CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

E. SHARPSTON

van 11 september 2014 ( 1 )

Zaak C‑373/13

H. T.

tegen

Land Baden-Württemberg

[verzoek van het Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Duitsland) om een prejudiciële beslissing]

„Ruimte van vrijheid, veiligheid en recht — Asiel en immigratie — Regels inzake minimumnormen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchteling en de inhoud van de verleende bescherming — Intrekking van een verblijfstitel overeenkomstig artikel 24, lid 1, van richtlijn 2004/83/EG — Voorwaarden — Begrip ‚dwingende redenen van nationale veiligheid of openbare orde’ — Deelname van een erkende vluchteling aan de activiteiten van een terroristische organisatie”

1. 

Het onderhavige prejudiciële verzoek van het Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Duitsland) stelt een aantal delicate en ingewikkelde kwesties aan de orde. De verwijzende rechter verzoekt om uitsluitsel over de uitlegging van de artikelen 21 en 24, lid 1, van de erkenningsrichtlijn. ( 2 ) Hij wenst te vernemen of en, zo ja, hoe deze bepalingen moeten worden toegepast wanneer de bevoegde autoriteiten van een lidstaat een persoon aan wie de status van vluchteling overeenkomstig de erkenningsrichtlijn is toegekend, uitzetten en zijn verblijfstitel intrekken. Is het feit dat de betrokken vluchteling, wiens verblijf op het grondgebied van de betrokken lidstaat niettemin wordt gedoogd, niet meer over een verblijfsvergunning beschikt en dus naar nationaal recht (in meer of mindere mate) geen recht heeft op bepaalde voorzieningen, zoals de toegang tot werkgelegenheid, verenigbaar met het Unierecht? Aangezien de betrokkene is uitgezet omdat hij het nationale recht heeft geschonden door steun te verlenen aan een terroristische organisatie, is de vraag met welke factoren rekening moet worden gehouden om aan te tonen dat er dwingende redenen van nationale veiligheid of openbare orde zijn die een besluit tot intrekking van de verblijfsvergunning van die persoon rechtvaardigen.

Internationaal recht

Verdrag van Genève betreffende de status van vluchtelingen

2.

Het Verdrag van Genève betreffende de status van vluchtelingen ( 3 ) is gebaseerd op de Universele Verklaring van de rechten van de mens, waarin het recht van personen om in geval van vervolging asiel aan te vragen in andere landen wordt erkend. Volgens artikel 1 A, lid 2, eerste alinea, van dat Verdrag geldt als „vluchteling” elke persoon die „uit gegronde vrees voor vervolging wegens zijn ras, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep of zijn politieke overtuiging, zich bevindt buiten het land waarvan hij de nationaliteit bezit, en die de bescherming van dat land niet kan of, uit hoofde van bovenbedoelde vrees, niet wil inroepen”.

3.

Het Verdrag van Genève voorziet niet alleen in de bepaling van de vluchtelingenstatus maar het verleent ook rechten en schept verplichtingen. Artikel 2 bepaalt dat elke vluchteling plichten heeft tegenover het land waarin hij zich bevindt. Deze plichten brengen in het bijzonder mee dat de vluchteling zich houdt zowel aan de wetten en voorschriften als aan de maatregelen, genomen voor de handhaving van de openbare orde.

4.

In het Verdrag van Genève is een aantal minimumrechten neergelegd die gelden voor een persoon die is erkend als vluchteling. De verdragsluitende staten zijn verplicht aan de rechtmatig op hun grondgebied verblijvende vluchtelingen bepaalde rechten te verlenen, zoals: (i) winstgevende arbeid te verrichten ( 4 ); (ii) op dezelfde wijze te worden behandeld als de eigen onderdanen wat betreft beloning (met inbegrip van gezinsuitkeringen) en sociale zekerheid ( 5 ), (iii) er hun verblijf te kiezen en zich vrij op dat grondgebied te bewegen, onverminderd de voorschriften welke op vreemdelingen in het algemeen van toepassing zijn onder dezelfde omstandigheden. ( 6 )

5.

Artikel 32 („Uitzetting”) verbiedt een verdragsluitende staat een rechtmatig op zijn grondgebied vertoevende vluchteling uit te zetten behoudens om redenen van nationale veiligheid of openbare orde. Een besluit tot uitzetting moet worden genomen in overeenstemming met de wettelijk voorziene procedure. Een vluchteling moet in de gelegenheid worden gesteld het uitzettingsbesluit aan te vechten door bewijs over te leggen en/of beroep in te stellen tegen dat besluit, tenzij dwingende redenen van nationale veiligheid zich daartegen verzetten. In afwachting van de uitvoering van een uitzettingsbesluit moeten de verdragsluitende staten een vluchteling een redelijk uitstel gunnen teneinde hem in staat te stellen te pogen in een ander land rechtmatig toegelaten te worden. De verdragsluitende staten behouden het recht, gedurende dat uitstel, zodanige interne maatregelen toe te passen als zij noodzakelijk achten.

6.

Het Verdrag van Genève bevat geen uitdrukkelijke bepaling over de intrekking van de vluchtelingenstatus. ( 7 )

7.

Het beginsel van non-refoulement is een van de belangrijkste beginselen van het Verdrag van Genève. De verdragsluitende staten zullen een vluchteling niet uitzetten of terugleiden („refouler”) naar de grenzen van een grondgebied waar zijn leven of vrijheid bedreigd zou worden op grond van zijn ras, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep of zijn politieke overtuiging. ( 8 ) Wanneer er echter ernstige redenen bestaan om de vluchteling te beschouwen als een gevaar voor de veiligheid van het betrokken land, of wanneer hij bij gewijsde is veroordeeld wegens een bijzonder ernstig misdrijf en derhalve een gevaar oplevert voor de gemeenschap van dat land, kan hij geen aanspraak maken op de voorzieningen van het beginsel van non-refoulement. ( 9 )

Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden

8.

Artikel 3 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden ( 10 ) verbiedt folteringen, onmenselijke of vernederende behandelingen of straffen. Artikel 8 waarborgt het recht op eerbiediging van het privé-, familie‑ en gezinsleven. Artikel 1 van Protocol nr. 7 bij het EVRM voorziet in een aantal procedurele waarborgen met betrekking tot de uitzetting van vreemdelingen, waaronder het recht van die vreemdeling om redenen aan te voeren tegen zijn uitzetting, het recht zijn zaak opnieuw te doen beoordelen en het recht zich met dit doel te doen vertegenwoordigen. ( 11 )

Unierecht

Handvest van de grondrechten van de Europese Unie

9.

Het verbod van folteringen en van onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen van artikel 4 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie ( 12 ) stemt overeen met artikel 3 EVRM. Artikel 7 van het Handvest luidt als volgt: „Eenieder heeft recht op eerbiediging van zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn communicatie”. Artikel 18 van het Handvest waarborgt het recht op asiel met inachtneming van de voorschriften van het Verdrag van Genève en van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Artikel 19 voorziet in bescherming tegen verwijdering, uitzetting en uitlevering. Niemand mag worden verwijderd of uitgezet naar dan wel worden uitgeleverd aan een staat waarin een ernstig risico bestaat dat hij aan de doodstraf, aan folteringen of aan andere onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen wordt onderworpen. ( 13 ) Artikel 52, lid 1, bepaalt dat beperkingen op de uitoefening van de in het Handvest erkende rechten en vrijheden bij wet moeten worden gesteld en het evenredigheidsbeginsel in acht moeten nemen. Beperkingen zijn slechts toegestaan voor zover zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan de door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Artikel 52, lid 3, bepaalt dat de rechten van het Handvest moeten worden uitgelegd in overeenstemming met door het EVRM gewaarborgde overeenstemmende rechten.

Schengenacquis

10.

Het Schengengebied berust op het Schengenakkoord van 1985 ( 14 ), waarbij de ondertekenende staten zijn overeengekomen alle binnengrenzen op te heffen en te vervangen door één gemeenschappelijke buitengrens. In het Schengengebied gelden gemeenschappelijke regels en procedures voor visa voor kort verblijf, asielverzoeken en grenscontroles. Artikel 1 van de overeenkomst ter uitvoering van het te Schengen gesloten akkoord ( 15 ) definieert „vreemdeling” als een persoon die geen onderdaan is van een lidstaat. Artikel 5, lid 1, bepaalt dat aan een vreemdeling die aan bepaalde voorwaarden voldoet, toegang kan worden verleend tot het grondgebied van de overeenkomstsluitende partijen voor een verblijf van ten hoogste drie maanden. Krachtens artikel 21 mogen vreemdelingen die houder zijn van een geldige, door één der overeenkomstsluitende partijen afgegeven verblijfstitel, zich gedurende een periode van ten hoogste drie maanden vrij verplaatsen op het grondgebied van de overige overeenkomstsluitende partijen, voor zover zij voldoen aan de in artikel 5, lid 1, onder a), c) en e), bedoelde voorwaarden. ( 16 )

Beperkende maatregelen ingesteld tegen personen en entiteiten die zijn betrokken bij terroristische daden

11.

De Europese Unie heeft voor het eerst beperkende maatregelen vastgesteld tegen bij terroristische daden betrokken personen en entiteiten in december 2001, na de terroristische aanslagen in de Verenigde Staten, met name op het World Trade Centre in New York op 11 september van dat jaar. De EU-lijst is vastgesteld om uitvoering te geven aan de krachtens hoofdstuk VII van het Handvest van de VN vastgestelde resolutie 1373 (2001). De Raad heeft daartoe gemeenschappelijk standpunt 2001/931/GBVB ( 17 ) en verordening nr. 2580/2001 ( 18 ) vastgesteld. Het eerste stelt de criteria vast op grond waarvan personen, entiteiten en lichamen die betrokken zijn bij terroristische daden op de lijst worden geplaatst en bepaalt welke handelingen als terroristische daden worden aangemerkt. Bij de laatste zijn specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten vastgesteld met het oog op de bestrijding van het terrorisme.

Gemeenschappelijk Europees asielstelsel en erkenningsrichtlijn

12.

Het gemeenschappelijk Europees asielstelsel (hierna: „GEAS”) beoogt het Verdrag van Genève uit te voeren. ( 19 ) De voor de doelstellingen van het GEAS vastgestelde maatregelen dienen de grondrechten te eerbiedigen en de in het Handvest erkende beginselen in acht te nemen. ( 20 ) Bij de behandeling van personen die binnen de werkingssfeer van deze maatregelen vallen, zijn de lidstaten gebonden aan hun verplichtingen uit instrumenten van internationaal recht waarbij zij partij zijn. ( 21 ) Het GEAS heeft tot doel op basis van gemeenschappelijke minimumnormen het in de lidstaten toepasselijke rechtskader te harmoniseren. Het is inherent aan maatregelen tot invoering van minimumnormen dat de lidstaten daarbij de mogelijkheid hebben om gunstiger bepalingen vast te stellen of te behouden. ( 22 ) De invoering van het GEAS heeft geleid tot de vaststelling van een aantal maatregelen. ( 23 ) Naar aanleiding van een herziening van het GEAS zijn in 2013 nieuwe maatregelen vastgesteld. ( 24 )

13.

De erkenningsrichtlijn beoogt de vaststelling voor alle lidstaten van minimumnormen en gemeenschappelijke criteria aangaande de erkenning van vluchtelingen en andere personen die werkelijk internationale bescherming behoeven, de inhoud of voorzieningen van de vluchtelingenstatus en een rechtvaardige en doelmatige asielprocedure. ( 25 ) De erkenning van de vluchtelingenstatus heeft declaratoire kracht. ( 26 )

14.

De volgende punten van de considerans zijn relevant:

„(22)

Handelingen welke in strijd zijn met de doelstellingen en beginselen van de Verenigde Naties zijn omschreven in de preambule en de artikelen 1 en 2 van het Handvest van de Verenigde Naties, en zijn onder andere neergelegd in de resoluties van de Verenigde Naties betreffende maatregelen ter bestrijding van het terrorisme, waarin wordt verklaard dat ‚terroristische daden, methoden en werkwijzen strijdig zijn met de doelstellingen en beginselen van de Verenigde Naties’, en dat het doelbewust financieren en plannen van en het aanzetten tot terroristische daden eveneens strijdig zijn met de doelstellingen en beginselen van de Verenigde Naties.

[...]

(28)

Het begrip nationale veiligheid en openbare orde heeft ook betrekking op gevallen waarin een onderdaan van een derde land behoort tot een vereniging die steun verleent aan het internationale terrorisme of een dergelijke vereniging steunt.

[...]

(30)

Binnen de grenzen van hun internationale verplichtingen kunnen de lidstaten bepalen dat alvorens voorzieningen inzake de toegang tot werkgelegenheid, sociale zekerheid, gezondheidszorg en integratievoorzieningen kunnen worden toegekend, een verblijfstitel overeenkomstig artikel 22 moet zijn afgegeven.

[...]”

15.

Naar het voorbeeld van artikel 1, lid A, onder 2, van het Verdrag van Genève wordt „vluchteling” gedefinieerd als, „een onderdaan van een derde land die zich wegens een gegronde vrees voor vervolging om redenen van ras, godsdienst, nationaliteit, politieke overtuiging of het behoren tot een bepaalde sociale groep, buiten het land bevindt waarvan hij de nationaliteit bezit en de bescherming van dat land niet kan of, wegens deze vrees, niet wil inroepen, dan wel een staatloze die zich om dezelfde reden buiten het land bevindt waar hij vroeger gewoonlijk verbleef en daarheen niet kan, dan wel wegens genoemde vrees niet wil terugkeren, en op wie artikel 12 niet van toepassing is”. ( 27 ) Onder „vluchtelingenstatus” wordt verstaan, de erkenning door een lidstaat van een onderdaan van een derde land of een staatloze als vluchteling. ( 28 ) Een verblijfstitel is „iedere door de instanties van een lidstaat overeenkomstig de wetgeving van die lidstaat verstrekte vergunning of machtiging op grond waarvan een onderdaan van een derde land of staatloze op het grondgebied van die lidstaat mag verblijven”. ( 29 )

16.

Een persoon die voldoet aan de voorwaarden van hoofdstuk II van de erkenningsrichtlijn inzake de beoordeling van verzoeken om internationale bescherming, kan als vluchteling worden erkend wanneer hij kan aantonen dat hij is bootgesteld aan dan wel reden heeft om te vrezen voor daden van vervolging in de zin van artikel 9.

17.

Dergelijke daden moeten zo ernstig van aard zijn dat zij een ernstige schending vormen van de grondrechten van de mens, met name de (in artikel 15, lid 2, EVRM vermelde) onaantastbare rechten, of een samenstel van verschillende maatregelen behelzen dat voldoende ernstig is om de grondrechten van de mens op die wijze te schenden. ( 30 ) Daden van lichamelijk of geestelijk geweld kunnen onder de definitie van daden van vervolging vallen. ( 31 ) Tussen de vervolgingsgronden vermeld in artikel 10 van de erkenningsrichtlijn, en de vervolgingsdaden vermeld in artikel 9 van diezelfde richtlijn, moet een verband bestaan. ( 32 )

18.

De in artikel 10 vermelde vervolgingsgronden omvatten ras, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep en politieke overtuiging.

19.

In artikel 11 is bepaald in welke omstandigheden de vluchtelingenstatus ten einde komt. Het betreft omstandigheden waarin de vluchteling op enigerlei wijze weer de bescherming geniet van het land waarvan hij de nationaliteit bezit of waar hij vroeger verbleef, of de bescherming geniet van het land van zijn nieuwe nationaliteit. Wanneer een vluchteling bijvoorbeeld vrijwillig: i) opnieuw de bescherming inroept van het land van zijn nationaliteit, ii) zijn nationaliteit opnieuw verwerft, iii) een nieuwe nationaliteit heeft verworven en de bescherming geniet van het land van zijn nieuwe nationaliteit, iv) zich opnieuw vestigt in het land dat hij heeft verlaten, v) niet langer kan weigeren zich onder de bescherming te stellen van het land van zijn nationaliteit omdat de omstandigheden in verband waarmee hij als vluchteling werd erkend hebben opgehouden te bestaan, of vi) indien hij geen nationaliteit bezit, kan hij terugkeren naar het land waar hij vroeger zijn gewone verblijfplaats had, omdat de omstandigheden in verband waarmee hij als vluchteling is erkend, hebben opgehouden te bestaan.

20.

Een onderdaan van een derde land wordt uitgesloten van de werkingssfeer van de erkenningsrichtlijn wanneer hij onder artikel 12 valt. De voor de onderhavige zaak relevante uitsluitingsgrond is die van artikel 12, lid 2, namelijk wanneer er ernstige redenen zijn om aan te nemen dat de betrokkene een misdrijf tegen de vrede, een oorlogsmisdrijf of een misdrijf tegen de menselijkheid heeft begaan, zoals omschreven in de internationale overeenkomsten die zijn opgesteld om bepalingen met betrekking tot deze misdrijven in het leven te roepen ( 33 ), of buiten het land van toevlucht een ernstig, niet-politiek misdrijf heeft begaan voordat hij tot dit land als vluchteling is toegelaten, dat wil zeggen vóór de afgifte van een verblijfsvergunning op grond van de toekenning van de vluchtelingenstatus – in dat verband kunnen bijzonder wrede handelingen, zelfs indien zij met een beweerd politiek oogmerk zijn uitgevoerd, als ernstige, niet-politieke misdrijven aangemerkt worden ( 34 ) – of handelingen welke in strijd zijn met de doelstellingen en beginselen van de Verenigde Naties als vervat in de preambule en de artikelen 1 en 2 van het Handvest van de Verenigde Naties ( 35 ).

21.

De lidstaten kunnen de vluchtelingenstatus intrekken, beëindigen of weigeren te verlengen wanneer aan de voorwaarden van artikel 14 is voldaan. Zij kunnen dat volgens artikel 14, lid 4, met name doen wanneer er goede redenen bestaan om de vluchteling te beschouwen als een gevaar voor de veiligheid van de lidstaat waar hij zich bevindt ( 36 ) of wanneer de vluchteling definitief veroordeeld is voor een bijzonder ernstig misdrijf en een gevaar vormt voor de gemeenschap van die lidstaat. ( 37 )

22.

De kenmerken van de internationale bescherming worden beschreven in hoofdstuk VII van de erkenningsrichtlijn. De bepalingen van dat hoofdstuk gelden onverminderd de in het Verdrag van Genève neergelegde rechten. ( 38 ) Zij gelden zowel voor vluchtelingen als voor personen die voor subsidiaire bescherming in aanmerking komen, tenzij anders is bepaald. ( 39 ) Artikel 20, lid 6 luidt: „Binnen de beperkingen die het Verdrag van Genève stelt, mogen de lidstaten de voorzieningen van dit hoofdstuk beperken voor vluchtelingen die hun vluchtelingenstatus hebben verkregen op basis van activiteiten die uitsluitend of in hoofdzaak ten doel hadden de nodige voorwaarden te scheppen om als vluchteling te worden erkend”. ( 40 ) Geen enkele andere algemene bepaling geeft de lidstaten de bevoegdheid de in hoofdstuk VII toegekende voorzieningen te beperken.

23.

Volgens artikel 21, lid 1, moeten de lidstaten het beginsel van non-refoulement eerbiedigen met inachtneming van hun internationale verplichtingen. Artikel 21, lid 2 bepaalt dat „de lidstaten”, wanneer hun internationale verplichtingen hun dit niet verbieden, „een al dan niet formeel erkende vluchteling [mogen] uitzetten of terugleiden wanneer: a) redelijkerwijs kan worden aangenomen dat hij een gevaar vormt voor de veiligheid van de lidstaat waar hij zich bevindt; of b) hij een gevaar vormt voor de samenleving van die lidstaat, omdat hij definitief veroordeeld is voor een bijzonder ernstig misdrijf”.

24.

Artikel 24, lid 1, bepaalt: „Zo spoedig mogelijk nadat de vluchtelingenstatus is verleend en zonder dat afbreuk wordt gedaan aan artikel 19, lid 3, verstrekken de lidstaten aan personen met de vluchtelingenstatus een verblijfstitel die ten minste drie jaar geldig is en kan worden verlengd, tenzij dwingende redenen van nationale veiligheid of openbare orde zich daartegen verzetten.”

25.

Met betrekking tot personen met de vluchtelingenstatus moeten de lidstaten tevens: (i) reisdocumenten verstrekken, tenzij dwingende redenen van nationale veiligheid of openbare orde zich daartegen verzetten ( 41 ), (ii) hun toestaan een beroepsactiviteit als werknemer of zelfstandige op te nemen ( 42 ), (iii) ervoor zorgen dat zij onder vergelijkbare voorwaarden als voor de eigen onderdanen gelden, toegang krijgen tot voorzieningen zoals het werkgebonden onderwijsaanbod voor volwassenen ( 43 ), (iv) ervoor zorgen dat zij de nodige bijstand in de zin van sociale bijstand ontvangen zoals de onderdanen van die lidstaat ( 44 ), (v) ervoor zorgen dat zij toegang tot de gezondheidszorg krijgen onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van de betrokken lidstaat ( 45 ), (vi) ervoor zorgen dat zij toegang tot huisvesting hebben, onder vergelijkbare voorwaarden als andere onderdanen van derde landen die legaal op hun grondgebied verblijven ( 46 ), (vii) hun op hun grondgebied het vrije verkeer toestaan onder dezelfde voorwaarden en beperkingen als gelden voor de andere onderdanen van derde landen die legaal op hun grondgebied verblijven ( 47 ), en (viii) voorzien in integratieprogramma’s welke zij passend achten of zorgen voor de omstandigheden waaronder de toegang tot dergelijke programma’s gewaarborgd is ( 48 ).

Richtlijn 2003/109/EG van de Raad

26.

Richtlijn 2003/109/EG van de Raad ( 49 ) is gebaseerd op artikel 63, punten 3 en 4, EG (thans artikel 79 VWEU), betreffende het gemeenschappelijk immigratiebeleid. Zij stelt de regels vast voor de toekenning van de status van langdurig ingezetene aan en de intrekking van die status van, onderdanen van derde landen die legaal op het grondgebied van de lidstaten verblijven. ( 50 ) De lidstaten kunnen permanente verblijfstitels of verblijfstitels van onbeperkte duur afgeven onder gunstiger voorwaarden dan die welke in de richtlijn betreffende langdurig ingezetenen zijn vastgesteld. ( 51 ) Een „onderdaan van een derde land” wordt gedefinieerd als eenieder die geen burger van de Unie is in de zin van het huidige artikel 20, lid 1, VWEU ( 52 ), en onder een EG- (thans EU‑)verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen, wordt verstaan een verblijfsvergunning die door de betrokken lidstaat wordt afgegeven bij de toekenning van de status van langdurig ingezetene. ( 53 ) De richtlijn betreffende langdurig ingezetenen is van toepassing op een vluchteling of een persoon die anderszins internationale bescherming behoeft in de zin van artikel 2, onder a), van de erkenningsrichtlijn. ( 54 ) De lidstaten kennen de status van langdurig ingezetene toe aan onderdanen van derde landen die legaal en ononderbroken sedert vijf jaar op hun grondgebied verblijven. ( 55 ) De status van langdurig ingezetene is permanent, onverminderd intrekking of verlies van die status onder de voorwaarden van artikel 9. ( 56 ) Overeenkomstig richtlijn 2003/109 verleende verblijfstitels zijn ten minste vijf jaar geldig en worden bij het verstrijken van die periode automatisch verlengd. ( 57 )

27.

De status van langdurig ingezetene kan worden ingetrokken of verloren in de omstandigheden bedoeld in artikel 9, onder meer in gevallen waarin een verwijderingsmaatregel wordt genomen ( 58 ) of de betrokken persoon, gelet op de ernst van de feiten die hij heeft gepleegd, een bedreiging vormt voor de openbare orde. Dit is evenwel geen reden voor verwijdering in de zin van artikel 12 van de richtlijn. ( 59 ) Beslissingen tot afwijzing van een verzoek om toekenning van de status van langdurig ingezetene of tot intrekking van deze status moeten met redenen worden omkleed en er moeten beroepsmogelijkheden openstaan. ( 60 ) Langdurig ingezetenen genieten dezelfde behandeling als de eigen onderdanen op het gebied van een aantal sociale prestaties ( 61 ), zoals de toegang tot werk. De bepalingen betreffende de verwijdering van langdurig ingezetenen staan in artikel 12. In wezen mogen de lidstaten een dergelijk besluit slechts nemen wanneer de betrokkene „een actuele en voldoende ernstige bedreiging voor de openbare orde of de binnenlandse veiligheid vormt”. ( 62 )

Burgerschapsrichtlijn

28.

Richtlijn 2004/38/EG ( 63 ) stelt de voorwaarden vast voor, onder meer, uitoefening van het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten door burgers van de Unie en hun familieleden. ( 64 ) Hoofdstuk VI ziet op beperkingen van het inreisrecht en het verblijfsrecht om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid. Artikel 28, „Bescherming tegen verwijdering”, bepaalt:

„[...]

2.   Behalve om ernstige redenen van openbare orde of openbare veiligheid kan een gastland geen besluit tot verwijdering van het grondgebied nemen ten aanzien van burgers van de Unie of familieleden, ongeacht hun nationaliteit, die een duurzaam verblijfsrecht op zijn grondgebied hebben verworven.

3.   Behalve om dwingende redenen van openbare veiligheid zoals door de lidstaten gedefinieerd, kan ten aanzien van burgers van de Unie of hun familieleden, ongeacht hun nationaliteit, geen besluit tot verwijdering worden genomen, indien zij:

a)

de laatste tien jaar in het gastland hebben verbleven,

[...]”

Bepalingen van nationaal recht

29.

Artikel 16a van het Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (grondwet van de Bondsrepubliek Duitsland) voorziet in een recht op asiel. De toelatingsprocedure voor asielzoekers is geregeld in het Asylverfahrensgesetz (wet betreffende de asielprocedure; hierna: „AsylVfG”). Wanneer de bevoegde autoriteiten de vluchtelingenstatus toekennen wordt de aanvrager een machtiging tot voorlopig verblijf verleend. Hij komt dan in aanmerking voor dezelfde voorzieningen als een Duits onderdaan inzake sociale zekerheid en kinderbijslag alsmede integratiebegeleiding, die bepaalde uitkeringen en de toegang tot taalcursussen omvat.

30.

Ingevolge het Gesetz zur Regelung des öffentlichen Vereinsrechts (Duitse wet op het publieke verenigingsrecht; hierna: „Vereinsgesetz”) waren de activiteiten van de PKK ( 65 ) verboden. Volgens § 20 van het Vereinsgesetz maakt eenieder die in strijd met dat gebod handelt zich schuldig aan een strafbaar feit.

31.

Overeenkomstig het Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (wet betreffende het verblijf, de beroepswerkzaamheid en de integratie van vreemdelingen op het grondgebied van de Bondsrepubliek; hierna: „Aufenthaltsgesetz”), moeten onderdanen van derde landen die Duitsland binnenkomen en aldaar verblijven in het bezit zijn van een verblijfstitel die onder meer kan bestaan in een verblijfsvergunning of een vestigingsvergunning. ( 66 ) Verblijfsvergunningen worden verleend voor tijdelijke duur. ( 67 ) Een vestigingsvergunning is een permanente verblijfsvergunning die de houder ervan het recht geeft een economische activiteit uit te oefenen. ( 68 )

32.

Wanneer de bevoegde autoriteiten de asiel- of vluchtelingenstatus toekennen aan een onderdaan van een derde land, moeten zij hem tevens een verblijfstitel verstrekken. ( 69 ) Een in die omstandigheden verleende verblijfsvergunning kan telkens voor een periode van maximaal drie jaar worden afgegeven en verlengd. ( 70 ) Een persoon die in het bezit is van een dergelijke verblijfsvergunning komt in aanmerking voor een vestigingsvergunning overeenkomstig § 26, lid 3, van het Aufenthaltsgesetz. ( 71 )

33.

Onderdanen van derde landen die niet beschikken over een verblijfstitel en een verblijfsrecht zijn verplicht Duitsland te verlaten. ( 72 ) Een verblijfstitel vervalt wanneer, onder meer, de geldigheidsduur ervan verstrijkt, de titel wordt ingetrokken of herroepen, of de onderdaan van het derde land wordt uitgezet. ( 73 )

34.

De bevoegde autoriteiten kunnen de onderdaan van het derde land uitzetten wanneer er redenen zijn om aan te nemen dat hij behoort (of heeft behoord) tot een organisatie die steun verleent aan terrorisme of een dergelijke organisatie heeft gesteund. Lidmaatschap in het verleden of in het verleden verleende steun kunnen eveneens uitzetting rechtvaardigen voor zover zij een actuele dreiging inhouden. ( 74 ) Wanneer een uitzettingsbevel is gegeven overeenkomstig § 54, lid 5, van het Aufenthaltsgesetz moet de betrokken persoon zich ten minste een maal per week melden bij zijn plaatselijke politiebureau en wordt het gebied waarbinnen hij zich mag ophouden beperkt tot het ressort van de voor zijn dossier bevoegde autoriteit. ( 75 ) Vluchtelingen genieten bijzondere bescherming tegen uitzetting, tenzij er sprake is van ernstige, met de openbare veiligheid en de handhaving van de openbare orde verband houdende redenen. Die redenen worden in het algemeen aanwezig geacht wanneer een uitzettingsbevel is gegeven, onder meer overeenkomstig § 54, lid 4, van het Aufenthaltsgesetz.

35.

Uitzetting leidt tot automatische intrekking van de verblijfstitel. Een nieuwe verblijfstitel wordt niet afgegeven ook al is aan de overige voorwaarden ervoor voldaan. ( 76 ) De verwijzende rechter wijst erop dat dit gevolgen heeft voor de toegang van de vluchteling tot werk en andere sociale rechten waarin het nationale recht voorziet.

36.

In bepaalde omstandigheden kan de onderdaan van een derde land echter niet worden uitgezet. Daartoe behoren omstandigheden: (i) waarin, zoals bedoeld in het Verdrag van Genève, zijn leven of vrijheid wordt bedreigd op grond van zijn ras, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een sociale groep of zijn politieke overtuiging, (ii) hij een reëel risico op ernstige schade loopt, of (iii) zijn uitzetting onverenigbaar is met het EVRM. ( 77 ) De uitzetting kan worden opgeschort, onder meer, om volkenrechtelijke of humanitaire redenen, zolang het feitelijk of rechtens onmogelijk is de betrokken persoon uit te zetten (dus van het grondgebied te verwijderen). Gedurende deze periode wordt echter geen verblijfstitel verleend. ( 78 ) Het feit dat de uitzetting is opgeschort laat de verplichting van een onderdaan van een derde land om Duitsland te verlaten onverlet. ( 79 ) De bevoegde autoriteiten geven een bevestiging af van de opschorting van de uitzetting. ( 80 )

Feiten, procesverloop en prejudiciële vragen

37.

H. T. is geboren in 1956 en is Turks staatsburger, behorend tot de Koerdische bevolkingsgroep. Hij woont sinds 1989 met zijn echtgenote, eveneens een Turks staatsburger, in Duitsland. Zij wonen samen met hun acht kinderen, van wie er vijf de Duitse nationaliteit hebben.

38.

Op 24 juni 1993 hebben de bevoegde autoriteiten het asielverzoek van H. T. ingewilligd. Bij dat besluit werd rekening gehouden met zijn politieke activiteiten in ballingschap voor of ter ondersteuning van de PKK en de vervolging die wegens zijn politieke overtuiging voor hem dreigde in geval van terugkeer naar Turkije. Sinds 7 oktober 1993 is H. T. in het bezit van een permanente verblijfsvergunning. Hij is erkend als vluchteling in de zin van het Verdrag van Genève. Op 21 augustus 2006 hebben de bevoegde autoriteiten zijn vluchtelingenstatus ingetrokken op grond dat de politieke situatie in Turkije was gewijzigd en hij dus geen gevaar voor vervolging meer zou lopen. Dat besluit is in beroep betwist en bij beschikking van 20 november 2007 door het Verwaltungsgericht Karlsruhe (bestuursrechter te Karlsruhe) nietig verklaard. H. T. behield bijgevolg zijn vluchtelingenstatus.

39.

De bevoegde autoriteiten hebben vervolgens op grond van § 20 van het Vereinsgesetz vervolging ingesteld tegen H. T. wegens steun aan de PKK, nadat zij bij een huiszoeking bewijs tegen hem hadden verkregen. In die procedure kwam vast te staan dat hij voor de PKK giften had ingezameld en aan die organisatie had doorgestort en incidenteel het blad Serxwebûn, een PKK-tijdschrift, had verspreid. Het Landgericht Karlsruhe veroordeelde H. T. daarom bij beslissing van 3 december 2008 tot betaling van een geldboete. Nadat het Bundesgerichtshof zijn beroep in Revision had verworpen, is die beslissing op 8 april 2009 definitief geworden.

40.

Bij besluit van 27 maart 2012 heeft het Regierungspräsidium Karlsruhe (regionale regering) namens het Land Baden-Württemberg bevel tot uitzetting van H. T. uit Duitsland gegeven, op grond van § 54, lid 5, van het Aufenthaltsgesetz (steunverlening aan een organisatie die terrorisme steunt) (hierna: „besluit van 27 maart 2012”). Bij dat besluit zijn H. T. bepaalde voorwaarden opgelegd (zoals bedoeld in § 54, onder a), van het Aufenthaltsgesetz), onder meer dat hij zich regelmatig moest melden bij een plaatselijk politiebureau en zich uitsluitend mocht ophouden in Mannheim. De bevoegde autoriteiten bepaalden echter dat de uitzetting moest worden opgeschort ( 81 ), gezien de status van H. T. van vluchteling met een permanent verblijfsrecht, zijn gezinsbanden en zijn recht op een familieleven van artikel 8 EVRM (de daarmee overeenstemmende waarborg is neergelegd in artikel 7 van het Handvest). Het door H. T. tegen het besluit van 27 maart 2012 ingestelde beroep werd op 7 augustus 2012 door het Verwaltungsgericht Karlsruhe verworpen.

41.

Op 28 november 2012 is tegen die beslissing hoger beroep ingesteld bij het Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg. H. T. voert in die procedure aan dat: (i) de PKK geen terroristische organisatie is, (ii) hij als Koerd weliswaar hoogtijdagen zoals Newroz (Koerdisch Nieuwjaar) viert en heeft deelgenomen aan toegestane PKK-gerelateerde bijeenkomsten, maar die organisatie niet heeft gesteund, (iii) in het besluit van 27 maart 2012 is voorbijgegaan aan de vereisten van de artikelen 21 en 24 van de erkenningsrichtlijn, en (iv) zijn uitzetting ontoelaatbaar is tenzij er ernstige redenen zijn, quod non, om aan te nemen dat er sprake is van een dreiging voor de nationale veiligheid. Volgens verweerder in het hoofdgeding verzet noch artikel 21 noch artikel 24 van de erkenningsrichtlijn zich tegen de uitzetting van H. T. uit Duitsland.

42.

De verwijzende rechter verzoekt het Hof om uitsluitsel over de uitlegging van de artikelen 21 en 24 van de erkenningsrichtlijn, en wenst te vernemen hoe het begrip „ernstige redenen” van § 56 van het Aufenthaltsgesetz in het licht van die bepalingen moet worden uitgelegd. Hij stelt het Hof daarom de volgende prejudiciële vragen:

„1)

a)

Dient artikel 24, lid 1, eerste alinea, van [de erkenningsrichtlijn], op grond waarvan de lidstaten aan personen die de vluchtelingenstatus hebben verkregen, een verblijfsvergunning dienen te verlenen, ook in acht te worden genomen wanneer een eerder afgegeven verblijfsvergunning is ingetrokken?

b)

Moet die bepaling bijgevolg aldus worden uitgelegd dat zij zich verzet tegen de intrekking of de beëindiging van een verblijfsvergunning (bijvoorbeeld door uitzetting overeenkomstig het nationale recht) van een persoon met de vluchtelingenstatus, wanneer niet is voldaan aan de voorwaarden van artikel 21, lid 3 juncto artikel 21, lid 2, van [de erkenningsrichtlijn] of geen sprake is van ‚dwingende redenen van nationale veiligheid of openbare orde’ in de zin van artikel 24, lid 1, eerste alinea, van [de erkenningsrichtlijn]?

2)

Voor het geval dat de vragen onder 1, a) en b), bevestigend worden beantwoord:

a)

Hoe moet de in artikel 24, lid 1, eerste alinea, van [de erkenningsrichtlijn] bedoelde uitsluitingsgrond, namelijk ‚dwingende redenen van nationale veiligheid of openbare orde’, worden uitgelegd tegen de achtergrond van risico’s die verband houden met het verlenen van steun aan een terroristische groepering?

b)

Kan er sprake zijn van ‚dwingende redenen van nationale veiligheid of openbare orde’ in de zin van artikel 24, lid 1, eerste alinea, van [de erkenningsrichtlijn], wanneer een persoon die de vluchtelingenstatus heeft verkregen, de PKK onder meer heeft gesteund door inzameling van giften en regelmatige deelname aan PKK-gerelateerde manifestaties, ook al zijn de voorwaarden waarin kan worden afgeweken van het verbod van refoulement, zoals die voorwaarden zijn vastgesteld in artikel 33, lid 2, van het [Verdrag van Genève], niet vervuld, en is dus evenmin voldaan aan de voorwaarden van artikel 21, lid 2, van [de erkenningsrichtlijn]?

3)

Voor het geval dat de vraag onder 1 a), ontkennend wordt beantwoord:

Is de intrekking of beëindiging van een aan een persoon met de vluchtelingenstatus verleende verblijfsvergunning (bijvoorbeeld door uitzetting overeenkomstig het nationale recht) naar Unierecht enkel geoorloofd wanneer is voldaan aan de voorwaarden van artikel 21, lid 3 juncto artikel 21, lid 2, van [de erkenningsrichtlijn] (of de gelijkluidende bepalingen van richtlijn 2011/95/EU die ervoor in de plaats is gekomen)?”

43.

Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door H. T., Duitsland, Griekenland, Italië en de Europese Commissie. Met uitzondering van Italië hebben zij alle deelgenomen aan de terechtzitting van 4 juni 2014 en hun standpunten mondeling toegelicht.

Beoordeling

Opmerkingen vooraf

44.

Volgens vaste rechtspraak vormt het Verdrag van Geneve de hoeksteen van het internationale rechtsstelsel ter bescherming van vluchtelingen. ( 82 ) De erkenningsrichtlijn was vastgesteld om de bevoegde autoriteiten van de lidstaten te helpen dit verdrag toe te passen op basis van gemeenschappelijke begrippen en criteria. ( 83 ) Derhalve moet deze richtlijn worden uitgelegd tegen de achtergrond van de algemene opzet en de doelstelling ervan, met inachtneming van het Verdrag van Genève en de andere relevante verdragen bedoeld in artikel 78, lid 1, VWEU. Zij moet bovendien worden uitgelegd onder eerbiediging van de in het Handvest erkende rechten. ( 84 )

45.

Voordat de vluchtelingenstatus aan een persoon wordt toegekend overeenkomstig de erkenningsrichtlijn wordt zijn rechtspositie bepaald door, onder meer, de richtlijn opvangvoorzieningen en de procedurerichtlijn. Hij heeft hangende de beslissing op zijn verzoek tot toekenning van de vluchtelingenstatus geen recht op een verblijfsvergunning. ( 85 ) H. T. heeft echter de vluchtelingenstatus verkregen overeenkomstig de erkenningsrichtlijn en is in het bezit van een verblijfsvergunning. Wanneer de bevoegde autoriteiten van een lidstaat uitzetting overwegen, moeten zij rekening houden met hun verplichtingen uit hoofde van het Verdrag van Genève om te garanderen dat niemand naar het land van vervolging wordt teruggestuurd. Zij moeten dus het beginsel van non-refoulement handhaven. ( 86 ) De verwijzende rechter geeft aan dat de bevoegde autoriteiten dit inderdaad hebben gedaan, en dat de uitzetting van H. T. uit Duitsland in casu in geding is en de vraag of zijn verblijfsvergunning derhalve kan worden ingetrokken, en niet zijn refoulement.

46.

De drie vragen van de nationale rechter overlappen elkaar enigszins. De kernvragen zijn mijns inziens, ten eerste, of een verleende verblijfsvergunning kan worden ingetrokken (i) wanneer er hetzij sprake is van dwingende redenen van nationale veiligheid of openbare orde in de zin van artikel 24, lid 1, van de erkenningsrichtlijn hetzij gronden voor de toepassing van de uitzondering op het beginsel van non-refoulement van artikel 21, lid 2, of (ii) uitsluitend wanneer er gronden zijn voor de toepassing van de uitzondering op het beginsel van non-refoulement van artikel 21, lid 2 (vragen 1 en 3). Ten tweede, indien het antwoord op de eerste vraag (i) is, hoe het begrip „dwingende redenen van nationale veiligheid of openbare orde” van artikel 24, lid 1, moet worden uitgelegd (vraag 2).

Situatie van H. T.

47.

Zijn de artikelen 21, leden 2 en 3, of 24, lid 1, van de erkenningsrichtlijn ( 87 ) van toepassing op de omstandigheden van het geval H. T.? Aangezien die vraag moeilijk in abstracto kan worden beantwoord, zal ik eerst de situatie van H. T. zoals die door de verwijzende rechter is uiteengezet kort weergeven.

48.

H. T. is een erkende vluchteling in de zin van artikel 2, onder d), van de erkenningsrichtlijn. De bevoegde autoriteiten hebben uitzettingsmaatregelen tegen hem genomen nadat hij op grond van § 20 van het Vereinsgesetz was veroordeeld wegens steun aan de PKK. De verwijzende rechter vermeldt dat de PKK naar zijn oordeel een organisatie is die terrorisme steunt en dat H. T. steun heeft verleend aan de activiteiten van de PKK in de zin van § 54 van het Aufenthaltsgesetz, met name door het inzamelen en doorstorten van giften voor die organisatie. Die omstandigheden voldoen echter niet aan de voorwaarde van artikel 21, lid 2, van de erkenningsrichtlijn. H. T. blijft dus bescherming genieten tegen refoulement.

49.

De vergunning op grond waarvan H. T. in Duitsland mocht verblijven (zie artikel 2, onder j), van de erkenningsrichtlijn) is ingetrokken omdat een uitzettingsbevel tegen hem is uitgevaardigd. De uitvoering van dat bevel is opgeschort. De situatie van H. T. kan dus worden omschreven als de iure uitgezet; de facto verblijft hij echter legaal in Duitsland aangezien de bevoegde autoriteiten hem dit hebben toegestaan. ( 88 )

50.

Volgens de verwijzende rechter behoort de uitvoering van het uitzettingsbevel tot de beleidsruimte van de bevoegde autoriteiten. Naar zijn oordeel is de opschorting van de uitzetting van H. T. naar nationaal recht evenredig om humanitaire redenen, met name het recht op familie- en gezinsleven ( 89 ), aangezien vijf van zijn acht kinderen Duitse staatsburgers zijn en bij hem en zijn echtgenote wonen. ( 90 )

51.

Volgens de verwijzende rechter leidt een uitzettingsbesluit niet noodzakelijkerwijze tot de verwijdering van de vluchteling uit Duitsland. Naar nationaal recht betekent een dergelijk besluit wel dat de verblijfsvergunning van de vluchteling vervalt („wordt ingetrokken”). ( 91 ) H. T. is nog steeds vluchteling in de zin van de erkenningsrichtlijn. Het uitzettingsbesluit heeft echter tot gevolg dat hij geen toegang heeft tot werk, een opleiding en/of andere sociale rechten. De toegang tot die rechten is naar Duits recht afhankelijk van het bezit van een geldige verblijfstitel en niet van de vluchtelingenstatus van de betrokkene. Een volgende kwestie in het hoofdgeding is of het verenigbaar is met de richtlijn dat de aanwezigheid van H. T. in Duitsland slechts wordt „gedoogd” („Duldungen”) nu zijn verblijfsvergunning is ingetrokken.

Is artikel 21, leden 2 en 3, of artikel 24, lid 1, van de erkenningsrichtlijn van toepassing?

52.

Met de eerste en de derde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of de lidstaten een verblijfsvergunning kunnen intrekken hetzij overeenkomstig artikel 21, leden 2 en 3, hetzij overeenkomstig artikel 24, lid 1, dan wel of een verblijfsvergunning uitsluitend overeenkomstig artikel 21, lid 3, kan worden ingetrokken wanneer de vluchteling geen bescherming tegen refoulement meer bezit (omdat de uitzondering van artikel 21, lid 2, van toepassing is).

Argumenten van partijen

53.

H. T. stelt dat de artikelen 21 en 24 voorzien in verschillende en uitputtende regelingen. Wanneer een lidstaat een vluchteling een verblijfstitel verleent, voorziet artikel 21, lid 3, in de voorwaarden waaronder die titel nadien kan worden ingetrokken, door de intrekking afhankelijk te maken van het verlies van de bescherming tegen refoulement (artikel 21, lid 2). Artikel 24, lid 1, stelt daarentegen de verplichtingen en voorwaarden vast voor de afgifte (dan wel de weigering) van een verblijfsvergunning nadat de vluchtelingenstatus is toegekend. Een verblijfstitel kan niet op grond van artikel 24, lid 1, worden ingetrokken. Er is geen reden om artikel 24, lid 1, naar analogie van of bij wijze van alternatief voor artikel 21, lid 3, toe te passen, anders zou de wetgever wel een kruisverwijzing naar artikel 24 hebben opgenomen in artikel 21, lid 3. De eerste vraag moet derhalve ontkennend worden beantwoord.

54.

Alle lidstaten die in deze procedure opmerkingen hebben ingediend alsook de Commissie zijn van mening dat de verblijfstitel van een vluchteling krachtens artikel 24, lid 1, kan worden ingetrokken.

55.

Zij stellen in wezen, ten eerste, dat uit de bewoordingen volgt dat de lidstaten kunnen weigeren een verblijfstitel (i) te verstrekken of (ii) te verlengen wanneer er sprake is van dwingende redenen van nationale veiligheid of openbare orde. Het is daarom logisch en consequent dat de lidstaten een verblijfstitel ook moeten kunnen intrekken wanneer die gronden aanwezig zijn. Ten tweede strookt het met de opzet van de regeling dat de lidstaten een verblijfstitel moeten kunnen intrekken vóór deze moet worden verlengd. Aangezien artikel 21, lid 3, in een dergelijke bepaling voorziet, is er geen reden waarom er geen vergelijkbare voorziening in artikel 24, lid 1, zou zijn. Ten derde zou een enge uitlegging van artikel 24, lid 1, betekenen dat de lidstaten nooit een verblijfstitel zouden kunnen intrekken, tenzij zij de vluchteling tevens kunnen uitzetten of terugleiden. Ten vierde leidt een lezing van artikel 24, lid l, als zou het geen intrekkingsbevoegdheid inhouden tot willekeur. Of een lidstaat een verblijfstitel in een concreet geval kan weigeren zou dan afhangen van de vraag of de informatie die grond geeft voor dwingende redenen van nationale veiligheid of openbare orde, beschikbaar wordt ten tijde van de verlening of verlenging (actie mogelijk) of op enig ander tijdstip (geen actie mogelijk). Ten slotte kan een onderdaan van een derde land die in het bezit is van een geldige verblijfstitel zich binnen het Schengengebied vrij verplaatsen. ( 92 ) Het is daarom van belang dat lidstaten verblijfstitels ook kunnen intrekken in situaties waarin refoulement niet aan de orde is: de gevolgen raken niet alleen de betrokken staat maar strekken zich uit tot alle staten die deel uitmaken van het Schengengebied en de gemeenschappelijke bestrijding van het internationale terrorisme.

56.

De Commissie betoogt dat alle maatregelen die de beëindiging van een verblijfstitel tot gevolg hebben het beginsel van non-refoulement van artikel 33 van het Verdrag van Genève en artikel 21 van de erkenningsrichtlijn moeten eerbiedigen.

Artikel 21, leden 2 en 3, van de erkenningsrichtlijn

57.

Volgens artikel 21, lid 1, moeten de lidstaten het beginsel van non-refoulement eerbiedigen met inachtneming van hun internationale verplichtingen. Dat beginsel is niet gedefinieerd in de erkenningsrichtlijn zelf, al wordt in punt 2 van de considerans het beginsel van non-refoulement van het Verdrag van Genève bekrachtigd en verklaard dat niemand naar het land van vervolging wordt teruggestuurd. Volgens artikel 33, lid 1, van het Verdrag van Genève houdt het beginsel van non-refoulement in dat een vluchteling niet mag worden uitgezet of teruggezonden (refouler) naar de grenzen van een grondgebied waar zijn leven of vrijheid bedreigd zou worden. ( 93 ) Refoulement betreft dus slechts omstandigheden waarin de betrokken vluchteling wordt uitgezet uit de lidstaat waar hij bescherming heeft gezocht en door die staat wordt teruggezonden naar het grondgebied (of de grenzen ervan) waaruit hij voor vervolging is gevlucht. Uitzetting naar een ander, veilig derde land valt er niet onder.

58.

Volgens de uitdrukkelijke bepaling van artikel 21, lid 2, mogen de lidstaten – onder voorbehoud van hun internationale verplichtingen – beslissen een vluchteling uit te zetten of terug te leiden wanneer: a) redelijkerwijs kan worden aangenomen dat hij een gevaar vormt voor de veiligheid van de lidstaat waar hij zich bevindt, of b) hij een gevaar vormt voor de samenleving van die lidstaat, omdat hij definitief veroordeeld is voor een bijzonder ernstig misdrijf („de uitzondering van artikel 21, lid 2”). Die bepaling weerspiegelt artikel 33, lid 2, van het Verdrag van Genève. Artikel 21 van de richtlijn bevat geen uitdrukkelijke bepaling inzake de uitzetting van vluchtelingen wanneer refoulement niet aan de orde is.

59.

Wat de internationale verplichtingen van de lidstaten betreft, is bovendien in artikel 32, lid 1, van het Verdrag van Genève bepaald dat de verdragsluitende staten het recht behouden vluchtelingen uit te zetten om redenen van nationale veiligheid of openbare orde. ( 94 ) Die bepaling wordt niet weerspiegeld in artikel 21 van de richtlijn (en zij verschilt van de tekst van artikel 24, lid 1). ( 95 )

60.

Het EVRM voorziet niet in een recht op de vluchtelingenstatus. ( 96 ) Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft in zijn vaste rechtspraak erkend dat de verdragsluitende staten het recht hebben om toezicht te houden op de binnenkomst, het verblijf en de uitzetting van vreemdelingen. ( 97 ) Het heeft echter verklaard dat besluiten tot uitzetting aanleiding kunnen geven tot een probleem uit hoofde van artikel 3 EVRM waarvoor die staat aansprakelijk is, indien er substantiële gronden zijn om aan te nemen dat de vluchteling na uitlevering een reëel risico loopt te worden onderworpen aan behandelingen in strijd met die bepaling. In die omstandigheden houdt artikel 3 EVRM een verplichting in de vluchteling niet naar dat land uit te zetten. ( 98 )

61.

Mijns inziens is het begrip uitzetting van een vluchteling uit het grondgebied van de lidstaat ruimer dan refoulement, dat niet alleen de verwijdering uit die staat inhoudt maar ook de terugleiding naar een land waar de betrokken persoon mogelijk gevaar loopt. Ik wijs er ook op dat wanneer de situatie van de vluchteling voldoet aan de voorwaarden van artikel 21, lid 2, de lidstaten niet verplicht zijn over te gaan tot refoulement, maar de volgende drie opties hebben: (i) refoulement, (ii) uitzetting naar een veilig derde land, of (iii) de vluchteling verblijf toestaan op hun grondgebied.

62.

In omstandigheden waarop de uitzondering van artikel 21, lid 2, van toepassing is, mogen de lidstaten de verblijfstitel van een vluchteling intrekken, beëindigen of weigeren te verlengen of te verstrekken overeenkomstig artikel 21, lid 3. Voor een vluchteling jegens wie een besluit tot refoulement is genomen is het bezit (of, in voorkomend geval het behoud, of de verlenging) van een verblijfstitel onnodig. Wanneer de uitzondering van artikel 21, lid 2, niet kan worden ingeroepen, kan artikel 21, lid 3, bijgevolg geen toepassing kan vinden. Wanneer een lidstaat derhalve maatregelen neemt tegen een vluchteling in omstandigheden als die van H. T., maar niet voornemens is hem uit te zetten en terug te leiden, omdat niet aan de uitzondering van artikel 21, lid 2, is voldaan, kan de verblijfstitel van de betrokkene niet worden ingetrokken overeenkomstig artikel 21, lid 3. ( 99 ) De vraag of het verenigbaar is met de erkenningsrichtlijn dat de lidstaten in dergelijke omstandigheden niettemin de verblijfsvergunning van een vluchteling intrekken, is in wezen de kernvraag in deze zaak.

Artikel 24, lid 1, van de erkenningsrichtlijn

63.

Volgens de algemene regel van artikel 24, lid 1, verstrekken de lidstaten zo spoedig mogelijk aan personen met de vluchtelingenstatus een (verlengbare) verblijfstitel die ten minste drie jaar geldig is, tenzij dwingende redenen van nationale veiligheid of openbare orde zich daartegen verzetten (hierna: „uitzondering van artikel 24, lid 1”). De verlening van een verblijfsvergunning is uitdrukkelijk gekoppeld aan de daaraan voorafgaande toekenning van de vluchtelingenstatus of de verlenging van een verblijfstitel.

64.

Artikel 24, lid 1, heeft (op zijn minst) een tweeledig doel. Enerzijds zorgt het er normaal gesproken voor dat de betrokken persoon beschikt over de documenten die nodig zijn om toegang te verkrijgen tot, bijvoorbeeld, werk en een socialebijstandsuitkering, en om een aanvang te maken met inburgeren in de lidstaat waar hij woont. Anderzijds biedt het de lidstaten een zekere beoordelingsvrijheid voor zover het voorziet in een beperkte uitzondering op de algemene regel dat zij gehouden zijn een verblijfsvergunning te verlenen of te verlengen.

65.

Artikel 24, lid 1, is van toepassing „zonder dat afbreuk wordt gedaan aan artikel 21, lid 3”. Dit impliceert duidelijk dat er tussen beide bepalingen een verband bestaat en dat de toepassing van artikel 24, lid 1, onverlet wordt gelaten door de (afzonderlijke) rechten van de lidstaten om de verblijfstitel van een vluchteling in te trekken, te beëindigen of te weigeren te verlengen of te verstrekken overeenkomstig artikel 21, lid 3.

66.

Kunnen de lidstaten, zonder een uitdrukkelijke basis in de tekst een verblijfstitel ook overeenkomstig artikel 24, lid 1, intrekken nadat hij is verleend maar voordat hij moet worden verlengd?

67.

Mijns inziens moet worden aangenomen dat de lidstaten die bevoegdheid inderdaad hebben.

68.

De complementaire mogelijkheid van intrekking wordt in de eerste plaats niet uitdrukkelijk uitgesloten door de tekst en is derhalve niet echt onverenigbaar met de bewoordingen van artikel 24, lid 1. In de tweede plaats strookt zij met de doelstelling van die bepaling, die de lidstaten uitdrukkelijk toestaat geen verblijfstitel te verstrekken bij de aanvraag dan wel deze niet te verlengen wanneer er sprake is van dwingende redenen van nationale veiligheid of openbare orde. In de derde plaats past zij in de systematiek van de richtlijn aangezien artikel 21, lid 3, reeds uitdrukkelijk voorziet in de mogelijkheid van intrekking van een verblijfsvergunning wanneer is voldaan aan de voorwaarden van artikel 21, lid 2. In de vierde plaats blijkt uit de ontstaansgeschiedenis van de richtlijn dat de uitzondering van artikel 24, lid 1, door de lidstaten, bijeen in de Raad, op verzoek van Duitsland is ingevoegd. ( 100 ) Die wijzigingen zijn aangebracht na de terroristische aanslagen in de Verenigde Staten van Amerika op 11 september 2001, met het oog op de bestrijding van het terrorisme door de beperking van het verkeer van onderdanen van derde landen binnen het Schengengebied teneinde paal en perk te stellen aan bedreigingen van de nationale veiligheid en de openbare orde. ( 101 ) Een impliciete bevoegdheid om een verblijfsvergunning ook in dergelijke omstandigheden in te trekken beantwoordt volledig aan dat doel. Ten slotte heeft een uitlegging in deze zin het voordeel dat zij mogelijke anomalieën voorkomt: (i) anders wordt het tijdstip waarop informatie beschikbaar wordt met betrekking tot eventuele dwingende redenen van nationale veiligheid of openbare orde beslissend, (ii) zij vergemakkelijkt de lezing van de erkenningsrichtlijn in samenhang met de richtlijn langdurig ingezetenen in zoverre de laatste de intrekking van de status van langdurig ingezetene mogelijk maakt nadat een uitzettingsmaatregel is genomen. ( 102 )

69.

Ik kom derhalve tot de slotsom dat een lidstaat, wanneer hij een vluchteling uitzet omdat aan de voorwaarden van de uitzondering van artikel 24, lid 1, is voldaan, ook zijn verblijfsvergunning kan intrekken. Dat standpunt strookt met de systematiek van de richtlijn. Wanneer een vluchteling het grondgebied moet verlaten als gevolg van een uitzettingsbevel hoeft hij niet meer de beschikking te hebben over een verblijfstitel.

70.

Feit is dat H. T. niet onder deze situatie valt. Hij is bij formeel besluit uitgezet, maar heeft in feite toestemming om in Duitsland te blijven. Desondanks meen ik dat de autoriteiten van de lidstaten op grond van artikel 24, lid 1, rekening mogen houden met de rechtmatige uitzetting en zijn verblijfsvergunning mogen intrekken. Ik zal hierna ingaan op de aan dit standpunt verbonden gevolgen. ( 103 )

71.

Terzijde zij vermeld dat de erkenningsrichtlijn is herzien bij richtlijn 2011/95. ( 104 ) Het doel van een herschikking is doorgaans de voor herziening in aanmerking komende wetgevingshandeling te verhelderen en vereenvoudigen, ook al zijn er bij de laatste richtlijn ook bepaalde substantiële wijzigingen aangebracht. Het is jammer dat de wetgever niet van de gelegenheid gebruik heeft gemaakt om de werkingssfeer van artikel 24, lid 1, te verduidelijken (de herziene tekst stemt nagenoeg overeen met de oorspronkelijke tekst). Het is van groot belang dat wettelijke bepalingen op het gebied van de burgerlijke grondrechten duidelijk en toegankelijk zijn om mensen in staat te stellen hun rechten te kennen en de regeringen van de lidstaten de mogelijkheid te geven hun taken te vervullen.

72.

Recapitulerend: ik ben van mening dat een aan een vluchteling verleende verblijfstitel mag worden ingetrokken wanneer er hetzij sprake is van dwingende redenen van nationale veiligheid of openbare orde in de zin van artikel 24, lid 1, hetzij (overeenkomstig artikel 21, lid 3) wanneer er gronden zijn voor de toepassing van de uitzondering van artikel 21, lid 2.

Wat houdt de uitzondering van artikel 24, lid 1, van de erkenningsrichtlijn in?

73.

De tweede vraag van de verwijzende rechter valt uiteen in twee delen. Ik bepaal mij hier tot het eerste aan de orde gestelde punt, dat twee onderdelen omvat. Wat wordt bedoeld met „[...] dwingende redenen van nationale veiligheid of openbare orde [...]” van artikel 24, lid 1? En is er sprake van een overlapping tussen deze bepaling en artikel 21, lid 2?

Dwingende redenen van nationale veiligheid of openbare orde

74.

H. T. stelt dat de weigeringsgronden voor de afgifte (of verlenging) van een verblijfstitel overeenkomstig artikel 24, lid 1, enger zijn dan die van artikel 21, leden 2 en 3. Zijns inziens is het dienstig naar analogie te verwijzen naar artikel 28 van de burgerschapsrichtlijn, waarin het begrip „[...] dwingende redenen van openbare veiligheid [...]” wordt gebruikt ter omschrijving van de grondslag waarop een lidstaat een uitzettingsbesluit mag nemen tegen een Unieburger die op zijn grondgebied verblijft. Indien het de bedoeling van de wetgever was geweest dat die bewoordingen en de woorden „dwingende redenen” van artikel 24, lid 1, van de erkenningsrichtlijn verschillend werden uitgelegd, zou hij dat in de tekst van de regeling duidelijk hebben gemaakt.

75.

Tussen de lidstaten die opmerkingen hebben ingediend is in confesso dat er sprake is van enige overlapping tussen artikel 21, leden 2 en 3, en artikel 24, lid 1, van de erkenningsrichtlijn. Volgens Duitsland zijn de gronden voor de toepassing van de uitzondering van artikel 21, lid 2, enger dan die voor de uitzondering van artikel 24, lid 2, omdat de gevolgen van refoulement overeenkomstig artikel 21, lid 2, ernstiger zijn voor de vluchteling dan de gevolgen van de loutere intrekking van zijn verblijfstitel (in het laatste geval hoeft de vluchteling het grondgebied niet noodzakelijkerwijze te verlaten). De twee bepalingen zouden dus complementair aan elkaar zijn. Griekenland stelt dat het vereiste dat wordt aangetoond dat er sprake is van „dwingende redenen” aldus moet worden uitgelegd dat het moet verzekeren dat de toepassing ervan wordt beperkt tot uitzonderlijke gevallen, conform de vaste rechtspraak over de burgerschapsrichtlijn. Volgens Italië moeten de woorden „dwingende redenen” van artikel 24, lid 1, minder restrictief worden uitgelegd dan de woorden „redelijkerwijs kan worden aangenomen” van artikel 21, lid 2, van de erkenningsrichtlijn.

76.

De Commissie wijst erop dat in de Duitse tekst van artikel 33, lid 2, van het Verdrag van Genève de woorden „schwerwiegende Gründe” (zwaarwegende redenen) worden gebruikt, waar de Engelse en de Franse versies respectievelijk „reasonable grounds” en „des raisons sérieuses” gebruiken. De Duitse tekst van artikel 21, lid 2, van de erkenningsrichtlijn verschilt ook zowel van de Engelse en de Franse tekst als van het Verdrag van Genève, aangezien hij spreekt van „stichhaltige Gründe” (goede gronden), terwijl de Engelse en de Franse tekst van het richtlijnartikel hun respectievelijke taalversie van het Verdrag van Genève weerspiegelen. Volgens de Commissie zou een letterlijke uitlegging van de Duitse tekst minder hoge eisen stellen aan de uitzonderingsgronden van artikel 21, lid 2, van de erkenningsrichtlijn dan die welke door de Engelse en de Franse tekst worden gesteld. Dat standpunt zou de bedoeling van de wetgever niet weergeven en de in de Engelse en de Franse versie gestelde eisen zou derhalve moeten worden toegepast, aldus de Commissie.

77.

Het komt mij voor dat er, hoewel de artikelen 21 en 24 tot verschillende regelingen leiden, inderdaad sprake is van overlapping, voor zover beide bepalingen betrekking hebben op de weigering een verblijfstitel aan een vluchteling te verlenen, deze in te trekken of te verlengen. En dat heeft gevolgen voor zijn status in de lidstaat waar hij bescherming zoekt.

78.

Hoewel de Commissie gelijk heeft dat er verschillen zijn tussen de Engelse, de Franse en de Duitse taalversie van artikel 33, lid 2, van het Verdrag van Genève en artikel 21, lid 2, van de erkenningsrichtlijn, zijn daar mijns inziens in het geheel geen aanwijzingen aan te ontlenen voor een antwoord op de vraag of artikel 24, lid 1, van die richtlijn toepasselijk is op de intrekking van een verblijfstitel in omstandigheden als die van H. T.

79.

Voor de goede orde voeg ik hieraan toe dat het vaste rechtspraak is dat, wanneer er verschillen bestaan tussen de verschillende taalversies van een tekst, de betrokken bepaling moet worden uitgelegd en toegepast in het licht van de tekst in alle talen van de Europese Unie ( 105 ) en bij de uitlegging van de bepaling moet worden gelet op de algemene opzet en de doelstelling van de regeling waarvan zij een onderdeel vormt. ( 106 ) Artikel 21 van de erkenningsrichtlijn is gebaseerd op artikel 33 van het Verdrag van Genève. De Engelse en de Franse tekst zijn de authentieke talen van het Verdrag van Genève. De woorden „reasonable grounds” en „des raisons sérieuses” die in die twee teksten van het Verdrag van Genève worden gebruikt, worden eveneens gebruikt in die twee taalversies van de erkenningsrichtlijn. Mij lijkt derhalve dat zij de bedoelingen van de wetgever beter weergeven.

80.

In de erkenningsrichtlijn maken de artikelen 21 en 24 deel uit van hoofdstuk VII („Kenmerken van de internationale bescherming”) en artikel 20, lid 2, meldt de lezer dat „[d]it hoofdstuk geldt zowel voor vluchtelingen als voor personen die voor subsidiaire bescherming in aanmerking komen, tenzij anders is bepaald”. In de rangorde volgt dit hoofdstuk na de hoofdstukken „Algemene bepalingen”, „Beoordeling van verzoeken om internationale bescherming”, „Voorwaarden voor het verkrijgen van de vluchtelingenstatus”, „Vluchtelingenstatus”, en „Subsidiaire bescherming”. Hoofdstuk VII geeft derhalve aan op welke voorzieningen personen die zijn erkend als vluchteling aanspraak kunnen maken.

81.

Ik neem het beginsel (neergelegd in artikel 21, lid 1), dat vluchtelingen normaal gesproken zijn beschermd tegen refoulement als uitgangspunt. De twee alinea’s van artikel 21, lid 2, vormen samen de uitzondering op dat beginsel. Zij staan refoulement toe van „een al dan niet formeel erkende vluchteling” wanneer „redelijkerwijs kan worden aangenomen dat hij een gevaar vormt voor de veiligheid van de lidstaat waar hij zich bevindt” (artikel 21, lid 2, onder a), of „een gevaar vormt voor de samenleving van die lidstaat, omdat hij definitief veroordeeld is voor een bijzonder ernstig misdrijf” (artikel 21, lid 2, onder b). De gevolgen voor de betrokkene van de toepassing van de uitzondering van artikel 21, lid 2, zijn in potentie uiterst ingrijpend. Hij of zij kan worden teruggeleid naar een land waar hij of zij gevaar loopt. (In mijn uitlegging verklaart dat ook waarom artikel 21, lid 2, onverplichtend is: „mogen de lidstaten [...] uitzetten of terugleiden”, en ruimte laat voor andere opties.) ( 107 ) Juist om die reden is de formulering van de twee alinea’s van de uitzondering van artikel 21, lid 2, specifieker dan de betrekkelijk abstracte formulering van artikel 24, lid 1, („tenzij dwingende redenen van nationale veiligheid of openbare orde zich daartegen verzetten”). Dit is logisch. De potentiële gevolgen voor een vluchteling die (na toepassing van artikel 24, lid 1) niet meer over een verblijfstitel blijkt te beschikken, zijn stellig onwenselijk, maar zij zijn veel minder ernstig dan de gevolgen van het verlies van bescherming tegen refoulement (na toepassing van artikel 21, lid 2). Het feit dat iemand vervolgens ook zijn verblijfstitel kan verliezen (artikel 21, lid 3) is slechts een extra narigheid.

82.

Verschaft een onderzoek van andere bepalingen van de erkenningsrichtlijn meer duidelijkheid (in plaats van meer verwarring en duisternis), bijvoorbeeld door artikel 14 hierin te betrekken („Intrekking, beëindiging of weigering tot verlenging van de vluchtelingenstatus”)?

83.

In artikel 14, lid 4, zijn de twee mogelijke voorwaarden vastgelegd waaronder „[d]e lidstaten [...] de door een regerings-, administratieve, rechterlijke of quasi-rechterlijke instantie aan een vluchteling verleende status kunnen intrekken, beëindigen of weigeren te verlengen”. Die voorwaarden, die zonder het voegwoord „of” worden opgesomd (vermoedelijk per ongeluk vergeten) weerspiegelen exact de twee alinea’s van de uitzondering van artikel 21, lid 2. Dat mag zo zijn, maar die parallellie brengt ons niet verder bij het bepalen van de juiste uitlegging van artikel 24, lid 1, dat betrekking heeft op verblijfstitels voor personen die hun vluchtelingenstatus behouden (niet voor personen aan wie deze is ontnomen). (Ik moet hier – jammer genoeg – in herinnering roepen dat in punt 6 van het interinstitutionele akkoord van 22 december 1999 betreffende de gemeenschappelijke richtsnoeren voor de redactionele kwaliteit van de communautaire wetgeving ( 108 ) wordt aangegeven dat de gebruikte terminologie coherent dient te zijn, en dit zowel binnen de bepalingen van eenzelfde besluit als ten opzichte van die van reeds geldende besluiten, vooral wanneer die op eenzelfde gebied betrekking hebben).

84.

Tegen deze achtergrond acht ik het weinig zinvol de aandacht specifiek te richten op de woorden „goede redenen [...] om” of „redelijkerwijs kan worden aangenomen dat” (artikelen 14, lid 4, en 21, lid 2) tegenover „dwingende redenen van” (artikel 24, lid 1). Elk begrip moet worden gelezen in de context van de bepaling waarin het wordt gebruikt. De bewoordingen van elk van de uitzonderingen moeten in hun geheel worden bezien en zij moeten elk, als een uitzondering op door het Unierecht gewaarborgde rechten, eng worden uitgelegd.

85.

Op basis van mijn nauwkeurige beschouwing van de tekst komt het mij voor dat artikel 24, lid 1, ruimer is dan artikel 21, lid 2, en dat omstandigheden tot toepasselijkheid van artikel 24, lid 1, kunnen leiden (waardoor de vluchteling zijn vluchtelingenstatus behoudt maar zijn verblijfstitel verliest) die niet zouden volstaan voor de uitzondering van artikel 21, lid 2, en aanleiding kunnen geven tot het verlies van zijn bescherming tegen refoulement.

86.

Zoals ik de tekst lees moet „dwingende redenen van nationale veiligheid en openbare orde” altijd een objectief element bevatten. Er moet aannemelijk worden gemaakt dat de aangevoerde reden redelijkerwijze als „dwingend” kan worden beschouwd. Tegelijkertijd wijst het gebruik van het woord „dwingend” op een zekere subjectiviteit, aangezien die redenen door de betrokken lidstaat dwingend worden geacht op het ogenblik waarop hij maatregelen neemt. Diezelfde redenen zullen dus niet noodzakelijkerwijze in elk afzonderlijk geval „dwingend” zijn. ( 109 )

87.

Ten slotte acht ik een poging tot uitlegging naar analogie met de burgerschapsrichtlijn of de richtlijn betreffende langdurig ingezetenen nodig noch nuttig.

88.

Wat de eerste betreft is het weliswaar een feit dat de erkenningsrichtlijn en de burgerschapsrichtlijn op dezelfde dag zijn vastgesteld, maar feit is ook dat, hoewel de door het Hof rechtmatig toegepaste uitleggingsmethode zo nodig ruimte laat voor een specifieke, op het doel van elke richtlijn toegesneden uitlegging teneinde het nuttig effect van de richtlijn te verzekeren, de fundamentele rechten en beginselen niet verschillend kunnen worden toegepast al naargelang het terrein waarop zij gelden, omdat zij anders hun fundamentele karakter zouden verliezen. ( 110 ) Er zijn evenwel belangrijke verschillen tussen de twee richtlijnen. De erkenningsrichtlijn is vastgesteld op basis van artikel 63 EG (thans de artikelen 78 en 79 VWEU). Zij maakt deel uit van het GEAS, dat binnen de werkingssfeer valt van titel V van het VWEU („De ruimte van vrijheid, veiligheid en recht”), en (misschien wel het belangrijkst) zij moet met inachtneming van het Verdrag van Genève worden uitgelegd. De burgerschapsrichtlijn is vastgesteld op basis van wat thans het tweede deel is van het VWEU, betreffende burgerschap van de Unie en non-discriminatie. De twee regelingen verschillen derhalve sterk van elkaar in werkingssfeer en onderwerp.

89.

De tweede, de richtlijn betreffende langdurig ingezetenen, maakt weliswaar geen deel uit van het GEAS, maar zij heeft dezelfde herkomst als de erkenningsrichtlijn, aangezien zij ook haar oorsprong vindt in de Europese Raad van Tampere van 15 en 16 oktober 1999. De artikelen 9 en 12 van richtlijn 2003/109 (respectievelijk „Intrekking of verlies van de status” en „Bescherming tegen verwijdering”) zijn geformuleerd in bewoordingen die (wederom) verschillen van die welke in de erkenningsrichtlijn worden gebruikt. Een onderzoek van de richtlijn betreffende langdurig ingezetenen helpt niet om tot een consistente en systematische benadering van de tekst te komen. Het biedt derhalve geen hulp bij de uitlegging. ( 111 )

Steun aan een terroristische organisatie als grondslag voor de toepassing van de uitzondering van artikel 24, lid 1?

90.

Met het tweede deel van de tweede vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of (en zo ja, in welke omstandigheden) steun aan een terroristische organisatie „dwingende redenen van nationale veiligheid of openbare orde” oplevert in de zin van artikel 24, lid 1, van de erkenningsrichtlijn.

91.

De lidstaten en de Commissie zijn het er in hun opmerkingen over eens dat steun aan een terroristische organisatie kan voldoen aan de voorwaarden voor de toepassing van de uitzondering van artikel 24, lid 1, en derhalve de intrekking (of weigering tot verlening of verlenging) van een verblijfsvergunning van een vluchteling kan rechtvaardigen. H. T. staat daarentegen op het standpunt dat zelfs indien wordt vastgesteld dat hij het nationale recht heeft geschonden (met name § 20 van het Vereinsgesetz), niet is voldaan aan de voorwaarden voor de toepassing van de uitzondering van artikel 24, lid 1.

92.

Artikel 1, lid 3, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 definieert het begrip „terrorische daad”. ( 112 ) De PKK staat op de lijst in de bijlage bij die regeling en bij verordening nr. 2580/2001. Punt 28 van de considerans van de erkenningsrichtlijn stelt: „Het begrip nationale veiligheid en openbare orde heeft ook betrekking op gevallen waarin een onderdaan van een derde land behoort tot een vereniging die steun verleent aan het internationale terrorisme of een dergelijke vereniging steunt”. ( 113 )

93.

Steun aan een op de lijst geplaatste organisatie die daden pleegt die binnen de werkingssfeer van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en/of verordening nr. 2580/2001 vallen, voldoet derhalve mogelijk aan de voorwaarden voor de toepassing van de uitzondering van artikel 24, lid 1, maar niet noodzakelijkerwijs altijd. Alles draait om de vraag wat onder „steun” wordt verstaan.

94.

Bij de beoordeling van de feiten in elk individueel geval (een tot het terrein van de bevoegde nationale autoriteiten behorende taak) moet om te beginnen worden onderzocht of de daden van de betrokken organisatie dwingende redenen van nationale veiligheid of openbare orde opleveren in de zin van artikel 24, lid 1, van de erkenningsrichtlijn. Allereerst dient te worden geoordeeld dat terroristische daden, die worden gekenmerkt door, bijvoorbeeld, geweld tegen de burgerbevolking, ook al worden zij met een beweerd politiek oogmerk gepleegd, als ernstige, niet-politieke misdrijven moeten worden aangemerkt en derhalve geacht moeten worden dwingende redenen van nationale veiligheid of openbare orde op te leveren. ( 114 ) In de tweede plaats zijn daden van internationaal terrorisme, algemeen en los van de deelneming van een staat, in strijd met de doelstellingen en beginselen van de Verenigde Naties. ( 115 )

95.

Het Hof beschikt niet over informatie waaruit blijkt dat de door de PKK gepleegde daden binnen een van de zojuist door mij genoemde categorieën valt. De plaatsing van een organisatie op een lijst in de bijlage bij gemeenschappelijk standpunt 2001/931 is een eerste sterke aanwijzing dat zij ofwel een terroristische organisatie is dan wel (op basis van bewijs dat op zich vatbaar kan zijn voor betwisting in rechte) vermoedelijk een dergelijke organisatie is. ( 116 ) Die plaatsing op de lijst is derhalve een element waarmee de bevoegde nationale autoriteiten rekening kunnen houden wanneer zij in een eerste fase nagaan of deze groep terroristische daden heeft gepleegd. ( 117 )

96.

Hierbij moet overigens voor ogen worden gehouden dat de doelstellingen van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en die van de erkenningsrichtlijn sterk van elkaar verschillen. Bijgevolg is het mijns inziens niet te rechtvaardigen dat een bevoegde autoriteit die overweegt een persoon uit te sluiten van de uit de vluchtelingenstatus voortvloeiende voorzieningen van hoofdstuk VII van de erkenningsrichtlijn, zich daarvoor uitsluitend baseert op de omstandigheid dat die persoon op de een of andere wijze steun heeft betuigd aan een organisatie die voorkomt op een lijst die is vastgesteld buiten het kader dat bepaald is door de erkenningsrichtlijn en het Verdrag van Genève. ( 118 )

97.

Hoe moet nu de rol van de betrokken persoon wat betreft het „verlenen van steun” aan die op de lijst geplaatste organisatie worden beoordeeld? Wat volstaat voor de toepassing van de uitzondering artikel 24, lid 1?

98.

Het komt mij om te beginnen voor dat wanneer iemands steun activiteiten heeft omvat die redelijkerwijze onder een van de uitzonderingen van artikel 21, lid 2, vallen, per definitie is voldaan aan de voorwaarden voor de toepassing van de uitzondering van artikel 24, lid 1. Met betrekking tot andere activiteiten is het niet zo eenvoudig een duidelijke regel voor de indeling ervan vast te stellen. Omdat de uitzondering van artikel 24, lid 1, is gebaseerd op „dwingende redenen van nationale veiligheid of openbare orde” hoeven de bevoegde autoriteiten in het geheel niet aan te tonen dat (bijvoorbeeld) redelijkerwijs kan worden aangenomen dat de betrokkene een gevaar vormt voor de veiligheid van de lidstaat in kwestie. Mijns inziens dient een eerlijk en afgewogen beoordeling plaats te vinden van de mate waarin de activiteiten van die persoon belangrijke steun aan de betrokken organisatie inhouden. De bevoegde autoriteiten van de lidstaten moeten dus bijvoorbeeld beoordelen of de betrokken persoon (i) zelf terroristische daden heeft gepleegd, (ii) betrokken is geweest bij de planning, de besluitvorming of het leiding geven aan het plegen van dergelijke daden, of (iii) financiering of middelen heeft verschaft om anderen in staat te stellen terroristische daden te plegen. (Ik wijs er wel op dat elke gift aan een op de lijst geplaatste organisatie, hoe gering ook, weliswaar technisch „financiering” van die organisatie is – alle kleine beetjes helpen – maar dat ik de gebruikmaking van de uitzondering van artikel 24, lid 1, om een vluchteling zijn verblijfstitel te ontnemen op basis van een incidentele kleine gift, onevenredig vind. Het staat aan de bevoegde autoriteiten van de lidstaat om onder het rechterlijke toezicht van de nationale rechterlijke instanties de precieze feiten in elk individueel geval te beoordelen.)

99.

Maar hoe nu te werk te gaan wanneer die elementen ontbreken? In dat geval moet worden nagegaan of er andere dwingende redenen zijn om aan te nemen dat er sprake is van een bedreiging voor de nationale veiligheid of de openbare orde. Ik gebruik „dwingende redenen” hier nagenoeg als synoniem aan „ernstige redenen” – zeker minder dan „doorslaggevende redenen”, maar zeker ook meer dan „mogelijke redenen”. De feiten moeten nauwkeurig worden onderzocht en beoordeeld, omdat een afwijzende beslissing kan leiden tot de uitzetting van de betrokken persoon en wellicht een inmenging in zijn grondrechten.

100.

Ik merk terzijde op dat een vluchteling in de zin van artikel 2, onder d), van de erkenningsrichtlijn mogelijk „legaal en ononderbroken sedert [...] vijf jaar [...] op [het grondgebied van de lidstaat] [heeft kunnen] verblijven” (artikel 4, lid 1, van de richtlijn betreffende langdurig ingezetenen) en derhalve een verzoek om toekenning van de status van langdurig ingezetene kan indienen overeenkomstig die richtlijn. ( 119 ) Artikel 6, lid 1, van de richtlijn betreffende langdurig ingezetenen staat een lidstaat toe „om redenen van openbare orde of binnenlandse veiligheid [te] weigeren de status van langdurig ingezetene toe te kennen”, en preciseert dat „[d]e lidstaat [...] bij zijn besluitvorming mede rekening [houdt] met de ernst van de inbreuk of het soort van inbreuk dat op de openbare orde of de binnenlandse veiligheid is gepleegd, respectievelijk met het gevaar dat van de persoon in kwestie uitgaat, en [...] daarbij tevens terdege [let] op de duur van het verblijf en het bestaan van banden met het land van verblijf”. Wanneer deze status is verkregen, voorziet artikel 12, lid 1, van de richtlijn betreffende langdurig ingezetenen in een uitzondering op de bescherming die een langdurig ingezetene anders tegen uitzetting geniet wanneer hij „een actuele en voldoende ernstige bedreiging voor de openbare orde of de binnenlandse veiligheid vormt”.

101.

Wellicht ten overvloede wijs ik erop dat geen van die twee toetsen (als vastgesteld in de richtlijn betreffende langdurig ingezetenen) enigermate overeenstemt met de bewoordingen van de uitzondering van artikel 24, lid 1, van de erkenningsrichtlijn.

102.

Om terug te komen op artikel 24, lid 1, stel ik vast dat de volgende elementen relevant zijn voor de beoordeling van de feiten in een concreet geval: (i) de handelingen van de vluchteling zelf, (ii) de handelingen van de organisatie die hij beweerdelijk heeft gesteund, en (iii) eventuele andere elementen of omstandigheden die een verhoogde bedreiging voor de nationale veiligheid of openbare orde aannemelijk maken. Het staat aan de bevoegde nationale autoriteiten van de lidstaat, onder rechterlijk toezicht van de nationale rechterlijke instanties, de precieze feiten in elk individueel geval te beoordelen.

103.

Uit de gegevens waarover het Hof beschikt blijkt dat de steun van H. T. aan de PKK heeft bestaan in het bijwonen van geoorloofde bijeenkomsten en het deelnemen aan evenementen (zoals de viering van Newroz) die zijn culturele identiteit als Koerd bevestigen. ( 120 ) Uit dergelijke activiteiten volgt niet ipso facto dat hij zelf terroristische handelingen steunt en dergelijke daden zijn niet automatisch terroristische daden. Er is mijns inziens meer nodig om de conclusie te wettigen dat een persoon in een dergelijke situatie een terrorist is en/of actief aangesloten is geweest bij een verboden organisatie en dat derhalve aan de voorwaarden voor de uitzondering van artikel 24, lid 1, is voldaan. Dit alles staat echter ter beoordeling en verificatie aan de verwijzende rechter.

Wat zijn de gevolgen wanneer de uitzondering van artikel 24, lid 1, toepasselijk is?

104.

Wanneer de uitzondering van artikel 24, lid 1, van toepassing is en door de ontvangende lidstaat wordt ingeroepen, heeft dat zowel formele als materiële gevolgen voor de vluchteling. Het formele gevolg is natuurlijk dat hij niet meer over een verblijfstitel beschikt waaruit blijkt dat hij vergunning of machtiging van die lidstaat heeft om op het grondgebied van die lidstaat te verblijven ( 121 ) (al kan hem – zoals H. T. in casu – ook op een andere grondslag zijn toegestaan legaal op het grondgebied te verblijven). De vluchteling behoudt echter zijn vluchtelingenstatus ( 122 ), tenzij en totdat deze wordt beëindigd. ( 123 ) In het onderhavige geval is het duidelijk dat H. T. nog steeds vluchteling is. Hij heeft als zodanig recht op de materiële voorzieningen die aan alle vluchtelingen worden toegekend op grond van hoofdstuk VII van de erkenningsrichtlijn. Hierbij gaat het onder meer om: bescherming tegen refoulement ( 124 ), instandhouding van het gezin ( 125 ), recht op reisdocumenten ( 126 ), toegang tot werkgelegenheid, onderwijs, sociale voorzieningen, gezondheidszorg en huisvesting ( 127 ), vrij verkeer binnen de betrokken lidstaat ( 128 ) en toegang tot integratievoorzieningen ( 129 ).

105.

De verwijzende rechter wijst erop dat de intrekking van een verblijfsvergunning afbreuk doet aan de rechten van een vluchteling naar nationaal recht, aangezien zij consequenties heeft voor zijn toegang tot werkgelegenheid, beroepsopleiding en andere sociale rechten waarvoor een verblijfsvergunning is vereist. ( 130 ) Er zijn voor H. T. dus evident gevolgen aan verbonden voor het genot van zijn materiële rechten uit hoofde van hoofdstuk VII van de erkenningsrichtlijn.

106.

De verblijfstitel van een vluchteling kan mijns inziens weliswaar worden ingetrokken wanneer de uitzondering van artikel 24, lid 1, van toepassing is, maar het is niet toegestaan ook de minimumwaarborgen van hoofdstuk VII van de erkenningsrichtlijn in te trekken of te beperken, tenzij tevens aan eventuele uitdrukkelijke en specifieke voorwaarden voor intrekking is voldaan. ( 131 ) De verwijzende rechter vermeldt niet dat in casu sprake zou zijn van die omstandigheden. De betrokken lidstaat heeft bijgevolg geen beoordelingsruimte met betrekking tot de beslissing die materiële voorzieningen te blijven toekennen.

107.

Punt 30 van de considerans van de erkenningsrichtlijn stelt weliswaar dat, „[de lidstaten] [b]innen de grenzen van hun internationale verplichtingen kunnen [...] bepalen dat alvorens voorzieningen inzake de toegang tot werkgelegenheid, sociale zekerheid, gezondheidszorg en integratievoorzieningen kunnen worden toegekend, een verblijfstitel overeenkomstig artikel 22 moet zijn afgegeven”, maar die overweging als zodanig biedt de lidstaten geen rechtsgrondslag om de in hoofdstuk VII gewaarborgde voorzieningen te beperken wanneer de verblijfstitel van een vluchteling wordt ingetrokken. ( 132 ) Een andere opvatting zou in strijd zijn met het doel van de overwegingen van de considerans bij een wetgevingsbesluit. Een overweging van een considerans is een motivering van een materiële bepaling of bepalingen. Zij kan niet op zichzelf het materiële recht bepalen: bij gebreke (zoals in casu) van een desbetreffende materiële bepaling kan zij geen gevolgen hebben.

108.

Het staat aan de verwijzende rechter de feiten van het geding te onderzoeken en te verifiëren om vast te stellen of de gevolgen van het verlies van zijn verblijfsvergunning voor H. T. verenigbaar zijn met de rechten die hem als vluchteling nog steeds toekomen uit hoofde van de erkenningsrichtlijn en het nodige te doen om die rechten te waarborgen. Ik laat hierna enige opmerkingen volgen louter voor het geval zij van nut kunnen zijn.

109.

Mijns inziens zijn de aan de verplaatsingen van H. T. binnen Duitsland opgelegde beperkingen als gevolg van zijn veroordeling wegens schending van § 20 van het Vereinsgesetz ( 133 ) niet noodzakelijkerwijze onverenigbaar met de erkenningsrichtlijn uitgelegd in het licht van het Verdrag van Genève: in dit verdrag is vastgelegd dat vluchtelingen zich moeten houden aan de wetten en voorschriften van de staat waar zij bescherming zoeken. ( 134 ) Een rechtstreeks gevolg van de intrekking van de verblijfstitel van H. T. is dat hij geen recht van vrij verkeer meer heeft binnen het Schengengebied. ( 135 ) Mogelijk leiden de omstandigheden die de uitzondering van artikel 24, lid 1, van toepassing maken, er tevens toe dat hij niet meer over een reisdocument beschikt omdat hij onder de uitzondering van artikel 25, lid 1, valt (de verwijzende rechter heeft zich hierover niet uitgelaten). Er is echter niet in een uitdrukkelijke uitzondering voorzien op de in hoofdstuk VII gewaarborgde rechten van toegang tot werkgelegenheid, onderwijs, sociale voorzieningen, gezondheidszorg en huisvesting. ( 136 )

110.

Indien – zoals het geval lijkt te zijn – H. T. nog steeds beschikt over het recht van toegang tot die materiële voorzieningen omdat hij nog steeds de vluchtelingenstatus heeft, moet worden geconcludeerd dat de lidstaat de nodige maatregelen moet nemen om een persoon in die situatie in staat te stellen gebruik te maken van die voorzieningen. De concrete invulling van die verplichting staat aan de lidstaat.

111.

Mijns inziens kan een lidstaat in een concreet geval (bijvoorbeeld) een van de volgende handelwijzen hanteren. Ten eerste kan hij besluiten in weerwil van de toepasselijkheid van de uitzondering van artikel 24, lid 1, de verblijfstitel van die vluchteling niet in te trekken (het staat de lidstaten krachtens de erkenningsrichtlijn steeds vrij gunstiger normen vast te stellen of te handhaven). ( 137 )

112.

De lidstaat kan ook – zoals in casu is gebeurd – ervoor kiezen de verblijfstitel in te trekken maar de vluchteling om andere redenen toestaan legaal op zijn grondgebied te verblijven. Ofschoon mij niet precies bekend is of (enige) andere lidstaten soortgelijke regelingen kennen als de „gedoogstatus” van de „Duldungen” in Duitsland, lijkt het mij niet onaannemelijk dat dit het geval is. ( 138 ) Wanneer de lidstaat daarvoor kiest, moet hij een passend mechanisme in het leven roepen om ervoor te zorgen dat de toegang tot die voorzieningen van hoofdstuk VII waarop de vluchteling nog steeds recht heeft, gehandhaafd wordt. Wat de lidstaat mijns inziens niet mag doen, is de vluchteling in een soort rechtsvacuüm plaatsen waarin zijn aanwezigheid op het grondgebied wordt gedoogd maar hem (althans sommige) uit zijn vluchtelingenstatus voortvloeiende materiële voorzieningen worden ontnomen. Dat zou onverenigbaar zijn met de tekst, de doelstellingen en de systematiek van de erkenningsrichtlijn. Ook de evenredigheid van een dergelijke handelwijze komt mij twijfelachtig voor, immers de maatregelen die een lidstaat neemt in het kader van de toepassing van artikel 24, lid 1, moeten evenredig zijn.

113.

Het evenredigheidsbeginsel (een van de algemene beginselen van Unierecht) is relevant voor de uitlegging van de Uniewetgeving. ( 139 ) Dat beginsel vereist dat de door de lidstaten, in het kader van hun handelen binnen het Unierecht aangewende middelen geschikt zijn ter verwezenlijking van het nagestreefde doel. ( 140 ) In casu valt de intrekking van een verblijfstitel van een vluchteling stellig binnen de werkingssfeer van het Unierecht (in de vorm van de erkenningsrichtlijn) evenals de gevolgen van een dergelijke intrekking, in zoverre zij de toegang tot de materiële voorzieningen die door die richtlijn worden verleend aan personen met de vluchtelingenstatus in het gedrang kunnen brengen. Hoewel het in casu nagestreefde doel rechtmatig is (immers uitdrukkelijk bevestigd door artikel 24, lid 1, van de erkenningsrichtlijn), is het verlies van door de erkenningsrichtlijn gegarandeerde voorzieningen dat zich vervolgens voordoet, terwijl de vluchteling wel nog steeds op het grondgebied van de lidstaat verblijft, niet geschikt of noodzakelijk om dat doel te verwezenlijken.

114.

Indien de toepassing van nationale bepalingen tot gevolg heeft dat een persoon die niet meer beschikt over een verblijfstitel maar de vluchtelingenstatus is blijven behouden, de materiële voorzieningen worden ontzegd waarop hij op grond van die status recht heeft, zijn die nationale bepalingen onverenigbaar met de richtlijn. Wanneer het nationale recht onverenigbaar is met een richtlijn, is volgens vaste rechtspraak de nationale rechter, die in het kader van zijn bevoegdheid belast is met de toepassing van de bepalingen van het Unierecht, verplicht zorg te dragen voor de volle werking van deze normen, en moet hij daarbij zo nodig op eigen gezag elke strijdige bepaling van de nationale wetgeving buiten toepassing laten. ( 141 )

Conclusie

115.

In het licht van het voorgaande geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen als volgt te beantwoorden:

Een aan een vluchteling verleende verblijfstitel mag worden ingetrokken wanneer er sprake is van dwingende redenen van nationale veiligheid of openbare orde in de zin van artikel 24, lid 1, van richtlijn 2004/83/EG van de Raad van 29 april 2004 (inzake minimumnormen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchteling of als persoon die anderszins internationale bescherming behoeft, en de inhoud van de verleende bescherming) of wanneer er gronden zijn voor de toepassing van de uitzondering op het beginsel van non-refoulement van artikel 21, lid 2, van die richtlijn.

De woorden „dwingende redenen van nationale veiligheid of openbare orde” van artikel 24, lid 1, van richtlijn 2004/83 betekenen dat er ernstige redenen zijn om aan te nemen dat de nationale veiligheid of openbare orde worden bedreigd. Deze bewoordingen hebben een ruimere strekking dan de voorwaarde van artikel 21, lid 2, van die richtlijn, namelijk dat „redelijkerwijs kan worden aangenomen dat de betrokken vluchteling een gevaar vormt voor de veiligheid van de betrokken lidstaat (in de zin van artikel 21, lid 2, onder a), of wanneer hij, omdat hij definitief veroordeeld is voor een bijzonder ernstig misdrijf een gevaar vormt voor de gemeenschap van die lidstaat (in de zin van artikel 21, lid 2, onder b).

Voordat een aan een vluchteling verleende verblijfsvergunning kan worden ingetrokken overeenkomstig artikel 24, lid 1, van richtlijn 2004/83, op grond dat hij een verboden organisatie steunt, moet er een individueel onderzoek van de specifieke feiten plaatsvinden. De volgende elementen zijn relevant voor dat onderzoek: (i) de handelingen van de vluchteling zelf, (ii) de handelingen van de organisatie die hij beweerdelijk heeft gesteund, en (iii) eventuele andere elementen of omstandigheden die een verhoogde bedreiging voor de nationale veiligheid of openbare orde aannemelijk maken. Het staat aan de bevoegde nationale autoriteiten van de lidstaat, onder rechterlijk toezicht van de nationale rechterlijke instanties, de precieze feiten in elk individueel geval te beoordelen.

In omstandigheden waarin een lidstaat een vluchteling uitzet maar de uitvoering van dat besluit opschort, is het onverenigbaar met richtlijn 2004/83 om die persoon de toegang tot de door hoofdstuk VII ervan gegarandeerde voorzieningen te ontzeggen, tenzij een uitdrukkelijke uitzondering van toepassing is, en de maatregelen die een lidstaat neemt ter verwezenlijking van de doelstellingen van die richtlijn moeten evenredig zijn.

Iemands vluchtelingenstatus kan slechts worden ingetrokken overeenkomstig de uitdrukkelijke bepalingen van richtlijn 2004/83. Wanneer een vluchteling derhalve zijn status overeenkomstig die richtlijn behoudt maar nationale bepalingen tot gevolg hebben dat hem de voorzieningen worden onthouden waarop hij als vluchteling recht heeft krachtens die richtlijn, zijn die bepalingen onverenigbaar met richtlijn 2004/83. Wanneer het nationale recht onverenigbaar is met een richtlijn, is een nationale rechter die in het kader van de uitoefening van zijn bevoegdheden Uniebepalingen moet toepassen, verplicht zorg te dragen voor de volle werking van deze normen, en moet hij daarbij zo nodig, op eigen gezag, elke strijdige bepaling van de – zelfs latere – nationale wetgeving buiten toepassing laten.


( 1 ) Oorspronkelijke taal: Engels.

( 2 ) Richtlijn 2004/83/EG van de Raad van 29 april 2004 inzake minimumnormen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchteling of als persoon die anderszins internationale bescherming behoeft, en de inhoud van de verleende bescherming (PB L 304, blz. 12) (hierna: „erkenningsrichtlijn”). Deze richtlijn is ingetrokken en vervangen door richtlijn 2011/95/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 inzake normen voor de erkenning van onderdanen van derde landen of staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, voor een uniforme status voor vluchtelingen of voor personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming, en voor de inhoud van de verleende bescherming (PB L 337, blz. 9). Deze laatste richtlijn is in werking getreden met ingang van 21 december 2013, zie voetnoot 104 hierna. In de punten 23 en 24 hierna geef ik de inhoud weer van de artikelen 21 en 24, lid 1, van de erkenningsrichtlijn.

( 3 ) Het Verdrag betreffende de status van vluchtelingen, ondertekend te Genève op 28 juli 1951 (United Nations Treaty Series, deel 189, blz. 150, nr. 2545, 1954), is in werking getreden op 22 april 1954. Het Verdrag is aangevuld door het Protocol betreffende de status van vluchtelingen, gesloten te New York op 31 januari 1967 en in werking getreden op 4 oktober 1967. Hierna verwijs ik naar het Verdrag en het Protocol samen als het „Verdrag van Genève”.

( 4 ) Artikel 17.

( 5 ) Artikel 24.

( 6 ) Artikel 26.

( 7 ) Deze mogelijkheid zou niettemin geïmpliceerd geacht kunnen worden door de naastelkaarstelling van (bijvoorbeeld) de definities in de artikelen 1A en 1C (voorwaarden waaronder het Verdrag ophoudt van toepassing te zijn) of de artikelen 1A en 1F (uitsluiting van oorlogsmisdadigers etc.), wanneer de vluchtelingenstatus is verleend voordat de gebeurtenissen die de uitsluiting van artikel 1F rechtvaardigen bekend werden.

( 8 ) Artikel 33, lid 1.

( 9 ) Artikel 33, lid 2.

( 10 ) Ondertekend te Rome op 4 november 1950 (hierna: „EVRM”).

( 11 ) De rechten die volgens artikel 15, lid 2, EVRM onaantastbaar zijn, zijn het recht op leven (artikel 2), het verbod van foltering, slavernij en dwangarbeid (respectievelijk artikel 3 en artikel 4) en het recht om niet gestraft te worden zonder voorafgaande strafbepaling (artikel 7). Zie punt 17 hierna.

( 12 ) PB C 83, blz. 389 (hierna: „Handvest”).

( 13 ) Artikel 19, lid 2.

( 14 ) Schengenakkoord – Akkoord tussen de regeringen van de staten van de Benelux Economische Unie, van de Bondsrepubliek Duitsland en van de Franse Republiek betreffende de geleidelijke afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen (PB L 239, blz. 13).

( 15 ) Van 14 juni 1985 tussen de regeringen van de staten van de Benelux Economische Unie, de Bondsrepubliek Duitsland en de Franse Republiek, betreffende de geleidelijke afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen (PB L 239, blz. 19).

( 16 ) Zie voorts artikel 5 van verordening (EG) nr. 562/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot vaststelling van een communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen (Schengengrenscode) (PB L 105, blz. 1), laatstelijk gewijzigd bij verordening (EU) nr. 1051/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 22 oktober 2013 (PB L 295, blz. 1).

( 17 ) Gemeenschappelijk standpunt van de Raad van 27 december 2001 betreffende de toepassing van specifieke maatregelen ter bestrijding van het terrorisme (PB L 344, blz. 94) (hierna: „gemeenschappelijk standpunt 2001/931”). De bijlage bij dit gemeenschappelijk standpunt is recentelijk herzien bij besluit 2014/72/GBVB van de Raad (PB L 40, blz. 56), en de Partiya Karkerên Kurdistan („Koerdische Arbeiderspartij”; hierna „PKK”) wordt op de herziene lijst onder punt 16 vermeld.

( 18 ) Verordening (EG) nr. 2580/2001 van de Raad van 27 december 2001 inzake specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen het terrorisme (PB L 344, blz. 70). Die lijst is ongeldig verklaard in een procedure betreffende de PKK, hoofdzakelijk wegens een gebrekkige motivering van de Commissie; zie arrest PKK/Raad, T‑229/02, EU:T:2008:87. Zie voorts arrest E en F, C‑550/09, EU:C:2010:382, punt 38. De Raad heeft echter vervolgens nieuwe verordeningen vastgesteld om dit gebrek te verhelpen: zie verordening (EG) nr. 501/2009 van de Raad van 15 juni 2009 tot uitvoering van artikel 2, lid 3, van verordening (EG) nr. 2580/2001 inzake specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen het terrorisme (PB L 151, blz. 14), waarin de PKK in de herziene lijst (in punt 17) is opgenomen.

( 19 ) Zie de punten 2 en 3 van de considerans.

( 20 ) Zie punt 10 van de considerans.

( 21 ) Zie punt 11 van de considerans.

( 22 ) Zie punt 8 van de considerans.

( 23 ) Tot de oorspronkelijke GEAS-maatregelen behoren richtlijn 2003/9/EG van de Raad van 27 januari 2003 tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten (PB L 31, blz. 18) (hierna: „richtlijn opvangvoorzieningen”). Deze richtlijn is van toepassing op alle onderdanen van derde landen en staatlozen die een asielverzoek aan de grens of op het grondgebied van een lidstaat indienen voor zover zij als asielzoeker op het grondgebied mogen verblijven. Zie nadien richtlijn 2005/85/EG van de Raad van 1 december 2005 betreffende minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus (PB L 326, blz. 13) (hierna: „procedurerichtlijn”), die van toepassing is op alle asielverzoeken die op het grondgebied van de Unie worden ingediend.

( 24 ) Ik heb niet alle maatregelen in het kader van het CEAS opgesomd omdat zij in casu niet ter zake dienend zijn. Ik zal de ermee corresponderende herziene maatregelen daarom ook niet vermelden.

( 25 ) Zie de punten 1‑4, 6, 7, 8, 10, 11 en 17 van de considerans.

( 26 ) Punt 14 van de considerans; zie punt 15 hierna.

( 27 ) Artikel 2, onder c). Zie met betrekking tot de werkingssfeer van de uitsluiting van artikel 12, punt 19 hierna.

( 28 ) Artikel 2, onder d).

( 29 ) Artikel 2, onder j).

( 30 ) Artikel 9, onder 1).

( 31 ) Artikel 9, lid 2.

( 32 ) Artikel 9, lid 3.

( 33 ) Artikel 12, lid 2, onder a).

( 34 ) Artikel 12, lid 2, onder b).

( 35 ) Artikel 12, lid 2, onder c).

( 36 ) Artikel 14, lid 4, onder a).

( 37 ) Artikel 14, lid 4, onder b). De lidstaten mogen besluiten geen status te verlenen aan een verzoeker wanneer nog geen besluit (artikel 14, lid 5) overeenkomstig artikel 14, lid 4, is genomen. Zie voorts hoofdstuk IV van de procedurerichtlijn betreffende de intrekking van de vluchtelingenstatus.

( 38 ) Artikel 20, lid 1.

( 39 ) Artikel 20, lid 2.

( 40 ) Artikel 20, lid 7, bevat een analoge bepaling betreffende personen die voor subsidiaire bescherming in aanmerking komen.

( 41 ) Artikel 25, lid 1.

( 42 ) Artikel 26, lid 1.

( 43 ) Artikel 26, lid 2.

( 44 ) Artikel 28, lid 1.

( 45 ) Artikel 29, lid 1.

( 46 ) Artikel 31.

( 47 ) Artikel 32.

( 48 ) Artikel 33.

( 49 ) Van 25 november 2003 betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen (PB L 16, blz. 44) (hierna: „richtlijn betreffende langdurig ingezetenen” of „richtlijn 2003/109”). Deze richtlijn is nadien gewijzigd bij richtlijn 2011/51/EU van het Europees Parlement en de Raad van 11 mei 2011 tot wijziging van richtlijn 2003/109/EG van de Raad teneinde haar werkingssfeer uit te breiden tot personen die internationale bescherming genieten (PB L 132, blz. 1) (hierna: „richtlijn 2011/51”), die met ingang van 20 mei 2011 in werking is getreden.

( 50 ) Zie de punten 2 en 11 van de considerans en artikel 1.

( 51 ) Artikel 13.

( 52 ) Artikel 2, onder a) (de oorspronkelijke tekst verwijst naar „artikel 17, lid 1, van het Verdrag”).

( 53 ) Artikel 2, onder g).

( 54 ) De richtlijn betreffende langdurig ingezetenen is gewijzigd bij richtlijn 2011/51. Zie de punten 1 tot en met 4 van de considerans en artikel 3 van richtlijn 2011/51.

( 55 ) Artikel 4, lid 1.

( 56 ) Artikel 8, lid 1.

( 57 ) Artikel 8, lid 2.

( 58 ) Artikel 9, lid 1, onder b).

( 59 ) Artikel 9, lid 3.

( 60 ) Artikel 10.

( 61 ) Artikel 11.

( 62 ) Artikel 12, lid 1.

( 63 ) Van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (PB L 158, blz. 77) (hierna: „burgerschapsrichtlijn”).

( 64 ) Artikel 1.

( 65 ) De PKK heeft een aantal opvolgers – bijvoorbeeld Eniya Rizgariya Neteweyî ya Kurdistanê (hierna: „ENRK”), KADEK en KONGRA-GEL. De aanduiding PKK dient in het kader van deze conclusie te worden geacht ook betrekking te hebben op die organisaties.

( 66 ) § 4, lid 1. Zie de uitzonderingen in § 1, lid 2. Ik hanteer in deze conclusie als algemene aanduiding de term verblijfstitel.

( 67 ) § 7.

( 68 ) § 9, lid 1.

( 69 ) § 25, lid 1, van deze wet is niet van toepassing wanneer de betrokken onderdaan van het derde land om ernstige redenen van openbare veiligheid en openbare orde is uitgezet.

( 70 ) § 26, lid 1.

( 71 ) Zie ook § 26, lid 4.

( 72 ) § 50.

( 73 ) § 51, lid 1.

( 74 ) § 54, lid 5.

( 75 ) § 54a.

( 76 ) §§ 11 en 25, lid 2.

( 77 ) § 60, lid 1.

( 78 ) § 60a, leden 1 en 2.

( 79 ) § 60a, lid 3.

( 80 ) § 60a, lid 4.

( 81 ) Overeenkomstig § 60a van het Aufenthaltsgesetz.

( 82 ) Arresten Salahadin Abdulla e.a., C‑175/08, C‑176/08, C‑178/08 en C‑179/08, EU:C:2010:105, punt 52; Y en Z, C‑71/11 en C‑99/11, EU:C:2012:518, punt 47, en X, Y en Z, C‑199/12 en C‑200/12–C‑201/12, EU:C:2013:720, punt 39.

( 83 ) Arrest X, Y en Z, EU:C:2013:720, punt 40.

( 84 ) Arrest X, Y en Z, EU:C:2013:720, punt 40. Zie ook artikel 10 van het Handvest.

( 85 ) Zie artikel 6 van de richtlijn opvangvoorzieningen en artikel 7 van de procedurerichtlijn, aangehaald in voetnoot 23.

( 86 ) Arrest N.S. e.a., C‑411/10 en C‑493/10, EU:C:2011:865, punt 7. Zie voorts punt 57 hierna.

( 87 ) Ik zal ter vereenvoudiging van de tekst in het algemeen naar artikel 21, leden 2 en 3, of artikel 24, lid 1, (naargelang van het geval) verwijzen zonder daar de woorden „van de erkenningsrichtlijn” aan toe te voegen..

( 88 ) Zie de punten 33, 34, 35 en 40 hiervoor.

( 89 ) Zie de punten 37 en 40 hiervoor.

( 90 ) De verwijzende rechter stelt geen vraag over de mogelijke rechten van een onderdaan van een derde land, van wie sommige kinderen Unieburgers zijn. Ik zal hier derhalve niet verder op ingaan.

( 91 ) Zie punt 34 hiervoor.

( 92 ) Zie punt 10 hiervoor.

( 93 ) Zie punt 7 hiervoor.

( 94 ) Zie artikel 1 van het zevende aanvullende protocol bij het EVRM voor de procedurele garanties bij de uitzetting van vreemdelingen.

( 95 ) Zie punten 74 e.v. hierna, waar ik bespreek wat „dwingende redenen” inhoudt.

( 96 ) Zie bijvoorbeeld arrest EHRM van 30 oktober 1991, Vilvarajah e.a./Verenigd Koninkrijk, nr. 13163/87, reeks A nr. 215, § 102.

( 97 ) Arrest EHRM van 15 mei 2012, S.F. e.a./Zweden, nr. 52077/10, § 62, en aldaar aangehaalde rechtspraak.

( 98 ) Arresten EHRM van 15 november 2012, Chahal/Verenigd Koninkrijk, Reports of Judgments and Decisions 1996-V, § 74, en S.F. e.a./Zweden, aangehaald in voetnoot 97, § 62. Zie voorts arrest EHRM van 17 januari 2012, Othman (Abu Qatada)/Verenigd Koninkrijk, nr. 8139/09, §§ 258‑261, 2012 (uittreksels), betreffende het door artikel 6 EVRM gewaarborgde recht op een eerlijk proces.

( 99 ) Zie punt 48 hiervoor.

( 100 ) Zie Raadsdocument nr. 8919/03 van 12 mei 2003, blz. 24, met betrekking tot artikel 22 van het voorstel, dat later artikel 24 van de erkenningsrichtlijn is geworden.

( 101 ) Onderdanen van een derde land die zich legaal op het grondgebied van een verdragsluitende staat ophouden hebben een geldige verblijfstitel en een reisdocument nodig om zich binnen het Schengengebied te verplaatsen, waar zij ten hoogste 90 dagen op het grondgebied van de betrokken overeenkomstsluitende staat mogen verblijven. Zie punt 10 hiervoor.

( 102 ) Zie artikel 9, lid 1, onder b), van de richtlijn betreffende langdurig ingezetenen.

( 103 ) Zie punten 104 e.v. hierna.

( 104 ) Bij richtlijn 2011/95 is de erkenningsrichtlijn ingetrokken en vervangen met ingang van 21 december 2013, dus na het uitzettingsbevel in het hoofdgeding (zie punt 40 hiervoor). Deze richtlijn is derhalve niet op die procedure van toepassing.

( 105 ) Arrest Endendijk, C‑187/07, EU:C:2008:197, punt 22.

( 106 ) Arrest Endendijk, EU:C:2008:197, punt 24.

( 107 ) Zie punt 62 hiervoor.

( 108 ) PB 1999, C 73, blz. 1 (hierna: „gemeenschappelijke richtsnoeren”) Dit soort interinstitutionele akkoorden heeft thans een wettelijke basis in de Verdragen. Zie artikel 295 VWEU.

( 109 ) Arrest Jipa, C‑33/07, EU:C:2008:396, punt 23 en aldaar aangehaalde rechtspraak.

( 110 ) Zie de conclusie van advocaat-generaal Bot in de zaak Tsakouridis, C‑145/09, EU:C:2010:322, punt 47.

( 111 ) Zie punt 2 van de considerans van de richtlijn betreffende langdurig ingezetenen. Ik voeg hier voor de volledigheid aan toe dat de ontstaansgeschiedenis van de erkenningsrichtlijn geen licht op de zaak lijkt te werpen, aangezien noch het huidige artikel 14 noch artikel 21, lid 2, van die richtlijn was opgenomen in de tekst van het oorspronkelijke Commissievoorstel, vermeld in voetnoot 100 hiervoor.

( 112 ) Zie punt 11 hiervoor.

( 113 ) Zie Raadsdocument nr. 8919/03 van 12 mei 2003, aangehaald in voetnoot 100 hiervoor.

( 114 ) Zie arrest B, C‑57/09 en C‑101/09, EU:C:2010:661, punten 80 en 81, met betrekking tot de uitlegging van artikel 12, lid 2, van de erkenningsrichtlijn die ik hier analoog toepas.

( 115 ) Arrest B, EU:C:2010:661, aangehaald in voetnoot 114, punten 82 en 83.

( 116 ) Gezien de zich snel uitbreidende rechtspraak van het Gerecht en het Hof over betwistingen van besluiten tot plaatsing op een lijst moeten wij voorzichtig zijn met de conclusie dat een bepaalde organisatie, omdat zij op de lijst staat inderdaad wel een terroristische organisatie moet zijn. Zie voetnoot 18 hiervoor.

( 117 ) Arrest B, EU:C:2010:661, aangehaald in voetnoot 114, punt 90.

( 118 ) Zie arrest B, EU:C:2010:661, aangehaald in voetnoot 114, punt 89.

( 119 ) Zie de artikelen 5 en 7 van de richtlijn betreffende langdurig ingezetenen.

( 120 ) Zie punten 39, 41 en 48 hiervoor.

( 121 ) Zie artikel 2, onder j), van de erkenningsrichtlijn.

( 122 ) Zie artikel 2, onder d), van de erkenningsrichtlijn.

( 123 ) Een persoon behoudt de hem krachtens de erkenningsrichtlijn toegekende vluchtelingenstatus tenzij (met name) artikel 11 (beëindiging) of artikel 14 (intrekking, beëindiging of weigering tot verlenging van de vluchtelingenstatus) toepassing vindt. Bovendien moeten de toepasselijke procedures van hoofdstuk IV van de procedurerichtlijn zijn gevolgd. Vaststaat dat niets van dit alles in het onderhavige geval van toepassing is en/of is gebeurd.

( 124 ) Artikel 21.

( 125 ) Artikel 23.

( 126 ) Artikel 25.

( 127 ) Respectievelijk artikelen 26, 27, 28, 29 en 31.

( 128 ) Artikel 32.

( 129 ) Artikel 33.

( 130 ) Zie punten 35 en 48 hiervoor.

( 131 ) Zie met name artikel 20, lid 6 (en voor personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming, de overeenkomstige bepaling in artikel 20, lid 7).

( 132 ) Zie punt 10 van de gemeenschappelijke richtsnoeren, aangehaald in voetnoot 108 hiervoor.

( 133 ) Zie punt 40 hiervoor.

( 134 ) Zie punt 3 hiervoor.

( 135 ) Zie punt 10 hiervoor.

( 136 ) Of integratievoorzieningen, die al dan niet relevant kunnen zijn, gezien het feit dat H. T. sinds 1989 in Duitsland woont.

( 137 ) Zie artikel 3 van de erkenningsrichtlijn.

( 138 ) Ofschoon zeker geen exact equivalent, denk ik hierbij aan het begrip „temporary admission” in het nationale rechtsstelsel dat ik het beste ken.

( 139 ) Zie bijvoorbeeld de rechtspraak over gelijke beloning, zoals arrest Cadman, C‑17/05, EU:C:2006:633, punten 31 en 32.

( 140 ) Arrest Zhu en Chen, C‑200/02, EU:C:2004:639, punten 32 en 33.

( 141 ) Arrest Filipiak, C‑314/08, EU:C:2009:719, punt 81.