunstigde betaalt een deel van de nationale belasting dat grotendeels equivalent is aan zijn milieuprestatie in vergelijking met de prestatie van de best presterende techniek in de EER (de begunstigden die maximaal voordeel halen uit een vermindering die overeenstemt met de toename van de productiekosten veroorzaakt door de belasting, onder gebruikmaking van de best presterende techniek, en die niet op klanten kan worden afgewenteld); 2) de begunstigde van de steun betaalt ten minste 20 % van de nationale belasting, tenzij een lager tarief gerechtvaardigd is; of 3) de begunstigde sluit overeenkomsten met de EVA-lidstaat waarin de begunstigde zich ertoe verbindt milieubeschermingsdoelstellingen te verwezenlijken die dezelfde gevolgen hebben als wanneer voorwaarde 1) of 2) of het communautaire minimumbelastingniveau wordt toegepast. In dit geval beschikt de Autoriteit niet over informatie over de best presterende techniek, hoewel het duidelijk is dat dit geen voorwaarde van de belastingmaatregel is; de voorwaarde dat de begunstigde 20 % van de nationale belasting moet betalen, is niet relevant, aangezien dit in elk geval een bedrag zou vertegenwoordigen dat aanzienlijk hoger zou zijn dan de door de energiebelastingrichtlijn voorgeschreven minimumniveaus; en de Autoriteit beschikt niet over informatie over het bestaan van enige overeenkomst met de Noorse autoriteiten waarmee dezelfde milieudoelstellingen kunnen worden verwezenlijkt. De Autoriteit acht de vrijstelling derhalve niet evenredig.

De Autoriteit bepaalt derhalve dat niet is aangetoond dat de vrijstelling noodzakelijk en evenredig is en dat de vrijstelling niet verenigbaar is met de richtsnoeren milieusteun van de Autoriteit.

De Autoriteit sluit echter niet uit dat onder bepaalde voorwaarden beperktere vrijstellingen van de belasting als verenigbaar met de EER-overeenkomst kunnen worden beschouwd. Vrijstellingen die zich beperken tot, bijvoorbeeld, ondernemingen die nettokosten maken als gevolg van deelname in het Noorse emissiehandelssysteem, waarbij de omvang van de vrijstelling wordt beperkt tot de omvang van deze kosten, kunnen in sommige omstandigheden worden beschouwd als noodzakelijk en evenredig (32).

Bovendien kunnen vrijstellingen die voldoen aan de energiebelastingrichtlijn, die zijn beperkt tot een periode van tien jaar en waarbij de begunstigden ten minste het communautaire minimumbelastingniveau betalen, ten uitvoer worden gelegd in overeenstemming met artikel 25 van Verordening (EG) nr. 800/2008 van de Commissie van 6 augustus 2008 waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen 87 en 88 van het Verdrag met de gemeenschappelijke markt verenigbaar worden verklaard („de algemene groepsvrijstellingsverordening”) (33), die is opgenomen in de EER-overeenkomst.

De voorstellen van de Noorse autoriteiten bevatten echter geen beperkingen van deze aard, en de Autoriteit heeft deze mogelijkheden om deze reden niet verder beoordeeld. De Autoriteit concludeert derhalve dat de maatregel niet verenigbaar is met de EER-overeenkomst,

De door de Noorse autoriteiten geplande steunmaatregel is niet verenigbaar met de werking van de EER-overeenkomst.

Gedaan te Brussel, 23 juli 2009.

Voor de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA

Per SANDERUD

Voorzitter

Kristján A. STEFÁNSSON

Lid van het College

(5) Richtsnoeren voor de toepassing en uitlegging van de artikelen 61 en 62 van de EER-overeenkomst en artikel 1 van Protocol nr. 3 bij de Toezichtovereenkomst, aangenomen en uitgevaardigd door de Autoriteit op 19 januari 1994, bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie L 231 van 3.9.1994, blz. 1, en EER-supplement nr. 3 van 3.9.1994, blz. 1, hierna „de richtsnoeren staatssteun” genoemd. De geactualiseerde versie van de richtsnoeren staatssteun is gepubliceerd op de website van de Autoriteit: http://www.eftasurv.int/state-aid/legal-framework/state-aid-guidelines/

(6) Besluit nr. 195/04/COL van 14 juli 2004, bekendgemaakt in PB L 139 van 25.5.2006, blz. 57, en EER-supplement nr. 26 van 25.5.2006, blz. 1. De geconsolideerde versie van dit besluit is gepubliceerd op de website van de Autoriteit: http://www.eftasurv.int/state-aid/legal-framework/state-aid-guidelines/.

(7) Voor meer gedetailleerde informatie over de correspondentie tussen de Autoriteit en de Noorse autoriteiten wordt verwezen naar het besluit van de Autoriteit om de formele onderzoeksprocedure in te leiden.

(9) Deze en andere vertalingen van de Noorse wetgeving zijn gemaakt in opdracht van de Autoriteit.

(10) De Verklaring van Soria Moria is een beleidsverklaring van de drie politieke partijen die samen de huidige Noorse regering vormen.

(12) Een onafhankelijke vereniging die als doel het bevorderen van een rationeel gebruik van bio-energie in Noorwegen heeft. URL: www.nobio.no

(16) Gevoegde zaken E-5/04, E-6/04 en E-7/04, Fesil en Finnfjord, PIL e.a., en het Koninkrijk Noorwegen/de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA [2005] verslag van het EVA-Hof, blz. 117.

(17) British Aggregates Association/Commissie, arrest van 22 december 2008, zaak C-487/06.

(20) Zaak C-143/99 Adria-Wien Pipeline GmbH, Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke GmbH/Finanzlandesdirektion für Kärnten [2001] Jurispr. I-8365, punt 41.

(22) Zie zaak C-159/01 Nederland/Commissie, Jurispr. 2004, blz. I-4461, punten 43 tot en met 47.

(23) Zie in dit verband zaak 730/79 Phillip Morris/Commissie, Jurispr. 1989, blz. 2671.

(24) Deze richtsnoeren komen overeen met de richtsnoeren van de Europese Gemeenschap inzake staatssteun voor milieubescherming, die zijn aangenomen op 23 januari 2008 (PB C 82 van 1.4.2008, blz. 1).

(25) Het minimumbelastingniveau dat is vastgesteld in Richtlijn 2003/96/EG van de Raad van 27 oktober 2003 tot herstructurering van de communautaire regeling voor de belasting van energieproducten en elektriciteit (PB L 283 van 31.10.2003, blz. 51), als gewijzigd.

(26) Punten 151 en 152 van de richtsnoeren milieusteun. Zie ook punt 70, onder 15), en punt 10.

(28) Een beginsel dat recentelijk is aanvaard door de Europese Commissie in zaak N 22/08 van 19 mei 2008 (PB C 184 van 22.7.2008, blz. 6), met betrekking tot Zweden, en door de Autoriteit in haar Besluit nr. 502/08/COL inzake CO2-belastingvrijstelling en verlaging van het belastingtarief op stookolie (met betrekking tot Noorwegen).

(29) De beoordeling van de verenigbaarheid van belastingvrijstellingen op basis van de communautaire richtsnoeren milieusteun (PB C 82 van 1.4.2008, blz. 1) is gestoeld op de veronderstelling dat de energiebelastingrichtlijn wordt nageleefd.

(30) De Autoriteit benadrukt echter dat dit niet dient te worden uitgelegd als zou dit impliceren dat het Koninkrijk Noorwegen verplicht is om communautaire wetgeving die niet in de energiebelastingrichtlijn is opgenomen na te leven — de verwijzing naar de energiebelastingrichtlijn dient slechts als basis voor de beoordeling van de verenigbaarheid van een staatssteunmaatregel met de werking van de EER-overeenkomst in overeenstemming met artikel 61, lid 3, van deze overeenkomst.

(31) Als omschreven in artikel 17, lid 1, onder a), van de energiebelastingrichtlijn.

(32) Zie punt 58 van de beschikking van de Europese Commissie in zaak 41/06 „Relief from the CO2 tax due to the EU Emission Trading System — Denmark” (Vermindering van de CO2-belasting vanwege het emissiehandelssysteem van de EU — nog niet bekendgemaakt). Een dergelijke vrijstelling vereist een afzonderlijke aanmelding bij de Autoriteit.