1.

In de onderhavige zaak verzoekt de Latvijas Republikas Satversmes tiesa (grondwettelijk hof, Letland) het Hof vooral om toelichting over de draagwijdte van de artikelen 10 tot en met 12 van verordening (EG) nr. 1257/1999 van de Raad van 17 mei 1999 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Oriëntatie‑ en Garantiefonds voor de landbouw (EOGFL) en tot wijziging en instelling van een aantal verordeningen ( 2 ), en wenst hij met name te vernemen of de lidstaten op grond van deze bepalingen, in het kader van de toepassing van deze verordening een maatregel mogen treffen die de vererving van de steun voor vervroegde uittreding mogelijk maakt.

2.

Is het antwoord ontkennend, dan wordt het Hof verzocht om zich uit te spreken over de grenzen van het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen. Het Hof wordt inzonderheid verzocht om, in het licht van een beoordeling van het ontstaan van een dergelijk vertrouwen, te verduidelijken welke waarde dient te worden verleend aan de beschikking van de Europese Commissie waarbij zij een plattelandsontwikkelingsplan met toepassing van artikel 44, lid 2, van verordening nr. 1257/1999 goedkeurt, alsook welke de waarde is van de latere conclusies van het Comité voor plattelandsontwikkeling ( 3 ) van de Commissie, in het licht van een beoordeling van de opheffing van dit comité.

3.

De uitvoering van het beleid van de Europese Unie inzake plattelandsontwikkeling berust op het beginsel van gedeeld beheer tussen de Unie en de lidstaten, waarbij het Unierecht het algemene rechtskader vaststelt, dat door het nationale recht moet worden aangevuld. In die context worden in verordening nr. 1257/1999 de algemene bepalingen vastgesteld met betrekking tot de steun voor plattelandsontwikkeling die wordt gefinancierd uit het EOGFL.

4.

In overweging 23 van verordening nr. 1257/1999 staat te lezen „dat vervroegde bedrijfsbeëindiging in de landbouw moet worden bevorderd om de landbouwbedrijven levensvatbaarder te maken, zulks met inachtneming van de ervaring die is opgedaan bij de toepassing van verordening nr. (EEG) nr. 2079/92[ ( 4 )]”.

5.

Hoofdstuk IV („Vervroegde uittreding”) van titel II („Maatregelen voor plattelandsontwikkeling”) van verordening nr. 1257/1999 bevat de artikelen 10 tot en met 12. Artikel 10, lid 1, van deze verordening bepaalt:

„De steun voor vervroegde uittreding uit de landbouw draagt bij tot:

6.

Artikel 11, leden 1 en 5, van deze verordening bepaalt:

„1.   Een cedent:

[...]

5.   De in dit artikel vastgestelde voorwaarden worden toegepast gedurende de gehele periode waarin de cedent steun voor vervroegde uittreding ontvangt.”

7.

Artikel 12, lid 2, van deze verordening bepaalt:

„De steun bij vervroegde uittreding mag niet worden verleend gedurende meer dan in totaal 15 jaar voor de cedent en tien jaar voor een werknemer. De steun mag niet worden voortgezet nadat de cedent 75 jaar is geworden of de werknemer de normale pensioengerechtigde leeftijd heeft bereikt.

In de gevallen waarin aan een cedent door de lidstaat een normaal ouderdomspensioen wordt betaald, wordt de steun bij vervroegde uittreding toegekend als aanvulling met inachtneming van het bedrag van het nationale ouderdomspensioen.”

8.

De artikelen 35 tot en met 50 van verordening nr. 1257/1999 staan in titel III, met als opschrift „Algemene, administratieve en financiële bepalingen”. Artikel 39 van de verordening bepaalt:

„1.   De lidstaten nemen alle nodige maatregelen om overeenkomstig het bepaalde in deze afdeling voor de verenigbaarheid en coherentie van de steunmaatregelen voor plattelandsontwikkeling te zorgen.

2.   De door de lidstaten ingediende plannen voor plattelandsontwikkeling houden een beoordeling in van de verenigbaarheid en coherentie van de voorgenomen steunmaatregelen voor plattelandsontwikkeling en een opgave van de met het oog op die verenigbaarheid en coherentie getroffen maatregelen.

3.   Als dat voor de verenigbaarheid en coherentie nodig is, worden de steunmaatregelen later herzien.”

9.

Artikel 44, lid 2, bepaalt:

„De Commissie beoordeelt de voorgestelde plannen om uit te maken of zij stroken met deze verordening. Op basis van de plannen keurt de Commissie binnen zes maanden na de indiening ervan volgens de procedure van artikel 50, lid 2, van verordening (EG) nr. 1260/1999[ ( 5 )] programmeringsdocumenten voor plattelandsontwikkeling goed.”

10.

Bij Ministru kabineta 2004. gada 30. novembra noteikumi Nr. 1002 „Kārtība, kādā ieviešams programmdokuments ‚Latvijas Lauku attīstības plāns ,Lauku attīstības programmas īstenošanai 2004.‑2006.gadam’” [decreet nr. 1002 van de ministerraad dat de uitvoering regelt van het programmeringsdocument „plan om het Letse platteland te ontwikkelen en aldus het programma voor plattelandsontwikkeling 2004‑2006 te verwezenlijken (hierna: ‚plan voor plattelandsontwikkeling’)” van 30 november 2004 (hierna: „decreet nr. 1002”)] werd dit programmeringsdocument goedgekeurd. Decreet nr. 1002 is op 7 december 2004 in werking getreden.

11.

In punt 9.3 van het plan voor plattelandsontwikkeling wordt aan oudere eigenaren van landbouwbedrijven de mogelijkheid geboden om hun landbouwbedrijf of een gedeelte ervan aan een derde over te dragen, te verkopen of te schenken, en in ruil daarvoor steun wegens vervroegde uittreding (hierna: „steun voor vervroegde uittreding”) te ontvangen, waarvan de toekenningsvoorwaarden grotendeels overeenstemmen met die van artikel 11, lid 1, van verordening nr. 1257/1999.

12.

Punt a) van het onderdeel met als titel „Vervroegde uittreding” van punt 12.3.2 van het plan voor plattelandsontwikkeling bepaalde onder andere dat indien de begunstigde van de steun komt te overlijden gedurende de looptijd van een administratieve overeenkomst waarbij een pensioen wegens vervroegde uittreding wordt toegekend, zijn maandelijkse pensioen wegens vervroegde uittreding gedurende de resterende periode wordt uitgekeerd aan de persoon wiens erfrechten overeenkomstig de nationale wetgeving zijn erkend.

13.

Op grond van dit plan voor plattelandsontwikkeling heeft de Lauku atbalsta dienests (dienst voor steun aan de landbouw, Letland) een dergelijke administratieve overeenkomst gesloten met de landbouwers die aanspraak wensten te maken op steun voor vervroegde uittreding.

14.

Bij punt 1 van Ministru kabineta 2015. gada 14. aprīla noteikumi Nr. 187 „Grozījmus Ministru kabineta 2004. Gada 30. Novembra noteikumos Nr. 1002 Kārtība, kādā ieviešams programmdokuments ‚Latvijas Lauku attīstības plāns Lauku attīstības programmas īstenošanai 2004.-2006.gadam’” (decreet nr. 187 van de ministerraad van 14 april 2015 tot wijziging van decreet nr. 1002 (hierna: „decreet nr. 187”) is in punt a) de mogelijkheid om die steun te erven, geschrapt. Decreet nr. 187 is blijkens punt 2 ervan in werking getreden op 30 april 2015.

15.

Bij beschikking van 30 juli 2004 heeft de Commissie het programmeringsdocument „plan om het Letse platteland te ontwikkelen en aldus het programma voor plattelandsontwikkeling 2004‑2006 te verwezenlijken”, goedgekeurd, waarin het recht op vererving van de steun voor vervroegde uittreding was opgenomen.

16.

De administratīvā rajona tiesa (bestuursrechter, Letland) werd door particulieren verzocht om de rechtsgeldigheid vast te stellen van de administratieve overeenkomst met betrekking tot de ontvangst van een pensioen wegens vervroegde uittreding in een context waarin de Lauku atbalsta dienests zijn verbintenissen op dit gebied tegenover die particulieren op grond van decreet nr. 187 niet langer nakwam.

17.

Van oordeel dat punt 1 van decreet nr. 187 niet in overeenstemming was met artikel 105 van de Latvijas Republikas Satversme (grondwet van de Republiek Letland), dat het recht op eigendom waarborgt, heeft de administratīvā rajona tiesa bij de Latvijas Republikas Satversmes tiesa een vordering ingesteld.

18.

Dienaangaande voert de administratīvā rajona tiesa aan dat door het sluiten van een administratieve overeenkomst met betrekking tot de ontvangst van een pensioen wegens vervroegde uittreding, bij de cedent van het landbouwbedrijf en zijn erfgenamen het gewettigd vertrouwen is gewekt dat die erfgenamen de steun konden erven indien de in het kader van deze overeenkomst aangegane verbintenissen verder werden nageleefd.

19.

De Ministru kabinets (ministerraad) is daarentegen van mening dat decreet nr. 187, dat hij zelf heeft opgesteld, in overeenstemming is met artikel 105 van de Latvijas Republikas Satversme. Dienaangaande wijst de ministerraad erop dat het Comité voor plattelandsontwikkeling van de Commissie op zijn vergadering van 19 oktober 2011 tot de conclusie is gekomen dat de vererving van de steun voor vervroegde uittreding niet voor financiering door het EOGFL in aanmerking kwam. Die verervingsmogelijkheid zou niet stroken met de doelstelling van verordening nr. 1257/1999 en neerkomen op een verspilling van financiële middelen van de Unie en van de Republiek Letland.

20.

De verwijzende rechter wenst bovendien te vernemen of verordening nr. 1257/1999 zich ertegen verzet dat in het Letse recht een bepaling inzake de vererving van de steun voor vervroegde uittreding wordt opgenomen. Hij benadrukt dat indien dit het geval zou zijn, het recht van de erfgenamen van de cedent van het landbouwbedrijf om de steun op grond van decreet nr. 1002 te ontvangen, niet zou kunnen worden beschouwd als een eigendomsrecht, zodat decreet nr. 187 niet tot gevolg zou kunnen hebben dat dit recht wordt beperkt.

21.

Aangezien met decreet nr. 1002 een verordening ten uitvoer wordt gelegd, hangt het antwoord volgens de verwijzende rechter af van het antwoord op de vraag of die verordening de lidstaten enige beoordelingsmarge laat. Dienaangaande merkt de verwijzende rechter op dat uit de in de artikelen 10 tot en met 12 van verordening nr. 1257/1999 gestelde voorwaarden waaronder de steun voor vervroegde uittreding kan worden verkregen, blijkt dat het desbetreffende recht een persoonsgebonden karakter heeft, namelijk dat alleen de persoon die zelf zijn bedrijf aan een derde heeft overgedragen, recht heeft op een dergelijke steun. Bijgevolg zouden de lidstaten die voorwaarden niet mogen aanvullen door te bepalen dat het recht op steun voor vervroegde uittreding wordt overgedragen aan de erfgenamen van de cedent van het landbouwbedrijf, aangezien die zelf geen partij zijn bij de administratieve overeenkomst met betrekking tot de ontvangst van een pensioen wegens vervroegde uittreding in kwestie.

22.

De verwijzende rechter merkt in dit verband op dat, krachtens het Verdrag, landbouw een gedeelde bevoegdheid is van de Unie en de lidstaten. Hij legt de nadruk op het feit dat artikel 41, lid 1, van verordening nr. 1257/1999 de lidstaten ertoe verplicht plannen voor plattelandsontwikkeling in te dienen bij de Commissie, die deze dan toetst op hun verenigbaarheid met deze verordening. De verwijzende rechter herinnert eraan dat, als een plan wordt goedgekeurd, dit als definitief moet worden beschouwd, zodat de betrokken lidstaat het recht heeft om dit in te voeren. Op 30 juli 2004 heeft de Commissie voor Letland een programmeringsdocument voor plattelandsontwikkeling voor de programmeringsperiode 2004‑2006 goedgekeurd, waarin met name de bepaling inzake de vererving van de steun voor vervroegde uittreding was opgenomen.

23.

De verwijzende rechter wijst er eveneens op dat twijfel over de uitlegging van de artikelen 10 tot en met 12 van verordening nr. 1257/1999 voortvloeit uit de brief van 11 mei 2015 van de Commissie aan de ministerraad, volgens welke het voor alle lidstaten duidelijk moet zijn dat de uitkeringen van de steun voor vervroegde uittreding niet kunnen worden overgedragen aan de erfgenamen van de cedent van het landbouwbedrijf en dat het sinds 19 oktober 2011 niet meer mogelijk is om zich te beroepen op een gewettigd vertrouwen. Die datum moet worden beschouwd als uiterste datum voor het sluiten van nieuwe steunovereenkomsten met een wettige bepaling over de vererving van die steun. De verwijzende rechter vraagt zich bovendien af of de bij hem aanhangige zaak een geval is waarin een nationale praktijk die niet in overeenstemming is met het Unierecht rechtsgevolgen kon sorteren, aangezien de betrokken landbouwers bij de ondertekening van de administratieve overeenkomst met betrekking tot de ontvangst van een pensioen wegens vervroegde uittreding, niets konden afweten van een eventuele dwaling van de lidstaat en van de Commissie omtrent de mogelijkheid om de steun in kwestie via vererving over te dragen.

24.

Daarom heeft de verwijzende rechter de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:

25.

De Letse regering en de Commissie hebben met betrekking tot deze vragen schriftelijke opmerkingen ingediend. Deze belanghebbenden hebben tevens pleidooi gehouden ter terechtzitting van 17 januari 2018. ( 6 )

26.

Met zijn eerste prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de artikelen 10 tot en met 12 van verordening nr. 1257/1999 zich ertegen verzetten dat de lidstaten bij de uitvoering van deze bepalingen een maatregel goedkeuren die de overdracht via vererving van de steun voor vervroegde uittreding toestaan.

27.

Vooraf lijkt het mij nodig om te herinneren aan de voorwaarden die in de rechtspraak van het Hof worden gesteld voor de vaststelling door de lidstaten van maatregelen voor de toepassing van een verordening.

28.

Volgens het Hof mogen de lidstaten die maatregelen vaststellen indien zij de rechtstreekse werking van de verordening in kwestie niet belemmeren, het communautaire karakter ervan niet verbergen en, binnen de grenzen van de bepalingen ervan, de aan hen toegekende beoordelingsmarge nader aangeven. ( 7 )

29.

Er dient derhalve te worden verwezen naar de relevante bepalingen van verordening nr. 1257/1999, uitgelegd tegen de achtergrond van de doelstellingen van deze verordening, om te bepalen, allereerst, of die bepalingen de lidstaten verbieden, opleggen of toestaan maatregelen te nemen die voorzien in de overdracht via vererving van de steun voor vervroegde uittreding en, in dit laatste geval, of de effectief door de Republiek Letland genomen maatregel binnen het kader van de aan elke lidstaat toegekende beoordelingsmarge is genomen. ( 8 )

30.

Ik merk op dat de bepalingen van verordening nr. 1257/1999 geen betrekking hebben op overdracht via vererving. In het bijzonder bevatten zij geen uitdrukkelijke toelating voor of uitdrukkelijk verbod op de overdracht van de steun voor vervroegde uittreding aan erfgenamen van cedenten van landbouwbedrijven.

31.

Het antwoord op de vraag of deze bepalingen aldus moeten worden uitgelegd dat zij de lidstaten toestaan om een dergelijke uitvoeringsmaatregel te nemen, lijkt mij daarentegen veel minder duidelijk.

32.

Dienaangaande lijkt het mij nodig erop te wijzen dat de regeling inzake steun voor vervroegde uittreding, zoals vastgesteld bij de betrokken verordening, zich op het eerste gezicht niet verzet tegen een uitlegging volgens welke een nationale bepaling die voorziet in de overdracht via vererving van de steun, binnen de grenzen kan blijven van de beoordelingsmarge waarover de lidstaten bij de uitvoering van deze verordening beschikken.

33.

Verschillende factoren kunnen namelijk een dergelijke conclusie bevestigen. ( 9 )

34.

Die conclusie kan allereerst het resultaat zijn van een teleologische uitlegging. Als men uitgaat van de doelstelling van de steun voor vervroegde uittreding, dan vormt die steun – zoals de Commissie zelf in herinnering brengt – een „economische stimulans” voor landbouwers met uiteindelijk als doel de levensvatbaarheid van de landbouwbedrijven te verbeteren. ( 10 ) In de gegeven omstandigheden kan de steunmaatregel echter pas stimulerend werken en dus bereiken dat de levensvatbaarheid van de landbouwbedrijven wordt verbeterd, indien die voldoende aantrekkelijk is voor de landbouwers die voldoen aan de voorwaarden van de artikelen 11 en 12 van verordening nr. 1257/1999.

35.

Het feit dat een nationale wettelijke regeling die landbouwers de mogelijkheid biedt de steun aan hun eigen erfgenamen over te dragen, lijkt mij zonder enige twijfel bij te dragen tot de verwezenlijking van dit doel. Men zou zelfs kunnen stellen dat in lidstaten met een bepaalde economische en sociale structuur, die mogelijkheid een betekenisvolle zo niet doorslaggevende invloed zou kunnen hebben op de keuze van die landbouwers om met hun landbouwbedrijf te stoppen vooraleer zij de pensioengerechtigde leeftijd bereiken, om aanspraak te kunnen maken op die steun. Die uitlegging zou de lidstaten dan ook ertoe kunnen brengen een nationale wettelijke regeling die in die mogelijkheid voorziet, niet in strijd met de bepalingen van verordening nr. 1257/1999 te achten.

36.

Ook op grond van artikel 12 van verordening nr. 1257/1999 zouden lidstaten tot een dergelijke conclusie kunnen komen. Allereerst worden in lid 1 van dat artikel voor communautaire steun grenzen vastgesteld, onder verwijzing naar de maximumbedragen in de bijlage ( 11 ). Dienaangaande komt het mij voor dat het feit dat er geen sprake is van een uitdrukkelijk verbod op de overdracht van de steun aan de erfgenamen en dat er maximumbedragen zijn vastgesteld, aldus kan worden uitgelegd dat die maximumbedragen het enige noodzakelijke instrument zijn om de bescherming van het algemeen belang van een doeltreffend gebruik van de middelen van de Unie te waarborgen, terwijl de wetgever van de Unie de lidstaten de vrijheid heeft gelaten om de overdracht van de steun via vererving al dan niet mogelijk te maken. ( 12 )

37.

Artikel 12, lid 2, van verordening nr. 1257/1999, waarin de duur van de steunverlening wordt beperkt, zou ook kunnen worden geacht in het voordeel te kunnen pleiten van de stelling dat de overdracht van de steun via vererving verenigbaar is met verordening nr. 1257/1999. Een van de twee grenzen die deze verordening oplegt, heeft namelijk weliswaar te maken met de leeftijd van de cedent van het landbouwbedrijf („[d]e steun mag niet worden voortgezet nadat de cedent 75 jaar is geworden [...]”) en kan dus niet voor zijn erfgenamen gelden, maar de andere grens verwijst niet naar een eigenschap die specifiek betrekking heeft op de persoon van de cedent van het landbouwbedrijf („[d]e steun [...] mag niet worden verleend gedurende meer dan in totaal 15 jaar voor de cedent”). Indien de eerste grens enkel voor de cedenten van landbouwbedrijven geldt, dan zouden de lidstaten ervan kunnen uitgaan dat de tweede voor hun erfgenamen geldt. ( 13 )

38.

Het laatste, geenszins onbelangrijke, gegeven dat sterk in het voordeel pleit van de conclusie dat de Letse nationale regel niet in strijd is met de betrokken verordening, is het feit dat het plan voor plattelandsontwikkeling met de bepaling waarbij de overdracht via vererving van de steun voor vervroegde uittreding wordt ingevoerd, namelijk decreet nr. 1002, bij beschikking van de Commissie is goedgekeurd krachtens artikel 44, lid 2, van verordening nr. 1257/1999, dat, zoals is geoordeeld ( 14 ), betrekking heeft op de inhoud van dit plan.

39.

Ondanks alle hierboven uiteengezette overwegingen ben ik niet overtuigd door de uitlegging dat de lidstaten, bij de uitvoering van verordening nr. 1257/1999, op grond van die bepalingen zouden mogen bepalen dat de steun voor vervroegde uittreding via vererving mag worden overgedragen, ook al wordt dit ten overvloede gestaafd met concrete argumenten.

40.

Dienaangaande stel ik vast dat zowel de Letse regering als de Commissie van mening is dat op deze vraag ontkennend moet worden geantwoord.

41.

Ik sluit mij aan bij de juridische redenering die de Commissie tot deze conclusie heeft gebracht. Ik kom hier dus later op terug.

42.

De Commissie merkt op dat uit de lezing van artikel 10, lid 1, en overweging 23 van verordening nr. 1257/1999 blijkt dat de steun voor vervroegde uittreding uit de landbouw tot doel heeft aan oudere landbouwers die besluiten hun landbouwactiviteit te beëindigen, een inkomen te verschaffen en te bevorderen dat deze oudere landbouwers worden vervangen door landbouwers die indien nodig in staat zijn de economische levensvatbaarheid van de resterende landbouwbedrijven te verbeteren. Met andere woorden, de steun voor vervroegde uittreding is, zoals de Commissie in herinnering brengt, een economische stimulans om oudere landbouwers ertoe aan te zetten hun landbouwactiviteit vroeger te beëindigen dan zij in normale omstandigheden zouden doen, en op die manier de structurele hervorming van de landbouwsector vlotter te laten verlopen om zo de levensvatbaarheid van de landbouwbedrijven te waarborgen. In die optiek zouden de bepalingen van de verordening inzake de steun voor vervroegde uittreding bedoeld zijn om enkel de echte landbouwers die beroepshalve in de landbouw werkzaam zijn en al bejaard zijn, te identificeren, aan te trekken en aanspraak te laten maken op die steun. Volgens de Commissie zijn de in die bepalingen gestelde voorwaarden om aanspraak te kunnen maken op de steun, persoonsgebonden en dus onlosmakelijk verbonden met de bejaarde landbouwer, welke stelling door de Republiek Letland wordt bijgetreden.

43.

Dienaangaande merkt de Commissie op dat de cedent van het landbouwbedrijf, om te kunnen aanspraak maken op de steun, krachtens artikel 11, lid 1, van verordening nr. 1257/1999, ten minste 55 jaar oud moet zijn, in de aan de overdracht van het landbouwbedrijf voorafgaande tien jaar commerciële landbouw moet beoefend hebben en daarna die activiteit moet stopzetten. Bovendien zou artikel 11, lid 5, van dezelfde verordening bepalen dat de toepassing van die voorwaarden gekoppeld is aan de periode waarin de „cedent van het landbouwbedrijf”, dus niet zijn erfgenaam, de steun ontvangt. Voorts blijkt het persoonsgebonden karakter van de verplichtingen voor de cedent van het landbouwbedrijf uit artikel 12, lid 2, van dezelfde verordening, aangezien dit artikel bepaalt dat het recht op de steun en de verplichting om die steun uit te keren, vervallen wanneer de cedent van het landbouwbedrijf 75 jaar wordt en dat het steunbedrag wordt verlaagd naar rato van het normale pensioen dat hem door de staat wordt uitbetaald.

44.

Gelet op deze overwegingen heeft de Commissie besloten dat, gezien het persoonsgebonden karakter van de steun voor vervroegde uittreding, zoals dit blijkt uit de artikelen 11 en 12 van verordening nr. 1257/1999, geen nationale wettelijke regeling, zoals decreet nr. 1002, mag worden ingevoerd die de overdracht van de steun via vererving regelt.

45.

Deze uitlegging, die steunt op het strikt persoonsgebonden karakter van de voorwaarden van de bepalingen van verordening nr. 1257/1999, lijkt mij overtuigend.

46.

Derhalve ben ik om dezelfde redenen als die welke zijn uiteengezet door de Commissie en de Republiek Letland – ook al lijken de bepalingen van verordening nr. 1257/1999 over de steun voor vervroegde uittreding mij niet eenduidig wat de mogelijkheid betreft voor de lidstaten om bij de uitvoering van die bepalingen de overdracht van de steun via vererving te regelen – van mening dat een dergelijke overdracht in strijd is met die bepalingen van deze verordening.

47.

Met zijn tweede prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of, indien op de eerste vraag zou worden geantwoord dat de mogelijkheid om de steun voor vervroegde uittreding via vererving over te dragen in strijd is met verordening nr. 1257/1999, in een situatie waarin een nationale regeling die een dergelijke overdracht toestaat, door de Commissie volgens de geëigende procedure in overeenstemming is bevonden met verordening nr. 1257/1999 en op grond waarvan bepaalde landbouwers hebben deelgenomen aan een maatregel inzake vervroegde uittreding, bij de erfgenamen van die landbouwers een gewettigd vertrouwen kan zijn gewekt. Is het antwoord hierop bevestigend, dan wenst de verwijzende rechter met zijn derde vraag in wezen te vernemen of de conclusie zoals vermeld in de notulen van de vergadering van het Comité voor plattelandsontwikkeling van de Commissie van 19 oktober 2011, namelijk dat de steun voor vervroegde uittreding niet via vererving kan worden overgedragen, kan worden gezien als een opheffing van het gewettigd vertrouwen van de erfgenamen van landbouwers die hebben deelgenomen aan een maatregel inzake vervroegde uittreding. ( 15 )

48.

Aangezien met betrekking tot deze vragen duidelijk moet zijn wat het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen inhoudt, lijkt het mij nuttig om de materiële werkingssfeer van dit beginsel af te bakenen aan de hand van een aantal voorafgaande opmerkingen.

49.

Volgens vaste rechtspraak van het Hof is het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen één van de fundamentele beginselen van de Unie ( 16 ) en moet het als zodanig zowel door de instellingen van de Unie als door de lidstaten worden geëerbiedigd bij de uitvoering van de voorschriften van de Unie ( 17 ).

50.

Gelet op het feit dat het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen tot doel heeft de bestaande rechtssituaties te handhaven, komt dit beginsel onvermijdelijk in conflict met andere fundamentele beginselen van het Unierecht, met name met het wettigheidsbeginsel. Inhoudelijk wordt dit beginsel dus bepaald door de particuliere belangen die ten grondslag liggen aan de handhaving van bestaande rechtsposities, af te wegen tegen het openbaar belang, te weten het wettigheidsbeginsel. ( 18 )

51.

Met andere woorden, bij de beoordeling van de naleving van het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen dient het Hof aan de hand van een specifiek onderzoek van de feitelijke omstandigheden van elke zaak, na te gaan of de verwachtingen van de betrokken justitiabelen voorrang moeten krijgen op de concrete toepassing van het Unierecht.

52.

De bescherming van het gewettigd vertrouwen kan dus slechts worden tegengeworpen indien een justitiabele kan aantonen dat hij zich in een bijzondere situatie bevindt waarvan in een rechtstaat moet worden aangenomen dat die bescherming verdient.

53.

De vraag rijst dan ook of de positie van de erfgenamen van landbouwers ( 19 ) die op grond van een plattelandsontwikkelingsplan dat door de Commissie is goedgekeurd en door decreet nr. 1002 is uitgevoerd, met de Lauku atbalsta dienests een administratieve overeenkomst met betrekking tot de ontvangst van een pensioen wegens vervroegde uittreding hebben gesloten, waarin een beding is opgenomen dat die steun vererfbaar verklaart, een positie is die bescherming verdient, aangezien de Lauku atbalsta dienests als gevolg van de opheffing, door decreet nr. 187, van de mogelijkheid om de steun via vererving over te dragen, de op grond van die overeenkomsten verschuldigde uitkeringen niet langer verricht.

54.

Vooraf lijkt het mij van wezenlijk belang om te benadrukken dat de verwijzende rechter niet wenst te vernemen of een gewettigd vertrouwen kan worden ingeroepen tegen de gevolgen van de wetswijziging voor de toekomstige uitkeringen aan de erfgenamen van de landbouwers die een administratieve overeenkomst hebben gesloten, maar wel tegen de gevolgen hiervan voor de uitkeringen die zijn verricht vooraleer die wetswijziging in werking is getreden. Bijgevolg is de door de Republiek Letland in haar schriftelijke opmerkingen in herinnering gebrachte klassieke rechtspraak volgens welke de marktdeelnemers niet mogen vertrouwen op de handhaving van een bestaande situatie die kan worden gewijzigd in het kader van de beoordelingsvrijheid van de instellingen van de Unie ( 20 ) (of van de nationale instanties bij de uitvoering van het Unierecht), volgens mij in casu niet van toepassing. Om dezelfde reden is het feit dat de keuze om de bepalingen met betrekking tot de overdracht van de steun via vererving te schrappen, binnen de beoordelingsvrijheid valt die artikel 39 van verordening nr. 1257/1999 de lidstaten laat, en waar de Republiek Letland zich ook op beroept, in casu niet relevant.

55.

Hierbij aansluitend ga ik thans in het licht van de relevante rechtspraak de feitelijke gegevens van de onderhavige zaak onderzoeken, om na te gaan of de situatie in casu kan rechtvaardigen dat de bescherming van het gewettigd vertrouwen voorrang heeft op de effectieve toepassing van het Unierecht.

56.

Overeenkomstig de rechtspraak is er slechts sprake van een situatie die bescherming verdient indien aan drie cumulatieve voorwaarden is voldaan. In de eerste plaats moet de administratieve instantie objectief hebben gehandeld. In de tweede plaats moet de justitiabele te goeder trouw zijn. In de derde plaats moet de administratieve instantie in overeenstemming met de toepasselijke regels handelen. ( 21 )

57.

Om de samenhang van de redenering te waarborgen, is het dienstig eerst de derde voorwaarde te onderzoeken. Indien die erop zou neerkomen dat een nationale praktijk die strijdig is met het Unierecht, zoals die in casu, namelijk de sluiting door de Lauku atbalsta dienests van de administratieve overeenkomsten met een verervingsclausule, geen gewettigd vertrouwen kan wekken, dan zou men, gelet op het feit dat aan de derde voorwaarde niet is voldaan, hieruit inderdaad onvermijdelijk moeten afleiden dat de tweede prejudiciële vraag van de verwijzende rechter ontkennend moet worden beantwoord, zonder dat de overige voorwaarden hoeven te worden onderzocht.

58.

De rechtspraaklijn in verband met vergissingen of fouten van een dienst of een nationale instantie bij de toepassing van het Unierecht zou overigens ook in die zin kunnen worden uitgelegd. In die rechtspraak heeft het Hof herhaaldelijk de middelen verworpen die steunen op de schending van het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen, waarbij het heeft geoordeeld dat „[dit beginsel] niet kan worden aangevoerd tegen een duidelijke bepaling van het Unierecht en dat een daarmee strijdige gedraging van een met de toepassing van het recht van de Unie belaste nationale instantie voor een marktdeelnemer geen grond kan opleveren om erop te vertrouwen dat hij een behandeling kan genieten die strijdig is met het recht van de Unie”. ( 22 )

59.

Mijns inziens zal het Hof in zijn te wijzen arrest stelling moeten nemen over de uitlegging van deze rechtspraak.

60.

Ik ben van mening dat het Hof hieruit niet mag afleiden dat vertrouwen dat bescherming verdient, in geen geval kan steunen op een nationale met het Unierecht strijdige praktijk. Het komt mij namelijk voor dat de onderliggende gedachte van de rechtspraak in kwestie veeleer is dat bij de oplossing van dit juridische vraagstuk steeds rekening moet worden gehouden met het Unierechtelijke voorschrift waarop de onwettige praktijk van de nationale instanties steunt. De bescherming van het gewettigd vertrouwen kan namelijk niet steunen op een nationale praktijk die in strijd is met een „duidelijke” bepaling van het Unierecht ( 23 ).

61.

Ter herinnering, de in de onderhavige zaak aan de orde zijnde tekst is verordening nr. 1257/1999, met name de artikelen 10 tot en met 12 van die verordening. Zoals ik reeds heb uiteengezet bij het onderzoek van de eerste prejudiciële vraag, kunnen deze bepalingen in beginsel op verschillende wijze worden uitgelegd. Zij zijn bijgevolg niet dermate duidelijk dat de erfgenamen van landbouwers die met de Lauku atbalsta dienests een administratieve overeenkomst met een verervingsbeding hebben gesloten, zich niet op de wettigheid van dat beding hadden mogen verlaten.

62.

Deze lezing van de rechtspraak lijkt mij overigens steun te vinden in de Duitse taalversie („klare Bestimmung”) en meer nog in de Engelse taalversie („unambiguous provision”) van de onderzochte arresten.

63.

In haar schriftelijke opmerkingen is de Commissie weliswaar tot de conclusie gekomen dat een gewettigd vertrouwen in casu niet op Unierechtelijk niveau kan zijn gewekt, op grond van een obiter dictum van het Gerecht van de Europese Unie in het arrest Polen/Commissie (T‑257/13, niet gepubliceerd, EU:T:2015:111), volgens hetwelk „de aanvaarding van het [plattelandsontwikkelingsplan] aan dit programmeringsdocument geen grotere juridische waarde verleent dan die van verordening nr. 1257/1999”. ( 24 ) Ik ben nochtans van mening dat de onderliggende gedachte van dit oordeel van het Gerecht was dat het betrokken voorschrift, namelijk artikel 11, lid 1, eerste streepje, van de verordening („[een cedent] beëindigt definitief alle commerciële landbouwactiviteiten [...]”), elke redelijke twijfel uitsloot omtrent de verplichting van de lidstaten om na te gaan of de landbouwers hun commerciële landbouwactiviteiten hadden uitgeoefend in de periode die de stopzetting van die activiteit voorafging, en bijgevolg diende te worden aangemerkt als een „duidelijke bepaling”, wat in de onderhavige zaak niet het geval is, zoals ik heb uitgelegd.

64.

Indien de beschikking van de Commissie als zodanig in casu bij de erfgenamen geen gewettigd vertrouwen kan wekken, dan zou mijns inziens in ieder geval hiermee rekening moeten worden gehouden bij de beoordeling van de „duidelijkheid” van het betrokken Unierechtelijke voorschrift. Gesteld dat de voorgaande overwegingen niet zouden worden geacht te volstaan om aan te tonen dat artikel 10, artikel 11, lid 1, tweede en derde streepje, en artikel 12 van verordening nr. 1257/1999 geen „duidelijke bepalingen” zijn, wijs ik er namelijk op dat decreet nr. 1002, met andere woorden de rechtsgrondslag van het verervingsbeding in de administratieve overeenkomsten tussen de Lauku atbalsta dienests en de landbouwers, is ingevoerd na de goedkeuring door de Commissie van het plattelandsontwikkelingsplan 2004‑2006 van de Republiek Letland, waarin het verervingsbeding in punt a) van het onderdeel met als titel „Vervroegde uittreding” van punt 12.3.2 was opgenomen. Ook al aanvaardt de Commissie in haar uitlegging van de artikelen 10 tot en met 12 van verordening nr. 1257/1999 ( 25 ) dat de steun voor vervroegde uittreding via vererving kan worden overgedragen, alhoewel die mogelijkheid in strijd is met deze artikelen, ik zie niet in hoe die artikelen kunnen worden gekwalificeerd als „duidelijke bepalingen” in de zin van de rechtspraak.

65.

Het feit dat een nationale instantie administratieve overeenkomsten sluit waarin een beding over de vererving van de steun voor vervroegde uittreding is opgenomen, kan bijgevolg een gewettigd vertrouwen wekken, ook als is dit in strijd met de artikelen 10 tot en met 12 van verordening nr. 1257/1999, omdat die bepalingen niet duidelijk zijn in de zin van de rechtspraak van het Hof.

66.

Om te kunnen uitmaken of er bij de erfgenamen van de landbouwers die een administratieve overeenkomst hebben gesloten, effectief een gewettigd vertrouwen is gewekt, dient in de gegeven omstandigheden te worden nagegaan of ook aan de eerste twee van de in punt 56 van de onderhavige conclusie vermelde voorwaarden is voldaan, dat wil zeggen of het gewettigd vertrouwen steunt op een gedrag van de administratieve instanties en of de begunstigde van dat gewettigd vertrouwen te goeder trouw was.

67.

Wat de eerste voorwaarde betreft, moet het gewettigd vertrouwen van de justitiabele zijn oorsprong vinden in een gedrag van de administratieve instanties. Meer bepaald moet het gedrag, gezien het objectieve karakter ervan, ertoe kunnen leiden dat bij de justitiabele een redelijke verwachting wordt gewekt.

68.

Dienaangaande stel ik mij de vraag of het gedrag dat in het hoofdgeding bij de erfgenamen een gewettigd vertrouwen zou hebben gewekt, is toe te schrijven aan de Commissie (de beschikking houdende goedkeuring van het plattelandsontwikkelingsplan van de Republiek Letland) dan wel aan de Letse nationale instantie (de sluiting met de landbouwers van de administratieve overeenkomsten sluiten inzake de ontvangst van een pensioen wegens vervroegde uittreding). ( 26 ) Volgens mij komt het voor de hand liggende antwoord erop neer dat het gewettigd vertrouwen van de erfgenamen dat zij het recht hebben om het steunbedrag bij vervroegde uittreding te ontvangen, voortvloeit uit de verbintenissen die de nationale instantie in de administratieve overeenkomsten tegenover de landbouwers is aangegaan. Het lijkt mij evident dat het gedrag van de Letse nationale instantie moet worden geacht te voldoen aan de vereisten van de rechtspraak.

69.

Het valt immers niet te ontkennen dat de verbintenissen in het kader van de administratieve overeenkomsten uitgaan van een bevoegde instantie met beslissingsmacht. In zijn hoedanigheid van overheidsinstelling die door de Letse Staat is belast met het beheer van de nationale regeling inzake steun voor vervroegde uittreding, ter uitvoering van de op grond van artikel 38, lid 1, onder a), van verordening nr. 1260/99 op die staat rustende verplichtingen, is de Lauku atbalsta dienests inderdaad bevoegd om met betrekking tot de toekenning van die steun, de nationale overheid te verbinden. ( 27 )

70.

Zo is het ook duidelijk dat het concrete gedrag van die instelling, namelijk met landbouwers een administratieve overeenkomst met een verervingsbeding afsluiten, bij de erfgenamen van deze landbouwers het gewettigd vermoeden kon wekken dat de verbintenissen van de Lauku atbalsta dienests nageleefd zouden worden, dat wil zeggen dat alle steunbedragen regelmatig zouden worden uitgekeerd.

71.

Met betrekking tot de tweede voorwaarde kan de aanwezigheid van goede trouw enkel worden vastgesteld ingeval de wijziging in de rechtspositie van de justitiabele niet kon worden voorzien ( 28 ), afgemeten aan het criterium van een „voorzichtige en bezonnen marktdeelnemer” ( 29 ). Het begrip voorspelbaarheid is evenwel geen strikt objectief begrip; het hangt in ruime mate samen met een beoordeling van geval tot geval, waarbij met de individuele subjectieve situatie van de justitiabele rekening wordt gehouden. ( 30 )

72.

In omstandigheden als die in de onderhavige zaak, waarin de rechtspositie van de justitiabele werd geregeld door een nationale bepaling die door een nieuwe is vervangen omdat zij in strijd was met het Unierecht, is die wijziging volgens mij voorspelbaar voor zover de onwettigheid van de betrokken bepaling waarneembaar is. Een justitiabele mag zich namelijk uiteraard niet verlaten op de wettigheid van een nationale bepaling die duidelijk in strijd is met het Unierecht.

73.

Bijgevolg dient te worden nagegaan of de onverenigbaarheid van de nationale praktijk met verordening nr. 1257/1999, met name de opname in de administratieve overeenkomsten van een beding over de vererving van de steun voor vervroegde uittreding, door de erfgenamen van de landbouwers die deze overeenkomsten hadden gesloten, kon worden waargenomen, wat hun goede trouw van meet af aan zou uitsluiten.

74.

Volgens mij is het, gelet op de gegevens in het dossier van het hoofdgeding, waarschijnlijk dat die onwettigheid niet waarneembaar was.

75.

Het is juist dat het criterium van de voorzichtige en bezonnen marktdeelnemer voor die erfgenamen kan impliceren dat voor hen op het vlak van zorgvuldigheid strenge verplichtingen gelden – in overeenstemming met het beginsel nemo censitur ignorare legem – die in beginsel zelfs kunnen inhouden dat van hen wordt vereist dat zij weten dat het verervingsbeding in strijd is met verordening nr. 1257/1999. Men mag echter niet voorbijgaan aan een van de belangrijkste aspecten van het feitelijke kader van de onderhavige zaak, namelijk het feit dat de overdracht via vererving van de steun voor vervroegde uittreding, zoals die was opgenomen in het plattelandsontwikkelingsplan, uitdrukkelijk door de Commissie was goedgekeurd. Gelet op die goedkeuringsbeslissing komt het mij voor dat zelfs een uiterst voorzichtige marktdeelnemer zich erop zou hebben verlaten dat het verervingsbeding verenigbaar was met het Unierecht ( 31 ).

76.

De omstandigheid, waarop de Republiek Letland in haar schriftelijke opmerkingen wijst, dat – zoals het Hof in het arrest van 19 september 2002, Huber (C‑336/00, EU:C:2002:509, punt 40), heeft geoordeeld – de goedkeuring door de Commissie van een plattelandsontwikkelingsplan niet tot gevolg heeft dat dit plan hierdoor de hoedanigheid van een Unierechtelijke handeling krijgt, kan in dit verband volgens mij niet wegen op het belang dat in casu aan de goedkeuringsbeslissing van de Commissie moet worden verleend.

77.

Het lijdt namelijk niet de minste twijfel dat de Commissie met haar beschikking houdende goedkeuring van het door de betrokken lidstaat voorgestelde plattelandsontwikkelingsplan, zich ook heeft uitgesproken over de wettigheid van het verervingsbeding, zoals ik in herinnering heb gebracht in punt 39 van de onderhavige conclusie.

78.

Dat de erfgenamen te goeder trouw zijn, is volgens mij des te duidelijker daar de Commissie pas tijdens de vergadering van het Comité voor plattelandsontwikkeling van 19 oktober 2011, ongeveer zeven jaar na de voornoemde goedkeuringsbeslissing, in de tegenovergestelde zin stelling heeft genomen. ( 32 )

79.

Het dossier bevat dan ook geen enkel element dat erop wijst dat deze erfgenamen er niet op mochten vertrouwen dat aan hun rechtspositie niets zou veranderen, namelijk dat de Lauku atbalsta dienests zijn uitkeringsverplichtingen op grond van de voornoemde administratieve overeenkomsten zou nakomen.

80.

Kortom, volgens mij is in casu ten aanzien van de erfgenamen voldaan aan de drie voorwaarden om te kunnen stellen dat een gewettigd vertrouwen is gewekt omtrent de wettigheid van de overdracht via vererving van de steun voor vervroegde uittreding.

81.

Derhalve hebben de betrokken erfgenamen in beginsel recht op alle uitkeringen van de steun die is toegezegd op grond van de administratieve overeenkomsten die tussen de datum van inwerkingtreding van decreet nr. 1002 (7 december 2004) en die van decreet nr. 187 (30 april 2015) zijn afgesloten. Door de grondslag voor de overdracht via vererving van de steun voor vervroegde uittreding op te heffen, neemt dit laatste decreet ook de rechtvaardiging voor het gewettigd vertrouwen van de erfgenamen weg.

82.

In die context wenst de verwijzende rechter met zijn derde prejudiciële vraag van het Hof te vernemen of men er niet veeleer van zou moeten uitgaan dat dit gewettigd vertrouwen vroeger is opgeheven dan de datum waarop decreet nr. 187 is goedgekeurd, namelijk de dag waarop de conclusie van de 52e vergadering van het Comité voor plattelandsontwikkeling van de Commissie is goedgekeurd. Volgens die conclusie was de overdracht via vererving van de steun voor vervroegde uittreding in strijd met verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad van 20 september 2005 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) ( 33 ), die verordening nr. 1257/1999 heeft vervangen en van toepassing is op de maatregelen voor plattelandsontwikkeling voor de periode 2007‑2013.

83.

Deze vraag dient volgens mij ontkennend te worden beantwoord.

84.

Het feit dat de conclusie in kwestie niet op verordening nr. 1257/1999 maar op verordening nr. 1698/2005 betrekking heeft, doet niet ter zake. De inhoud van artikel 23 van verordening nr. 1698/2005 is duidelijk volledig analoog met die van de artikelen 10 tot en met 12 van verordening nr. 1257/1999.

85.

Mijns inziens wordt dit antwoord veeleer gerechtvaardigd door het feit dat nog steeds is voldaan aan de voorwaarden voor het bestaan van gewettigd vertrouwen, ondanks de goedkeuring van die conclusie.

86.

Men zou weliswaar kunnen aanvoeren dat als gevolg van die conclusie niet meer kan worden voldaan aan de tweede voorwaarde, namelijk de voorwaarde in verband met de goede trouw van de erfgenamen, maar volgens mij zou een dergelijke uitlegging niettemin fout zijn.

87.

Om die uitlegging te verwerpen, ga ik deze dus kort onderzoeken.

88.

Ter herinnering, in de punten 75 tot en met 77 van de onderhavige conclusie heb ik benadrukt dat de beschikking van de Commissie houdende goedkeuring van het plattelandsontwikkelingsplan van de Republiek Letland voor de periode 2004‑2006, waarin een bepaling met betrekking tot de overdracht via vererving van de steun voor vervroegde uittreding was opgenomen, een doorslaggevend element is om te besluiten dat de erfgenamen van de landbouwers die een administratieve overeenkomst met betrekking tot de ontvangst van een pensioen wegens vervroegde uittreding hadden gesloten, de onwettigheid van het verervingsbeding niet konden waarnemen en dat zij dus te goeder trouw waren. Deze beschikking kan namelijk neerkomen op een versoepeling van de strenge vereisten in verband met de aanwezigheid van goede trouw ingevolge de toepassing van het criterium van de voorzichtige en bezonnen marktdeelnemer.

89.

Bijgevolg zou men kunnen stellen dat de gevolgen van de goedkeuringsbeslissing van de Commissie voor de goede trouw teniet kunnen worden gedaan door de conclusie van het Comité voor plattelandsontwikkeling van de Commissie, volgens welke de overdracht via vererving van de steun voor vervroegde uittreding in strijd met het Unierecht is. Als dat het geval zou zijn, dan zou het gedrag van de erfgenamen moeten worden getoetst aan de strikt objectieve versie van het criterium van de voorzichtige en bezonnen marktdeelnemer, en zou men ervan moeten uitgaan dat het onwettige karakter van het verervingsbeding door de erfgenamen kon worden waargenomen.

90.

Ik ben het niet eens met de kern van die redenering.

91.

Volgens mij mag bij het beantwoorden van de vraag of de erfgenamen in casu te goeder trouw waren, geen rekening worden gehouden met de conclusie van het Comité voor plattelandsontwikkeling.

92.

De reden daarvoor is dat deze particulieren niet wisten wat er in de notulen van de vergadering van het Comité voor plattelandsontwikkeling stond. Uit de gegevens in het dossier blijkt inderdaad dat de inhoud van deze notulen niet aan de erfgenamen was meegedeeld. Op grond van hun zorgvuldigheidverplichting hadden zij trouwens niet hoeven te worden ingelicht over de inhoud daarvan. Voor mij is het duidelijk dat men aan de erfgenamen in verband met hun plicht om zich te informeren, niet dezelfde vereisten kan opleggen als aan grote ondernemingen op het gebied van het mededingingsrecht. ( 34 )

93.

Overwegende dat de erfgenamen geen weet hadden van noch toegang hadden tot de conclusie van het Comité voor plattelandsontwikkeling, kan deze conclusie uiteraard niet tot gevolg hebben dat hun goede trouw wordt uitgesloten.

94.

Deze conclusie kan dus niet als grondslag dienen om met betrekking tot het recht van de erfgenamen op de uitkering van de steun voor vervroegde uittreding krachtens het verervingsbeding in de administratieve overeenkomsten voor de periode 2004‑2006, hun gewettigd vertrouwen op te heffen. Dit gewettigd vertrouwen moet derhalve worden geacht vast te staan tot de datum van inwerkingtreding van decreet nr. 187, te weten 30 april 2015.

95.

Gelet op het voorgaande, geef ik het Hof in overweging om de prejudiciële vragen van de Latvijas Republikas Satversmes tiesa te beantwoorden als volgt: