1.

Het door het Verwaltungsgerichtshof (hoogste bestuursrechter, Oostenrijk) ingediende verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 12, lid 1, van verordening (EG) nr. 883/2004 ( 2 ) en artikel 5, lid 1, en artikel 19, lid 2, van verordening (EG) nr. 987/2009 ( 3 ).

2.

Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen de Salzburger Gebietskrankenkasse (regionaal ziekenfonds van het Land Salzburg, Oostenrijk; hierna: „ziekenfonds van Salzburg”) en de Bundesminister für Arbeit, Soziales und Konsumentenschutz (minister van Arbeid, Sociale Zaken en Consumentenbescherming) enerzijds, en een Oostenrijkse en twee Hongaarse ondernemingen anderzijds, over de vaststelling van de socialezekerheidswetgeving die van toepassing is op naar Oostenrijk gedetacheerde werknemers.

3.

Met de eerste en de tweede prejudiciële vraag verzoekt de verwijzende rechter het Hof, de rechtskracht te verduidelijken van een draagbaar document A1 ( 4 ), dat overeenkomstig artikel 19, lid 2, van verordening nr. 987/2009 is afgegeven ter verklaring van de wetgeving die op iemand van toepassing is op grond van een bepaling in titel II van verordening nr. 883/2004. Daartoe wenst de verwijzende rechter met zijn eerste vraag te vernemen of het draagbaar document A1 ook bindend is voor een rechterlijke instantie in de zin van artikel 267 VWEU van de ontvangende lidstaat. Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord, wenst de verwijzende rechter met zijn tweede vraag in wezen te vernemen of een draagbaar document A1 ook bindend is indien de Administratieve Commissie voor de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels (hierna: „Administratieve Commissie”) ( 5 ) een uitspraak met betrekking tot de intrekking van dat document heeft gedaan, maar het orgaan van afgifte het document niet heeft ingetrokken. Bovendien vraagt de verwijzende rechter zich af of het draagbaar document A1 bindend is indien het is verstrekt na de vaststelling van de socialeverzekeringsplicht van de betrokken werknemer in de lidstaat van ontvangst, en of het document – in voorkomend geval – terugwerkende kracht heeft.

4.

De derde prejudiciële vraag heeft betrekking op de uitlegging van artikel 12, lid 1, van verordening nr. 883/2004, op grond waarvan een werknemer die door zijn werkgever naar een andere lidstaat wordt gedetacheerd om werkzaamheden te verrichten, onder bepaalde voorwaarden onderworpen blijft aan de socialezekerheidswetgeving van de lidstaat van herkomst. In dit verband wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de voorwaarde in die bepaling dat de gedetacheerde persoon „niet wordt uitgezonden om een andere gedetacheerde persoon te vervangen” (hierna: „voorwaarde van niet-vervanging”), wordt geschonden indien de vervanging niet geschiedt door detachering door dezelfde werkgever, maar door detachering door een andere werkgever, en of het in die context van belang is of beide werkgevers gevestigd zijn in dezelfde lidstaat of dat beide werkgevers op personeel en/of organisatorisch vlak met elkaar zijn verweven.

5.

In titel II van verordening nr. 883/2004, met als opschrift „Vaststelling van de toepasselijke wetgeving”, bepaalt artikel 11 („Algemene regels”) in lid 1 en lid 3, onder a), het volgende:

„1.   Degenen op wie deze verordening van toepassing is, zijn slechts aan de wetgeving van één lidstaat onderworpen. Welke die wetgeving is, wordt overeenkomstig deze titel vastgesteld.

[…]

3.   Behoudens de artikelen 12 tot en met 16:

[…]”

6.

Artikel 12 („Bijzondere regels”), dat in diezelfde titel van verordening nr. 883/2004 staat, bepaalde in zijn oorspronkelijke versie in lid 1:

„Degene die werkzaamheden in loondienst verricht in een lidstaat voor rekening van een werkgever die daar zijn werkzaamheden normaliter verricht, en die door deze werkgever wordt gedetacheerd om voor zijn rekening werkzaamheden in een andere lidstaat te verrichten, blijft onderworpen aan de wetgeving van de eerstbedoelde lidstaat, mits de te verwachten duur van die werkzaamheden niet meer dan 24 maanden bedraagt en de betrokkene niet wordt uitgezonden om een ander te vervangen.”

7.

In de loop van het litigieuze tijdvak in het hoofdgeding, namelijk het tijdvak van 1 februari 2012 tot en met 13 december 2013, is artikel 12, lid 1, van verordening nr. 883/2004 gewijzigd bij verordening nr. 465/2012 met ingang van 28 juni 2012. ( 6 ) In het bijzonder is de formulering „[mits] de betrokkene niet wordt uitgezonden om een ander te vervangen” in het laatste deel van die bepaling vervangen door de formulering „[mits] de betrokkene niet wordt uitgezonden om een andere gedetacheerde persoon te vervangen”. ( 7 )

8.

In artikel 76, met als opschrift „Samenwerking”, in titel V van verordening nr. 883/2004 („Diverse bepalingen”), is in lid 6 het volgende opgenomen:

„Als zich bij de uitleg en de toepassing van deze verordening moeilijkheden voordoen die de rechten van onder de verordening vallende personen in gevaar kunnen brengen, neemt het orgaan van de bevoegde lidstaat of van de lidstaat van de woonplaats, contact op met het orgaan of de organen van de andere betrokken lidstaat of lidstaten. Als er binnen een redelijke termijn geen oplossing wordt gevonden, kunnen de betrokken autoriteiten de Administratieve Commissie inschakelen.”

9.

In titel I van verordening nr. 987/2009 („Algemene bepalingen”) luidt artikel 5, met als opschrift „Juridische waarde van in een andere lidstaat afgegeven documenten en bewijsstukken”:

„1.   De door het orgaan van een lidstaat voor de toepassing van de basisverordening en de toepassingsverordening afgegeven documenten over iemands situatie en de bewijsstukken op grond waarvan de documenten zijn afgegeven, zijn voor de organen van de andere lidstaten bindend zolang de documenten of bewijsstukken niet door de lidstaat waar zij zijn afgegeven, zijn ingetrokken of ongeldig verklaard.

2.   Bij twijfel omtrent de geldigheid van het document of de juistheid van de feiten die aan de vermeldingen daarin ten grondslag liggen, verzoekt het orgaan van de lidstaat dat het document ontvangt, het orgaan van afgifte om opheldering en eventueel om intrekking van het document. Het orgaan van afgifte heroverweegt de gronden voor de afgifte van het document en, indien noodzakelijk, de intrekking van het document.

3.   Overeenkomstig lid 2, wordt, bij twijfel omtrent de geldigheid van het document of ondersteunend bewijs of de juistheid van de feiten die aan de vermeldingen daarin ten grondslag liggen, voor zover dit mogelijk is, de noodzakelijke verificatie van deze informatie of dit document op verzoek van het bevoegde orgaan uitgevoerd door het orgaan van de woon- of verblijfplaats.

4.   Worden de betrokken organen het niet eens, dan kan door de bevoegde autoriteiten de zaak aan de Administratieve Commissie worden voorgelegd, zulks op zijn vroegst één maand na de datum waarop het orgaan dat het document heeft ontvangen zijn verzoek heeft ingediend. De Administratieve Commissie tracht binnen zes maanden na de datum waarop de zaak aan haar is voorgelegd, een voor beide zijden aanvaardbare oplossing te vinden.”

10.

In titel II van verordening nr. 987/2009 („Vaststelling van de toepasselijke wetgeving”) bepaalt artikel 19, met als opschrift „Verstrekking van informatie aan betrokkenen en werkgevers”, in lid 2:

„Op verzoek van de betrokkene of de werkgever verstrekt het bevoegde orgaan van de lidstaat waarvan de wetgeving op grond van een bepaling van titel II van de basisverordening van toepassing is, een verklaring dat die wetgeving van toepassing is en vermeldt het eventueel tot welke datum en onder welke voorwaarden.”

11.

De in Oostenrijk gevestigde vennootschap Alpenrind GmbH is actief in de branche van vee- en vleesverkoop en exploiteert sinds 1997 te Salzburg een gepachte slachterij.

12.

In 2007 heeft Alpenrind (of haar rechtsvoorgangster, de vennootschap S GmbH) met de in Hongarije gevestigde vennootschap Martin-Meat Szolgáltató és Kereskedelmi Kft (hierna: „Martin-Meat”) een overeenkomst gesloten waarin laatstgenoemde zich verbond tot het uitsnijden en verpakken van vlees. Deze werkzaamheden werden in de bedrijfsruimten van Alpenrind uitgevoerd door naar Oostenrijk gedetacheerde werknemers. ( 8 ) Martin-Meat heeft die werkzaamheden tot en met 31 januari 2012 verricht.

13.

Op 24 januari 2012 heeft Alpenrind een overeenkomst gesloten met de in Hongarije gevestigde vennootschap Martimpex-Meat Kft, waarin laatstgenoemde zich verbond tot het uitsnijden en verpakken van vlees gedurende de periode van 1 februari 2012 tot en met 31 januari 2014. Deze werkzaamheden werden uitgevoerd in de bedrijfsruimten van Alpenrind door naar Oostenrijk gedetacheerde werknemers.

14.

Vanaf 1 februari 2014 heeft Alpenrind opnieuw Martin-Meat opdracht gegeven voor dit uitsnijden van vlees door haar personeel in de hierboven genoemde bedrijfsruimten.

15.

Voor de meer dan 250 werknemers die gedurende het litigieuze tijdvak, te weten van 1 februari 2012 tot en met 13 december 2013, door Martimpex-Meat zijn tewerkgesteld, heeft het bevoegde Hongaarse orgaan draagbare documenten A1 verstrekt, waarin op grond van de artikelen 11 tot en met 16 van verordening nr. 883/2004 en artikel 19 van verordening nr. 987/2009 op die werknemers het Hongaarse socialezekerheidsstelsel van toepassing werd verklaard. De verwijzende rechter wijst erop dat de verstrekking van die documenten „voor een deel met terugwerkende kracht [had plaatsgevonden] en voor een deel in gevallen waarin het Oostenrijkse socialezekerheidsorgaan reeds een (niet-definitieve) beschikking had vastgesteld dat de betrokken werknemer verplicht verzekerd was op grond van de Oostenrijkse wetgeving”. ( 9 ) In elk draagbaar document werd Alpenrind genoemd als werkgever op de plek waar een beroepswerkzaamheid werd uitgevoerd.

16.

Bij beslissing van 13 december 2013 heeft het ziekenfonds van Salzburg vastgesteld dat bovengenoemde werknemers gedurende de in geding zijnde periode op grond van de Oostenrijkse socialezekerheidswetgeving verplicht verzekerd waren in Oostenrijk.

17.

Bij uitspraak van 7 maart 2016 heeft het Bundesverwaltungsgericht (federale bestuursrechter in eerste aanleg, Oostenrijk) het besluit van het ziekenfonds van Salzburg nietig verklaard op grond dat dat fonds niet bevoegd was. De verwijzende rechter wijst erop dat in de motivering van de uitspraak met name is aangevoerd dat „het bevoegde Hongaarse socialezekerheidsorgaan voor iedere in Oostenrijk aan de verplichte verzekering onderworpen persoon een [draagbaar] document A1 heeft afgegeven waarin is vastgesteld dat betrokkene met ingang van een bepaalde datum in Hongarije door [Martimpex-Meat] als verplicht verzekerde werknemer is tewerkgesteld en naar alle waarschijnlijkheid bij [Alpenrind] in Oostenrijk wordt gedetacheerd gedurende de op elk draagbaar document vermeld tijdvak, dat het litigieuze tijdvak omvat”.

18.

Het ziekenfonds van Salzburg en de minister van Arbeid, Sociale Zaken en Consumentenbescherming hebben tegen die uitspraak beroep in Revision ingesteld bij het Verwaltungsgerichtshof, waarbij zij de absolute bindende kracht van de draagbare documenten A1 bestrijden. Deze partijen voeren aan dat die bindende kracht berust op de naleving van het in artikel 4, lid 3, VEU vastgelegde beginsel van loyale samenwerking tussen de lidstaten. Volgens hen heeft het bevoegde Hongaarse orgaan dit beginsel in dit geval geschonden. In dit verband heeft de minister van Arbeid, Sociale Zaken en Consumentenbescherming in de procedure in Revision stukken geproduceerd waaruit blijkt dat de Administratieve Commissie op 20 en 21 juni 2016 heeft geconcludeerd dat Hongarije zich ten onrechte bevoegd heeft verklaard ten aanzien van de betrokken werknemers en dat de draagbare documenten A1 derhalve moeten worden ingetrokken.

19.

Met haar conclusies van 20 en 21 juni 2016 heeft de Administratieve Commissie met eenparigheid van de delegaties die niet bij het geschil betrokken waren, het advies bekrachtigd van het conciliatiecomité van de Administratieve Commissie (hierna: „conciliatiecomité”) van 9 mei 2016 met betrekking tot een geschil tussen de Republiek Oostenrijk en Hongarije. ( 10 ) Uit dat advies blijkt dat aan de procedure voor de Administratieve Commissie een al jaren durend meningsverschil tussen de Republiek Oostenrijk en Hongarije ten grondslag lag over de vaststelling van de toepasselijke wetgeving ten aanzien van werknemers die door Martin-Meat en Martimpex-Meat naar Oostenrijk zijn gedetacheerd in het kader van overeenkomsten tussen die bedrijven en Alpenrind. Dit meningsverschil past in de context van een algemenere discussie binnen de Administratieve Commissie over de uitlegging van de in artikel 12, lid 1, van verordening nr. 883/2004 opgenomen voorwaarde van niet-vervanging. ( 11 )

20.

In zijn advies van 9 mei 2016 heeft het conciliatiecomité het standpunt van de Republiek Oostenrijk gevolgd door in wezen te oordelen dat de omstandigheid dat de gedetacheerde persoon wordt uitgezonden door een andere werkgever dan die van de eerder gedetacheerde werknemer, niet uitsluit dat de situatie kan worden gekwalificeerd als „vervanging” in de zin van artikel 12, lid 1, van verordening nr. 883/2004. ( 12 ) Op grond daarvan heeft het conciliatiecomité geoordeeld dat in het onderhavige geval de ten aanzien van de vervangende werknemers verstrekte draagbare documenten A1 ten onrechte waren afgegeven en in beginsel moesten worden ingetrokken met ingang van de datum waarop het bevoegde Hongaarse orgaan op de hoogte was gesteld en de bewijzen had ontvangen van de situatie in de lidstaat van ontvangst. Aangezien het conciliatiecomité evenwel besefte dat het met terugwerkende kracht intrekken van de draagbare documenten A1 tot grote administratieve problemen zou leiden en nadelige gevolgen voor de betrokken werknemers zou hebben, heeft het de mogelijkheid geopperd dat de Republiek Oostenrijk en Hongarije hierover samen afspraken zouden maken. ( 13 )

21.

Vast staat dat de ten aanzien van de betrokken werknemers verstrekte draagbare documenten A1 na de procedure voor de Administratieve Commissie niet door het bevoegde Hongaarse orgaan zijn ingetrokken of nietig verklaard. Uit de opmerkingen van de Hongaarse en de Oostenrijkse regering blijkt in dit verband dat de autoriteiten van beide lidstaten in gesprek zijn over de wijze van intrekking van de documenten, maar dat dit gesprek op dit moment is opgeschort in afwachting van de uitspraak van het Hof op het prejudicieel verzoek.

22.

Bij beslissing van 14 september 2016, ingekomen bij het Hof op 14 oktober 2016, heeft het Verwaltungsgerichtshof de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een beslissing over de volgende prejudiciële vragen:

23.

Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door het ziekenfonds van Salzburg, Alpenrind, Martin-Meat en Martimpex-Meat ( 14 ), door de Oostenrijkse, de Belgische, de Tsjechische, de Duitse, de Ierse, de Hongaarse en de Poolse regering alsmede door de Europese Commissie. Ter terechtzitting van 28 september 2017 hebben het ziekenfonds van Salzburg, Alpenrind, Martin-Meat en Martimpex-Meat, de Oostenrijkse, de Tsjechische, de Ierse, de Franse, de Hongaarse en de Poolse regering alsmede de Commissie pleidooi gehouden.

24.

Met zijn eerste prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 5, lid 1, van verordening nr. 987/2009 aldus moet worden uitgelegd dat een draagbaar document A1, dat overeenkomstig artikel 19, lid 2, van die verordening door het bevoegde orgaan van een lidstaat is verstrekt en waarin wordt verklaard dat de werknemer op grond van een bepaling in titel II van verordening nr. 883/2004 is aangesloten bij het socialezekerheidsstelsel van die lidstaat, bindend is voor een rechterlijke instantie in de zin van artikel 267 VWEU van een andere lidstaat. ( 15 )

25.

Met alle geïnteresseerde partijen die opmerkingen hieromtrent hebben ingediend bij het Hof, met uitzondering van het ziekenfonds van Salzburg ( 16 ), ben ik om de hieronder volgende redenen van mening dat deze vraag bevestigend moet worden beantwoord. ( 17 )

26.

Allereerst dient te worden vastgesteld dat de E 101‑verklaring (de voorloper van het draagbaar document A1 ( 18 )), zolang zij niet is ingetrokken of ongeldig verklaard, volgens vaste rechtspraak van het Hof geldt in de interne rechtsorde van de lidstaat waarheen de werknemer zich begeeft om een werk uit te voeren, en dan ook de organen van die lidstaat bindt. Hieruit volgt dat een rechterlijke instantie van de lidstaat van ontvangst niet bevoegd is de geldigheid na te gaan van een E 101‑verklaring uit het oogpunt van de feiten op grond waarvan deze verklaring is afgegeven. ( 19 )

27.

Zoals het Hof heeft vastgesteld, heeft de thans van kracht zijnde verordening nr. 987/2009 de rechtspraak van het Hof gecodificeerd. Inzonderheid zijn de bindende kracht van de E 101‑verklaring en de exclusieve bevoegdheid van het afgevende orgaan inzake de beoordeling van de geldigheid van die verklaring bevestigd. ( 20 ) Artikel 5, lid 1, van die verordening bepaalt namelijk dat de door het orgaan van een lidstaat voor de toepassing van de verordeningen nr. 883/2004 en nr. 987/2009 afgegeven documenten over iemands situatie en de bewijsstukken op grond waarvan de documenten zijn afgegeven, voor de organen van de andere lidstaten bindend zijn zolang zij niet door de lidstaat waar zij zijn afgegeven, zijn ingetrokken of ongeldig verklaard. ( 21 )

28.

Mijns inziens is er geen aanwijzing voor dat de Uniewetgever bij die codificatie de intentie had om de bindende kracht van de in artikel 5 van verordening nr. 987/2009 bedoelde documenten te beperken tot enkel de socialezekerheidsorganen van de lidstaten en bijgevolg af te wijken van de vaste rechtspraak van het Hof volgens welke de E 101-verklaring ook bindend is voor de nationale rechterlijke instanties van de andere lidstaten. ( 22 )

29.

Weliswaar noemt artikel 5, lid 1, van verordening nr. 987/2009 de rechterlijke instanties van de andere lidstaten niet, maar deze bepaling is geredigeerd met bewoordingen die grotendeels overeenkomen met die van het Hof in zijn rechtspraak over de E 101-verklaring. Zo heeft het Hof vastgesteld dat de E 101-verklaring bindend is voor het bevoegde orgaan van de lidstaat waar die werknemer arbeid verricht en dat, zolang die verklaring niet is ingetrokken of ongeldig verklaard, dit orgaan er dus rekening mee moet houden dat de werknemer reeds is aangesloten bij de socialezekerheidsregeling van de lidstaat waar de tewerkstellende onderneming is gevestigd, zodat dit orgaan de betrokken werknemer niet aan zijn eigen socialezekerheidsregeling mag onderwerpen. ( 23 ) Bovendien bepaalt artikel 5, lid 1, van verordening nr. 987/2009 uitdrukkelijk dat de in die bepaling bedoelde documenten bindend zijn zolang zij niet door de lidstaat waar zij zijn afgegeven, zijn ingetrokken of ongeldig verklaard, hetgeen de slotsom staaft dat deze bepaling een andere lidstaat niet de mogelijkheid biedt om de geldigheid van die documenten via zijn rechterlijke instanties aan de orde te stellen.

30.

De ontstaansgeschiedenis van verordening nr. 987/2009 bevat evenmin aanwijzingen dat de Uniewetgever wilde afwijken van de rechtspraak van het Hof over de bindende kracht van de E 101-verklaring voor de nationale rechterlijke instanties. Uit het voorstel dat tot de vaststelling van deze verordening heeft geleid blijkt integendeel dat zij slechts beoogde de bepalingen van verordening nr. 574/72 te vereenvoudigen en te moderniseren. ( 24 )

31.

Bovendien blijkt uit overweging 12 van verordening nr. 987/2009 dat de maatregelen en procedures waarin die verordening voorziet, „voort[vloeien] uit de jurisprudentie van het [Hof], de besluiten van de Administratieve Commissie en de gedurende meer dan 30 jaar opgedane ervaring met de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels in het kader van de in het Verdrag verankerde fundamentele vrijheden”. ( 25 ) Hieruit volgt dat, indien de Uniewetgever de intentie had gehad om af te wijken van de rechtspraak van het Hof over de bindende kracht van de E 101-verklaring, hij dat uitdrukkelijk zou hebben vermeld.

32.

Wat ten slotte artikel 6 van verordening nr. 987/2009 betreft, waarnaar in het prejudicieel verzoek wordt verwezen, dient te worden vastgesteld dat dit artikel voorziet in de voorlopige toepassing van de socialezekerheidswetgeving van een lidstaat in geval van een meningsverschil tussen de organen of autoriteiten van twee of meer lidstaten inzake de vaststelling van de toepasselijke wetgeving. ( 26 ) Mijns inziens is er evenwel geen reden om aan te nemen dat de Uniewetgever met deze bepaling de bindende kracht van de in artikel 5 van deze verordening bedoelde documenten wilde beperken. In dit opzicht zij erop gewezen dat artikel 6 volgens lid 1 ervan van toepassing is „tenzij in [verordening nr. 987/2009] anders is bepaald. ( 27 )

33.

Uit het voorgaande volgt mijns inziens dat de Uniewetgever bij de vaststelling van verordening nr. 987/2009 en in het bijzonder artikel 5, lid 1, daarvan, eenvoudigweg heeft beoogd de rechtspraak van het Hof inzake de bindende kracht van de E 101-verklaring te codificeren. Om die reden is die rechtspraak volgens mij mutatis mutandis van toepassing is op draagbare documenten A1.

34.

Bovendien zou een uitlegging van artikel 5, lid 1, van verordening nr. 987/2009 waarbij de bindende kracht van het draagbaar document A1 enkel zou gelden voor de socialezekerheidsorganen van de lidstaten, ten koste van het nuttig effect van deze bepaling kunnen gaan. Zoals het Hof ten aanzien van de E 101-verklaring heeft vastgesteld, zou, indien het bevoegde nationale orgaan van de lidstaat van ontvangst van de betrokken werknemer een E 101‑verklaring ongeldig kon laten verklaren door een rechterlijke instantie van die lidstaat, het op de loyale samenwerking tussen de bevoegde organen van de lidstaten gebaseerde stelsel in gevaar kunnen komen. ( 28 )

35.

In dit verband dient te worden vastgesteld dat het voormalige wettelijke kader, dat werd gevormd door de verordeningen nr. 1408/71 en nr. 574/72, weliswaar geen met artikel 5, lid 1, van verordening nr. 987/2009 overeenkomende bepaling bevatte, maar dat het Hof zijn rechtspraak over de bindende kracht van de E 101-verklaring met name heeft gebaseerd op de naleving van het beginsel dat slechts één socialezekerheidswetgeving van toepassing is, neergelegd in artikel 13, lid 1, van verordening nr. 1408/71 (overeenkomend met het huidige artikel 11, lid 1, van verordening nr. 883/2004 ( 29 )), en van het beginsel van rechtszekerheid voor personen die zich binnen de Unie verplaatsen, alsmede op de verplichtingen die voortvloeien uit het beginsel van loyale samenwerking tussen de lidstaten, neergelegd in artikel 4, lid 3, VEU. ( 30 ) Die overwegingen gelden mijns inziens evenzeer in het kader van de verordeningen nr. 883/2004 en nr. 987/2009.

36.

Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om op de eerste prejudiciële vraag te antwoorden dat artikel 5, lid 1, van verordening nr. 987/2009 aldus moet worden uitgelegd dat een draagbaar document A1, dat overeenkomstig artikel 19, lid 2, van die verordening door het bevoegde orgaan van een lidstaat is verstrekt en waarin wordt verklaard dat de werknemer op grond van een bepaling in titel II van verordening nr. 883/2004 is aangesloten bij het socialezekerheidsstelsel van die lidstaat, voor een rechterlijke instantie in de zin van artikel 267 VWEU van een andere lidstaat bindend is zolang het niet is ingetrokken of ongeldig verklaard. ( 31 )

37.

De tweede prejudiciële vraag, die enkel wordt gesteld voor het geval de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord, valt uiteen in twee onderdelen die twee heel specifieke situaties op het oog hebben. Met het eerste onderdeel wenst de verwijzende rechter te vernemen wat de bindende kracht van het draagbaar document A1 is, indien een procedure voor de Administratieve Commissie is gevoerd [tweede prejudiciële vraag, onder a)]. Met het tweede onderdeel wenst die rechter te vernemen of het draagbaar document A1 bindend is, indien het is afgegeven nadat is vastgesteld dat de betrokken werknemer verplicht verzekerd is voor het socialezekerheidsstelsel van de lidstaat van ontvangst, en – in geval van een bevestigend antwoord – of het document dan terugwerkende kracht heeft [tweede prejudiciële vraag, onder b)]. Ik zal beide situaties achtereenvolgens behandelen.

38.

Met zijn tweede prejudiciële vraag, onder a), wenst de verwijzende rechter te vernemen wat de bindende kracht van het draagbaar document A1 is, indien een voorafgaande procedure voor de Administratieve Commissie noch tot overeenstemming noch tot intrekking van de omstreden documenten heeft geleid.

39.

In zijn toelichting geeft de verwijzende rechter aan dat deze vraag duidelijkheid moet verschaffen of „niet in elk geval na een procedure voor de Administratieve Commissie die niet tot overeenstemming heeft geleid (in die zin dat de organen van beide lidstaten daarna van de geldigheid en juistheid van de verklaring uitgaan) en er evenmin in heeft geresulteerd dat het omstreden document wordt ingetrokken (hetzij omdat de Administratieve Commissie geen advies van die strekking heeft uitgebracht, hetzij omdat het orgaan van afgifte het advies niet heeft opgevolgd), de bindende kracht van het document wordt doorbroken en het mogelijk wordt om een procedure tot vaststelling van de verplichte verzekering in te leiden”.

40.

Uit de verwijzingsbeslissing en de bij het Hof ingediende opmerkingen blijkt dat de betrokken lidstaten in het onderhavige geval de zaak aanhangig hebben gemaakt bij de Administratieve Commissie, die een besluit heeft genomen met betrekking tot de intrekking van de betrokken draagbare documenten A1. Bovendien blijkt eruit dat die documenten na de procedure bij die commissie niet door het bevoegde Hongaarse orgaan zijn ingetrokken. ( 32 )

41.

In die omstandigheden ben ik van mening dat de tweede prejudiciële vraag, onder a), aldus moet worden begrepen dat in wezen moet worden vastgesteld of het draagbaar document A1 ook bindend is in een situatie als in het hoofdgeding, waarin de Administratieve Commissie een besluit heeft genomen met betrekking tot de intrekking van dit document, maar het orgaan dat het document heeft afgegeven het niet heeft ingetrokken. ( 33 )

42.

Het ziekenfonds van Salzburg en de Oostenrijkse, de Belgische, de Tsjechische ( 34 ) en de Franse regering stellen in wezen voor om die vraag ontkennend te beantwoorden. In dit verband voeren die partijen en belanghebbenden met name aan dat het in artikel 4, lid 3, VEU neergelegde beginsel van loyale samenwerking wordt geschonden indien het orgaan dat het draagbaar document A1 heeft afgegeven, niet overgaat tot ongeldigverklaring of intrekking ervan overeenkomstig het besluit van de Administratieve Commissie. De andere partijen en belanghebbenden die opmerkingen bij het Hof hebben ingediend, betogen daarentegen dat de procedure voor de Administratieve Commissie geen invloed heeft op de bindende kracht van het draagbaar document A1. Ik deel die overtuiging en wel om de volgende redenen.

43.

Om te beginnen moet worden vastgesteld dat deze zaak zich onderscheidt van die waarin het arrest A-Rosa Flussschiff ( 35 ) is gewezen, aangezien in het onderhavige geval de betrokken lidstaten een procedure hebben ingeleid voor de Administratieve Commissie, die een besluit met betrekking tot de intrekking van de betrokken draagbare documenten A1 heeft genomen. ( 36 ) Mijns inziens doet dit verschil evenwel niets af aan de gevolgtrekking die uit dit arrest kan worden afgeleid en die op vaste rechtspraak van het Hof berust ( 37 ), dat de E 101-verklaring (nu: draagbaar document A1) zowel de socialezekerheidsorganen van de lidstaat waar arbeid wordt verricht als de rechterlijke instanties van die lidstaat bindt.

44.

Ik ben namelijk van mening dat een uitlegging van artikel 5, lid 1, van verordening nr. 987/2009 in die zin dat het draagbaar document A1 in een situatie als die in het hoofdgeding zijn bindende kracht verliest, in feite erop zou neerkomen dat bindende kracht wordt verleend aan de besluiten van de Administratieve Commissie. Een dergelijk gevolg is echter onverenigbaar met het huidige regelgevingskader.

45.

In dit verband zij eraan herinnerd dat het Hof in het arrest Romano ( 38 ) heeft opgemerkt dat zowel uit het primaire recht inzake de door de Raad van de Europese Unie aan de Commissie verleende bevoegdheden ter uitvoering van de door hem vastgestelde regels, als uit het door het [EEG‑]Verdrag ingevoerde gerechtelijke stelsel volgt dat een orgaan als de Administratieve Commissie door de Raad niet kan worden gemachtigd „normatieve besluiten” vast te stellen. Volgens het Hof kan een besluit van een dergelijk orgaan weliswaar een hulpmiddel zijn voor de instellingen die belast zijn met de toepassing van het Unierecht, maar kan het die instellingen niet verplichten, bij de toepassing van de voorschriften van de Unie een bepaalde methode of een bepaalde uitlegging te volgen. Het Hof heeft hieruit afgeleid dat het litigieuze besluit van de betrokken Administratieve Commissie de verwijzende rechter „niet bond”. ( 39 )

46.

Hoewel men zich zeker kan afvragen of deze rechtspraak na de wijzigingen die met name door het Verdrag van Lissabon in het primaire recht zijn aangebracht, nog van toepassing is, met name met betrekking tot de mogelijkheid om aan een orgaan als de Administratieve Commissie de bevoegdheid te verlenen handelingen te verrichten die rechtsgevolgen zullen hebben ( 40 ), blijkt uit niets dat de Uniewetgever daadwerkelijk heeft beoogd om de Administratieve Commissie een dergelijke bevoegdheid te verlenen.

47.

Artikel 72 van verordening nr. 883/2004, dat de taken van de Administratieve Commissie opsomt, bepaalt namelijk in punt a) dat die commissie tot taak heeft „alle vraagstukken van administratieve of interpretatieve aard, voortvloeiende uit de bepalingen van [verordening nr. 883/2004], van [verordening nr. 987/2009] en van enige overeenkomst of regeling die in het kader daarvan tot stand zal komen, te behandelen, onverminderd het recht van de betrokken autoriteiten, organen en personen om gebruik te maken van de rechtsmiddelen, en zich te wenden tot de rechterlijke instanties, bedoeld bij de wetgevingen van de lidstaten, bij [verordening nr. 883/2004] en bij het Verdrag”. ( 41 ) Het Hof heeft met betrekking tot de nagenoeg identieke bepaling in artikel 43 van de voormalige verordening nr. 3 ( 42 ) geoordeeld dat „het gezag der beslissingen van [de Administratieve Commissie] wordt omschreven door artikel 43 zelf” en dat „deze tekst de rechtsmacht van de bevoegde rechter om de rechtmatigheid en de inhoud der bepalingen van [verordening nr. 3] te beoordelen, onverlet laat en te dien aanzien aan de beslissingen van [die commissie] slechts de waarde toekent van een advies”. ( 43 )

48.

Wat bovendien het inleiden van een procedure voor de Administratieve Commissie betreft, bepaalt artikel 76, lid 6, van verordening nr. 883/2004 dat, als er binnen een redelijke termijn geen oplossing wordt gevonden, de betrokken autoriteiten die commissie kunnen inschakelen. Artikel 5, lid 4, van verordening nr. 987/2009 verduidelijkt nog dat de Administratieve Commissie tracht binnen zes maanden na de datum waarop de zaak aan haar is voorgelegd, een voor beide zijden aanvaardbare oplossing te vinden. ( 44 ) Uit de formulering „tracht […] een voor beide zijden aanvaardbare oplossing te vinden”, die eveneens wordt gebruikt in artikel 6, lid 3, van verordening nr. 987/2009 en in besluit nr. A1 van de Administratieve Commissie ( 45 ), blijkt mijns inziens duidelijk dat de procedure voor deze commissie niet bindend is. ( 46 )

49.

De rechtspraak van het Hof met betrekking tot de E 101-verklaring berust mijns inziens ook op de premisse dat de besluiten van de Administratieve Commissie niet bindend zijn. In die rechtspraak heeft het Hof de keuzes geïdentificeerd die een lidstaat heeft in geval van een meningsverschil met één of meer lidstaten over de toepasselijke socialezekerheidswetgeving in een concreet geval. ( 47 ) Volgens het Hof dient eerst de dialoog te worden aangegaan met het orgaan dat het betrokken document heeft afgegeven. Mochten de betrokken organen het niet eens worden, dan staat het hun vervolgens vrij de zaak voor te leggen aan de Administratieve Commissie. Indien die commissie er niet in slaagt een voor de bevoegde organen aanvaardbare oplossing te vinden, heeft de lidstaat van ontvangst ten slotte de mogelijkheid – met behoud van eventuele mogelijkheden van beroep in rechte in de lidstaat van het afgevende orgaan – een niet-nakomingsprocedure in de zin van artikel 259 VWEU bij het Hof in te leiden. ( 48 ) Het Hof noemt in die context echter niet de mogelijkheid om krachtens artikel 263 VWEU de nietigheid van het besluit van de Administratieve Commissie in te roepen, hetgeen mijns inziens toch logisch zou zijn geweest indien het Hof van oordeel zou zijn dat de besluiten van die commissie bindend waren. ( 49 )

50.

Op grond van het voorgaande kom ik tot de slotsom dat de besluiten van de Administratieve Commissie in geschillen tussen twee of meer lidstaten over de in een bepaald geval toepasselijke wetgeving onder de huidige regeling van de verordeningen nr. 883/2004 en nr. 987/2009 niet bindend zijn. Hieruit volgt mijns inziens dat de procedure voor de Administratieve Commissie niet van invloed is op de bindende kracht van een draagbaar document A1.

51.

Ik ben met andere woorden van mening dat zelfs in een situatie als in het hoofdgeding, waarin de betrokken lidstaten de zaak op grond van artikel 76, lid 6, van verordening nr. 883/2004 en artikel 5, lid 4, van verordening nr. 987/2009 ( 50 ) aan de Administratieve Commissie hebben voorgelegd, en deze commissie een besluit heeft genomen met betrekking tot de intrekking van het draagbaar document A1, dit document bindende kracht heeft zolang het niet door het orgaan van afgifte is ingetrokken of ongeldig verklaard.

52.

Dit geldt mijns inziens ook ingeval de lidstaat van het orgaan van afgifte zijn verplichtingen op grond van het in artikel 4, lid 3, VEU neergelegde beginsel van loyale samenwerking in het kader van een procedure voor de Administratieve Commissie niet nakomt. Indien de lidstaat van ontvangst van mening is dat eerstgenoemde lidstaat verplichtingen die op grond van het Unierecht op hem rusten, niet is nagekomen, heeft hij de mogelijkheid een beroep wegens niet-nakoming in te stellen op grond van artikel 259 VWEU dan wel de Commissie te verzoeken dat zij actie onderneemt tegen de betrokken lidstaat. ( 51 )

53.

Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om op de tweede prejudiciële vraag, onder a), te antwoorden dat een draagbaar document A1 ook bindend is in een situatie als in het hoofdgeding, waarin de Administratieve Commissie een besluit heeft genomen met betrekking tot de intrekking van dit document, maar het orgaan van afgifte niet is overgegaan tot intrekking ervan.

54.

Met zijn tweede prejudiciële vraag, onder b), wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het draagbaar document A1 ook bindend is indien het is afgegeven nadat de socialeverzekeringsplicht van de betrokken werknemer in de lidstaat van ontvangst is vastgesteld, en of het document – bij een bevestigend antwoord op die vraag – terugwerkende kracht heeft.

55.

Eerst stel ik vast dat deze vraag niet, zoals de Hongaarse regering stelt, hypothetisch is. Deze regering betoogt met name dat niet is aangetoond dat het bevoegde Hongaarse orgaan in het onderhavige geval draagbare documenten A1 heeft afgegeven met terugwerkende kracht, nadat de Oostenrijkse autoriteiten hadden vastgesteld dat de betrokken werknemers onderworpen waren aan het Oostenrijkse socialezekerheidsstelsel.

56.

Ik breng in herinnering dat het Hof in het kader van een procedure op grond van artikel 267 VWEU uitsluitend bevoegd is om zich op basis van de door de nationale rechterlijke instantie vermelde feiten over de uitlegging van een Unierechtelijke bepaling uit te spreken. Het Hof is bijgevolg niet bevoegd om over de feiten van het hoofdgeding te beslissen, aangezien dit tot de uitsluitende bevoegdheid van de nationale rechter behoort. ( 52 ) De verwijzende rechter vermeldt in zijn verwijzingsbeslissing dat de betrokken draagbare documenten A1 voor een deel met terugwerkende kracht zijn afgegeven en voor een deel na de vaststelling dat de betrokken werknemers onderworpen waren aan het Oostenrijkse socialezekerheidsstelsel. ( 53 ) Hieruit volgt dat de tweede vraag, onder b), dient te worden beantwoord.

57.

Evenals Alpenrind, Martin-Meat en Martimpex-Meat, de Tsjechische, de Ierse, de Hongaarse en de Poolse regering en de Commissie, maar anders dan het ziekenfonds van Salzburg, de Oostenrijkse, de Belgische en de Duitse regering ( 54 ), ben ik van oordeel dat die vraag bevestigend moet worden beantwoord. Om de hieronder genoemde redenen ben ik namelijk van mening dat het draagbaar document A1 ook bindend is indien het is afgegeven nadat is vastgesteld dat de betrokken werknemer onderworpen is aan het socialezekerheidsstelsel van de lidstaat van ontvangst, en dat dit document in een dergelijk geval terugwerkende kracht kan hebben.

58.

Zoals de verwijzende rechter aangeeft, blijkt uit de rechtspraak van het Hof dat de E 101-verklaring terugwerkende kracht kan hebben. Zo heeft het Hof vastgesteld dat het bevoegde orgaan met de afgifte van die verklaring slechts verklaart dat de betrokken werknemer gedurende de gehele periode waarin hij op het grondgebied van een andere lidstaat arbeid verricht, aan de wettelijke regeling van de lidstaat van het orgaan van afgifte onderworpen blijft. Het Hof vervolgt dat die verklaring weliswaar bij voorkeur vóór het begin van de betrokken periode dient te worden afgegeven, maar dat zij eveneens gedurende die periode en zelfs na afloop ervan kan worden afgegeven. In deze omstandigheden, aldus het Hof, verzet niets zich ertegen, dat de E 101-verklaring eventueel terugwerkende kracht heeft. ( 55 )

59.

Die rechtspraak is mijns inziens mutatis mutandis ook van toepassing op het nieuwe regelgevingskader. ( 56 ) In deze context bepaalt artikel 15 van verordening nr. 987/2009, dat betrekking heeft op de procedure voor de toepassing van met name artikel 12 van verordening nr. 883/2004, in lid 1 uitdrukkelijk: „Indien een persoon zijn werkzaamheid uitoefent in een andere lidstaat dan de op grond van titel II van [verordening nr. 883/2004] bevoegde lidstaat, stelt de werkgever of, in het geval van iemand die geen werkzaamheid in loondienst verricht, de betrokkene zelf, indien mogelijk van tevoren, het bevoegde orgaan van de lidstaat waarvan de wetgeving van toepassing blijft, daarvan in kennis. Dit orgaan verstrekt de in artikel 19, lid 2, van [verordening nr. 987/2009] bedoelde verklaring aan de betrokkene en stelt onverwijld informatie betreffende de overeenkomstig […] artikel 12 van [verordening nr. 883/2004] op de betrokkene van toepassing zijnde wetgeving ter beschikking van het orgaan dat is aangewezen door de bevoegde autoriteit van de lidstaat waar de werkzaamheid wordt uitgeoefend.” ( 57 )

60.

De verwijzende rechter werpt evenwel de vraag op of het draagbaar document A1 ook bindende kracht heeft indien het pas is afgegeven nadat is vastgesteld dat de betrokken werknemer onderworpen is aan het socialezekerheidsstelsel van de lidstaat van ontvangst. Volgens deze rechter zou men namelijk van mening kunnen zijn dat stukken waarmee een dergelijke verzekeringsplicht wordt vastgesteld ook „documenten” zijn, zoals bedoeld in artikel 5, lid 1, van verordening nr. 987/2009, hetgeen zou inhouden dat die stukken eveneens bindend zijn voor de autoriteiten van de andere lidstaten.

61.

Die redenering overtuigt mij niet.

62.

Ten eerste is een dergelijke uitlegging volgens mij in strijd met de bewoordingen van verordening nr. 987/2009. Artikel 5, lid 1, van die verordening heeft immers betrekking op documenten die door het orgaan van een lidstaat voor de toepassing van de verordeningen nr. 883/2004 en nr. 987/2009 worden afgegeven over iemands situatie en de bewijsstukken daarvan. ( 58 ) Een beslissing met betrekking tot de vaststelling dat iemand is onderworpen aan het socialezekerheidsstelsel van een lidstaat gaat niet „over” iemands situatie in de zin van artikel 5, lid 1, van verordening nr. 987/2009, maar beoogt mijns inziens veeleer iemands rechtspositie vast te stellen. Bovendien verstrekt het bevoegde orgaan van de lidstaat waarvan de wetgeving op grond van een bepaling van titel II van verordening nr. 883/2004 van toepassing is volgens de bewoordingen van artikel 19, lid 2, van verordening nr. 987/2009 op verzoek van de betrokkene of de werkgever een verklaring dat die wetgeving van toepassing is. ( 59 ) Een beslissing met betrekking tot de vaststelling dat iemand onderworpen is aan het socialezekerheidsstelsel van een lidstaat daarentegen wordt niet afgegeven „op verzoek van de betrokkene of de werkgever” in de zin van laatstgenoemde bepaling, maar veeleer op initiatief van de betrokken autoriteiten.

63.

Ten tweede dient in aanmerking te worden genomen dat de Uniewetgever, zoals ik in deze conclusie heb uiteengezet, bij de vaststelling van artikel 5, lid 1, van verordening nr. 987/2009 beoogde de rechtspraak van het Hof over de bindende kracht van de E 101-verklaring te codificeren. ( 60 ) Die rechtspraak heeft alleen betrekking op de E 101-verklaringen (nu het draagbaar document A1) en niet op andere soorten documenten. ( 61 ) Bovendien lijkt mij in dit verband dat het arrest Banks e.a. een situatie betrof die overeenkwam met die in het hoofdgeding, voor zover de E 101-verklaringen op zijn minst voor een deel waren afgegeven nadat was vastgesteld dat de betrokken werknemers verzekerd waren via het socialezekerheidsstelsel van de lidstaat van ontvangst. ( 62 ) Die omstandigheid heeft echter het oordeel van het Hof dat die verklaringen bindend waren, niet beïnvloed.

64.

Ten derde kan naar mijn oordeel een uitlegging volgens welke een beslissing waarbij wordt vastgesteld dat iemand onderworpen is aan het socialezekerheidsstelsel van een lidstaat, kan worden gekwalificeerd als een „document” als bedoeld in artikel 5, lid 1, van verordening nr. 987/2009, tot ongewenste en zelfs willekeurige uitkomsten leiden. Een dergelijke benadering zou immers, zoals de Poolse regering aanvoert, een race tegen de klok tussen de autoriteiten van de lidstaten kunnen veroorzaken, waarin elk van hen probeert om als eerste een beslissing af te geven dat een persoon onderworpen is aan zijn eigen socialezekerheidsstelsel, hetgeen ten koste zou gaan van de rechtszekerheid van de betrokken personen. ( 63 ) In een dergelijk scenario zou elke lidstaat er immers een financieel belang bij hebben de eerste te zijn.

65.

Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om op de tweede prejudiciële vraag, onder b), te antwoorden dat het draagbaar document A1 ook bindend is indien het is afgegeven na de vaststelling dat de betrokken werknemer onderworpen is aan het socialezekerheidsstelsel van de lidstaat van ontvangst, en dat dit document in een dergelijk geval terugwerkende kracht kan hebben.

66.

Ik voeg hieraan toe dat de vraag of het orgaan van afgifte, door een draagbaar document A1 af te geven nadat is vastgesteld dat de betrokken werknemer onderworpen is aan het socialezekerheidsstelsel van de lidstaat van ontvangst, mogelijk de krachtens artikel 4, lid 3, VEU op hem rustende verplichting tot loyale samenwerking heeft geschonden, of dat de betrokken autoriteiten in een dergelijk geval wellicht overeenkomstig artikel 6 van verordening nr. 987/2009 hadden moeten handelen, niet afdoet aan de bindende kracht van dit document. ( 64 ) Voorts herinner ik eraan dat een lidstaat die van mening is dat een andere lidstaat de op grond van het Unierecht op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen, de mogelijkheid heeft een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 259 VWEU in te stellen. ( 65 )

67.

De derde prejudiciële vraag betreft de uitlegging van de voorwaarde van niet-vervanging, die is opgenomen in artikel 12, lid 1, van verordening nr. 883/2004. ( 66 ) De verwijzende rechter geeft aan dat deze vraag slechts wordt gesteld voor het geval het draagbaar document A1 onder bepaalde voorwaarden slechts een beperkte bindende kracht zou hebben. Gezien het antwoord dat ik het Hof in overweging geef op de eerste en de tweede prejudiciële vraag, is het derhalve in beginsel niet noodzakelijk de derde prejudiciële vraag te beantwoorden.

68.

Niettemin zal ik voor alle zekerheid – en gelet op het feit dat de derde prejudiciële vraag centraal staat in het geschil tussen de Republiek Oostenrijk en Hongarije, dat de achtergrond vormt van het hoofdgeding ( 67 ) – hieronder ingaan op die vraag.

69.

Artikel 12, lid 1, van verordening nr. 883/2004 luidde: „Degene die werkzaamheden in loondienst verricht in een lidstaat voor rekening van een werkgever die daar zijn werkzaamheden normaliter verricht, en die door deze werkgever wordt gedetacheerd om voor zijn rekening werkzaamheden in een andere lidstaat te verrichten, blijft onderworpen aan de wetgeving van de eerstbedoelde lidstaat, mits de te verwachten duur van die werkzaamheden niet meer dan 24 maanden bedraagt en de betrokkene niet wordt uitgezonden om een ander te vervangen.” ( 68 ) Tijdens de litigieuze periode in het hoofdgeding is de formulering „[mits] de betrokkene niet wordt uitgezonden om een ander te vervangen” vervangen door de formulering „[mits] de betrokkene niet wordt uitgezonden om een andere gedetacheerde persoon te vervangen”. ( 69 )

70.

De verwijzende rechter twijfelt over de draagwijdte van die voorwaarde van niet-vervanging en met name over de vraag of die voorwaarde wordt geschonden in een situatie als in het hoofdgeding, waarin de vervanging niet geschiedt door detachering door dezelfde werkgever, maar doordat een andere werkgever detacheert. In dit verband wijst die rechter erop dat de personen die door Martimpex-Meat gedurende de litigieuze periode werden gedetacheerd in werkelijkheid geen werknemers van die vennootschap vervingen, maar waarschijnlijk werknemers van Martin-Meat. ( 70 ) Voorts vraagt de verwijzende rechter of het in dit verband van belang is of beide werkgevers in dezelfde lidstaat zijn gevestigd [derde prejudiciële vraag, onder a)] of dat beide werkgevers op personeel en/of organisatorisch vlak met elkaar zijn verweven [derde prejudiciële vraag, onder b)].

71.

Voor het Hof worden twee standpunten over de uitlegging van de voorwaarde van niet-vervanging in artikel 12, lid 1, van verordening nr. 883/2004 verdedigd.

72.

Volgens de eerste benadering, die bepleit wordt door het ziekenfonds van Salzburg, de Oostenrijkse, de Belgische, de Tsjechische, de Duitse en de Franse regering en de Commissie, verzet de voorwaarde van niet-vervanging zich tegen elke vervanging van gedetacheerde werknemers, ongeacht of die detachering plaatsvindt door dezelfde werkgever of door verschillende werkgevers. Hieruit volgt volgens hen dat deze voorwaarde wordt geschonden wanneer werkgever B een werknemer naar een andere lidstaat detacheert om werk te verrichten dat voorheen door een werknemer werd verricht die door werkgever A was gedetacheerd, en dat het hierbij niet van belang is of beide werkgevers in dezelfde lidstaat zijn gevestigd of dat zij op personeel en/of organisatorisch vlak met elkaar zijn verbonden. Deze ruime uitlegging van de voorwaarde van niet-vervanging komt mutatis mutandis overeen met de uitlegging in de Praktische gids van de Administratieve Commissie. ( 71 )

73.

Volgens de tweede benadering, die bepleit wordt door Alpenrind en de Hongaarse en de Poolse regering, dient de voorwaarde van niet-vervanging strikter te worden uitgelegd. Zij betogen namelijk dat die voorwaarde niet wordt geschonden indien er sprake is van detacheringen door verschillende werkgevers, waarbij niet van belang is of beide werkgevers in dezelfde lidstaat gevestigd zijn. ( 72 )

74.

Beide benaderingen zijn gebaseerd op heel verschillende perspectieven. Volgens de eerste benadering dient de voorwaarde van niet-vervanging niet alleen te worden bezien vanuit het gezichtspunt van de lidstaat van herkomst maar ook vanuit dat van de lidstaat van ontvangst. Deze voorwaarde verzet zich er volgens die benadering dus tegen dat bepaalde taken of functies in de lidstaat van ontvangst permanent worden vervuld door gedetacheerde werknemers die niet zijn onderworpen aan het socialezekerheidsstelsel van die lidstaat.

75.

In feite impliceert deze benadering ten eerste dat werkgever B geen gebruik kan maken van de regeling van artikel 12, lid 1, van verordening nr. 883/2004 door zijn werknemers naar een andere lidstaat te detacheren om een dienst te leveren, indien werkgever A die regeling voordien heeft gebruikt om dezelfde dienst in die lidstaat te leveren, en ten tweede dat de degene voor wie de dienst in de lidstaat van ontvangst bestemd is (in dit geval Alpenrind) niet de mogelijkheid heeft om gebruik te maken van verschillende opeenvolgende overeenkomsten met verschillende ondernemingen voor de uitvoering van dezelfde werkzaamheden door gedetacheerde werknemers die niet onderworpen zijn aan het socialezekerheidsstelsel van de lidstaat van ontvangst.

76.

De tweede benadering daarentegen is gebaseerd op het perspectief van de lidstaat van herkomst en van de werkgever die werknemers detacheert. Volgens deze benadering is alleen van belang of er vanuit het gezichtspunt van die werkgever wel of geen sprake is van vervanging van gedetacheerde werknemers.

77.

Allereerst dient te worden vastgesteld dat de verwijzingsbeslissing geen aanwijzingen bevat dat bij de feiten in het hoofdgeding sprake is van fraude of misbruik. ( 73 ) Ik ga derhalve ervan uit dat de derde prejudiciële vraag geen betrekking heeft op bijzondere gevallen van fraude of misbruik.

78.

Vervolgens stel ik vast dat de verwijzingsbeslissing geen aanwijzingen bevat dat in het onderhavige geval sprake is van personele en/of organisatorische banden tussen de betrokken werkgevers, te weten Martin-Meat en Martimpex-Meat, en evenmin aanwijzingen over de aard van dergelijke, eventueel bestaande banden. ( 74 ) Met zijn derde prejudiciële vraag, onder b), vraagt de verwijzende rechter zich niettemin af of het bestaan van dergelijke banden tussen de betrokken werkgevers van belang is voor de uitlegging van artikel 12, lid 1, van verordening nr. 883/2004. ( 75 )

79.

In de volgende analyse zal ik in de eerste plaats de vraag onderzoeken of de voorwaarde van niet-vervanging van artikel 12, lid 1, van verordening nr. 883/2004 zich, ingeval er geen personele en/of organisatorische banden tussen de betrokken werkgevers bestaan, ertegen verzet dat een werkgever een werknemer naar een andere lidstaat detacheert om werk te verrichten dat voordien werd verricht door een gedetacheerde werknemer van een andere werkgever (sectie 2).

80.

Ik vermeld nu al dat die vraag mijns inziens ontkennend moet worden beantwoord. Om de hieronder genoemde redenen ben ik namelijk van mening dat die ruime uitlegging van de voorwaarde van niet-vervanging ongefundeerd is en dat niets aan een detachering door werkgever B overeenkomstig artikel 12, lid 1, van verordening nr. 883/2004 in de weg staat, wanneer werkgever A dit voordien heeft gedaan.

81.

In de tweede plaats zal ik de subvragen a) en b) van de derde prejudiciële vraag onderzoeken, waarmee de verwijzende rechter in wezen wenst te vernemen of de omstandigheid dat beide werkgevers in dezelfde lidstaat zijn gevestigd of dat er personele en/of organisatorische banden tussen hen bestaan, van invloed kan zijn op het antwoord dat op de derde prejudiciële vraag moet worden gegeven. In dit verband zal ik eerst uitleggen waarom volgens mij de plaats waar de betrokken werkgevers gevestigd zijn, niet relevant is voor de voorwaarde van niet-vervanging (sectie 3). Vervolgens zal ik kort ingaan op het geval dat de betrokken werkgevers op personeel en/of organisatorisch vlak met elkaar verweven zijn (sectie 4).

82.

De bepalingen van titel II van verordening nr. 883/2004, waar artikel 12, lid 1, deel van uitmaakt, vormen een volledig en eenvormig stelsel van conflictregels, dat tot doel heeft de binnen de Unie migrerende werknemers onder de socialezekerheidsregeling van één enkele lidstaat te brengen, teneinde samenloop van nationale regelingen en de mogelijke complicaties daarvan te voorkomen. ( 76 )

83.

Artikel 11, lid 3, onder a), van verordening nr. 883/2004 geeft de algemene toepassingsregel weer dat voor degene die werkzaamheden al dan niet in loondienst verricht in een lidstaat de wetgeving van die lidstaat geldt (lex loci laboris). ( 77 ) Op grond van artikel 12, lid 1, van deze verordening blijft echter iemand die door zijn werkgever wordt gedetacheerd naar een andere lidstaat, onderworpen aan de wetgeving van de lidstaat van herkomst. Artikel 12, lid 1, van verordening nr. 883/2004 voorziet – met andere woorden – in de mogelijkheid voor de werkgever om onder bepaalde voorwaarden werknemers naar een andere lidstaat te detacheren zonder hen te hoeven onderwerpen aan het socialezekerheidsstelsel van die lidstaat.

84.

Bedoeld artikel 12, lid 1, heeft met name tot doel het vrije verkeer van diensten te bevorderen ten behoeve van ondernemingen die daarvan gebruikmaken door werknemers uit te zenden naar andere lidstaten dan de lidstaat waarin zij zijn gevestigd. Het beoogt namelijk mogelijke belemmeringen voor het vrije verkeer van werknemers weg te nemen en de economische vervlechting te bevorderen door het vermijden van administratieve complicaties, in het bijzonder voor de werknemers en de ondernemingen. ( 78 )

85.

Ik benadruk dat artikel 12, lid 1, van verordening nr. 883/2004 – anders dan het ziekenfonds van Salzburg, de Oostenrijkse, de Belgische, de Tsjechische, de Duitse en de Franse regering en de Commissie betogen – niet als een „uitzondering” kan worden gekwalificeerd. Zoals uitdrukkelijk uit het opschrift ervan blijkt, is het namelijk een bijzondere regel voor specifieke situaties die een ander toepassingscriterium rechtvaardigen. ( 79 ) In die context heeft het Hof wat betreft artikel 14, lid 1, onder a), van verordening nr. 1408/71 (de voorloper van artikel 12, lid 1, van verordening nr. 883/2004) vastgesteld dat „[i]n een aantal bijzondere gevallen […] een strikte toepassing van de in artikel 13, lid 2, onder a) [huidig artikel 11, lid 3, onder a), van verordening nr. 883/2004], [van verordening nr. 1408/71] neergelegde algemene regel immers ertoe [zou] kunnen leiden dat zowel voor de werknemer als voor de werkgever en de socialezekerheidsorganen juist administratieve complicaties worden geschapen in plaats van vermeden, waardoor de uitoefening van het vrije verkeer door de onder die verordening vallende personen zou kunnen worden belemmerd […]. Voor dergelijke gevallen voorziet in het bijzonder artikel 14 van verordening nr. 1408/71 [huidig artikel 12 van verordening nr. 883/2004] in bijzondere regels”. ( 80 )

86.

In die omstandigheden ben ik van mening dat er geen enkele reden is om artikel 12, lid 1, van verordening nr. 883/2004 zeer strikt uit te leggen.

87.

Op grond van artikel 12, lid 1, van verordening nr. 883/2004 blijft degene die gedetacheerd is, onderworpen aan het socialezekerheidsstelsel van de lidstaat van herkomst, mits hij – onder meer – „niet wordt uitgezonden om een andere gedetacheerde persoon te vervangen”.

88.

Deze voorwaarde van niet-vervanging stond niet in de oorspronkelijke redactie van artikel 13, alinea a), van verordening nr. 3 (de voorloper van artikel 12, lid 1, van verordening nr. 883/2004) maar is bij verordening nr. 24/64/EEG ( 81 ) in de tekst van die bepaling ingelast. Uit de eerste overweging van laatstgenoemde verordening blijkt dat „de toepassing van artikel 13, alinea a), van [verordening nr. 3] tot bepaalde misbruiken heeft geleid en dat deze bepaling dient te worden herzien, teneinde deze misbruiken tegen te gaan, met behoud van de mogelijkheid voor de uitgezonden werknemers aan de wetgeving van het land waar zij gewoonlijk werkzaam zijn, onderworpen te blijven”.

89.

Uit de totstandkomingsgeschiedenis van de voorwaarde van niet-vervanging blijkt dat de Uniewetgever met die voorwaarde beoogde een overduidelijk hiaat in verordening nr. 3 te dichten, dat erin bestond dat sommige werkgevers de voorwaarde met betrekking tot de duur van de detachering omzeilden ( 82 ) door hun gedetacheerd personeel zodanig te laten rouleren dat dit personeel onderworpen bleef aan de wetgeving van de lidstaat van herkomst, waar de sociale lasten minder hoog waren dan in de lidstaat van ontvangst. ( 83 ) De voorwaarde van niet-vervanging is daarop zonder wezenlijke wijzigingen gehandhaafd in artikel 14, lid 1, onder a), van verordening nr. 1408/71 en vervolgens in artikel 12, lid 1, van verordening nr. 883/2004. ( 84 )

90.

In deze zaak is de vraag aan de orde of de Uniewetgever met de invoering van de voorwaarde van niet-vervanging ook heeft beoogd andere situaties te voorkomen dan die waarin een en dezelfde werkgever zijn gedetacheerd personeel laat rouleren om de voorwaarde met betrekking tot de duur van de detachering te omzeilen, en met name of hij opeenvolgende detacheringen door verschillende werkgevers heeft willen verbieden.

91.

Mijns inziens is dit niet het geval.

92.

In de eerste plaats zie ik noch in de tekst noch in de totstandkomingsgeschiedenis van de verordeningen nr. 3, nr. 1408/71 en nr. 883/2004, enige aanwijzing dat de wetgever dit beoogde.

93.

Ook al zijn de bewoordingen van artikel 12, lid 1, van verordening nr. 883/2004, op grond waarvan de betrokkene niet mag worden „uitgezonden om een andere gedetacheerde persoon te vervangen” niet concludent, ik ben toch van mening dat zij een argument vormen voor de uitlegging dat de voorwaarde van niet-vervanging niet het beletten van opeenvolgende detacheringen door verschillende werkgevers tot doel heeft. Immers, in de letterlijke betekenis betekent de formulering „uitgezonden om […] te vervangen”, die gebruikt wordt in alle taalversies van artikel 12, lid 1, van verordening nr. 883/2004 met uitzondering van de Duitse taalversie, mijns inziens dat de werknemer door de werkgever wordt uitgezonden met het doel om een andere gedetacheerde werknemer te vervangen. ( 85 )

94.

Behalve in geval van misbruik heeft de detachering door werkgever B niet tot doel een door werkgever A uitgezonden werknemer te vervangen. Veeleer wordt er de levering van een dienst in de lidstaat van ontvangst mee beoogd. In dit verband wil ik nog toevoegen dat het zelfs allerminst zeker is dat werkgever B weet heeft van de voorafgaande detachering door werkgever A. ( 86 )

95.

Bovendien staaft de formulering „uitgezonden om […] te vervangen” mijns inziens de stelling dat de voorwaarde van niet-vervanging uitsluitend moet worden bezien vanuit het oogpunt van de werkgever die de werknemer detacheert. Artikel 12, lid 1, van verordening nr. 883/2004 voorziet immers in de voorwaarden waaronder die werkgever werknemers mag detacheren zonder hen te moeten onderwerpen aan het socialezekerheidsstelsel van die lidstaat. ( 87 ) In dit verband formuleert deze bepaling de voorwaarde dat de uitgezonden persoon niet (door die werkgever) mag worden uitgezonden om een andere gedetacheerde persoon te vervangen. Vanuit redactioneel oogpunt bezien gaat de voorwaarde van niet-vervanging derhalve uit van het perspectief van de detacherende werkgever.

96.

Mijns inziens is er geen sprake van „vervanging” in de zin van artikel 12, lid 1, van verordening nr. 883/2004, indien werkgever B een werknemer detacheert om werkzaamheden te verrichten die voordien werden verricht door een werknemer die door werkgever A was gedetacheerd. Ik ben met andere woorden van mening dat niets aan een dergelijke detachering door werkgever B in de weg staat. Hieruit volgt ook dat niets de ontvanger van de dienst in de lidstaat van ontvangst belet om verschillende opeenvolgende overeenkomsten met verschillende ondernemingen te sluiten voor de uitvoering van dezelfde werkzaamheden door gedetacheerde werknemers die niet onderworpen zijn aan het socialezekerheidsstelsel van de lidstaat van ontvangst.

97.

Hier wil ik nog aan toevoegen dat een andere uitlegging tot gevolg zou hebben dat werkgever B in een minder gunstige situatie zou verkeren dan werkgever A, aangezien laatstgenoemde als eerste gebruik kon maken van de mogelijkheid die artikel 12, lid 1, van verordening nr. 883/2004 biedt (volgens het principe „wie het eerst komt, het eerst maalt”). Niets wettigt mijns inziens de veronderstelling dat de Uniewetgever een dergelijke uitkomst heeft gewild. Die uitlegging zou mijns inziens derhalve leiden tot een extra voorwaarde in de bepaling die niet in de tekst ervan staat, hetgeen naar mijn mening strijdig is met het beginsel van rechtszekerheid voor de betrokkenen. ( 88 )

98.

In die context dient ervan te worden uitgegaan dat de Uniewetgever bij de vaststelling van verordening nr. 883/2004 heel goed op de hoogte was van de problematiek met betrekking tot de vervanging van gedetacheerde werknemers en dat hij zich ook bewust was van de potentiële economische voordelen van artikel 12, lid 1, van die verordening voor de werkgever en – als bijkomend effect – voor zijn contractpartij in de lidstaat van ontvangst. Indien hij opeenvolgende detacheringen door verschillende werkgevers had willen voorkomen, zou hij dat ongetwijfeld in veel duidelijker bewoordingen hebben gedaan.

99.

Wat in de tweede plaats het doel om misbruik te vermijden betreft, wijst niets er in algemene zin op dat sprake is van misbruik indien werkgever B overeenkomstig artikel 12, lid 1, van verordening nr. 883/2004 werknemers detacheert om werkzaamheden te verrichten die voordien werden verricht door werknemers die door werkgever A waren gedetacheerd. Ik breng in herinnering dat werkgever B in een dergelijk geval niet noodzakelijkerwijs op de hoogte is van die voorafgaande detachering door werkgever A. ( 89 )

100.

In de derde plaats zou een ruime uitlegging van de voorwaarde van niet-vervanging, volgens welke die voorwaarde ook betrekking zou hebben op opeenvolgende detacheringen door verschillende werkgevers, de doelstellingen van artikel 12, lid 1, van verordening nr. 883/2004 in gevaar kunnen brengen. Die bepaling beoogt immers het vrij verrichten van diensten en het vrije verkeer van werknemers te bevorderen en de economische vervlechting te faciliteren door in het bijzonder voor werknemers en bedrijven administratieve complicaties te voorkomen. ( 90 )

101.

De ruime uitlegging van de voorwaarde van niet-vervanging zou in de praktijk betekenen dat een werkgever op het moment van de detachering mogelijkerwijs in onzekerheid verkeert of de situatie van de gedetacheerde werknemer wel of niet onder artikel 12, lid 1, van verordening nr. 883/2004 valt en bijgevolg of op die werknemer tijdens zijn detachering het socialezekerheidsstelsel van de lidstaat van herkomst of dat van de lidstaat van ontvangst van toepassing is. Werkgever B mag er immers van uitgaan dat aan de voorwaarden van artikel 12, lid 1, van verordening nr. 883/2004 is voldaan. Indien evenwel vervolgens blijkt dat voordien een door werkgever A gedetacheerde werknemer de betrokken werkzaamheden in de lidstaat van ontvangst verrichtte, dan moet werkgever B volgens die uitlegging aanvaarden dat de door hem gedetacheerde werknemer onderworpen is aan het stelsel van de lidstaat van ontvangst. Dit zou ook het geval zijn indien door het bevoegde orgaan van de lidstaat van herkomst een draagbaar document A1 is afgegeven waarin staat dat de betrokken werknemer verplicht verzekerd is voor het stelsel van die lidstaat. ( 91 )

102.

Een dergelijke uitwerking zou de economische omstandigheden waarin werkgever B zijn diensten in de lidstaat van ontvangst levert aanzienlijk kunnen wijzigen ( 92 ) en zou bovendien administratieve complicaties voor werkgever B en de betrokken werknemer met zich brengen, met name met betrekking tot de onderwerping van de betrokken werknemer aan het stelsel van de lidstaat van ontvangst, de terugvordering van reeds betaalde premies in de lidstaat van herkomst en de intrekking van het draagbaar document A1 door het orgaan van afgifte. Een dergelijke onzekerheid voor werkgever B is naar mijn oordeel niet in overeenstemming met het rechtszekerheidsbeginsel en vormt een belemmering voor het vrij verrichten van diensten en het vrije verkeer van werknemers binnen de Unie, hetgeen haaks staat op het doel van artikel 12, lid 1, van verordening nr. 883/2004.

103.

Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om op de derde prejudiciële vraag te antwoorden dat de voorwaarde van niet-vervanging in artikel 12, lid 1, van verordening nr. 883/2004 zich er niet tegen verzet dat een werkgever een werknemer detacheert voor het verrichten van werkzaamheden die voordien werden uitgevoerd door een werknemer die door een andere werkgever was gedetacheerd.

104.

Voor de volledigheid wil ik benadrukken dat de uitlegging die ik bepleit met betrekking tot artikel 12, lid 1, van verordening nr. 883/2004, afwijkt van die van de Administratieve Commissie. ( 93 ) In dit opzicht volstaat de constatering dat het de Uniewetgever vrijstaat deze verordening te wijzigen indien hij de in die bepaling vastgelegde voorwaarde van niet-vervanging ook van toepassing wil laten zijn op opeenvolgende detacheringen door verschillende werkgevers. In het huidige rechtskader zie ik evenwel geen basis voor een dergelijke uitkomst.

105.

Met zijn derde prejudiciële vraag, onder a), wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de omstandigheid dat de betrokken werkgevers in dezelfde lidstaat zijn gevestigd, van invloed kan zijn op het antwoord op de derde prejudiciële vraag.

106.

Het lijdt voor mij geen twijfel dat die vraag ontkennend moet worden beantwoord.

107.

In bovenstaande analyse is namelijk niet gebleken van feiten of omstandigheden die een onderscheid rechtvaardigen naargelang van de vestigingsplaats van de betrokken werkgevers. Naar mijn oordeel verzet de voorwaarde van niet-vervanging in artikel 12, lid 1, van verordening nr. 883/2004 zich er dus niet tegen dat een werkgever een werknemer detacheert voor het verrichten van werkzaamheden die voordien werden verricht door een werknemer die door een andere werkgever was gedetacheerd, ongeacht of die werkgevers al dan niet in dezelfde lidstaat zijn gevestigd.

108.

Derhalve geef ik het Hof in overweging om op de derde vraag, onder a), te antwoorden dat het voor de beantwoording van de derde prejudiciële vraag niet van belang is of de betrokken werkgevers in dezelfde lidstaat zijn gevestigd.

109.

Met zijn derde prejudiciële vraag, onder b), wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de omstandigheid dat de betrokken werkgevers op personeel en/of organisatorisch vlak met elkaar zijn verweven van invloed kan zijn op het antwoord op de derde prejudiciële vraag.

110.

Ik breng in herinnering dat ik in bovenstaande analyse met betrekking tot de uitlegging van de voorwaarde van niet-vervanging in artikel 12, lid 1, van verordening nr. 883/2004 ervan ben uitgegaan dat er geen personele en/of organisatorische banden tussen de betrokken werkgevers bestonden. ( 94 ) Ook herinner ik eraan dat de verwijzende rechter geen aanwijzingen heeft verstrekt dat er in casu sprake is van personele en/of organisatorische banden tussen de betrokken werkgevers, en evenmin aanwijzingen over de aard van dergelijke, eventueel bestaande banden. ( 95 )

111.

In die omstandigheden beperk ik mij tot de vaststelling dat in het geval dat sprake is van personele en/of organisatorische banden tussen de betrokken werkgevers, mijns inziens moet worden onderzocht of die werkgevers met de detacheringen beoogden de voorwaarde van niet-vervanging van artikel 12, lid 1, van verordening nr. 883/2004 te omzeilen. Immers, volgens vaste rechtspraak van het Hof kunnen justitiabelen het Unierecht niet inroepen in geval van fraude of misbruik en mag de Unieregeling niet zo ruim worden toegepast dat zij misbruik door marktdeelnemers zou dekken. ( 96 )

112.

De verwijzende rechter heeft evenwel geen aanwijzing verstrekt dat bij de feiten van het hoofdgeding sprake is van fraude of rechtsmisbruik. ( 97 ) In die omstandigheden hoeft het Hof zich hierover naar mijn oordeel niet uit te spreken.

113.

Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om op de derde prejudiciële vraag, onder b), te antwoorden dat ingeval de betrokken werkgevers op personeel en/of organisatorisch vlak met elkaar verweven zijn, onderzocht moet worden of die werkgevers met de detacheringen beogen de voorwaarde van niet-vervanging van artikel 12, lid 1, van verordening nr. 883/2004 te omzeilen.

114.

Gelet op al het voorgaande geef ik het Hof in overweging om de prejudiciële vragen van het Verwaltungsgerichtshof te beantwoorden als volgt: