1.

Het Hof heeft zich reeds meerdere malen uitgesproken over de totstandkoming van Natura 2000, het netwerk van Europese beschermde gebieden, alsmede over de bescherming van deze gebieden. De onderhavige zaak betreft daarentegen de vraag onder welke omstandigheden de beschermde status van dergelijke gebieden dient te worden ingetrokken.

2.

De habitatrichtlijn ( 2 ) noemt weliswaar de mogelijkheid de beschermde status van een gebied in te trekken, maar in casu bestaat onenigheid over de vraag welke rechten de eigenaren van de betrokken gebieden in dit verband hebben. Deze vraag is van groot belang voor het draagvlak van de Europese natuurbescherming. Bij de beantwoording van deze vraag zal rekening moeten worden gehouden met de bepalingen van het algemene Unierecht inzake de uitvoering van de habitatrichtlijn door de nationale administratie, dat wil zeggen inzonderheid de bepalingen inzake het grondrecht op eigendom en het recht om te worden gehoord.

3.

Artikel 3, lid 1, eerste alinea, van de habitatrichtlijn bevat een definitie van Natura 2000, het Europese netwerk van speciale beschermingszones:

„Er wordt een coherent Europees ecologisch netwerk gevormd van speciale beschermingszones, Natura 2000 genaamd. Dit netwerk, dat bestaat uit gebieden met in bijlage I genoemde typen natuurlijke habitats en habitats van in bijlage II genoemde soorten, moet de betrokken typen natuurlijke habitats en habitats van soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding behouden of in voorkomend geval herstellen.”

4.

De keuze van de te beschermen gebieden is geregeld in artikel 4 van de habitatrichtlijn. Overeenkomstig artikel 4, lid 1, stelt elke lidstaat aan de hand van bepaalde criteria een lijst van gebieden voor. Op basis van verdere criteria kiest de Commissie conform artikel 4, lid 2, aan de hand van de lijsten van alle lidstaten de gebieden die op de lijst van de gebieden van communautair belang, (hierna: „GCB’s”) worden geplaatst.

5.

Van belang is artikel 4, lid 1, vierde zin, van de habitatrichtlijn, dat de wijziging van de lijst betreft:

„Zo nodig stellen de lidstaten aanpassingen van de lijst voor in het licht van de resultaten van het in artikel 11 bedoelde toezicht.”

6.

Artikel 4, leden 4 en 5, van de habitatrichtlijn betreft de bescherming van de GCB’s:

„4.   Wanneer een gebied volgens de procedure van lid 2 tot een gebied van communautair belang is verklaard, wijst de betrokken lidstaat dat gebied zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes jaar, aan als speciale beschermingszone en stelt hij tevens de prioriteiten vast gelet op het belang van de gebieden voor het in een gunstige staat van instandhouding behouden of herstellen van een type natuurlijke habitat van bijlage I of van een soort van bijlage II alsmede voor de coherentie van Natura 2000 en gelet op de voor dat gebied bestaande dreiging van achteruitgang en vernietiging.

5.   Zodra een gebied op de in lid 2, derde alinea, bedoelde lijst is geplaatst, gelden voor dat gebied de bepalingen van artikel 6, leden 2, 3 en 4.”

7.

Artikel 6, leden 2, 3 en 4, van de habitatrichtlijn concretiseert de gebiedsbescherming:

„2.   De lidstaten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn, een significant effect zouden kunnen hebben.

3.   Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo’n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.

4.   Indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, neemt de lidstaat alle nodige compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. De lidstaat stelt de Commissie op de hoogte van de genomen compenserende maatregelen.

[...]”

8.

Artikel 9 van de habitatrichtlijn noemt de mogelijkheid om de beschermde status van bepaalde gebieden in te trekken:

„De Commissie evalueert volgens de procedure van artikel 21 periodiek de bijdrage van Natura 2000 tot de verwezenlijking van de in de artikelen 2 en 3 genoemde doelstellingen. In dit verband kan, wanneer de natuurlijke ontwikkeling, zoals die blijkt uit het in artikel 11 bedoelde toezicht, dat rechtvaardigt, worden overwogen om een speciale beschermingszone haar status te ontnemen.”

9.

Artikel 11 van de habitatrichtlijn verplicht de lidstaten toezicht te houden op de op grond van de richtlijn te beschermen soorten en natuurlijke habitats:

„De lidstaten zien toe op de staat van instandhouding van de in artikel 2 bedoelde soorten en natuurlijke habitats, waarbij zij bijzondere aandacht schenken aan de prioritaire typen natuurlijke habitats en de prioritaire soorten.”

10.

Op grond van artikel 17 van de habitatrichtlijn zenden de lidstaten om de zes jaar een verslag aan de Commissie dat onder meer de voornaamste resultaten van het in artikel 11 bedoelde toezicht bevat.

11.

Artikel 3, lid 4 bis, van decreto del Presidente della Repubblica (besluit van de president van de republiek; hierna: „DPR”) nr. 357/1997 tot uitvoering van richtlijn 92/43/EEG regelt de nationale bevoegdheid voor de evaluatie van Natura 2000:

„Teneinde een functionele uitvoering van [de habitatrichtlijn] te waarborgen [...], verrichten de regio’s [...], op basis van de toezichthoudende activiteiten [...], een periodieke evaluatie van de geschiktheid van de gebieden voor de verwezenlijking van de doelstellingen van de richtlijn, op grond waarvan zij het Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio [ministerie van Milieu en Landschapsbeheer; hierna: ‚ministerie van Milieu’] voorstellen kunnen doen tot aanpassing van de lijst van die gebieden, het grensverloop ervan en de inhoud van het inlichtingenformulier betreffende elk van deze gebieden. Het ministerie van Milieu zendt het voorstel ter beoordeling aan de Europese Commissie, overeenkomstig artikel 9 van genoemde richtlijn.”

12.

Cascina Tre Pini s.s. is een burgerlijke maatschap en eigenaresse van een perceel van circa 22 hectare, gelegen binnen het grondgebied van de gemeente Somma Lombardo, op korte afstand van de luchthaven Milano-Malpensa. Dit perceel is onderdeel van het gebied „Brughiera del Dosso” dat de Commissie voor een totale oppervlakte van 455 hectare onder nr. IT2010012 ( 3 ) op de lijst van GCB’s heeft geplaatst. ( 4 )

13.

Blijkens het standaardgegevensformulier voor dit gebied ( 5 ) komen daar vooral oude zuurminnende eikenbossen op zandvlakten met Quercus robur (code 9190) en deels ook droge Europese heide (code 4030) alsmede in totaal 14 soorten van bijlage II bij de habitatrichtlijn voor, met name de Italiaanse springkikker (Rana latastei) en de Italiaanse sneep (Chondrostoma soetta). Prioritaire soorten of natuurlijke habitats worden niet genoemd.

14.

Intussen werd de luchthaven van Malpensa uitgebreid, een ontwikkeling die was voorzien in het „Piano d’Area Malpensa” (bestemmingsplan Malpensa), dat in 1999 bij regionale wet was vastgesteld. Dit plan voorziet er volgens Cascina Tre Pini in dat gebieden die onder andere liggen binnen het grondgebied van de gemeente Somma Lombardo, bestemd worden voor de ontwikkeling van activiteiten van „commerciële en industriële” aard.

15.

De geleidelijke uitbreiding van het luchtverkeer van Malpensa heeft volgens Cascina Tre Pini na verloop van tijd geleid tot een progressieve aantasting van het milieu op het perceel. Zij heeft het Consorzio Parco lombardo Valle del Ticino, de beherende instelling van het gebied „Brughiera del Dosso”, derhalve in 2005 verzocht de nodige milieumaatregelen te treffen ter voorkoming van milieuschade op haar perceel. Op dit verzoek is volgens Cascina Tre Pini niet geantwoord.

16.

In 2006 heeft Cascina Tre Pini het Italiaanse ministerie van Milieu verzocht haar perceel af te splitsen van het gebied „Brughiera del Dosso”, omdat naar haar opvatting de in de toepasselijke regelgeving voorziene voorwaarden, in het bijzonder de in bijlage III bij de habitatrichtlijn opgenomen vereisten, feitelijk en rechtens waren komen te vervallen. Het ministerie van Milieu heeft zich bij bericht van 2 mei 2006 onbevoegd verklaard en daarbij verzoekster uitgenodigd zich te wenden tot de regio Lombardije.

17.

Cascina Tre Pini diende vervolgens een verzoek in bij de regio Lombardije, die het op 26 juli 2006 afwees op de grond dat „[...] het verzoek in de formele ingebrekestelling [...] pas in behandeling kan worden genomen na een verzoek van het ministerie van Milieu aan de regio’s om de in artikel 3, lid 4 bis, van DPR nr. 357/97 voorziene procedure te starten”.

18.

Het Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia heeft in eerste aanleg het door Cascina Tre Pini ingestelde beroep tegen deze beslissing verworpen. Thans is de hogere voorziening tegen dit vonnis aanhangig bij de Consiglio di Stato, de Italiaanse raad van state. Deze heeft het Hof de volgende vragen voorgelegd:

19.

Uit het verzoek om een prejudiciële beslissing blijkt dat het beroep op artikel 10 van de habitatrichtlijn in deze vragen op een schrijffout berust. De raad van state refereert in werkelijkheid aan artikel 11.

20.

Verder legt de raad van state een vraag van Cascina Tre Pini voor:

21.

Ten slotte bevat het verzoek om een prejudiciële beslissing zes vragen van de regio Lombardije, waarvan de raad van state reeds heeft aangegeven dat deze niet-ontvankelijk zijn. ( 6 ) Om die reden zullen deze vragen hier niet worden weergegeven.

22.

Cascina Tre Pini, de Italiaanse Republiek, de Tsjechische Republiek en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Behalve de Tsjechische Republiek hebben partijen ook deelgenomen aan de terechtzitting op 16 mei 2013.

23.

De boven weergegeven vragen 1 tot en met 4 van de raad van state ( 7 ) zijn zonder meer ontvankelijk en zullen hierna worden beantwoord.

24.

Daarentegen twijfelt de Tsjechische Republiek aan de ontvankelijkheid van de vragen van de partijen in de nationale procedure. Immers, artikel 267 VWEU brengt een rechtstreekse samenwerking tot stand tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties in de vorm van een niet-contentieuze procedure, waaraan ieder initiatief van partijen vreemd is en in de loop waarvan deze slechts worden uitgenodigd om hun standpunt kenbaar te maken. Krachtens deze bepaling staat het uitsluitend aan de nationale rechterlijke instanties en niet aan de partijen in het hoofdgeding om zich tot het Hof wenden. ( 8 ) Ook al staat het de nationale rechter vrij de partijen in het bij hem aanhangige geding uit te nodigen mogelijke formuleringen van de prejudiciële vragen voor te stellen, hij blijft uiteindelijk zelf uitsluitend bevoegd om zowel over de vorm als de inhoud van deze vragen te beslissen. ( 9 )

25.

Anders dan in eerdere zaken zijn de vragen van partijen in casu echter niet in hun opmerkingen opgenomen, maar heeft de nationale rechter ze reeds zelf in het prejudiciële verzoek beslissing aan het Hof voorgelegd. Zoals de Commissie stelt, is het in het kader van de procedure van artikel 267 VWEU uitsluitend een zaak van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing, om, gelet op de bijzonderheden van het geval, de relevantie van de vragen te beoordelen die hij aan het Hof voorlegt. Wanneer de gestelde vragen betrekking hebben op de uitlegging van het Unierecht, is het Hof derhalve in beginsel verplicht daarop te antwoorden. ( 10 )

26.

Er rust dus een vermoeden van relevantie op de prejudiciële vragen die de nationale rechterlijke instanties hebben gesteld. ( 11 ) Een dergelijk vermoeden moet ook gelden voor vragen die de nationale rechter aan het Hof meedeelt, nadat zij zijn voorgesteld door de partijen in het geding.

27.

Het vermoeden kan enkel in uitzonderlijke gevallen worden weerlegd, wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van het Unierecht geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, of wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is en het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die het nodig heeft om een nuttig antwoord te geven op de gestelde vragen. ( 12 )

28.

Het blijkt echter duidelijk dat de door Cascina Tre Pini voorgestelde vijfde vraag in nauw verband staat met het hoofdgeding, hetgeen ook voortvloeit uit het feit dat deze vraag overlappingen vertoont met de vragen van de raad van state. Tevens bevat het prejudiciële verzoek de nodige informatie voor de beantwoording van deze vraag.

29.

Daarentegen zijn de zes vragen van Lombardije van hypothetische aard. Zij hebben volgens de raad van state betrekking op regelingen die in het Italiaanse recht op het ogenblik niet bestaan, en zijn derhalve niet-ontvankelijk. ( 13 )

30.

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft procedurele vragen in verband met een mogelijke intrekking van de Unierechtelijk beschermde status van een gebied dat de Commissie op de lijst van gebieden van communautair belang heeft geplaatst.

31.

Het ligt voor de hand om de volgende indeling te maken: met de eerste, de vierde en de vijfde vraag wenst de raad van state te vernemen of de bevoegde instanties op grond van de artikelen 9 en 11 van de habitatrichtlijn verplicht zijn op gemotiveerd verzoek van betrokken grondeigenaren over te gaan tot evaluatie van een herziening van GCB’s, inzonderheid indien de eigenaren zich beroepen op een aantasting van het gebied en/of indien een dergelijke aantasting is aangetoond (zie hieronder punt 1). De tweede vraag houdt in of de bevoegde instanties verplicht zijn tot een periodieke evaluatie van de herziening van de GCB’s (zie hieronder punt 2) en daarbij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden aan het publiek moeten bieden (zie hieronder punt 3). De derde vraag ten slotte betreft de interne bevoegdheidsverdeling, namelijk of de staat eventueel een subsidiaire initiatiefbevoegdheid tot evaluatie van de herziening van GCB’s dient te bezitten (zie hieronder punt 4).

32.

Met de eerste en de vierde vraag, die grotendeels overeenstemmen met de vijfde vraag van Cascina Tre Pini, wenst de raad van state te vernemen of de artikelen 9 en 11 van de habitatrichtlijn zich verzetten tegen een nationale bepaling volgens welke het de bevoegde nationale instanties vrijstaat of zij een herziening van GCB’s voorstellen, zonder daarbij rekening te hoeven houden met de verzoeken van particuliere grondeigenaren of hun mededelingen milieuschade op hun terreinen.

33.

Om deze vraag te beantwoorden, zal ik allereerst onderzoeken onder welke voorwaarden een herziening van GCB’s volgens de habitatrichtlijn in aanmerking komt. Een dergelijke herziening is in de habitatrichtlijn niet uitdrukkelijk geregeld. Wel bepaalt artikel 9, tweede zin, van de habitatrichtlijn dat kan „worden overwogen om een speciale beschermingszone haar status te ontnemen”. Dit impliceert tevens een herziening van GCB’s. Want de lidstaten moeten alle GCB’s op grond van artikel 4, lid 4, als speciale beschermingszones aanwijzen. Bijgevolg mogen zij deze status alleen intrekken, voor zover de betrokken grond niet meer tot de GCB’s worden gerekend.

34.

Bij gebreke van een bijzondere regeling dient de schrapping of de wijziging van een GCB volgens dezelfde procedure te geschieden als de plaatsing van het gebied op de lijst. Overeenkomstig artikel 4, leden 1 en 2, van de habitatrichtlijn beslist de Commissie op voorstel van de lidstaat over de plaatsing van een gebied op de lijst van GCB’s. Volgens artikel 4, lid 1, vierde zin, stellen de lidstaten zo nodig aanpassingen van de lijst voor in het licht van de resultaten van het in artikel 11 bedoelde toezicht. Uit artikel 9, tweede zin, blijkt dat een dergelijke aanpassing kan betekenen dat GCB’s hun beschermde status wordt ontnomen.

35.

Uit de bewoordingen van artikel 9, tweede zin, van de habitatrichtlijn kan echter niet worden afgeleid dat er een verplichting bestaat om GCB’s hun beschermde status te ontnemen. Er wordt enkel aangegeven dat de bevoegdheid van de Commissie tot wijziging van de lijst van GCB’s ook kan inhouden dat GCB’s hun beschermde status wordt ontnomen.

36.

Daarentegen zijn de lidstaten volgens de bewoordingen van artikel 4, lid 1, vierde zin, van de habitatrichtlijn niet vrij in het indienen van een voorstel tot aanpassing van de lijst van GCB’s. Blijkens de in de richtlijn gegeven regeling van de procedure ter bepaling van de gebieden die voor aanwijzing als speciale beschermingszone in aanmerking komen, beschikken de lidstaten weliswaar over een zekere beoordelingsmarge bij het voorstellen van gebieden conform artikel 4, lid 1, doch dit neemt niet weg dat zij daarbij de in de richtlijn bepaalde criteria in acht dienen te nemen. ( 14 ) Om die reden moeten zij desbetreffende voorstellen indienen, als de resultaten van het in artikel 11 bedoelde toezicht geen ander oordeel toelaten, dat wil zeggen, als op grond van de feitelijke vaststellingen de beoordelingsmarge nog slechts een voorstel tot aanpassing van de lijst toelaat. In dit verband is de Engelse versie bijzonder helder, waarin het begrip „shall” wordt gebruikt, maar ook de Nederlandse versie, volgens welke aanpassingen „zo nodig” worden voorgesteld.

37.

Een dergelijke verplichting voldoet zonder meer aan de doelstellingen van de habitatrichtlijn, wanneer nieuwe gebieden worden ontdekt die op de lijst moeten worden geplaatst. ( 15 )

38.

Maar ook een inkorting van de lijst is zinvol, als een gebied niet meer aan de verwezenlijking van de doelstellingen van de habitatrichtlijn kan bijdragen. In dat geval is er geen aanleiding om het gebied nog onder de bepalingen van de richtlijn te laten vallen. Het zou de instandhouding van soorten en habitats niet ten goede komen, als de bevoegde instanties zouden doorgaan met het inzetten van schaarse middelen voor het beheer van dergelijk gebied. Ook kunnen misverstanden of vergissingen met betrekking tot de kwaliteit van het netwerk Natura 2000 ontstaan, wanneer dit gebieden omvat die niet kunnen bijdragen aan de verwezenlijking van de doelstellingen ervan.

39.

In het onderhavige geval is echter het grondrecht op eigendom doorslaggevend. De indeling van gronden als onderdeel van een GCB beperkt de gebruiksmogelijkheden ervan en daarmee het eigendomsrecht van de grondeigenaar. Zolang is voldaan aan de voorwaarden voor gebiedsbescherming, worden deze beperkingen van het eigendomsrecht in de regel gerechtvaardigd door de doelstelling het milieu te beschermen. ( 16 ) Indien tussentijds echter niet meer wordt voldaan aan deze voorwaarden, kan de verdere beperking van het gebruik van de grond een inbreuk op het eigendomsrecht betekenen. In de Unie zijn evenwel geen maatregelen toelaatbaar die zich niet verdragen met de eerbiediging van de erkende en gewaarborgde rechten van de mens. ( 17 )

40.

Een discretionaire bevoegdheid van de bevoegde instanties bij de beslissing over een gemotiveerd verzoek van de eigenaar om een herziening van GCB’s voor te stellen is derhalve onverenigbaar met een uitlegging en toepassing van artikel 4, lid 1, vierde zin, van de habitatrichtlijn die met de grondrechten in overeenstemming zijn.

41.

Het is echter de vraag welke redenen aanleiding kunnen geven tot een herziening. Indien om het even welke reden voldoende zou zijn, bestaat het gevaar dat de bevoegde instanties een groot aantal verzoeken moeten beoordelen die gedoemd zijn te mislukken, zonder dat dit enig nut heeft voor de eigenaren of voor Natura 2000.

42.

Conform artikel 9, tweede zin, van de habitatrichtlijn kan, (alleen) wanneer de natuurlijke ontwikkeling als blijkend uit het in artikel 11 bedoelde toezicht dat rechtvaardigt, worden overwogen om een speciale beschermingszone haar status te ontnemen.

43.

In het prejudiciële verzoek worden twee redenen genoemd voor een eventuele herziening: ten eerste zou de exploitatie van de luchthaven Malpensa in de betrokken gebieden tot milieuschade hebben geleid; ten tweede bevindt het perceel zich in een zone die bestemd is voor activiteiten van „commerciële en industriële” aard.

44.

Geen van beide is een natuurlijke ontwikkeling. Zij kunnen derhalve niet op grond van artikel 9, tweede zin, van de habitatrichtlijn rechtvaardigen dat de beschermde status van het perceel als onderdeel van een GCB wordt ingetrokken.

45.

De habitatrichtlijn bevat evenwel geen regeling die een herziening van GCB’s op grond van andere ontwikkelingen uitdrukkelijk uitsluit. Om die reden moet worden onderzocht of de richtlijn de lidstaten verplicht een herziening van GCB’s voor te stellen, wanneer bepaalde gebieden door menselijke activiteiten zijn aangetast of voor bepaalde activiteiten zijn bestemd die onverenigbaar zijn met de bescherming van deze gebieden volgens de habitatrichtlijn.

46.

In zoverre moeten de beginselen voor de keuze van GCB’s het uitgangspunt zijn. In dit verband moet ingevolge artikel 4, leden 1 en 2, van de habitatrichtlijn alleen rekening worden gehouden met de vereisten die verband houden met de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna of de vorming van het netwerk Natura 2000. ( 18 ) Dit is nodig ter verwezenlijking van het in artikel 3, lid 1, van de habitatrichtlijn genoemde doel, te weten de vorming van het netwerk. Dit netwerk dat bestaat uit gebieden met in bijlage I genoemde typen natuurlijke habitats en habitats van in bijlage II genoemde soorten, moet de betrokken typen natuurlijke habitats en habitats van soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding behouden of in voorkomend geval herstellen. ( 19 )

47.

Daarentegen kunnen andere redenen dan die van natuurbescherming, inzonderheid vereisten op economisch, maatschappelijk en cultureel gebied alsmede regionale en lokale bijzonderheden, bij de keuze van de GCB’s niet worden meegenomen. ( 20 )

48.

Bijgevolg is het alleen gerechtvaardigd een gebied zijn beschermde status te ontnemen, als het niet meer kan bijdragen aan de instandhouding van de natuurlijke habitats genoemd in bijlage I bij de habitatrichtlijn, de wilde flora en fauna genoemd in bijlage II of de vorming van het netwerk Natura 2000. ( 21 )

49.

Het staat weliswaar niet vast, maar het is wel voorstelbaar dat de exploitatie van de luchthaven Malpensa de betrokken gebieden dermate aantast dat zij een dergelijke bijdrage niet meer kunnen leveren. In ieder geval is het twijfelachtig of zij deze bijdrage kunnen leveren, indien zij in de zin van het bestemmingsplan Malpensa voor commerciële en industriële doeleinden worden ontwikkeld.

50.

Maar niet elke zware aantasting van een GCB kan een intrekking van de beschermde status rechtvaardigen. Want artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn verplicht de lidstaten GCB’s tegen aantasting te beschermen. Indien een lidstaat deze beschermingsverplichtingen voor een gebied schendt, kan dit geen grond zijn dit gebied zijn beschermde status te ontnemen. ( 22 ) De lidstaten zouden dan integendeel de nodige maatregelen moeten treffen om het gebied te saneren. En in het bijzonder na op aantastingen te zijn gewezen, mogen zij niet stilzitten, maar behoren zij daarin aanleiding te zien een passende gebiedsbescherming te realiseren teneinde ervoor te zorgen dat de toestand van het gebied niet verder verslechtert.

51.

De beschermingsverplichting vervalt echter wanneer een gebied op grond van een plan of project wordt aangetast waarvoor volgens de procedure van artikel 6, leden 3 en 4, van de habitatrichtlijn toestemming is verleend. ( 23 ) Bijgevolg moet de toekomstige aantasting van het gebied zijn aangetoond in het kader van een beoordeling van de gevolgen van de maatregel voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied conform artikel 6, lid 3. Desalniettemin moeten de bevoegde instanties op grond van artikel 6, lid 4, hebben besloten dat de maatregel om dwingende redenen van groot openbaar belang moet worden gerealiseerd en dat er geen alternatieve oplossing was. Voor het overige moeten alle nodige compenserende maatregelen worden getroffen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft.

52.

Bij de vaststelling van het bestemmingsplan Malpensa in 1999 was het gebied „Brughiera del Dosso” echter nog niet opgenomen in de lijst van GCB’s. Derhalve was artikel 6, leden 3 en 4, van de habitatrichtlijn nog niet van toepassing. ( 24 ) Of dit ook geldt voor de goedkeuring van de uitbreiding van de luchthaven Malpensa, zou nader moeten worden onderzocht door de nationale rechten.

53.

Desalniettemin is de staat vanaf de opneming van het gebied in de lijst verplicht tot bescherming ervan (artikel 6, lid 2). ( 25 ) Aantasting van het gebied door een eerder goedgekeurd project kan in dit geval alleen worden aanvaard, indien de gevolgen daarvan – zo nodig naderhand – worden beoordeeld aan de hand van de in artikel 6, lid 3, opgenomen maatstaven en voor zover is voldaan aan de voorwaarden van artikel 6, lid 4. ( 26 )

54.

Voor het overige kan artikel 6, lid 2, de lidstaten tevens de verplichting opleggen maatregelen te nemen om natuurlijke ontwikkelingen af te remmen die de staat van instandhouding van de soorten en habitats in de speciale beschermingszones kunnen verslechteren. ( 27 )

55.

Gezien het bovenstaande moet op de eerste en de vierde vraag alsmede de vijfde vraag van Cascina Tre Pini worden geantwoord dat ingevolge artikel 4, lid 1, vierde zin, van de habitatrichtlijn de bevoegde nationale instanties op verzoek van een eigenaar van binnen een GCB gelegen gronden moeten beoordelen of de Commissie moet worden voorgesteld deze gronden uit te sluiten van het GCB, indien in dit verzoek gemotiveerd wordt aangevoerd dat de gronden niettegenstaande de inachtneming van artikel 6, leden 2 tot en met 4, geen bijdrage kunnen leveren aan de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna of aan de vorming van het netwerk Natura 2000.

56.

Met het eerste deel van de tweede vraag wenst de raad van state te vernemen of de bevoegde instanties verplicht zijn een herziening van GCB’s periodiek, dus bijvoorbeeld om de twee of drie jaar, te evalueren.

57.

In de habitatrichtlijn is niet expliciet geregeld hoe vaak een dergelijke evaluatie dient plaats te vinden. Uit de bespreking van de eerste, vierde en vijfde vraag kan slechts worden afgeleid dat een dergelijke evaluatie dient te worden uitgevoerd indien is aan te nemen dat een GCB of bepaalde delen ervan niet meer voldoen aan de voorwaarden van natuurbescherming.

58.

Uit artikel 4, lid 1, vierde zin, en artikel 9, tweede zin, van de habitatrichtlijn blijkt evenwel dat het in artikel 11 bedoelde toezicht van groot belang is voor de herziening van GCB’s.

59.

Artikel 11 van de habitatrichtlijn verplicht de lidstaten toe te zien op de staat van instandhouding van de in artikel 2 bedoelde soorten en habitats. Bijgevolg moeten de lidstaten toezicht houden op alle natuurlijke habitats alsmede alle wilde flora en fauna op hun Europese grondgebied. Dit toezicht dient erop te zijn gericht de doelstellingen van de habitatrichtlijn te verwezenlijken, dat wil zeggen het waarborgen van de biologische diversiteit door het in stand houden van deze soorten en habitats.

60.

Dat deze bepaling is ondergebracht in het deel van de habitatrichtlijn over de gebiedsbescherming toont aan dat de GCB’s in het bijzonder in dezen centraal staan. Dit doet recht aan hun belang, aangezien zij volgens artikel 3, lid 1, het voortbestaan of in voorkomend geval het herstel in een gunstige staat van instandhouding van de natuurlijke habitats en de habitats van de soorten van communautair belang moeten waarborgen ( 28 ), dat wil zeggen van de natuurlijke habitats en soorten die conform artikel 1, sub c en g, bijzondere bescherming behoeven.

61.

Het toezicht op de GCB’s moet in het bijzonder geschikt zijn om de conform artikel 4, lid 4, vastgelegde prioriteiten voor het behoud van of het herstel in een gunstige staat van instandhouding van soorten en natuurlijke habitats in het betrokken GCB te realiseren, de op grond van artikel 6, lid 1, vastgelegde concrete instandhoudingsmaatregelen te verwezenlijken en de beschermingsplichten overeenkomstig artikel 6, lid 2, te vervullen.

62.

Omstandigheden die een herziening van GCB’s in de zin van een intrekking van hun beschermde status noodzakelijk kunnen maken, worden bij inachtneming van deze doelstellingen uiteraard meegenomen.

63.

Indien in het kader van het toezicht blijkt van aanwijzingen in die zin, moeten de bevoegde instanties beoordelen welke consequenties moeten worden getrokken. Daarbij valt in de eerste plaats te denken aan aanvullende maatregelen ter bescherming van het GCB en tot herstel van de aangetaste delen. Indien echter zou kunnen zijn voldaan aan de bovenomschreven voorwaarden voor een intrekking van de beschermde status, moeten deze eveneens worden beoordeeld om een ongerechtvaardigde beperking van de rechten van de eigenaar van de betrokken gebieden te voorkomen.

64.

Hoe vaak toezichtmaatregelen minimaal moeten worden uitgevoerd, blijkt uit de in de habitatrichtlijn geregelde samenwerking met de Commissie. Artikel 9, eerste zin, verplicht de Commissie bij de integrale evaluatie van de bijdrage van Natura 2000 tot de verwezenlijking van de doelstellingen van de richtlijn rekening te houden met de resultaten van het toezicht. Op grond van artikel 17 van de habitatrichtlijn stellen de lidstaten hiervoor om de zes jaar een verslag op ten behoeve van de Commissie, dat onder meer de voornaamste resultaten van het in artikel 11 bedoelde toezicht bevat.

65.

De lidstaten moeten hun toezicht daarom zo indelen dat zij de Commissie om de zes jaar actuele informatie over de betrokken habitats en soorten en inzonderheid over de GCB’s ter beschikking stellen.

66.

In de regel zullen de lidstaten echter niet kunnen voldoen aan hun verplichtingen met betrekking tot de GCB’s, wanneer zij deze slechts om de zes jaar controleren. Noch de vereiste gebiedsbescherming noch de naleving van de vastgelegde prioriteiten of de verwezenlijking van instandhoudingsmaatregelen kan op deze wijze worden gewaarborgd. Het toezicht moet veeleer voortdurend plaatsvinden. Alleen de intensiteit van het noodzakelijke toezicht verandert al naargelang de specifieke situatie.

67.

Gezien het bovenstaande dient het eerste deel van de tweede vraag aldus te worden beantwoord dat de lidstaten het toezicht op de GCB’s conform artikel 11 en artikel 17 van de habitatrichtlijn moeten inrichten op zodanige wijze dat zij deze adequaat kunnen beschermen en beheren en dat zij de Commissie minimaal eens in de zes jaar actuele informatie over de staat van de GCB’s kunnen verstrekken, waarbij tevens wordt aangegeven of de GCB’s een bijdrage aan de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna of aan de vorming van het netwerk Natura 2000 leveren.

68.

Bij het tweede deel van de tweede vraag gaat het erom of de bevoegde instanties bij de evaluatie van de herziening van GCB’s inspraakmogelijkheden aan het publiek moeten bieden.

69.

Ook deze vraag is in de habitatrichtlijn niet uitdrukkelijk geregeld. De betrokken grondeigenaren kunnen evenwel een beroep doen op de algemene beginselen van het Unierecht, inzonderheid het recht om te worden gehoord. ( 29 )

70.

Want de eerbiediging van de rechten van de verdediging vormt een algemeen beginsel van Unierecht dat van toepassing is wanneer de administratie voornemens is een bezwarend besluit ten opzichte van een bepaalde persoon vast te stellen. Dit beginsel vereist dat de adressaten van besluiten die hun belangen aanmerkelijk raken, in staat worden gesteld naar behoren hun standpunt kenbaar te maken over de elementen waarop de administratie haar besluit wil baseren. Hiervoor moet hen voldoende tijd worden gegund. ( 30 )

71.

Deze verplichting rust op de administratieve overheden van de lidstaten wanneer zij besluiten nemen die binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen, ook al voorziet de toepasselijke communautaire wetgeving niet uitdrukkelijk in een dergelijke formaliteit. Wat de tenuitvoerlegging van dit beginsel betreft, dient te worden gepreciseerd dat deze, wanneer zij – zoals in het hoofdgeding – niet door het Unierecht is vastgesteld, door het nationale recht wordt bepaald, met dien verstande dat de regels dezelfde moeten zijn als die welke voor particulieren of ondernemingen in vergelijkbare nationaalrechtelijke situaties gelden (gelijkwaardigheidsbeginsel), en de uitoefening van de door het Unierecht verleende rechten van de verdediging in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk mogen maken (doeltreffendheidsbeginsel). ( 31 )

72.

De beoordeling of bij de Commissie een voorstel tot herziening van GCB’s moet worden ingediend, is in het belang van de uitvoering van de habitatrichtlijn en valt bijgevolg binnen de werkingssfeer van het Unierecht. De betrokken grondeigenaren zijn weliswaar geen adressaten van een besluit om wel of niet aan de Commissie voor te stellen de beschermde status van deze gebieden in te trekken. Desondanks kan dit besluit hun belangen merkbaar raken. Indien de bevoegde instanties niet de intrekking van de beschermde status van GCB’s voorstellen, blijven de betrokken gronden onder de gebiedsbescherming vallen, hetgeen een aanzienlijke beperking van het gebruik ervan tot gevolg kan hebben. Anderzijds kan het voorstel om de beschermde status in te trekken leiden tot een daling van de belangstelling voor financiële steun voor een exploitatie in de zin van de instandhoudingsdoelstellingen.

73.

Gelet op het voorgaande moet op het tweede deel van de tweede vraag worden geantwoord dat de lidstaten de betrokken grondeigenaren in staat moeten stellen hun standpunten kenbaar te maken, ingeval zij overwegen om met betrekking tot deze gronden bij de Commissie een voorstel in te dienen tot aanpassing van de lijst van GCB’s.

74.

Met de derde vraag wenst de raad van state te vernemen of het verenigbaar is met de artikelen 9 en 11 van de habitatrichtlijn om de regio’s en de autonome provincies het initiatiefrecht tot het voorstellen van een herziening van GCB’s te verlenen, zonder tevens te voorzien in een op zijn minst subsidiaire initiatiefbevoegdheid van de staat in het geval van stilzitten van een regio of autonome provincie.

75.

Ook in zoverre is evenwel artikel 4, lid 1, vierde zin, van de habitatrichtlijn van grotere betekenis dan artikel 9. Om die reden dient ook rekening te worden gehouden met eerstgenoemde bepaling.

76.

Het Unierecht bevat weliswaar regelingen waarin eisen worden gesteld aan de bestuursinstanties die met de uitvoering ervan zijn belast. ( 32 ) Voor zover dergelijke eisen echter niet zijn opgenomen in een richtlijn, blijft deze op grond van artikel 288, derde alinea, VWEU verbindend ten aanzien van het te bereiken resultaat voor elke lidstaat waarvoor zij bestemd is, doch wordt aan de nationale instanties de bevoegdheid gelaten vorm en middelen te kiezen. ( 33 ) Dit betreft inzonderheid de aanwijzing van de bevoegde instanties. Het Unierecht eist slechts dat de omzetting, inclusief de aanwijzing van de bevoegde instanties, daadwerkelijk de volledige toepassing van de Unierechtelijke bepalingen op voldoende bepaalde en duidelijke wijze verzekert. ( 34 )

77.

Een bevoegdheid van de regionale autoriteiten tot toepassing van de habitatrichtlijn en inzonderheid van artikel 4, lid 1, vierde zin, lijkt volstrekt zinvol. Want de bescherming en het beheer van GCB’s vereisen concrete kennis van de situatie ter plaatse.

78.

Het Unierecht verlangt ook niet dat de bevoegdheid van regionale instanties wordt aangevuld met een subsidiaire bevoegdheid van de staat. Bovendien is het de vraag of een dergelijke bevoegdheid bevorderlijk zou zijn voor een doeltreffende uitvoering van deze bepalingen. Wanneer de staat ter plaatse niet beschikt over bevoegde instanties, zullen zijn diensten in de hoofdstad nauwelijks in staat zijn te beoordelen welke maatregelen nodig zijn.

79.

Het is weliswaar niet uitgesloten dat de bevoegde instanties van Lombardije in verband met de verzoeken van Cascina Tre Pini de habitatrichtlijn hebben geschonden. Maar zelfs wanneer een dergelijke schending is bewezen, is dit nog geen bewijs voor een eventuele ongeschiktheid van deze instanties om de volledige toepassing van de richtlijn te verzekeren.

80.

Op de derde vraag moet derhalve worden geantwoord dat de juiste toepassing van artikel 4, lid 1, vierde zin, artikel 9 en artikel 11 van de habitatrichtlijn zich niet verzet tegen een nationale bepaling die de regio’s en de autonome provincies het initiatiefrecht tot het voorstellen van een herziening van GCB’s verleent, zonder tevens te voorzien in een op zijn minst subsidiaire initiatiefbevoegdheid van de staat in het geval van stilzitten van een regio of autonome provincie.

81.

Gezien het bovenstaande geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen te beantwoorden als volgt: