Zaak C‑92/03

Commissie van de Europese Gemeenschappen

tegen

Portugese Republiek

„Niet-nakoming – Richtlijn 75/439/EEG – Verwijdering van afgewerkte olie – Voorrang aan behandeling door regeneratie”

Conclusie van advocaat-generaal A. Tizzano, zie zaak C‑15/03 

Arrest van het Hof (Tweede kamer) van 27 januari 2005 

Samenvatting van het arrest

Harmonisatie van wetgevingen – Verwijdering van afgewerkte olie – Richtlijn 75/439 – Verplichting voor lidstaten om voorrang te verlenen aan behandeling van afgewerkte olie door regeneratie – Grenzen – Beperkingen van technische, economische of organisatorische aard – Begrip

(Richtlijn 75/439 van de Raad, art. 3, lid 1)

Uit artikel 3, lid 1, van richtlijn 75/439 inzake de verwijdering van afgewerkte olie, zoals gewijzigd bij richtlijn 87/101 blijkt dat de verwijzing naar „beperkingen van technische, economische en organisatorische aard” in dit artikel, deel uitmaakt van een bepaling waarbij de lidstaten in algemene bewoordingen een verplichting wordt opgelegd, en dat de gemeenschapswetgever met deze uitdrukking niet heeft willen voorzien in beperkte uitzonderingen op een regel die van algemene toepassing is, maar de werkingssfeer en de inhoud heeft willen vastleggen van een positieve verplichting, namelijk te waarborgen dat de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie voorrang krijgt.

De stelling dat de technische, economische en organisatorische situatie in een lidstaat noodzakelijkerwijs een beperking is die zich verzet tegen het nemen van maatregelen als bedoeld in deze bepaling, komt immers erop neer dat daaraan elke nuttige werking wordt ontnomen, aangezien de verplichting van de lidstaten dan beperkt zou zijn tot de handhaving van de status-quo, zodat er geen reële verplichting zou zijn om de maatregelen te treffen die nodig zijn voor de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie.

(cf. punten 35‑36)




ARREST VAN HET HOF (Tweede kamer)
27 januari 2005(1)

„Niet-nakoming – Richtlijn 75/439/EEG – Verwijdering van afgewerkte olie – Voorrang aan behandeling door regeneratie”

In zaak C-92/03,betreffende een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 226 EG, ingesteld op 28 februari 2003,

Commissie van de Europese Gemeenschappen , vertegenwoordigd door A. Caeiros en M. Konstantinidis als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,

verzoekster,

Portugese Republiek , vertegenwoordigd door L. Fernandes en M. Lois als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,

verweerster,

ondersteund door: Republiek Finland , vertegenwoordigd door A. Guimaraes-Purokoski als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,

interveniënte,

wijst

HET HOF VAN JUSTITIE (Tweede kamer),,



samengesteld als volgt: C. W. A. Timmermans, kamerpresident, R. Silva de Lapuerta (rapporteur), C. Gulmann, R. Schintgen en J. Klučka, rechters,

advocaat-generaal: A. Tizzano,
griffier: R. Grass,

gezien de stukken,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 28 oktober 2004,

het navolgende



Arrest



1
De Commissie van de Europese Gemeenschappen verzoekt het Hof vast te stellen dat de Portugese Republiek, door niet de maatregelen te nemen die nodig zijn om voorrang te geven aan de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie, wanneer beperkingen van technische, economische en organisatorische aard zich daar niet tegen verzetten, de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 3, lid 1, van richtlijn 75/439/EEG van de Raad van 16 juni 1975 inzake de verwijdering van afgewerkte olie (PB L 194, blz. 23), zoals gewijzigd bij richtlijn 87/101/EEG van de Raad van 22 december 1986 (PB 1987, L 42, blz. 43; hierna: „richtlijn”).


Het rechtskader

De gemeenschapsregeling

2
De richtlijn heeft tot doel, het milieu te beschermen tegen de schadelijke invloeden van de lozing en de behandeling van afgewerkte olie. Artikel 3 ervan bepaalt:

„1.     Wanneer beperkingen van technische, economische en organisatorische aard zich daar niet tegen verzetten, nemen de lidstaten de nodige maatregelen om voorrang te geven aan de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie.

2.       Wanneer de afgewerkte olie ten gevolge van de in lid 1 genoemde beperkingen niet wordt geregenereerd, nemen de lidstaten maatregelen om ervoor te zorgen dat iedere verbranding van afgewerkte olie plaatsvindt op een uit milieuoogpunt verantwoorde wijze, in overeenstemming met de bepalingen van deze richtlijn, op voorwaarde dat deze verbranding technisch, economisch en organisatorisch gezien uitvoerbaar is.

3.       Wanneer de afgewerkte olie ten gevolge van de in de leden 1 en 2 genoemde beperkingen noch geregenereerd, noch verbrand wordt, nemen de lidstaten de nodige maatregelen om de onschadelijke vernietiging of de gecontroleerde opslag of bewaring op of in de bodem van de afgewerkte olie te waarborgen.”

3
Volgens artikel 2 van richtlijn 87/101 dienden de lidstaten de nodige maatregelen te nemen om vanaf 1 januari 1990 aan de richtlijn te voldoen.

De nationale regeling

4
De nationale regeling inzake het beheer van afgewerkte olie bestaat uit de volgende teksten:

–
het Decreto-Lei nr. 88/91 van 23 februari 1991, dat de werkzaamheden betreffende afgewerkte olie regelt;

–
het ministerieel besluit nr. 240/92 van 25 maart 1992 houdende goedkeuring van het reglement inzake de toekenning van vergunningen voor de inzameling, de opslag, de voorafgaande behandeling, de regeneratie, de terugwinning, het gebruik als brandstof en de verbranding van afgewerkte olie;

–
het ministerieel besluit nr. 1028/92 van 5 november 1992, dat de veiligheids‑ en identificatienormen voor het vervoer van afgewerkte olie vaststelt;

–
de Despacho conjunto (interministerieel besluit) van de minister van Industrie en de minister van Milieu van 18 mei 1993 betreffende de toepassing van het reglement inzake de toekenning van vergunningen voor het beheer van afgewerkte olie.

5
Met het oog op de wijziging van deze regeling hebben de Portugese autoriteiten op 19 maart 2001 het document „Nieuwe nationale strategie voor het beheer van afgewerkte olie” goedgekeurd.


De precontentieuze procedure

6
Op 18 juli 2000 heeft de Commissie de Portugese autoriteiten verzocht om mededeling van met name de hoeveelheden afgewerkte olie die van 1995 tot en met 1997 zijn geregenereerd.

7
Op 4 oktober 2000 hebben de Portugese autoriteiten geantwoord dat de regeneratie van afgewerkte olie nog niet tot stand was gebracht, maar dat een analyse van de technische, economische en financiële levensvatbaarheid van de bouw van regeneratie-installaties voor afgewerkte olie in behandeling was. Op 7 mei 2002 hebben deze autoriteiten de Commissie een rapport gezonden over de toepassing van de richtlijn gedurende de jaren 1998 tot en met 2000, alsook het document „Nieuwe nationale strategie voor het beheer van afgewerkte olie”.

8
Op 11 april 2001 heeft de Commissie de Portugese Republiek een aanmaningsbrief gestuurd waarin zij verklaarde dat deze laatste niet de maatregelen had genomen die nodig zijn om voorrang te geven aan de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie, en zij daardoor de verplichtingen niet was nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 3, lid 1, van de richtlijn, hoewel beperkingen van technische, economische en organisatorische aard zich niet verzetten tegen het nemen van dergelijke maatregelen.

9
Op 18 oktober 2001 hebben de Portugese autoriteiten geantwoord dat werd gewerkt aan een wetsontwerp waarin voorrang werd gegeven aan de regeneratie van afgewerkte olie, en dat de betrokken marktdeelnemers bereid waren om samen een regeneratie-installatie te bouwen.

10
Omdat zij dit antwoord onvoldoende vond, heeft de Commissie de Portugese Republiek bij brief van 24 oktober 2001 een met redenen omkleed advies gestuurd, waarin zij herhaalde dat deze laatste niet de maatregelen had genomen die nodig zijn om voorrang te geven aan de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie, hoewel beperkingen van technische, economische en organisatorische aard zich daar niet tegen verzetten. Op 20 december 2001 heeft de Commissie deze lidstaat een aanvullend met redenen omkleed advies gezonden, waarin zij verklaarde dat ondanks de verstrekte uitleg de toestand van niet-nakoming van de bepalingen van artikel 3, lid 1, van de richtlijn voortduurde.

11
Op 7 maart 2002 hebben de Portugese autoriteiten in antwoord op deze met redenen omklede adviezen gewezen op het voortduren van de beperkingen van technische, economische en organisatorische aard die zich verzetten tegen het beheer van afgewerkte olie met voorrang voor regeneratie.

12
In dit antwoord gaven de Portugese autoriteiten als de reden waarom de nationale wettelijke regeling inzake afgewerkte olie niet onverwijld was geconcretiseerd door de bouw van een regeneratie-installatie op het nationale grondgebied, dat verordening (EEG) nr. 259/93 van de Raad van 1 februari 1993 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap (PB L 30, blz. 1), de bevoegde autoriteiten niet de mogelijkheid bood de uitvoer te beletten van afvalstoffen die voor nuttige energietoepassing zijn bestemd.

13
Omdat zij van oordeel was dat in Portugal nog geen voorrang werd gegeven aan de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie, heeft de Commissie het onderhavige beroep ingesteld.

14
Bij beschikking van de president van het Hof van 11 september 2003 is de Republiek Finland toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van de Portugese Republiek.


Het beroep

Argumenten van partijen

15
De Commissie stelt dat in geen van de door de Portugese autoriteiten aangevoerde wettelijke en bestuursrechtelijke teksten voorrang wordt gegeven aan de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie.

16
Aangaande het betoog van de Portugese Republiek betreffende verordening nr. 259/93 merkt de Commissie op dat de bepalingen van deze verordening de bevoegde autoriteiten de mogelijkheid bieden, de uitvoer te beletten van afvalstoffen die voor nuttige energietoepassing zijn bestemd. De Portugese autoriteiten hadden al sinds geruime tijd gemotiveerde bezwaren tegen de overbrenging van afgewerkte olie voor nuttige energietoepassing in andere lidstaten kunnen opwerpen, indien zij binnen de door de richtlijn gestelde termijn de maatregelen hadden genomen die nodig zijn om in Portugal voorrang te geven aan de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie, zoals artikel 3, lid 1, van de richtlijn bepaalt.

17
Zij voegt hieraan toe dat, indien in de Portugese wettelijke regeling een dergelijke voorrang tot stand was gebracht, de bezwaren tegen de uitvoer hadden kunnen worden gebaseerd op de omstandigheid dat de overbrenging van de afgewerkte olie de verbranding ervan tot doel had. De gemeenschapswetgever heeft immers bepaald dat de autoriteiten van verzending gemotiveerde bezwaren tegen de overbrenging van afvalstoffen naar met name andere lidstaten kunnen maken op basis van een van de in artikel 7, lid 4, sub a, van verordening nr. 259/93 genoemde gronden. De Commissie concludeert hieruit dat deze verordening niet kan worden aangevoerd als een belemmering om voorrang te geven aan regeneratie zoals de richtlijn eist.

18
De Commissie stelt vast dat de Portugese autoriteiten twaalf jaar na het verstrijken van de door artikel 2 van richtlijn 87/101 gestelde termijn nog steeds niet de maatregelen hebben genomen die nodig zijn om daadwerkelijk voorrang te geven aan de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie. In casu hebben juridische en praktische tekortkomingen inzake met name de controle van de bestemming van de afgewerkte olie en de inzameling ervan in Portugal, op beslissende wijze ertoe bijgedragen dat de voorwaarden om voorrang te geven aan deze behandeling niet aanwezig zijn, en met name belet dat op het grondgebied van deze lidstaat ten minste één regeneratie-installatie werd gebouwd.

19
Ten slotte is de Commissie van mening dat de publicatie van het document „Nieuwe nationale strategie voor het beheer van afgewerkte olie” niet relevant is. Dit geldt ook voor de andere door de Portugese autoriteiten aangekondigde initiatieven.

20
De Portugese regering voert aan dat het ontbreken van normatieve teksten niet volstaat om een niet-nakoming van artikel 3, lid 1, van de richtlijn vast te stellen, aangezien uit theoretisch oogpunt de concretisering van de door deze bepaling beoogde doelstelling niet noodzakelijkerwijs bij wege van een nationale wettelijke regeling moet gebeuren. Welnu, de nationale regeling bepaalt de voorwaarden waaraan de regeneratie van afgewerkte olie moet voldoen, in bewoordingen die de doelstellingen van de richtlijn niet in gevaar brengen.

21
Deze regering betoogt dat de ingezamelde hoeveelheden afgewerkte olie, in het bijzonder die van goede kwaliteit, niet het minimum bereiken dat voor een economische rentabiliteit is vereist. Bovendien is het niet mogelijk, de uitvoer van afgewerkte olie voor nuttige energietoepassing te verbieden, waardoor potentiële investeerders ervan worden afgeschrikt, te investeren in een regeneratie-installatie op het nationale grondgebied, omdat zij niet de waarborg hebben dat de ingezamelde afgewerkte olie naar deze installatie wordt gebracht.

22
Wat het probleem van de uitvoer van de afgewerkte olie betreft, vormen de voor de bevoegde autoriteiten bestaande mogelijkheden om te handelen op grond van artikel 7, lid 4, sub a, van verordening nr. 259/93 geen instrument waarmee de uitvoer van afgewerkte olie die voor nuttige energietoepassing is bestemd, kan worden belet, zelfs indien er op het nationale niveau een toereikende regeneratiecapaciteit aanwezig zou zijn. Deze bepaling biedt de lidstaten immers niet de mogelijkheid om de uitvoer van afgewerkte olie die voor nuttige energietoepassing is bestemd, te beperken als maatregel ter bescherming van een nationale industrie van regeneratie van deze olie.

23
De Portugese regering merkt op dat, los van de financiële, technische en bestuursrechtelijke beperkingen, de omvang van de Portugese markt een verklaring vormt voor de moeilijkheden bij het tot stand brengen van de regeneratie van afgewerkte olie, gelet op de minimumhoeveelheden die nodig zijn om een dergelijk procédé rendabel te maken. Zij verklaart, reële inspanningen te hebben gedaan voor het overwinnen van de technische, economische en organisatorische beperkingen waarmee zij te kampen heeft bij het geven van voorrang aan de behandeling van dit soort afvalstoffen door regeneratie.

24
Diezelfde regering preciseert dat het break-even-point voor een regeneratie-installatie afhangt van de kostprijs van de afgewerkte olie, die in grote mate fluctueert naar gelang van de binnenlandse conjunctuur en de marktprijs van de ruwe olie, en van de voor de regeneratie gebruikte technologie. Behalve wanneer er gegarandeerde afzetmarkten bestaan voor de door regeneratie geproduceerde basisolie, zijn de grote installaties beter bestand tegen de sterke prijsschommelingen van de ruwe olie, en kunnen zij beter een toereikende economische rentabiliteit op lange termijn behouden.

25
De Portugese regering onderstreept ter zake dat, hoewel beperkingen van technische, economische en organisatorische aard de marktdeelnemers binnen de sector ervan hebben afgeschrikt om installaties voor de regeneratie van afgewerkte olie te bouwen, de nationale autoriteiten vastbesloten zijn om deze afvalstoffen te gaan beheren op een wijze die daadwerkelijk voorrang geeft aan regeneratie.

26
In haar interventie ter ondersteuning van de conclusies van de Portugese Republiek betoogt de Finse regering dat bij de beoordeling van de uitvoerbaarheid en de rentabiliteit van regeneratie uit economisch oogpunt met name de hoeveelheid afgewerkte olie, de afstanden waarover die moet worden vervoerd, de productiekosten alsook de marktvoorwaarden in aanmerking moeten worden genomen. Bijgevolg moet de mogelijkheid van regeneratie in de betrokken lidstaat van geval tot geval worden onderzocht. De marksituatie is immers een van de factoren die de mogelijkheid van regeneratie beïnvloedt.

27
In dit verband voert deze regering aan dat de prijs van de basisolie sterk heeft gevarieerd. Een dergelijke prijsschommeling verhoogt de risico’s die zijn verbonden aan investeringen in de sector van regeneratie van afgewerkte olie. Dit risico neemt nog toe door de neerwaartse trend van het verbruik van smeermiddelen. Die vermindering is het gevolg van het feit dat heden ten dage synthetische smeermiddelen worden gebruikt, die van een betere kwaliteit zijn.

28
De Finse regering voegt hieraan toe dat, ingeval een nationale wettelijke regeling regeneratie zou eisen en er in de betrokken lidstaat geen regeneratie-installatie voorhanden zou zijn, de afgewerkte olie naar een andere lidstaat zou moeten worden overgebracht om er te worden geregenereerd. In dat geval zou geen rekening worden gehouden met de buitensporige kosten die de overbrenging en de regeneratie voor de exporteur meebrengt, en evenmin met de omstandigheid dat de overbrenging mogelijkerwijs onredelijk is wegens de gevolgen ervan voor het milieu.

Beoordeling door het Hof

29
Om te beginnen zij eraan herinnerd dat, zoals het Hof heeft geoordeeld in zijn arrest van 9 september 1999, Commissie/Duitsland (C-102/97, Jurispr. blz. I‑5051, punt 35), een van de belangrijkste doelstellingen van de richtlijn het verlenen van voorrang aan de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie was. Deze doelstelling, die in de tweede overweging van de considerans van richtlijn 87/101 wordt genoemd, is ingegeven door de omstandigheid dat regeneratie de meest rationele wijze van verwerking van afgewerkte olie vormt, gezien de energiebesparing die daardoor mogelijk wordt.

30
Met betrekking tot de grief die de Commissie aan niet-nakoming van artikel 3, lid 1, van de richtlijn ontleent, zij meteen opgemerkt dat de bestaande nationale regeling geen norm bevat volgens welke voorrang wordt gegeven aan de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie, zoals deze bepaling voorschrijft.

31
Vaststaat eveneens dat de Portugese Republiek zelf erkent dat de bevoegde autoriteiten concrete stappen moeten zetten om deze voorrang in bindende juridische teksten vast te leggen. De Portugese regering heeft dienaangaande namelijk verklaard dat de desbetreffende nationale regeling moet worden gewijzigd om de voorwaarden te creëren die voor de invoering van die voorrang zijn vereist, en dat het document „Nieuwe nationale strategie voor het beheer van afgewerkte olie” met deze bedoeling is opgesteld.

32
Al kan worden aanvaard, zoals het Hof in punt 25 van zijn arrest van 15 juli 2004, Commissie/Verenigd Koninkrijk (C‑424/02, Jurispr. blz. I‑7249), heeft geoordeeld, dat de lidstaten eerst onderzoeken laten uitvoeren en rapporten laten opstellen om de modaliteiten voor de verwijdering van afgewerkte olie te bepalen, deze voorbereidende stappen moeten worden gevolgd door concrete maatregelen waarbij voorrang wordt gegeven aan regeneratie teneinde te voldoen aan de in artikel 3, lid 1, van de richtlijn neergelegde verplichting.

33
Met betrekking tot het argument dat, gelet op de bepalingen van artikel 7, lid 4, van verordening nr. 259/93, de rentabiliteit van installaties voor de regeneratie van afgewerkte olie in Portugal moeilijk kan worden gewaarborgd, behoeft slechts te worden vastgesteld dat krachtens diezelfde bepalingen de bevoegde autoriteiten van de lidstaten bezwaren kunnen maken tegen de overbrenging van afvalstoffen, met inbegrip van afgewerkte olie, om in een andere lidstaat te worden verwerkt.

34
Indien de Portugese Republiek immers, gelijk de advocaat-generaal in punt 52 van zijn conclusie terecht heeft opgemerkt, ervoor had gezorgd dat voorrang werd gegeven aan de regeneratie van afgewerkte olie op haar grondgebied, zoals zij volgens artikel 3, lid 1, van de richtlijn verplicht was, zouden de bevoegde autoriteiten dientengevolge bezwaren hebben kunnen maken tegen overbrenging van dergelijke afvalstoffen naar andere lidstaten.

35
Met betrekking tot het door de Portugese Republiek aangevoerde argument dat de bouw van regeneratie-installaties op haar grondgebied niet rendabel is, en dat in die omstandigheden en gelet op het evenredigheidsbeginsel de verplichtingen van de lidstaten moeten worden gemoduleerd naar gelang van de concrete omstandigheden in die lidstaten, zij eraan herinnerd dat, zoals het Hof in de punten 35 en 43 van zijn reeds aangehaalde arrest Commissie/Duitsland heeft geoordeeld, een van de belangrijkste doelstellingen van de richtlijn het verlenen van voorrang aan de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie was. Derhalve komt de stelling dat de technische, economische en organisatorische situatie in een lidstaat noodzakelijkerwijs een beperking is die zich verzet tegen het nemen van maatregelen als bedoeld in artikel 3, lid 1, van de richtlijn, erop neer dat aan die bepaling elke nuttige werking wordt ontnomen, aangezien de verplichting van de lidstaten dan beperkt zou zijn tot de handhaving van de status-quo, zodat er geen reële verplichting zou zijn om de maatregelen te treffen die nodig zijn voor de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie.

36
Met betrekking tot deze voorrang zij bovendien opgemerkt, zoals het Hof in de punten 38 en 39 van het reeds aangehaalde arrest Commissie/Duitsland heeft benadrukt, dat de verwijzing naar „beperkingen van technische, economische en organisatorische aard” in artikel 3, lid 1, van de richtlijn, deel uitmaakt van een bepaling waarbij de lidstaten in algemene bewoordingen een verplichting wordt opgelegd, en dat de gemeenschapswetgever met deze uitdrukking niet heeft willen voorzien in beperkte uitzonderingen op een regel die van algemene toepassing is, maar de werkingssfeer en de inhoud heeft willen vastleggen van een positieve verplichting, namelijk te waarborgen dat de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie voorrang krijgt.

37
Uit een en ander volgt dat het beroep van de Commissie gegrond moet worden geacht.

38
Bijgevolg moet worden vastgesteld dat de Portugese Republiek, door niet de maatregelen te nemen die nodig zijn om voorrang te geven aan de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie wanneer beperkingen van technische, economische en organisatorische aard zich daar niet tegen verzetten, de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 3, lid 1, van de richtlijn.


Kosten

39
Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voorzover dit is gevorderd. Aangezien de Portugese Republiek in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van de Commissie worden verwezen in de kosten. Volgens lid 4 van ditzelfde artikel draagt de Republiek Finland haar eigen kosten.

Het Hof van Justitie (Tweede kamer) verklaart:

1)
Door niet de maatregelen te nemen die nodig zijn om voorrang te geven aan de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie wanneer beperkingen van technische, economische en organisatorische aard zich daar niet tegen verzetten, is de Portugese Republiek de verplichtingen niet nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 3, lid 1, van richtlijn 75/439/EEG van de Raad van 16 juni 1975 inzake de verwijdering van afgewerkte olie, zoals gewijzigd bij richtlijn 87/101/EEG van de Raad van 22 december 1986.

2)
De Portugese Republiek wordt verwezen in de kosten.

3)
De Republiek Finland draagt haar eigen kosten.

ondertekeningen

1 –
Procestaal: Portugees.