Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
L. MEDINA
van 5 juni 2025 (1)
Zaak C‑696/23 P
Dmitry Alexandrovich Pumpyanskiy
tegen
Raad van de Europese Unie
„ Hogere voorziening – Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) – Beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen – Bevriezing van tegoeden – Plaatsing van de naam van rekwirant op de lijsten van betrokken personen, entiteiten en lichamen – Artikel 2, lid 1, onder g), van besluit 2014/145/GBVB – Uitlegging – Begrip ‚vooraanstaand zakenman’ – Specifiek persoonlijk gedrag wat betreft het uitoefenen van invloed op de regering van de Russische Federatie – Begrip ‚economische sectoren die een aanzienlijke bron van inkomsten vormen voor de regering van de Russische Federatie’ ”
I. Inleiding
1. Deze conclusie betreft een door Dmitry Alexandrovich Pumpyanskiy(2) ingestelde hogere voorziening tot vernietiging van het arrest van 6 september 2023, Pumpyanskiy/Raad (T‑270/22, EU:T:2023:490)(3). Bij dat arrest heeft het Gerecht het beroep verworpen dat rekwirant op grond van artikel 263 VWEU had ingesteld tegen:
– besluit (GBVB) 2022/397 van de Raad van 9 maart 2022 tot wijziging van besluit 2014/145/GBVB betreffende beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen (PB 2022, L 80, blz. 31), en
– uitvoeringsverordening (EU) 2022/396 van de Raad van 9 maart 2022 tot uitvoering van verordening (EU) nr. 269/2014 betreffende beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen (PB 2022, L 80, blz. 1)(4),
voor zover bij deze handelingen de naam van rekwirant is opgenomen in de lijsten in de bijlagen daarbij. Bij deze handelingen heeft de Raad van de Europese Unie rekwirant verboden om het grondgebied van de lidstaten binnen te komen of via dat grondgebied door te reizen, en al zijn tegoeden en economische middelen op dat grondgebied bevroren.
2. De onderhavige zaak is een van de eerste hogere voorzieningen die bij het Hof zijn ingesteld met betrekking tot de beperkende maatregelen die de Raad in 2022 heeft vastgesteld naar aanleiding van de invasie van Oekraïne door de strijdkrachten van de Russische Federatie.(5) Deze zaak biedt de Grote kamer van het Hof de gelegenheid om het criterium dat is opgenomen in artikel 1, lid 1, onder e), en artikel 2, lid 1, onder g), van besluit 2014/145/GBVB(6), zoals gewijzigd bij besluit (GBVB) 2022/329(7), alsmede artikel 3, lid 1, onder g), van verordening (EU) nr. 269/2014(8), zoals gewijzigd bij verordening (EU) 2022/330(9), uit te leggen en de rechtmatigheid ervan te onderzoeken. Dit criterium, gewoonlijk „criterium g)” genoemd, voorziet in plaatsing op de lijst van vooraanstaande zakenlieden die betrokken zijn bij economische sectoren die een aanzienlijke bron van inkomsten vormen voor de regering van de Russische Federatie.
3. Rekwirant voert met name aan dat het Gerecht artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145(10) onjuist heeft uitgelegd door in essentie te oordelen dat het voor de naleving van het daarin vervatte criterium nodig is dat de Raad een specifiek gedrag of een specifieke bijdrage van de op de lijst geplaatste persoon aantoont, met name wat betreft de invloed op de regering van de Russische Federatie, noch dat de Raad banden met het regime van dat land aantoont. Hij vraagt zich bovendien af of dit criterium geschikt is als middel om de doelstellingen van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145, te verwezenlijken.
4. De onderhavige zaak houdt verband met de zaken C‑704/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P en C‑111/24 P, die voortvloeien uit de hogere voorzieningen die respectievelijk Tigran Khudaverdyan, Viktor Filippovich Rashnikov, Dmitry Arkadievich Mazepin en German Khan hebben ingesteld tegen de arresten van het Gerecht houdende bekrachtiging van de plaatsing van hun namen op de lijsten van personen op wie beperkende maatregelen van toepassing zijn op grond van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145. In die zaken worden de conclusies eveneens vandaag genomen; ik richt mij daarin op de specifieke punten met betrekking tot de uitlegging en de geldigheid van het plaatsingscriterium in die bepaling, die het Hof mij heeft verzocht met name in het licht van de voornaamste gemeenschappelijke argumenten van rekwiranten te onderzoeken.
II. Feiten en procedure
A. Voorgeschiedenis van het geding
5. De voorgeschiedenis van het geding is beschreven in de punten 2 tot en met 17 van het bestreden arrest. Voor de onderhavige conclusie kan deze voorgeschiedenis worden samengevat als volgt.
6. Rekwirant is een zakenman met de Russische nationaliteit.
7. Op 17 maart 2014 heeft de Raad van de Europese Unie op grond van artikel 29 VEU besluit 2014/145 vastgesteld. Op diezelfde dag heeft de Raad op grond van artikel 215, lid 2, VWEU verordening nr. 269/2014 vastgesteld. Beide handelingen betroffen beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen.
8. Op 25 februari 2022 heeft de Raad zowel besluit 2022/329 tot wijziging van besluit 2014/145 als verordening 2022/330 tot wijziging van verordening nr. 269/2014 vastgesteld, waarbij met name de criteria zijn gewijzigd op grond waarvan natuurlijke personen of rechtspersonen, entiteiten of lichamen aan de beperkende maatregelen in kwestie konden worden onderworpen.
9. Artikel 1, lid 1, onder e), van besluit 2014/145, zoals gewijzigd bij besluit 2022/329(11), verhindert de binnenkomst op of doorreis via het grondgebied van de lidstaten van natuurlijke personen die voldoen aan een criterium dat in essentie identiek is aan dat van artikel 2, lid 1, onder g), van dat besluit. Laatstgenoemde bepaling voorziet op haar beurt in de bevriezing van de tegoeden en economische middelen van onder meer de natuurlijke personen die aan dit criterium voldoen.
10. In artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145 wordt meer specifiek bepaald:
„1. Alle tegoeden en economische middelen die toebehoren aan, eigendom zijn, in het bezit zijn of onder zeggenschap staan van:
[...]
g) vooraanstaande zakenlieden of rechtspersonen, entiteiten of lichamen die betrokken zijn bij economische sectoren die een aanzienlijke bron van inkomsten vormen voor de regering van de Russische Federatie, die verantwoordelijk is voor de annexatie van de Krim en de destabilisatie van Oekraïne,
[...] worden bevroren.”
11. Verordening nr. 269/2014, zoals gewijzigd bij verordening 2022/330(12), bepaalt dat maatregelen tot bevriezing van tegoeden moeten worden vastgesteld en omschrijft de voorwaarden voor deze bevriezing van tegoeden in bewoordingen die in essentie identiek zijn aan die van gewijzigd besluit 2014/145. Artikel 3, lid 1, onder g), van gewijzigde verordening nr. 269/2014 neemt in wezen artikel 2, lid 1, onder g), van dat besluit over.
12. Op 9 maart 2022 heeft de Raad, gelet op de ernst van de situatie in Oekraïne, de litigieuze handelingen vastgesteld. De naam van rekwirant is op de volgende gronden toegevoegd aan de lijst in de bijlage bij gewijzigd besluit 2014/145 en aan de lijst in bijlage I bij gewijzigde verordening nr. 269/2014:
„[Rekwirant] is de voorzitter van de raad van bestuur van PJSC Pipe Metallurgic Company en directeur en een bestuurslid van Group Sinara. Hij verleent dus steun aan en trekt profijt van samenwerking met de autoriteiten van de Russische Federatie en staatsbedrijven, waaronder de Russische spoorwegen, Gazprom en Rosneft. Hij is derhalve betrokken bij economische sectoren die een aanzienlijke bron van inkomsten vormen voor de regering van de Russische Federatie, die verantwoordelijk is voor de annexatie van de Krim en de destabilisatie van Oekraïne.
In de beginfase van de Russische agressie tegen Oekraïne had [rekwirant] op 24 februari 2022 samen met 36 andere zakenlieden een ontmoeting met president Vladimir Putin en andere leden van de Russische regering om de gevolgen van het optreden te bespreken in het licht van de westerse sancties. Het feit dat hij voor deze ontmoeting werd uitgenodigd, toont aan dat hij lid is van de naaste cirkel van [president] Vladimir Putin en dat hij acties of beleidsmaatregelen steunt of uitvoert die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne alsook de stabiliteit en veiligheid in Oekraïne ondermijnen of bedreigen. Het toont ook aan dat hij een van de vooraanstaande zakenlieden is die betrokken is bij economische sectoren die een aanzienlijke bron van inkomsten vormen voor de Russische regering, die verantwoordelijk is voor de annexatie van de Krim en de destabilisatie van Oekraïne.”
13. Op 10 maart 2022 heeft de Raad in het Publicatieblad van de Europese Unie (PB 2022, C 114 I, blz. 1) een kennisgeving bekendgemaakt aan de personen die onderworpen zijn aan de beperkende maatregelen van de litigieuze handelingen.
14. Op 19 april 2022 heeft rekwirant de Raad verzocht om hem toegang te verlenen tot de documenten op basis waarvan de beperkende maatregelen jegens hem waren vastgesteld. De Raad heeft op 28 april 2022 aan dit verzoek voldaan.
B. Procedure bij het Gerecht en bestreden arrest
15. Bij op 17 mei 2022 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift heeft rekwirant beroep tot nietigverklaring van de litigieuze handelingen ingesteld.
16. Tot staving van zijn beroep heeft rekwirant twee middelen aangevoerd, die in essentie gebaseerd zijn op, ten eerste, een beoordelingsfout en, ten tweede, schending van het evenredigheidsbeginsel en van de grondrechten.
17. In het bestreden arrest heeft het Gerecht het beroep van rekwirant verworpen.
18. Wat ten eerste de gegrondheid van de in de litigieuze handelingen vermelde redenen voor plaatsing van rekwirant op de lijst betreft, heeft het Gerecht geoordeeld dat de Raad met recht tot de slotsom was gekomen dat rekwirant een vooraanstaand zakenman was – een kwalificatie die hij niet betwistte en die ook kon worden afgeleid uit het economische belang van zowel de vennootschap TMK als Group Sinara, waarvan hij respectievelijk voorzitter van de raad van bestuur en directeur en bestuurslid was.(13) Voorts heeft het Gerecht opgemerkt dat de Raad een reeks voldoende concrete, nauwkeurige en onderling samenhangende bewijzen had geleverd om te kunnen aantonen dat rekwirant betrokken was bij talloze economische sectoren, namelijk olie en gas, spoorwegmachines, de financiële sector en de bouw, die een aanzienlijke bron van inkomsten voor de regering van de Russische Federatie vormden.(14)
19. Wat ten tweede de schending van het evenredigheidsbeginsel en van de grondrechten betreft, heeft het Gerecht geoordeeld dat, hoewel de litigieuze handelingen de eigendomsrechten van rekwirant beperkten en een nadelige invloed hadden op zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn communicatie, de daaruit voortvloeiende beperkingen van zijn grondrechten in overeenstemming waren met de voorwaarden van artikel 52, lid 1, van het Handvest.(15)
III. Conclusies van partijen en procedure bij het Hof
20. Met zijn op 16 november 2023 bij het Hof ingestelde hogere voorziening verzoekt rekwirant het Hof:
– het bestreden arrest te vernietigen;
– de litigieuze handelingen nietig te verklaren;
– subsidiair, de zaak terug te verwijzen naar het Gerecht;
– de beslissing omtrent de kosten aan te houden.
21. In zijn op 26 januari 2024 neergelegde memorie van antwoord verzoekt de Raad het Hof om de hogere voorziening af te wijzen en rekwirant te verwijzen in de kosten.
22. Op 11 februari 2025 heeft een terechtzitting plaatsgevonden, waarop rekwirant en de Raad hebben geantwoord op de mondelinge vragen van het Hof, met name met betrekking tot de uitlegging van de uitdrukking „vooraanstaande zakenlieden” in artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145.
IV. Beoordeling
23. Tot staving van zijn hogere voorziening voert rekwirant in essentie twee middelen aan, namelijk, ten eerste, dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij de uitlegging van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145, en bij zijn beoordeling van de door de Raad gemaakte fout in de litigieuze handelingen, en, ten tweede, dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij het onderzoek van de middelen inzake schending van zijn grondrechten en van het evenredigheidsbeginsel.
24. Het Hof heeft verzocht om een onderzoek van de specifieke argumenten die voortvloeien uit het eerste middel in hogere voorziening betreffende de uitlegging van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145, alsmede van de argumenten van rekwirant betreffende de geschiktheid van het criterium van die bepaling als middel om de daarmee beoogde doelstellingen te verwezenlijken. Laatstgenoemde argumenten zijn terug vinden in het tweede onderdeel van het tweede middel in hogere voorziening. Ik zal mijn analyse toespitsen op deze hoofdvragen, waarop ook partijen zich op verzoek van het Hof in hun pleidooi ter terechtzitting hebben geconcentreerd.
A. Eerste middel in hogere voorziening
25. Met zijn eerste middel in hogere voorziening betoogt rekwirant onder meer dat het Gerecht het criterium van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145, onjuist heeft uitgelegd. In essentie verwijt hij het Gerecht dat het heeft geoordeeld dat deze bepaling niet vereist dat de Raad aantoont dat de op de lijst geplaatste persoon zich op een specifieke wijze heeft gedragen, met name wat betreft de invloed op de regering van de Russische Federatie, noch dat de Raad banden met het regime van dat land aantoont.
26. Zoals blijkt uit punt 10 van deze conclusie, voorziet artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145, in de bevriezing van alle tegoeden en economische middelen die toebehoren aan, eigendom zijn, in het bezit zijn of onder zeggenschap staan van „vooraanstaande zakenlieden [...] die betrokken zijn bij economische sectoren die een aanzienlijke bron van inkomsten vormen voor de regering van de Russische Federatie, die verantwoordelijk is voor de annexatie van de Krim en de destabilisatie van Oekraïne”.
27. Rekwirant verdeelt zijn voornaamste grief in twee reeksen argumenten waarmee hij de uitlegging door het Gerecht betwist van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145, en wel met betrekking tot, ten eerste, de uitdrukking „vooraanstaande zakenlieden” en, ten tweede, de uitdrukking „die betrokken zijn bij economische sectoren die een aanzienlijke bron van inkomsten vormen voor de regering van de Russische Federatie”.
1. Uitlegging van de uitdrukking „vooraanstaande zakenlieden”
28. Wat in de eerste plaats de uitdrukking „vooraanstaande zakenlieden” betreft, voert rekwirant aan dat die uitdrukking aldus moet worden opgevat dat zij vereist dat de betrokken persoon invloed uitoefent op de regering van de Russische Federatie. Naar zijn mening blijkt uit bepaalde taalversies van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145 – zoals de Franse taalversie waarin de uitdrukking „femmes et hommes d’affaires influents” wordt gebruikt – dat toepassing van deze bepaling veronderstelt dat er sprake is van een invloedrijk gedrag ten aanzien van die regering, dan wel van banden met die regering met het oog op het uitoefenen van dergelijke invloed.
29. De Raad betwist deze argumenten.
30. Volgens vaste rechtspraak moet bij de uitlegging van een Unierechtelijke bepaling niet alleen rekening worden gehouden met de bewoordingen, maar ook met de context ervan en met de doeleinden van de regeling waarvan zij deel uitmaakt. Dit is met name het geval wanneer de bewoordingen van de betrokken Unierechtelijke bepaling voor de vaststelling van de betekenis en draagwijdte ervan niet uitdrukkelijk naar het recht van de lidstaten verwijzen, hetgeen in casu het geval is bij artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145.(16)
31. Wat ten eerste de letterlijke uitlegging van de uitdrukking „vooraanstaande zakenlieden” (in de Engelse taalversie: „leading businesspersons”) betreft, is het algemeen bekend dat het woord „businessperson” (zakenman) verwijst naar een persoon die zakendoet, meestal op uitvoerend niveau van een onderneming. Daarnaast verwijst de term „business” (zaak) naar de uitoefening van een economische of commerciële activiteit. De term „businesspersons” (zakenlieden) in artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145 verwijst dus naar personen die een economische of commerciële activiteit uitoefenen in een onderneming waarvan zij eigenaar zijn of waarin zij een belangrijke functie vervullen.(17)
32. De term „leading” (vooraanstaand) is een adjectief dat in het Engels wordt gedefinieerd als „very important or most important” (zeer belangrijk of belangrijkst).(18) Aangezien de uitdrukking „leading businesspersons” (vooraanstaande zakenlieden) in artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145 wordt gevolgd door de uitdrukking „involved in economic sectors” (die betrokken zijn bij economische sectoren), moet de term „leading” (vooraanstaand) aldus worden opgevat dat hij verwijst naar het belang van de betrokken zakenman in de sector waarin hij actief is en op de invloed die deze persoon in die sector kan uitoefenen, hetgeen in essentie overeenkomt met de vaststellingen van het Gerecht in punt 66 van het arrest van 13 september 2023, Rashnikov/Raad (T‑305/22, EU:T:2023:530) en in punt 79 van het arrest van 6 september 2023, Khudaverdyan/Raad (T-335/22, EU:T:2023:500, punt 79), die beide door rekwirant worden aangehaald. Bovendien kan, zoals in die arresten is aangegeven, het „vooraanstaande” karakter van een zakenman worden vastgesteld aan de hand van met name zijn beroepsstatus, het belang van zijn economische activiteiten, de omvang van zijn kapitaaldeelnemingen of zijn functies bij een of meer van de ondernemingen waarin hij die activiteiten uitoefent. Deze vaststelling wordt door rekwirant in zijn hogere voorziening niet specifiek aan de orde gesteld.
33. Hieruit volgt dat het Gerecht, vanuit letterlijk oogpunt, geen blijk heeft gegeven van een onjuiste opvatting door in essentie te oordelen dat de Raad – voor de vaststelling dat een persoon een „leading businessperson” (vooraanstaand zakenman) is in de zin van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145 – slechts hoeft aan te tonen dat de betrokkene een economische of commerciële activiteit uitoefent en dat hij wordt beschouwd als een zeer belangrijk of de belangrijkste zakenman in de economische sector waarin hij actief is, zodat hij binnen die sector invloed kan uitoefenen.
34. In sommige taalversies van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145 wordt het substantief „zakenman” gekwalificeerd met een woord dat dezelfde betekenis heeft als het Engelse „influential” (invloedrijk) in plaats van „leading” (vooraanstaand). Rekwirant beroept zich op dit feit om aan te voeren dat de zakenlieden die onder deze bepaling vallen, niet alleen binnen de economische sector waarin zij actief zijn, maar specifiek op de regering van de Russische Federatie zelf invloed moeten kunnen uitoefenen.
35. In dit verband zij evenwel in herinnering gebracht dat volgens vaste rechtspraak van het Hof de formulering die in één of enkele taalversies van een Unierechtelijke bepaling wordt gebruikt niet als enige grondslag voor de uitlegging van die bepaling kan dienen. Unierechtelijke bepalingen moeten immers eenvormig worden uitgelegd en toegepast in het licht van de tekst in alle talen van de Unie.(19)
36. In casu merk ik op dat, zoals ook de Raad ter terechtzitting heeft uiteengezet, in twaalf taalversies van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145, het substantief „zakenman” wordt gekwalificeerd met een woord dat dezelfde betekenis heeft als het Engelse „leading” (vooraanstaand).(20) Naast deze taalversies gebruiken andere taalversies een woord dat in het Nederlands kan worden vertaald met „prominent” of „voornaamst” en dat semantisch gezien overeenkomt met de term „leading” (vooraanstaand).(21) De overwegingen in punt 32 van deze conclusie met betrekking tot de uitlegging van de uitdrukking „vooraanstaande zakenlieden” in het Nederlands zijn dus volledig van toepassing op al deze taalversies.
37. Daarentegen wordt het substantief „zakenlieden” in artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145, alleen in de Franse, de Letse en de Litouwse taalversie gekwalificeerd met een adjectief dat in het Nederlands met „invloedrijk” zou worden vertaald. Zelfs in die talen is het kenmerk van „belangrijk zijn” evenwel een van de belangrijkste betekenissen van „invloedrijk”(22). Om de uniforme uitlegging en toepassing van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145, te waarborgen, zoals de in punt 35 hierboven aangehaalde rechtspraak vereist, moeten de Franse, de Letse en de Litouwse taalversie van de uitdrukking „vooraanstaande zakenlieden” dan ook op dezelfde wijze worden uitgelegd als de meeste taalversies van deze bepaling, namelijk als verwijzend naar het belang van de betrokken zakenman in de economische sector waarbij hij betrokken is en waarin hij invloed kan uitoefenen.
38. Uit het voorgaande volgt dat het argument van rekwirant dat de uitdrukking „vooraanstaande zakenlieden” in artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145, vereist dat de Raad een specifiek gedrag van de op de lijst geplaatste persoon aantoont, met name wat betreft de invloed op de regering van de Russische Federatie, of dat hij banden met het regime van dat land aantoont, vanuit letterlijk oogpunt ongegrond is.
39. Wat ten tweede de contextuele uitlegging betreft, zij er om te beginnen aan herinnerd dat het plaatsingscriterium dat is gericht tegen „vooraanstaande zakenlieden”, zoals bedoeld in artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145, voor het eerst is ingevoerd bij besluit 2022/329. Laatstgenoemd besluit werd vastgesteld op 25 februari 2022, dat wil zeggen de dag nadat de president van de Russische Federatie een militaire operatie in Oekraïne aankondigde en de Russische strijdkrachten een aanval op dat land begonnen.(23)
40. Bovendien moet worden benadrukt dat artikel 2, lid 1, van besluit 2014/145, vóór de wijziging ervan bij besluit 2022/329, reeds een plaatsingscriterium bevatte dat in essentie de mogelijkheid bood om zich te richten tegen personen die een individuele invloed op de regering van de Russische Federatie konden uitoefenen. Dat gold met name voor de bepaling in artikel 2, lid 1, onder d), van besluit 2014/145, die voornamelijk betrekking had op natuurlijke personen die actief materiële of financiële steun verleenden aan of profijt trokken van Russische besluitvormers die verantwoordelijk waren voor het ondermijnen of bedreigen van de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne. Dit criterium is gehandhaafd in gewijzigd besluit 2014/145, waaruit mijns inziens blijkt dat een uitlegging van artikel 2, lid 1, onder g), van dat besluit in die zin dat het bewijs vereist van invloedrijke gedragingen jegens de regering van de Russische Federatie en van banden met het regime van dat land, zoals rekwirant stelt, eenvoudigweg overbodig en dus contextueel gezien niet consistent zou zijn.
41. Onverminderd de aanvullende overwegingen die ik hieronder in deze conclusie zal uiteenzetten, ben ik dan ook niet van mening dat de contextuele uitlegging van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145 de stelling van rekwirant ondersteunt.
42. Wat, ten derde, de teleologische uitlegging betreft, maakt artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145, deel uit van een rechtskader waarin een nieuw geheel aan beperkende maatregelen is vastgesteld die de Russische Federatie maximaal onder druk zetten door de kosten te verhogen van haar acties om de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne te ondermijnen.
43. Dat is wel degelijk de doelstelling van de tegen Rusland vastgestelde beperkende maatregelen, zoals die in essentie is verwoord in het arrest van het Hof van 25 juni 2020, VTB Bank/Raad (C‑729/18 P, EU:C:2020:499, punt 59)(24), waarin ook wordt verwezen naar het arrest van 28 maart 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, punt 123).(25) Beide arresten hebben betrekking op de uitlegging van sectorale beperkende maatregelen die waren vastgesteld naar aanleiding van acties die de situatie in Oekraïne destabiliseerden en die voorafgingen aan de aanval op Oekraïne door de Russische strijdkrachten op 24 februari 2022.(26) De door het Hof in die arresten vastgestelde doelstellingen gelden evenwel ook voor de uitlegging van de in casu aan de orde zijnde individuele beperkende maatregelen, waarbij eraan wordt herinnerd dat zowel sectorale als individuele beperkende maatregelen zijn vastgesteld in het kader van een gemeenschappelijke reactie op een situatie die sinds de Russische aanval verder is verslechterd, zoals uitdrukkelijk is aangegeven in de overwegingen 10 en 11 van besluit 2022/329 tot wijziging van besluit 2014/145.(27)
44. Tegen deze achtergrond ben ik van mening dat redelijkerwijs kan worden verwacht dat de vaststelling van beperkende maatregelen tegen vooraanstaande zakenlieden zoals bedoeld in artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145, de druk op de regering van de Russische Federatie om af te zien van haar militaire agressie op het Oekraïense grondgebied zal maximaliseren. Deze vooraanstaande zakenlieden spelen per slot van rekening een centrale rol bij het behoud van de winstgevendheid van de economische sectoren waarbij zij betrokken zijn en die uiteindelijk bijdragen tot de financiële middelen waarover de regering van de Russische Federatie beschikt om haar acties en beleidsmaatregelen uit te voeren. Bijgevolg zullen de in casu aan de orde zijnde beperkende maatregelen, doordat zij de activiteiten van de betrokken vooraanstaande zakenlieden treffen, waarschijnlijk de inkomsten verminderen die de regering van de Russische Federatie verkrijgt uit de relevante sectoren van haar economie, waardoor de kosten van haar militaire acties stijgen en haar vermogen om de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne te ondermijnen, wordt beperkt.
45. Hieruit volgt dat er sprake is van een rationeel verband tussen enerzijds het zich richten tegen vooraanstaande zakenlieden die betrokken zijn bij economische sectoren die een aanzienlijke bron van inkomsten vormen voor de regering van de Russische Federatie en anderzijds het doel van de beperkende maatregelen in de onderhavige zaak. Anders dan rekwirant stelt, bestaat dat verband zelfs indien er geen sprake is van specifiek gedrag van de op de lijst geplaatste persoon, met name in termen van invloed op de regering van de Russische Federatie, of indien die persoon geen banden heeft met het regime van dat land.
46. De teleologische uitlegging van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145 vereist dus geen heronderzoek van de tekstuele en contextuele uitlegging van deze bepaling, zoals uiteengezet in de punten 38 en 41 van deze conclusie. Zij bevestigt namelijk de stelling dat de uitdrukking „vooraanstaande zakenlieden” in die bepaling vereist dat de Raad enkel aantoont dat de betrokken persoon een economische of commerciële activiteit uitoefent en dat deze persoon op zijn minst wordt beschouwd als een zeer belangrijke zakenman in de sector waarbij hij betrokken is, zodat hij binnen die sector invloed kan uitoefenen.
47. Gelet op het voorgaande vereist, anders dan rekwirant stelt, geen enkele uitleggingsmethode die in de rechtspraak van het Hof is ontwikkeld om de betekenis van een Unierechtelijke bepaling vast te stellen, dat er sprake is van invloedrijk gedrag van de betrokken persoon jegens de regering van de Russische Federatie of van banden met die regering, om een persoon te kunnen aanmerken als „vooraanstaand zakenman” in de zin van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145.
48. Bijgevolg kan het Gerecht mijns inziens niet worden verweten dat het blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij de uitlegging van de uitdrukking „vooraanstaande zakenlieden” in de zin van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145.
49. De eerste reeks argumenten van rekwirant moet derhalve worden verworpen.
2. Uitlegging van de uitdrukking „die betrokken is bij economische sectoren die een aanzienlijke bron van inkomsten vormen”
50. In de tweede plaats voert rekwirant aan dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de uitdrukking „die een aanzienlijke bron van inkomsten vormen voor de regering van de Russische Federatie” in artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145 aldus moet worden uitgelegd dat zij verwijst naar de uitdrukking „die betrokken is bij economische sectoren” in die bepaling en niet naar de uitdrukking „vooraanstaande zakenlieden”.
51. De Raad betwist deze argumenten.
52. Om te beginnen herinner ik eraan dat het Gerecht in punt 66 van het bestreden arrest in essentie heeft geoordeeld dat met de uitdrukking „die een aanzienlijke bron van inkomsten vormen voor de regering van de Russische Federatie” in artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145 wordt verwezen naar de economische sectoren waarbij vooraanstaande zakenlieden betrokken zijn, en niet naar die zakenlieden zelf. Dit betekent dat de Raad voor de toepassing van deze bepaling alleen hoeft aan te tonen dat deze economische sectoren een aanzienlijke bron van inkomsten vormen voor de regering van de Russische Federatie en dat niet hoeft te worden aangetoond dat er sprake is van een gedraging van de betrokkene of van een band tussen die persoon en het Russische regime. Volgens het Gerecht is deze uitlegging in overeenstemming met de doelstellingen van de in casu aan de orde zijnde beperkende maatregelen.
53. In het licht van de in punt 35 van deze conclusie aangehaalde rechtspraak moet om te beginnen worden opgemerkt dat de bewoordingen van de meeste taalversies van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145, zich verzetten tegen het argument van rekwirant.
54. Dit geldt voor de Engelse taalversie, waarin de volgorde van de verschillende bestanddelen van de bewoordingen van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145 suggereert dat het Gerecht de uitdrukking „providing a substantial source of revenue” (die een aanzienlijke bron van inkomsten vormen) juist heeft uitgelegd als een verwijzing naar de uitdrukking „involved in economic sectors” (die betrokken zijn bij economische sectoren) die daaraan onmiddellijk voorafgaat. Indien de Raad had willen preciseren dat deze inkomsten afkomstig moeten zijn van de vooraanstaande zakenlieden zelf, had hij redelijkerwijs de volgorde van deze twee uitdrukkingen kunnen omkeren om dat duidelijk te maken, aangezien er geen enkele taalkundige reden is die hem dat belet.
55. Bovendien wordt in de meeste taalversies van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145, waaronder de Nederlandse taalversie, de uitdrukking „die betrokken zijn bij economische sectoren” gevolgd door een betrekkelijk voornaamwoord in de uitdrukking „die een aanzienlijke bron van inkomsten vormen voor de regering van de Russische Federatie”.(28) In die gevallen is het verband tussen de twee elementen des te duidelijker daar de uitdrukking „die een aanzienlijke bron van inkomsten vormen voor de regering van de Russische Federatie” noodzakelijkerwijs de bijzin vormt van de naamwoordgroep „economische sectoren”.
56. Hoe dan ook moet wat betreft de taalversies die volgens rekwirant dubbelzinnig zijn, vanuit contextueel oogpunt worden opgemerkt dat, aangezien artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145 de term „inkomsten” verbindt aan een nationale regering als begunstigde, een nauwkeurige uitlegging vereist dat een economische sector – en niet een individuele zakenman – als bron van die inkomsten wordt beschouwd.(29) Dit is de gebruikelijke betekenis vanuit macro-economisch oogpunt in het kader van de overheidsfinanciën van de lidstaten. Bovendien is het duidelijk dat, indien de Raad had gewild dat de aanzienlijke bron van inkomsten afkomstig was van een vooraanstaand zakenman, de uitdrukking „die betrokken is bij economische sectoren” overbodig zou zijn geweest en niet zou zijn opgenomen in artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145, aangezien alle zakenlieden per definitie direct of indirect betrokken zijn bij een economische sector.
57. Bovendien sluit de teleologische uitlegging van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145 mijns inziens aan bij deze contextuele uitlegging. Per slot van rekening heeft de vaststelling van beperkende maatregelen, zoals reeds is uiteengezet(30), tot doel de financiële middelen te beperken waarover de regering van de Russische Federatie beschikt om een einde te maken aan haar beleid van destabilisatie en agressie tegen Oekraïne. Deze doelstelling kan doeltreffender worden bereikt door de inkomsten die voortkomen uit een gehele economische sector uit te hollen, dan door enkel in te grijpen in de inkomsten die voortvloeien uit de individuele bijdrage van een vooraanstaand zakenman.
58. Bijgevolg heeft het Gerecht geen blijk gegeven van een onjuiste opvatting door in punt 66 van het bestreden arrest te oordelen dat, gelet op de doelstelling van de in casu aan de orde zijnde beperkende maatregelen, de aanzienlijke bron van inkomsten voor de regering van de Russische Federatie afkomstig moest zijn van de sectoren waarbij de op de lijst geplaatste vooraanstaande zakenlieden betrokken waren, en niet van die zakenlieden zelf.
59. Het is juist dat in overweging 11 van besluit 2022/329 staat te lezen dat „[g]ezien de ernst van de situatie [...] de Raad van oordeel [is] dat de criteria voor aanwijzing moeten worden gewijzigd zodat er ook personen en entiteiten kunnen worden opgenomen [...] die een belangrijke inkomstenbron voor de regering [van de Russische Federatie] zijn”. Het enkele feit dat in deze overweging niet alleen naar personen maar ook naar entiteiten wordt verwezen, geeft mijns inziens duidelijk aan dat zij niet aldus kan worden opgevat dat zij uitsluitend verwijst naar „vooraanstaande zakenlieden”, maar moet worden gelezen als doelend op een ruimer begrip, namelijk een gehele economische sector, met inbegrip van alle personen en entiteiten die daarin actief zijn.
60. Voorts zij eraan herinnerd dat volgens de rechtspraak van het Hof de overwegingen van een Uniehandeling weliswaar belangrijke uitleggingsgegevens vormen die licht kunnen werpen op de wil van de auteur van die handeling, maar dat die overwegingen geen bindende kracht hebben en niet kunnen worden aangevoerd om van de bepalingen van die handeling af te wijken of om ze uit te leggen in een zin die kennelijk in strijd is met de bewoordingen ervan.(31)
61. Aangezien de uitleggingsmethoden die in de rechtspraak van het Hof zijn beschreven om de betekenis van een Unierechtelijke bepaling vast te stellen, tot de conclusie leiden dat de uitdrukking „aanzienlijke bron van inkomsten” in verband moet worden gebracht met de uitdrukking „die betrokken zijn bij economische sectoren”, en niet met die van „vooraanstaande zakenlieden”, kan in casu de inhoud van overweging 11 van besluit 2022/329 op zichzelf deze uitlegging niet in twijfel trekken.
62. Ten slotte voert rekwirant aan dat de uitlegging door het Gerecht van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145, met name ten aanzien van de uitdrukking „aanzienlijke bron van inkomsten”, impliceert dat het persoonlijke gedrag of de bijdrage van de betrokken zakenman volstrekt irrelevant is. In dit verband volstaat het evenwel te herhalen dat de uitlegging van de verschillende elementen van deze bepaling eraan in de weg staat dat de Raad méér moet aantonen dan dat de betrokken persoon een economische of commerciële activiteit uitoefent en dat deze persoon op zijn minst wordt beschouwd als een zeer belangrijk zakenman in de sector waarbij hij betrokken is, zodat hij binnen die sector invloed kan uitoefenen.
63. Gelet op het voorgaande ben ik van mening dat het Gerecht niet kan worden verweten dat het blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij de uitlegging van de uitdrukking „aanzienlijke bron van inkomsten vormen voor de regering van de Russische Federatie” in de zin van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145.
64. De tweede reeks argumenten van rekwirant moet derhalve worden verworpen.
65. In het licht van de gevolgtrekkingen in de punten 49 en 64 van deze conclusie, moeten de specifieke argumenten die voortvloeien uit het eerste middel in hogere voorziening betreffende de uitlegging van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145, worden verworpen.
B. Tweede onderdeel van het tweede middel in hogere voorziening
66. Met het tweede onderdeel van het tweede middel in hogere voorziening betoogt rekwirant onder meer dat het Gerecht de geschiktheid van het criterium van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145, als middel om de doelstellingen van die bepaling te verwezenlijken onjuist heeft beoordeeld. Hij betoogt dat de uitlegging door het Gerecht van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145, leidt tot een situatie waarin personen worden bestraft voor wat zij zijn, en niet in het licht van wat zij doen of zouden moeten doen. Wat de onderhavige zaak betreft, vraagt hij zich af in welk opzicht de toepassing van het in die bepaling vervatte criterium de Russische Staat op enigerlei wijze zou kunnen raken.
67. De Raad betwist deze argumenten.
68. Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet de Unierechter in het kader van zijn rechterlijke toetsing van beperkende maatregelen de Raad een ruime beoordelingsmarge toekennen voor de omschrijving van de algemene criteria die bepalen op welke personen dergelijke maatregelen kunnen worden toegepast.(32) Dit wordt in het algemeen verklaard door het feit dat artikel 24, lid 1, VEU en artikel 275, tweede alinea, VWEU weliswaar een afwijkende bevoegdheid toekennen aan de rechterlijke instanties van de Unie op dit specifieke gebied van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB), maar dat deze rechterlijke instanties zich niet in de plaats kunnen stellen van de politieke of strategische keuzen die de Raad heeft gemaakt bij de vaststelling van beperkende maatregelen.(33) De mate van controle waarover de rechterlijke instanties van de Unie beschikken bij de uitoefening van hun rechterlijke toetsing is dus beperkt.(34)
69. Dit betekent echter niet dat de Raad willekeurig mag handelen. Anders zou de afwijking van artikel 24, lid 1, VEU en artikel 275, tweede alinea, VWEU haar nuttige werking verliezen.(35) Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet de rechtmatigheid van een maatregel worden getoetst aan het evenredigheidsbeginsel(36), hetgeen kort gesteld inhoudt dat een maatregel slechts onrechtmatig is wanneer hij kennelijk ongeschikt is om de door de bevoegde instelling nagestreefde doelstelling te verwezenlijken.(37)
70. In dit verband wil ik er om te beginnen aan herinneren dat het Hof in zijn rechtspraak reeds de gelegenheid heeft gehad om een criterium te bevestigen dat in soortgelijke bewoordingen is geformuleerd als het criterium dat in de onderhavige zaak aan de orde is. Ik verwijs naar het arrest van 9 juli 2020, Haswani/Raad (C‑241/19 P, EU:C:2020:545)(38), dat betrekking had op de criteria van artikel 27, lid 2, onder a), en artikel 28, lid 2, onder a), van besluit 2013/255/GBVB(39), zoals gewijzigd bij besluit (GBVB) 2015/1836(40). Bij deze bepalingen heeft de Raad de toegang tot het grondgebied van de lidstaten verhinderd en alle tegoeden en economische middelen bevroren die toebehoren aan „vooraanstaande zakenlieden die in Syrië actief zijn”, in de context van de gewelddadige onderdrukking van de burgerbevolking van dat land.
71. Opgemerkt zij dat het Gerecht in zijn arrest in het licht van overweging 5 van besluit 2013/255, zoals gewijzigd(41), heeft opgemerkt dat de Syrische economie strak in handen werd gehouden door het Syrische regime en dat het bedrijfsleven en dit regime onderling van elkaar afhankelijk waren. In die context kon de beperkte kring van vooraanstaande zakenlieden die in Syrië actief waren, hun status alleen handhaven doordat zij een nauwe band met het Syrische regime hadden. Bijgevolg was de enkele omstandigheid dat iemand onder die categorie personen viel voldoende om de nodige maatregelen te kunnen nemen, zonder dat hoefde te worden aangetoond dat er een verband bestond tussen de positie van vooraanstaand zakenman en het Syrische regime.(42)
72. Ik merk evenwel op dat de toepassing van het criterium van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145, ondanks de soortgelijke bewoordingen aanzienlijk verschilt van het criterium van besluit 2013/255, zoals gewijzigd. In het geval van de beperkende maatregelen die zijn vastgesteld na de aanval op Oekraïne door de Russische strijdkrachten, verwijst de plaatsing op de lijst van vooraanstaande zakenlieden namelijk niet naar een relatie van wederzijdse afhankelijkheid tussen de zakenwereld van de Russische Federatie en het regime van dat land. De maatregelen zijn feitelijk niet op deze zakenlieden gericht wegens hun nauwe band met de Russische politieke leiders, maar veeleer wegens hun commerciële activiteit in een economische sector die een aanzienlijke bron van inkomsten vormt voor de regering van de Russische Federatie.(43)
73. Het Hof zal dus moeten beslissen of het criterium van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145 in die omstandigheden kan worden gehanteerd. Meer in het bijzonder zal het Hof moeten onderzoeken of dit criterium rechtmatig kan worden geacht wanneer de Raad niet verplicht is om aan te tonen dat er ten eerste een direct of indirect verband bestaat tussen de betrokken persoon en de acties en beleidsmaatregelen van de regering van de Russische Federatie jegens Oekraïne en dat er ten tweede sprake is van een specifieke gedraging van de betrokken vooraanstaande zakenman, die verder gaat dan de loutere invloed die zijn beroepsactiviteit kan uitoefenen op de economie van de Russische Federatie en dus op de inkomsten die de regering van de Russische Federatie geniet.
74. Wat de eerste van deze vragen betreft, vestig ik de aandacht van het Hof op het arrest van 1 maart 2016, National Iranian Oil Company/Raad (C‑440/14 P, EU:C:2016:128), waarin het heeft gekozen voor een plaatsingscriterium dat betrekking had op personen of entiteiten waarvoor niet hoefde te worden aangetoond dat er sprake was van een direct of indirect verband met nucleaire proliferatie, zoals bedoeld in die reeks beperkende maatregelen. In dat arrest heeft het Hof in essentie geoordeeld dat deze personen en entiteiten zelfs zonder een dergelijk verband op de lijst konden worden geplaatst, aangezien zij de ontwikkeling van nucleaire proliferatie konden bevorderen door middelen of faciliteiten van materiële, financiële of logistieke aard aan de Iraanse regering te verstrekken.(44)
75. Mijns inziens zijn er ernstige redenen om de voorgaande overwegingen van het Hof op de onderhavige zaak toe te passen. Zoals ik in mijn conclusie in de zaak Timchenko/Raad (C‑703/23 P, EU:C:2025:274, punt 52) heb opgemerkt, is de ratio decidendi van deze rechtspraak namelijk om een einde te maken aan de acties waarop die maatregelen betrekking hebben, door de daartoe beschikbare financiële middelen te verminderen, ongeacht de herkomst ervan en in het bijzonder het bestaan van een band tussen de betrokken persoon en de acties en beleidsmaatregelen van de betrokken regering. In de onderhavige zaak dragen de economische activiteiten van vooraanstaande zakenlieden op wie de in casu aan de orde zijnde beperkende maatregelen betrekking hebben, bij aan de financiering van de begroting van de regering van de Russische Federatie. Het doet dus niet ter zake of deze zakenlieden al dan niet een directe of indirecte band met deze regering of met haar acties en beleidsmaatregelen jegens Oekraïne hebben.
76. Wat de tweede vraag betreft, berust het betoog van rekwirant op de veronderstelling dat de rechtspraak van het Hof tot op heden betrekking heeft op gevallen waarin het persoonlijke gedrag van de betrokken persoon aanleiding heeft gegeven tot zijn plaatsing op de lijsten van personen of entiteiten waarop beperkende maatregelen van toepassing zijn, waarbij dat gedrag een voorafgaande voorwaarde is om hem de situatie toe te rekenen die met deze maatregelen moet worden verholpen. Rekwirant heeft ter terechtzitting in essentie betoogd dat het Hof nooit een plaatsingscriterium heeft gehanteerd dat uitsluitend was gebaseerd op de beroepsstatus van de betrokkene, te weten zakenlieden in rendabele economische sectoren.
77. Ik moet benadrukken dat, zelfs indien de opmerkingen van rekwirant juist zouden zijn geweest, dit op zichzelf niet betekent dat een plaatsingscriterium dat niet een bepaald persoonlijk gedrag van de betrokkenen vereist om op de lijst te worden geplaatst, op zichzelf als onrechtmatig moet worden beschouwd. Zoals ik in punt 68 van deze conclusie in herinnering heb gebracht, beschikt de Raad immers over een ruime beoordelingsmarge met betrekking tot de algemene en abstracte omschrijving van de juridische criteria en de wijze van vaststelling van beperkende maatregelen, zodat alleen een maatregel die kennelijk ongeschikt is om de door de Raad nagestreefde doelstelling te verwezenlijken, nietig moet worden verklaard.
78. In dit verband merk ik om te beginnen op dat rekwirant de rechtmatigheid van de doelstelling die wordt nagestreefd met het criterium van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145, niet ter discussie stelt. Uit punt 72 van het bestreden arrest blijkt immers dat rekwirant zelf erkent dat die doelstelling erin bestaat de druk op de Russische Federatie op te voeren en de kosten te verhogen van haar acties die erop gericht zijn de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne te ondermijnen.(45) Hij betwist evenwel dat het op de lijst plaatsen van vooraanstaande zakenlieden zoals bedoeld in artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145, een geschikt middel is om die doelstellingen te verwezenlijken.
79. Ik ben evenwel van mening dat het argument van rekwirant om de volgende redenen moet worden verworpen.
80. In de eerste plaats kunnen vooraanstaande zakenlieden, zoals ik reeds in het eerste deel van deze conclusie heb uiteengezet, op de lijst worden geplaatst wegens hun beroepsactiviteit in sleutelsectoren van de Russische economie, aangezien het resultaat van deze activiteiten nauw samenhangt met de financiering van de begroting van de regering van de Russische Federatie. In wezen zou de oplegging van beperkende maatregelen het hun moeilijker maken om hun activiteiten te verrichten, waardoor de Russische economie(46) zou kunnen worden geschaad en dus de kosten van de militaire agressie tegen Oekraïne zouden worden verhoogd. Derhalve kan worden geoordeeld dat er een rationeel verband bestaat tussen het treffen van vooraanstaande zakenlieden die actief zijn in economische sectoren waaruit de regering van de Russische Federatie aanzienlijke inkomsten haalt enerzijds en het doel van de betrokken beperkende maatregelen anderzijds, namelijk druk uitoefenen op de regering van de Russische Federatie om die agressie te beëindigen.
81. In antwoord op de grief van rekwirant dat artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145 niet specifiek bepaalt welke sectoren aanzienlijke inkomsten leveren aan de regering van de Russische Federatie, moet bovendien worden vastgesteld dat de formulering van deze uitdrukking ook valt onder de ruime beoordelingsbevoegdheid waarover de Raad beschikt om de algemene criteria vast te stellen die van toepassing zijn in een regeling van beperkende maatregelen. De toepassing van het in deze uitdrukking vervatte begrip op een specifieke situatie kan per geval worden bepaald, mits die beoordeling door de Unierechter wordt getoetst.(47) Bovendien ben ik, anders dan rekwirant betoogt, niet van mening dat het feit dat in artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145, de betrokken economische sectoren niet zijn vastgesteld, in strijd is met het rechtzekerheidsbeginsel. Per slot van rekening bevat artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 214/145 met de uitdrukking „sectoren die een aanzienlijke bron van inkomsten vormen voor de regering van de Russische Federatie”, voldoende specifieke elementen aan de hand waarvan de zaken kunnen worden herkend waarin die uitdrukking van toepassing is, waardoor dit artikel voldoet aan de vereisten in de vaste rechtspraak van het Hof.(48)
82. In de tweede plaats moet, overeenkomstig de rechtspraak van het Hof(49), bij de beoordeling van de geschiktheid van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145, terdege rekening worden gehouden met de context waarin dat besluit is vastgesteld. In dit verband geef ik het Hof in overweging om niet alleen rekening te houden met de buitengewone en evoluerende omstandigheden waarin de betrokken beperkende maatregelen zijn vastgesteld, maar ook met de cumulatieve gevolgen die alle maatregelen tegen de Russische Federatie na haar aanval op Oekraïne in het algemeen beoogden tot stand te brengen.
83. In dit verband moet ten eerste worden opgemerkt dat de betrokken beperkende maatregelen passen in een buitengewone context van een extreme noodsituatie, waarnaar wordt verwezen in de overwegingen 3 tot en met 10 van besluit 2022/329. Die maatregelen maakten integrerend deel uit van een reeks maatregelen van ongekende omvang die de Raad had vastgesteld op een snelle, verenigde, gefaseerde en gecoördineerde wijze.(50) Zoals de Raad ter terechtzitting op goede gronden heeft benadrukt, heeft de Unie krachtig gereageerd op de schending van verplichtingen die het internationale recht erga omnes oplegt om de militaire agressie tegen Oekraïne door de Russische Federatie te bestrijden(51) met alle haar ter beschikking staande middelen, met uitzondering van het gebruik van geweld.
84. Ten tweede preciseert overweging 5 van besluit 2022/329 dat, volgens de Raad, elke militaire agressie van de Russische Federatie tegen Oekraïne enorme gevolgen en hoge kosten met zich mee zou brengen, waaronder een breed scala aan sectorale en individuele beperkende maatregelen die in overleg met partners zouden worden uitgevaardigd. Bijgevolg zij eraan herinnerd dat de geschiktheid van de betrokken beperkende maatregelen niet alleen afhangt van de gevolgen ervan voor één enkele groep personen, zoals de vooraanstaande zakenlieden op wie artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145, van toepassing is, maar ook van het cumulatieve effect van alle maatregelen die de Raad heeft vastgesteld om de economische basis van Rusland te verzwakken en het vermogen van de Russische Federatie om de oorlog voort te zetten, te ondermijnen.
85. Hieruit volgt dat op basis van het criterium van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145, in samenhang met de context waarin die maatregelen zijn vastgesteld en met de bijzondere ernst van de situatie zoals die door de Raad in besluit 2022/329 naar voren is gebracht, kan worden geoordeeld dat de beperkende maatregelen tegen vooraanstaande zakenlieden niet kennelijk ongeschikt zijn om de doelstellingen ervan te verwezenlijken.
86. Voor het overige moet, voor zover rekwirant aangeeft dat het lastig is om te achterhalen hoe de op de lijst geplaatste personen zouden moeten handelen om niet op de lijst te worden geplaatst of om van de lijst te worden geschrapt, worden benadrukt dat vooraanstaande zakenlieden van de lijst kunnen worden geschrapt indien zij kunnen aantonen dat zij de functie die aan hun plaatsing op de lijst ten grondslag lag, niet meer uitoefenen. Een dergelijke functie kan de aanvankelijke plaatsing op de lijst namelijk weliswaar rechtvaardigen, maar kan niet tot gevolg hebben dat de situatie van de betrokkene niet kan veranderen of dat de periodieke toetsing haar nut verliest, tenzij de Raad nog kan aantonen dat er een gevaar van omzeiling bestaat, hetgeen een kwestie is die in de onderhavige zaak niet specifiek aan de orde is gesteld.
87. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om vast te stellen dat geen van de door rekwirant aangevoerde argumenten kan aantonen dat het Gerecht de geschiktheid van het criterium van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145 als middel om de doelstellingen van die bepaling te verwezenlijken onjuist heeft beoordeeld.
88. Het tweede onderdeel van het tweede middel in hogere voorziening moet derhalve worden afgewezen voor zover het die argumenten betreft.
V. Conclusie
89. In het licht van de analyse in deze conclusie geef ik het Hof in overweging om de hogere voorziening af te wijzen wat betreft de argumenten van rekwirant die voortvloeien uit het eerste middel in hogere voorziening betreffende de uitlegging van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145, en wat betreft de argumenten van rekwirant betreffende de geschiktheid van het criterium in die bepaling als middel om de doelstellingen ervan te verwezenlijken.
90. Ik laat mij niet uit over de overige middelen in hogere voorziening van rekwirant, noch over de vraag welke partij krachtens artikel 184, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof in de kosten dient te worden verwezen.
1 Oorspronkelijke taal: Engels.
2 Hierna: „rekwirant”.
3 Hierna: „bestreden arrest”.
4 Hierna samen: „litigieuze handelingen”.
5 Zie ook arrest van 13 maart 2025, Shuvalov/Raad (C‑271/24 P, EU:C:2025:180), en mijn conclusies in de zaken Timchenko/Raad (C‑702/23 P, EU:C:2025:273) en Timchenko/Raad (C‑703/23 P, EU:C:2025:274).
6 Besluit van de Raad van 17 maart 2014 betreffende beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen (PB 2014, L 78, blz. 16).
7 Besluit van de Raad van 25 februari 2022 tot wijziging van besluit 2014/145 (PB 2022, L 50, blz. 1).
8 Verordening van de Raad van 17 maart 2014 betreffende beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen (PB 2014, L 78, blz. 6).
9 Verordening van de Raad van 25 februari 2022 tot wijziging van verordening nr. 269/2014 (PB 2022, L 51, blz. 1).
10 Kortheidshalve moeten verwijzingen naar het criterium van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145 worden geacht tevens betrekking te hebben op het criterium van artikel 1, lid 1, onder e), van dat besluit en van artikel 3, lid 1, onder g), van gewijzigde verordening nr. 269/2014. Zie de punten 9 en 11 van deze conclusie.
11 Hierna: „gewijzigd besluit 2014/145”.
12 Hierna: „gewijzigde verordening nr. 269/2014”.
13 Bestreden arrest, punten 47, 49 en 56.
14 Bestreden arrest, punten 56‑58.
15 Bestreden arrest, punten 75‑95.
16 Arrest van 20 maart 2025, Lindenbaumer (C‑61/24, EU:C:2025:197, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
17 Zie in dit verband de definitie in de Cambridge Dictionary, te vinden op https://dictionary.cambridge.org/dictionary/english/businessperson.
18 Zie onder meer de definitie in de Cambridge Dictionary, te vinden op https://dictionary.cambridge.org/dictionary/learner-english/leading.
19 Zie arrest van 28 november 2024, Másdi (C‑169/23, EU:C:2024:988, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
20 Zie de Bulgaarse, de Duitse, de Estse, de Finse, de Hongaarse, de Italiaanse, de Kroatische, de Poolse, de Sloveense, de Slowaakse, de Tsjechische en de Zweedse taalversie van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145.
21 Zie de Ierse, de Portugese, de Roemeense en de Spaanse taalversie van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145.
22 Zie onder meer de definitie in Le Robert, te vinden op https://dictionnaire.lerobert.com/definition/influent.
23 Zie overweging 9 van besluit 2022/329.
24 Zie ook arrest van 17 september 2020, Rosneft e.a./Raad (C‑732/18 P, EU:C:2020:727, punt 85).
25 Zie mijn conclusie in de zaak Timchenko/Raad (C‑703/23 P, EU:C:2025:274, punt 52).
26 Zie besluit 2014/512/GBVB van de Raad van 31 juli 2014 betreffende beperkende maatregelen naar aanleiding van acties van Rusland die de situatie in Oekraïne destabiliseren (PB 2014, L 229, blz. 13), zoals gewijzigd, en verordening (EU) nr. 833/2014 van de Raad van 31 juli 2014 betreffende beperkende maatregelen naar aanleiding van de acties van Rusland die de situatie in Oekraïne destabiliseren (PB 2014, L 229, blz. 1).
27 Het Hof zij ook gewezen op de overwegingen 2 en 4 van besluit 2022/329, waarin wordt verklaard dat de Europese Unie „onverkort [vasthoudt] aan haar steun voor de soevereiniteit en territoriale integriteit van Oekraïne” en waarin wordt gewezen op de noodzaak om nieuwe beperkende maatregelen vast te stellen die enorme en ernstige gevolgen voor Rusland met zich meebrengen wegens zijn militaire agressie. Voorts staat in overweging 10 van besluit 2022/329 te lezen dat de respons van de Europese Unie „uit zowel sectorale als individuele beperkende maatregelen zou bestaan” in antwoord op de „niet-uitgelokte invasie van Oekraïne door de strijdkrachten van de Russische Federatie”. Uit deze verklaring blijkt dat deze twee soorten maatregelen nauw met elkaar verbonden zijn en hetzelfde doel nastreven.
28 Zie met name de Deense, de Duitse, de Estse, de Finse, de Italiaanse, de Letse, de Portugese, de Slowaakse en de Spaanse taalversie van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145.
29 Zie de definitie van „revenue” in de Cambridge Dictionary, waarin wordt verwezen naar de inkomsten die een overheid regelmatig uit belastingen ontvangt, te vinden op https://dictionary.cambridge.org/dictionary/english/revenue.
30 Zie de punten 44 en 45 van deze conclusie.
31 Zie onder meer arrest van 7 maart 2024, Roheline Kogukond e.a. (C‑234/22, EU:C:2024:211, punt 70 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
32 Zie onder meer arrest van 7 april 2016, Akhras/Raad (C‑193/15 P, EU:C:2016:219, punt 51 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
33 Zie in die zin arrest van 25 juni 2020, VTB Bank/Raad (C‑729/18 P, EU:C:2020:499, punt 61 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zie in dit verband ook arrest van 10 september 2024, KS e.a./Raad e.a. (C‑29/22 P en C‑44/22 P, EU:C:2024:725, punten 115‑118).
34 Zie arrest van 18 juli 2013, Commissie e.a./Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P en C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punt 119), waaruit blijkt dat een volledige toetsing alleen kan worden verricht met betrekking tot de individuele plaatsingscriteria.
35 Zie naar analogie arrest van 10 september 2024, KS e.a./Raad e.a. (C‑29/22 P en C‑44/22 P, EU:C:2024:725, punt 73).
36 Zie in die zin arrest van 13 maart 2025, PKK/Raad (C‑44/23 P, EU:C:2025:181, punt 134).
37 Zie met name arrest van 1 maart 2016, National Iranian Oil Company/Raad (C‑440/14 P, EU:C:2016:128, punt 77).
38 Hierna: „arrest Haswani”.
39 Besluit van de Raad van 31 mei 2013 betreffende beperkende maatregelen tegen Syrië (PB 2013, L 147, blz. 14).
40 Besluit van de Raad van 12 oktober 2015 tot wijziging van besluit 2013/255/GBVB betreffende beperkende maatregelen tegen Syrië (PB 2015, L 266, blz. 75).
41 De inhoud van overweging 5 van besluit 2013/255, zoals gewijzigd, komt overeen met die van overweging 6 van besluit 2015/1836.
42 Arrest Haswani, punten 66, 69 en 70.
43 Pas na de wijziging van besluit 2014/145 bij besluit (GBVB) 2023/1094 van de Raad van 5 juni 2023 (PB 2023, L 146, blz. 20) is een plaatsingscriterium vastgesteld op basis van de relatie van wederzijds voordeel en steun tussen vooraanstaande zakenlieden en de regering van de Russische Federatie. Dit criterium is ratione temporis uiteraard niet op de onderhavige zaak van toepassing.
44 Arrest van 1 maart 2016, National Iranian Oil Company/Raad (C‑440/14 P, EU:C:2016:128, punten 80 en 81).
45 Zie ook punt 44 van deze conclusie.
46 Zie in dit verband en naar analogie arrest van 5 september 2024, Jemerak (C‑109/23, EU:C:2024:681, punt 54), en mijn conclusie in die zaak (C‑109/23, EU:C:2024:307, punt 76).
47 In dit verband moet ik er ook op wijzen dat rekwirant in het kader van zijn eerste middel in hogere voorziening feitelijk betwist dat de economische sector waarin hij actief is, een economische sector is die een aanzienlijke bron van inkomsten vormt voor de regering van de Russische Federatie. Deze specifieke beoordeling valt evenwel buiten de reikwijdte van het verzoek van het Hof met betrekking tot deze conclusie en wordt derhalve niet door mij geanalyseerd.
48 Zie in die zin arrest van 4 oktober 2024, Litouwen e.a./Parlement en Raad (Mobiliteitspakket) (C‑541/20–C‑555/20, EU:C:2024:818, punt 159 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
49 Zie arrest van 1 maart 2016, National Iranian Oil Company/Raad (C‑440/14 P, EU:C:2016:128, punt 78).
50 Zie arrest van 27 juli 2022, RT France/Raad (T‑125/22, EU:T:2022:483, punt 87), waarin de Grote kamer van het Gerecht tot een vergelijkbare slotsom is gekomen.
51 Zie wat het bestaan van die schending betreft de resolutie van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties van 2 maart 2022, met het opschrift „Aggression against Ukraine” (A/ES-11/L.1).