Gevoegde zaken C‑105/09 en C‑110/09
Terre wallonne ASBL
en
Inter-Environnement Wallonie ASBL
tegen
Waals Gewest
[verzoeken van de Raad van State (België) om een prejudiciële beslissing]
„Richtlijn 2001/42/EG – Beoordeling van gevolgen voor milieu van bepaalde plannen en programma’s – Richtlijn 91/676/EEG – Bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen – Actieprogramma’s voor kwetsbare zones”
Samenvatting van het arrest
Milieu – Beoordeling van gevolgen voor milieu van bepaalde plannen en programma’s – Richtlijn 2001/42 – Plan en programma – Begrip
(Richtlijn 2001/42 van het Europees Parlement en de Raad, art. 2, sub a, en 3, lid 2, sub a; richtlijnen van de Raad 85/337, bijlagen I en II, en 91/676, art. 5, lid 1)
Een actieprogramma dat is vastgesteld krachtens artikel 5, lid 1, van richtlijn 91/676 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen, is in beginsel een plan of een programma als bedoeld in artikel 3, lid 2, sub a, van richtlijn 2001/42 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma’s, wanneer het een „plan” of een „programma” vormt in de zin van artikel 2, sub a, van deze laatste richtlijn en maatregelen bevat waarvan de eerbiediging een voorwaarde is voor de toekenning van de vergunning die kan worden verleend voor de verwezenlijking van de projecten die zijn vermeld in de bijlagen I en II bij richtlijn 85/337 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, zoals gewijzigd bij richtlijn 97/11.
(cf. punt 55 en dictum)
ARREST VAN HET HOF (Vierde kamer)
17 juni 2010 (*)
„Richtlijn 2001/42/EG – Beoordeling van gevolgen voor milieu van bepaalde plannen en programma’s – Richtlijn 91/676/EEG – Bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen – Actieprogramma’s voor kwetsbare zones”
In de gevoegde zaken C‑105/09 en C‑110/09,
betreffende verzoeken om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 234 EG, ingediend door de Raad van State (België) bij beslissingen van 11 maart 2009, ingekomen bij het Hof op 20 en 23 maart 2009, in de procedures
Terre wallonne ASBL (C‑105/09),
Inter-Environnement Wallonie ASBL (C‑110/09)
tegen
Waals Gewest,
wijst
HET HOF (Vierde kamer),
samengesteld als volgt: J.‑C. Bonichot, kamerpresident, C. Toader (rapporteur), K. Schiemann, P. Kūris en L. Bay Larsen, rechters,
advocaat-generaal: J. Kokott,
griffier: R. Şereş, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 21 januari 2010,
gelet op de opmerkingen van:
– Inter-Environnement Wallonie ASBL, vertegenwoordigd door J. Sambon, advocaat,
– het Waalse Gewest, vertegenwoordigd door A. Gillain, advocaat,
– de Belgische regering, vertegenwoordigd door T. Materne en C. Pochet als gemachtigden,
– de Tsjechische regering, vertegenwoordigd door M. Smolek als gemachtigde,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door S. Pardo Quintillán en J.‑B. Laignelot als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 4 maart 2010,
het navolgende
Arrest
1 De verzoeken om een prejudiciële beslissing betreffen de uitlegging van artikel 3 van richtlijn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma’s (PB L 197, blz. 30).
2 Deze verzoeken zijn ingediend in het kader van gedingen tussen enerzijds Terre wallonne ASBL en Inter-Environnement Wallonie ASBL, en anderzijds het Waalse Gewest betreffende de nietigverklaring van het besluit van de Waalse Regering van 15 februari 2007 tot wijziging van Boek II van het Milieuwetboek, dat het Waterwetboek inhoudt, voor wat betreft het duurzaam beheer van stikstof in de landbouw (Belgisch Staatsblad van 7 maart 2007, blz. 11118; hierna: „bestreden besluit”).
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Richtlijn 91/676/EEG
3 Artikel 1 van richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (PB L 375, blz. 1) bepaalt:
„Deze richtlijn heeft tot doel:
– de waterverontreiniging die wordt veroorzaakt of teweeggebracht door nitraten uit agrarische bronnen te verminderen, en
– verdere verontreiniging van dien aard te voorkomen.”
4 In artikel 3, leden 1 en 2, van die richtlijn is bepaald:
„1. De lidstaten stellen volgens de criteria van bijlage I vast welke wateren door verontreiniging worden beïnvloed en welke wateren zouden kunnen worden beïnvloed indien de maatregelen overeenkomstig artikel 5 achterwege blijven.
2. De lidstaten wijzen binnen twee jaar na kennisgeving van deze richtlijn alle hun bekende stukken land op hun grondgebied die afwateren in de overeenkomstig lid 1 vastgestelde wateren en die tot verontreiniging bijdragen als kwetsbare zones aan. Zij doen binnen zes maanden mededeling van deze eerste aanwijzing aan de Commissie.”
5 Artikel 4 van die richtlijn luidt als volgt:
„1. Teneinde voor alle wateren een algemeen beschermingsniveau te bieden tegen verontreiniging nemen de lidstaten binnen twee jaar na kennisgeving van deze richtlijn de volgende maatregelen:
a) zij stellen een code of codes van goede landbouwpraktijken op, door de landbouwers vrijwillig in acht te nemen, waarin ten minste bepalingen omtrent de in bijlage II A vermelde punten zijn opgenomen;
[...]”
6 Artikel 5 van de richtlijn bepaalt:
„1. Binnen twee jaar na de in artikel 3, lid 2, bedoelde eerste aanwijzing of binnen één jaar na elke in artikel 3, lid 4, bedoelde aanvullende aanwijzing dienen de lidstaten ter bereiking van de in artikel 1 genoemde doelstellingen actieprogramma’s op te stellen voor de aangewezen kwetsbare zones.
2. Een actieprogramma kan betrekking hebben op alle kwetsbare zones op het grondgebied van een lidstaat of er kunnen, indien de lidstaten zulks passend achten, verschillende programma’s worden vastgesteld voor verschillende kwetsbare zones of gedeelten daarvan.
3. In de actieprogramma’s wordt rekening gehouden met
a) de beschikbare wetenschappelijke en technische gegevens, hoofdzakelijk wat betreft de respectieve bijdrage van stikstof uit agrarische en uit andere bronnen;
b) de milieuomstandigheden in de desbetreffende gebieden van de betrokken lidstaat.
4. De actieprogramma’s worden binnen vier jaar na opstelling uitgevoerd en bestaan uit de volgende verplichte maatregelen:
a) de maatregelen van bijlage III;
b) de maatregelen die de lidstaten hebben voorgeschreven in de overeenkomstig artikel 4 opgestelde code(s) van goede landbouwpraktijken, met uitzondering van de maatregelen welke zijn vervangen door die van bijlage III.
5. De lidstaten treffen bovendien in het kader van de actieprogramma’s de aanvullende of verscherpte maatregelen die zij noodzakelijk achten, indien al aanstonds of in het licht van de bij de uitvoering van de actieprogramma’s opgedane ervaring duidelijk wordt dat de in lid 4 bedoelde maatregelen niet toereikend zijn om de in artikel 1 genoemde doelstellingen te verwezenlijken. Bij het selecteren van die maatregelen houden de lidstaten rekening met de doeltreffendheid en kosten ervan ten opzichte van die van eventuele andere preventieve maatregelen.
[...]”
7 In bijlage III bij richtlijn 91/676, getiteld „Maatregelen die in actieprogramma’s als bedoeld in artikel 5, lid 4, sub a, moeten worden opgenomen”, heet het:
„1. Deze maatregelen behelzen voorschriften betreffende:
[...]
2) de opslagcapaciteit van tanks voor dierlijke mest; deze moet groter zijn dan die welke vereist is voor de langste periode waarin het op of in de bodem brengen van mest in de betrokken kwetsbare zone verboden is, behalve wanneer ten genoegen van de bevoegde instantie kan worden aangetoond dat elke hoeveelheid mest boven de werkelijke opslagcapaciteit op een voor het milieu onschadelijke wijze zal worden verwijderd;
[...]”
Richtlijn 2001/42
8 Artikel 2 van richtlijn 2001/42 bepaalt:
„In deze richtlijn wordt verstaan onder:
a) ‚plannen en programma’s’: plannen en programma’s, met inbegrip van die welke door de Gemeenschap worden medegefinancierd, alsook de wijzigingen ervan,
– die door een instantie op nationaal, regionaal of lokaal niveau worden opgesteld en/of vastgesteld of die door een instantie worden opgesteld om middels een wetgevingsprocedure door het parlement of de regering te worden vastgesteld en
– die door wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen zijn voorgeschreven;
b) ‚milieubeoordeling’: het opstellen van een milieurapport, het raadplegen, het rekening houden met het milieurapport en de resultaten van de raadpleging bij de besluitvorming, alsmede het verstrekken van informatie over het besluit, overeenkomstig de artikelen 4 tot en met 9;
[...]”
9 Artikel 3 van die richtlijn bepaalt:
„1. Een milieubeoordeling wordt uitgevoerd overeenkomstig de artikelen 4 tot en met 9, voor de in de leden 2, 3 en 4 bedoelde plannen en programma’s die aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben.
2. Onverminderd lid 3, wordt een milieubeoordeling gemaakt van alle plannen en programma’s:
a) die voorbereid worden met betrekking tot landbouw, bosbouw, visserij, energie, industrie, vervoer, afvalstoffenbeheer, waterbeheer, telecommunicatie, toerisme en ruimtelijke ordening of grondgebruik en die het kader vormen voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor de in bijlagen I en II bij richtlijn 85/337/EEG genoemde projecten, of
b) waarvoor, gelet op het mogelijk effect op gebieden, een beoordeling vereist is uit hoofde van de artikelen 6 of 7 van richtlijn 92/43/EEG.
3. Voor in lid 2 bedoelde plannen en programma’s die het gebruik bepalen van kleine gebieden op lokaal niveau en voor kleine wijzigingen van in lid 2 bedoelde plannen en programma’s is een milieubeoordeling alleen dan verplicht wanneer de lidstaten bepalen dat zij aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben.
4. Voor andere dan de in lid 2 bedoelde plannen en programma’s, die het kader vormen voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor projecten, bepalen de lidstaten of het plan of het programma aanzienlijke milieueffecten kan hebben.
5. De lidstaten stellen vast, door een onderzoek per geval of door specificatie van soorten plannen en programma’s, of door combinatie van beide werkwijzen, of de in de leden 3 en 4 bedoelde plannen of programma’s aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben. Hierbij houden zij voor alle gevallen rekening met de relevante criteria van bijlage II, om ervoor te zorgen dat plannen en programma’s met mogelijke aanzienlijke milieueffecten door deze richtlijn zijn gedekt.
[...]”
Richtlijn 85/337/EEG
10 Artikel 1, lid 2, van richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (PB L 175, blz. 40), zoals gewijzigd bij richtlijn 97/11/EG van de Raad van 3 maart 1997 (PB L 73, blz. 5; hierna: „richtlijn 85/337”), bepaalt:
„In deze richtlijn wordt verstaan onder:
Project:
– de uitvoering van bouwwerken of de totstandbrenging van andere installaties of werken,
– andere ingrepen in natuurlijk milieu of landschap, inclusief de ingrepen voor de ontginning van bodemschatten;
[...]”
11 Overeenkomstig artikel 4, lid 1, van richtlijn 85/337 worden de in bijlage I bij deze richtlijn genoemde projecten onderworpen aan een beoordeling van hun effecten op het milieu.
12 Artikel 8 van die richtlijn luidt:
„De resultaten van de raadplegingen en de krachtens de artikelen 5, 6 en 7 ingewonnen informatie worden in het kader van de vergunningsprocedure in aanmerking genomen.”
13 Bijlage I bij richtlijn 85/337, met als opschrift „In artikel 4, lid 1, bedoelde projecten”, bepaalt:
„[...]
17. Installaties voor intensieve pluimvee‑ of varkenshouderij met meer dan:
a) 85 000 plaatsen voor mesthoenders, 60 000 plaatsen voor hennen;
b) 3 000 plaatsen voor mestvarkens (van meer dan 30 kg) of
c) 900 plaatsen voor zeugen.
[...]”
14 In bijlage II bij deze richtlijn, met als opschrift „In artikel 4, lid 2, bedoelde projecten”, heet het:
„1. Landbouw, bosbouw en aquacultuur
[...]
b) Projecten voor het gebruik van niet in cultuur gebrachte gronden of semi-natuurlijke gebieden voor intensieve landbouw.
[...]
e) Intensieve veeteeltbedrijven (voor zover niet in bijlage I opgenomen).
[...]”
Richtlijn 2003/35/EG
15 In punt 10 van de considerans van richtlijn 2003/35/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 mei 2003 tot voorziening in inspraak van het publiek in de opstelling van bepaalde plannen en programma’s betreffende het milieu en, met betrekking tot inspraak van het publiek en toegang tot de rechter, tot wijziging van de richtlijnen 85/337/EEG en 96/61/EG van de Raad (PB L 156, blz. 17), staat te lezen:
„Ten aanzien van bepaalde richtlijnen op milieugebied die de overlegging van plannen en programma’s betreffende het milieu door de lidstaten verlangen maar geen toereikende bepalingen betreffende inspraak bevatten, dient te worden voorzien in inspraak in overeenstemming met de bepalingen van het Verdrag van Aarhus [betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden, dat namens de Europese Gemeenschap is gesloten bij besluit 2005/370/EG van de Raad van 17 februari 2005 (PB L 124, blz. 1; hierna: ‚Verdrag van Aarhus’], met name artikel 7. Andere relevante communautaire wetgeving voorziet reeds in inspraak in de voorbereiding van plannen en programma’s en in de toekomst dienen de inspraakvereisten overeenkomstig het Verdrag van Aarhus van meet af aan in de relevante wetgeving te worden opgenomen.”
16 Artikel 2 van die richtlijn, met als opschrift „Inspraak van het publiek in plannen en programma’s”, bepaalt in de leden 2 en 5 ervan:
„2. De lidstaten zorgen ervoor dat het publiek in een vroeg stadium reële mogelijkheden tot inspraak krijgt in de opstelling en wijziging of herziening van de plannen of programma’s die krachtens de bepalingen in bijlage I dienen te worden opgesteld.
[...]
5. Dit artikel is niet van toepassing op plannen en programma’s zoals bedoeld in bijlage I waarvoor een inspraakprocedure wordt gevolgd krachtens richtlijn [2001/42] of krachtens richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid.”
17 In bijlage I bij richtlijn 2003/35, met als opschrift „Bepalingen betreffende plannen en programma’s zoals bedoeld in artikel 2”, heet het:
„[...]
c) Artikel 5, lid 1, van [richtlijn 91/676].
[...]”
Nationaal recht
18 Richtlijn 2001/42 is in het recht van het Waalse Gewest omgezet bij de artikelen D. 52 en volgende van boek I van het Milieuwetboek (Belgisch Staatsblad van 9 juli 2004, blz. 54654).
19 Artikel D. 53 van dat wetboek bepaalt:
„1. De milieueffecten van de plannen en programma’s worden overeenkomstig de artikelen 52 tot 61 geëvalueerd voor de plannen en programma’s, alsmede de wijzigingen ervan, waarvan lijst I door de Regering samengesteld is en:
1° die uitgewerkt worden voor de sectoren landbouw, bosbouw, visserij, energie, industrie, vervoer, afvalbeheer, waterbeheer, bodems, telecommunicatie, toerisme en het kader bepalen waarin de projecten die op de krachtens artikel 66, [lid] 2, samengestelde lijst voorkomen voortaan uitgevoerd zullen mogen worden;
2° die aan een evaluatie onderworpen worden krachtens artikel 29 van de wet van 12 juli 1973 op het natuurbehoud.
[...]
3. De Regering kan krachtens dit hoofdstuk een milieueffectevaluatie opleggen voor de plannen en programma’s die vatbaar zijn voor aanzienlijke milieueffecten en die niet vastgelegd zijn bij decretale, reglementaire of administratieve bepalingen.
[...]”
20 Artikel R. 47 van dat wetboek luidt:
„De lijst der plannen en programma’s bedoeld in artikel 53, [lid] 1, van het decreetgevende deel is bepaald in bijlage V.”
21 Deze bijlage V, die is vastgesteld bij besluit van de Waalse Regering van 17 maart 2005 betreffende Boek I van het Milieuwetboek (Belgisch Staatsblad van 4 mei 2005, blz. 21184) vermeldt onder meer het actieprogramma voor de luchtkwaliteit, het actieprogramma voor de bodemkwaliteit, en het actieprogramma voor de natuurbescherming. Zij verwijst echter niet naar het actieprogramma voor het beheer van stikstof in de landbouw in de kwetsbare gebieden, dat aanvankelijk bij besluit van 10 oktober 2002 was ingevoerd in het recht van het Waalse Gewest.
22 Wat in het bijzonder dit laatste actieprogramma betreft, zijn de relevante bepalingen van het thans vigerende recht van het Waalse Gewest te vinden in het bestreden besluit.
23 Dat besluit voorziet in de voorwaarden voor het beheer van stikstof in de landbouw op het hele grondgebied van het Waalse Gewest. Het regelt tevens het beheer van stikstof in de kwetsbare gebieden, waarvoor het het in artikel 5 van richtlijn 91/676 voorgeschreven actieprogramma vormt. Kwetsbare gebieden maken 42 % van het grondgebied van het Waalse Gewest uit en 54 % van de benutbare landbouwgrond ervan.
24 Hoofdstuk IV van het bestreden besluit omvat een afdeling 3, met als opschrift „Voorwaarden geldend voor het beheer van stikstof in de landbouw op het gehele grondgebied van het Waalse Gewest”. Die afdeling omvat de onderafdelingen 1 tot en met 5, die gelden voor het hele grondgebied van dat gewest, met inbegrip van de kwetsbare gebieden, en de onderafdelingen 6 en 7, die alleen gelden voor de kwetsbare gebieden. Die onderafdelingen vormen tezamen het door artikel 5, lid 1, van richtlijn 91/676 voorgeschreven actieprogramma.
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
25 Bij arrest van 22 september 2005, Commissie/België (C‑221/03, Jurispr. blz. I‑8307), heeft het Hof vastgesteld dat het Koninkrijk België, door na te laten binnen de gestelde termijn de nodige maatregelen vast te stellen voor de volledige en behoorlijke uitvoering van richtlijn 91/676, de krachtens deze richtlijn op hem rustende verplichtingen niet was nagekomen.
26 Ter uitvoering van dat arrest heeft de Waalse regering op grond van artikel 5 van richtlijn 91/676 het bestreden besluit vastgesteld. Dat besluit wijzigt boek II van het Milieuwetboek dat het Waterwetboek inhoudt, voor wat betreft het duurzaam beheer van stikstof in de landbouw.
27 Terre Wallonne ASBL en Inter-Environnement Wallonie ASBL hebben de Raad van State verzocht om nietigverklaring van dat besluit, met name op grond dat het daarin vastgestelde programma niet aan een milieubeoordeling was onderworpen overeenkomstig richtlijn 2001/42.
28 De Waalse regering heeft betoogd dat het programma voor het beheer van stikstof in de landbouw niet binnen de werkingssfeer van richtlijn 2001/42 valt.
29 De verwijzende rechter is van oordeel dat niet kan worden uitgesloten dat actieprogramma’s zoals het in richtlijn 91/676 bedoelde actieprogramma plannen of programma’s in de zin van richtlijn 2001/42 zijn. Hij merkt voorts op dat er ten tijde van de vaststelling van het bestreden besluit geen enkele bepaling van het recht van het Waalse Gewest gold op grond waarvan het plan voor het beheer van stikstof aan een milieueffectenbeoordeling moest worden onderworpen, dat die situatie niet noodzakelijkerwijs in strijd is met richtlijn 2001/42, en dat de juiste toepassing van het Unierecht zich niet zo evident opdringt dat er geen plaats is voor redelijke twijfel.
30 Daarop heeft de Raad van State de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1) Is het beheersprogramma voor stikstof voor aangewezen kwetsbare zones, waarvan de opstelling is voorgeschreven in artikel 5, lid 1, van [richtlijn 91/676], een plan of programma als bedoeld in artikel 3, lid 2, sub a, van [richtlijn 2001/42], dat wordt voorbereid met betrekking tot landbouw, bosbouw, visserij, energie, industrie, vervoer, afvalstoffenbeheer, waterbeheer, telecommunicatie, toerisme en ruimtelijke ordening of grondgebruik en dat het kader vormt voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor de in de bijlagen I en II bij [richtlijn 85/337] genoemde projecten?
2) Is het beheersprogramma voor stikstof voor aangewezen kwetsbare zones, waarvan de opstelling is voorgeschreven in artikel 5, lid 1, van [richtlijn 91/676], een plan of programma als bedoeld in artikel 3, lid 2, sub b, van [richtlijn 2001/42], waarvoor, gelet op het mogelijk effect op gebieden, een beoordeling vereist is uit hoofde van de artikelen 6 of 7 van [richtlijn 92/43], in het bijzonder wanneer het betrokken beheersprogramma voor stikstof van toepassing is op alle aangewezen kwetsbare zones in het Waalse Gewest?
3) Is het beheersprogramma voor stikstof voor aangewezen kwetsbare zones, waarvan de opstelling is voorgeschreven in artikel 5, lid 1, van [richtlijn 91/676], een ander plan of programma dan de in artikel 3, lid 2, van [richtlijn 2001/42] bedoelde plannen en programma’s, dat het kader vormt voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor projecten, en met betrekking waartoe de lidstaten overeenkomstig artikel 3, lid 4, [van richtlijn 2001/42] bepalen of het aanzienlijke milieueffecten kan hebben als bedoeld in [artikel 3, lid 5, van deze richtlijn]?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
De eerste vraag
31 Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen van het Hof te vernemen of een programma voor het beheer van stikstof in de landbouw als dat in het hoofdgeding een plan of programma als bedoeld in artikel 3, lid 2, sub a, van richtlijn 2001/42 kan zijn.
32 Vooraf moet worden opgemerkt dat het hoofddoel van richtlijn 2001/42, blijkens artikel 1 ervan, erin bestaat de plannen en programma’s die aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben, bij de voorbereiding en vóór de vaststelling ervan aan een milieubeoordeling te onderwerpen.
33 Wanneer een dergelijke milieubeoordeling wordt voorgeschreven door richtlijn 2001/42, voorziet zij in minimumvoorschriften voor de opstelling van het milieurapport, de uitvoering van de raadpleging, de inaanmerkingneming van de resultaten van de milieubeoordeling, en de mededeling van informatie over het na afloop van de beoordeling vastgestelde besluit.
34 Teneinde vast te stellen of de ter uitvoering van artikel 5, lid 1, van richtlijn 91/676 opgestelde actieprogramma’s (hierna: „actieprogramma’s”) onder artikel 3, lid 2, sub a, van richtlijn 2001/42 vallen, moet in de eerste plaats worden onderzocht of die actieprogramma’s „plannen en programma’s” in de zin van artikel 2, lid 1, sub a, van deze richtlijn zijn en, in de tweede plaats, of zij voldoen aan de voorwaarden van artikel 3, lid 2, sub a, ervan.
De toepassing van artikel 2 van richtlijn 2001/42
35 Om te beginnen moet worden vastgesteld dat de actieprogramma’s, enerzijds, worden opgesteld en/of vastgesteld door een instantie op nationaal, regionaal of lokaal niveau of worden opgesteld door een instantie om middels een wetgevingsprocedure door het parlement of de regering te worden vastgesteld en, anderzijds, door wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen zijn voorgeschreven.
36 Vervolgens moet worden opgemerkt dat richtlijn 91/676 verlangt dat dergelijke actieprogramma’s worden opgesteld voor alle door de lidstaten op grond van deze richtlijn aangewezen „kwetsbare zones”, en dat die programma’s moeten voorzien in de maatregelen en acties zoals bedoeld in artikel 5 ervan, ter bestrijding van de verontreiniging door nitraten, die door de lidstaten ten uitvoer moeten worden gelegd en waarop zij moeten toezien. De bevoegde instanties moeten tevens op geregelde tijstippen controleren of de maatregelen en acties nog relevant zijn, en in voorkomend geval de actieprogramma’s herzien.
37 Overigens vindt een dergelijke vaststelling, zoals de advocaat-generaal in de punten 25 tot en met 28 van haar conclusie heeft opgemerkt, steun in punt 10 van de considerans van richtlijn 2003/35, alsook in artikel 2, lid 5, van, en bijlage I bij deze richtlijn.
38 In dat verband zij eraan herinnerd dat richtlijn 2003/35 voorziet in de inspraak van het publiek in de opstelling van bepaalde plannen en programma’s betreffende het milieu teneinde de Uniewetgeving in overeenstemming te brengen met het Verdrag van Aarhus.
39 Uit punt 10 van de considerans van richtlijn 2003/35 blijkt dat in bepaalde communautaire wetgeving reeds bepalingen waren opgenomen in verband met de inspraak van het publiek in de opstelling van plannen en programma’s, welke bepalingen in overeenstemming waren met het Verdrag van Aarhus. Dientengevolge sluit artikel 2, lid 5, van deze richtlijn de in bijlage I bij die richtlijn vermelde „plannen en programma’s” waarvoor dergelijke bepalingen ten uitvoer waren gelegd krachtens richtlijn 2001/42, van de werkingssfeer van dit artikel uit. Tot die plannen en programma’s behoren de in artikel 5, lid 1, van richtlijn 91/676 bedoelde actieprogramma’s.
40 Het is juist dat artikel 2, lid 5, van richtlijn 2003/35 is vastgesteld in het kader van bepalingen betreffende de inspraak van het publiek in de opstelling van bepaalde plannen en programma’s betreffende het milieu. Het zou echter tegenstrijdig zijn om te aanvaarden dat de actieprogramma’s binnen de werkingssfeer van artikel 2 van richtlijn 2001/42 vallen wanneer zij verband houden met bepalingen betreffende de inspraak van het publiek in de opstelling van het plan of van het programma, maar dat dezelfde actieprogramma’s niet langer binnen de werkingssfeer van die bepaling vallen wanneer zij de beoordeling van de effecten voor het milieu betreffen.
41 Ten slotte moet worden gepreciseerd dat ofschoon niet elke wetgevende maatregel betreffende de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen een „plan” of een „programma” in de zin van richtlijn 2001/42 is, de loutere omstandigheid dat een dergelijke maatregel door de wetgever wordt vastgesteld deze niet buiten de werkingssfeer van deze richtlijn doet vallen wanneer hij de in punt 36 van het onderhavige arrest vermelde kenmerken vertoont.
42 Uit hetgeen voorafgaat volgt dat de actieprogramma’s zowel door de kenmerken ervan als ingevolge de wil van de Uniewetgever „plannen” en „programma’s” in de zin van richtlijn 2001/42 zijn.
De toepassing van artikel 3, lid 2, sub a, van richtlijn 2001/42
43 Krachtens artikel 3, lid 2, sub a, van richtlijn 2001/42 wordt een systematische milieubeoordeling gemaakt van de plannen en programma’s die, enerzijds, worden voorbereid met betrekking tot bepaalde sectoren en, anderzijds, het kader vormen voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor de in de bijlagen I en II bij richtlijn 85/337 genoemde projecten.
44 Wat de eerste voorwaarde in artikel 3, lid 2, sub a, van richtlijn 2001/42 betreft, hoeft slechts te worden opgemerkt dat uit de titel van richtlijn 91/676 zelf blijkt dat de actieprogramma’s voor de landbouwsector worden opgesteld.
45 Wat de tweede voorwaarde betreft, verlangt de vaststelling of de actieprogramma’s het kader vormen voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor de in de bijlagen I en II bij richtlijn 85/337 genoemde projecten, dat de inhoud en de doelstelling van die programma’s wordt onderzocht, waarbij rekening wordt gehouden met de omvang van de milieubeoordeling van de projecten, zoals deze in voornoemde richtlijn is vastgesteld.
46 Wat de doelstelling van de actieprogramma’s betreft, blijkt uit richtlijn 91/676 en met name uit de punten 9 tot en met 11 van de considerans ervan, en uit de artikelen 1 en 3 tot en met 5 alsook uit de bijlagen bij deze richtlijn, dat die programma’s voor de kwetsbare zones een omvattend onderzoek van de met de verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen verband houdende milieuproblemen inhouden, en dat daarbij een georganiseerd systeem wordt opgezet om een algemeen beschermingsniveau te bieden tegen een dergelijke verontreiniging.
47 De specificiteit van voormelde programma’s bestaat hierin, dat zij een globale en coherente benadering inhouden, met het karakter van een concrete en gestructureerde planning die de kwetsbare zones en in voorkomend geval het hele nationale grondgebied omvat en betrekking heeft op de vermindering en de voorkoming van de verontreiniging veroorzaakt door nitraten uit agrarische bronnen.
48 Wat de inhoud van de actieprogramma’s betreft, blijkt uit artikel 5 van richtlijn 91/676, gelezen in samenhang met bijlage III erbij, dat die programma’s concrete, verplichte maatregelen bevatten, die in het bijzonder betrekking hebben op de periodes waarin het op of in de bodem brengen van bepaalde soorten meststoffen verboden is, de opslagcapaciteit van tanks voor dierlijke mest, de methoden voor het op of in de bodem brengen en de maximumhoeveelheid dierlijke mest met stikstof die op of in de bodem mag worden gebracht (zie in die zin arrest van 8 september 2005, Commissie/Spanje, C‑416/02, Jurispr. blz. I‑7487, punt 34). Deze maatregelen waarborgen in het bijzonder, zoals in punt 2 van bijlage III bij richtlijn 91/676 is bepaald, dat de elk jaar op of in de bodem gebrachte hoeveelheid dierlijke mest, met inbegrip van die welke door de dieren zelf wordt opgebracht, voor elk landbouw‑ of veehouderijbedrijf een hoeveelheid per hectare niet overschrijdt die overeenkomt met de hoeveelheid mest die 170 kg stikstof bevat.
49 Aangaande de omvang van de milieubeoordeling waarin is voorzien bij richtlijn 85/337, zij er vooraf aan herinnerd dat de in de actieprogramma’s opgenomen maatregelen gelden voor de in punt 17 van bijlage I en in punt 1, sub e, van bijlage II bij richtlijn 85/337 vermelde intensieve veeteeltbedrijven.
50 Er zij aan herinnerd dat de nationale autoriteiten in het kader van de milieubeoordeling als bedoeld in richtlijn 85/337 niet alleen rekening moeten houden met de rechtstreekse gevolgen van de geplande werkzaamheden zelf, maar ook met de milieueffecten die het gebruik en de exploitatie van de met deze werkzaamheden aangelegde installaties kunnen veroorzaken (arresten van 28 februari 2008, Abraham e.a., C‑2/07, Jurispr. blz. I‑1197, punt 43, en 25 juli 2008, Ecologistas en Acción-CODA, C‑142/07, Jurispr. blz. I‑6097, punt 39).
51 Wat intensieve veeteeltbedrijven betreft, moet bij een dergelijke milieubeoordeling in het bijzonder rekening worden gehouden met de effecten van dergelijke bedrijven op de waterkwaliteit (zie in die zin arrest van 8 september 2005, Commissie/Spanje, C‑121/03, Jurispr. blz. I‑7569, punt 88).
52 Zoals de advocaat-generaal in punt 80 van haar conclusie terecht heeft opgemerkt, verlangt artikel 8 van richtlijn 85/337 dat bij de goedkeuring van projecten voor de exploitatie van dergelijke bedrijven rekening wordt gehouden met de milieuaspecten die de actieprogramma’s beogen te regelen.
53 Bovendien moet worden vastgesteld dat uit artikel 5, lid 4, van richtlijn 91/676 volgt, dat de op grond van lid 1 van dit artikel vastgestelde actieprogramma’s moeten voorzien in een reeks maatregelen waarvan de nakoming een voorwaarde kan zijn voor de toekenning van de vergunning die kan worden verleend aan de in de bijlagen I en II bij richtlijn 85/337 vermelde projecten, en bij de vaststelling waarvan de lidstaten op grond van richtlijn 91/676 over een zekere beoordelingsmarge beschikken. Dat is in het bijzonder het geval voor de maatregelen op het gebied van de opslag van dierlijke mest als bedoeld in bijlage III bij richtlijn 91/676 in het kader van de in de bijlagen I et II bij richtlijn 85/337 vermelde projecten voor de intensieve veehouderij.
54 In een dergelijk geval, waarvan de realiteit en de draagwijdte ten aanzien van het betrokken actieprogramma evenwel door de nationale rechter dienen te worden beoordeeld, moet worden vastgesteld dat dit actieprogramma moet worden geacht, wat bedoelde maatregelen betreft, het kader te vormen voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor de in de bijlagen I en II bij richtlijn 85/337 genoemde projecten, in de zin van artikel 3, lid 2, sub a, van richtlijn 2001/42.
55 Gelet op een en ander moet op de eerste vraag worden geantwoord dat een krachtens artikel 5, lid 1, van richtlijn 91/676 vastgesteld actieprogramma in beginsel een plan of een programma is als bedoeld in artikel 3, lid 2, sub a, van richtlijn 2001/42, wanneer het een „plan” of een „programma” vormt in de zin van artikel 2, sub a, van deze laatste richtlijn en maatregelen bevat waarvan de nakoming een voorwaarde is voor de toekenning van de vergunning die kan worden verleend voor de verwezenlijking van de in de bijlagen I en II bij richtlijn 85/337 vermelde projecten.
Tweede en derde vraag
56 Gelet op het antwoord op de eerste vraag kan het hoofdgeding worden beslecht zonder uitspraak te doen over de vraag of artikel 3, lid 2, sub b, van richtlijn 2001/42 tevens verlangt dat de milieugevolgen van de actieprogramma’s worden beoordeeld.
57 De tweede vraag behoeft dus geen beantwoording.
58 Gelet op het feit dat artikel 3, lid 4, van richtlijn 2001/42 slechts toepassing vindt indien de bepalingen van lid 2 van dit artikel niet van toepassing zijn, hoeft de derde vraag niet te worden beantwoord.
Kosten
59 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Vierde kamer) verklaart voor recht:
Een actieprogramma dat is vastgesteld krachtens artikel 5, lid 1, van richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen, is in beginsel een plan of een programma als bedoeld in artikel 3, lid 2, sub a, van richtlijn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma’s, wanneer het een „plan” of een „programma” vormt in de zin van artikel 2, sub a, van deze laatste richtlijn en maatregelen bevat waarvan de nakoming een voorwaarde is voor de toekenning van de vergunning die kan worden verleend voor de verwezenlijking van de projecten die zijn vermeld in de bijlagen I en II bij richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, zoals gewijzigd bij richtlijn 97/11/EG van de Raad van 3 maart 1997.
ondertekeningen
* Procestaal: Frans.