62000J0005

Sociale politiek - Bescherming van veiligheid en gezondheid van werknemers - Richtlijn 89/391 betreffende tenuitvoerlegging van maatregelen ter bevordering van verbetering van veiligheid en gezondheid van werknemers op werk - Evaluatie van risico's - Verplichtingen van werkgevers - Verplichting te beschikken over evaluatie van risico's in vorm van documenten - Nationale wettelijke regeling die niet waarborgt dat deze verplichting in alle omstandigheden geldt voor werkgevers met tien of minder werknemers in dienst - Ontoelaatbaarheid

(Richtlijn 89/391 van de Raad, art. 9, lid 1, sub a, en 10, lid 3, sub a)

$$Volgens artikel 9, lid 1, sub a, van richtlijn 89/391 betreffende de tenuitvoerlegging van maatregelen ter bevordering van de verbetering van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers op het werk, moet de werkgever beschikken over documenten die een evaluatie van de risico's voor de veiligheid en de gezondheid op het werk bevatten, documenten waartoe de werknemers of de werknemersvertegenwoordigers met een specifieke taak op het gebied van de bescherming van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers volgens artikel 10, lid 3, sub a, van de richtlijn toegang moeten hebben.

Een lidstaat die niet waarborgt dat de verplichting te beschikken over een evaluatie van deze risico's in de vorm van documenten in alle omstandigheden ook geldt voor werkgevers met tien of minder werknemers in dienst, komt de krachtens bovengenoemde bepalingen op hem rustende verplichtingen niet na.

( cf. punten 24, 37, dictum 1 )

In zaak C-5/00,

Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door W. Bogensberger als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,

verzoekster,

tegen

Bondsrepubliek Duitsland, vertegenwoordigd door W.-D. Plessing en B. Muttelsee-Schön als gemachtigden,

verweerster,

betreffende een verzoek om vast te stellen dat de Bondsrepubliek Duitsland, door in § 6, lid 1, van het Gesetz über die Durchführung von Maßnahmen des Arbeitsschutzes zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Beschäftigten bei der Arbeit (Arbeitsschutzgesetz) [wet betreffende de toepassing van maatregelen van arbeidsbescherming ter verbetering van de veiligheid en de bescherming van de gezondheid van werknemers op het werk (wet arbeidsbescherming)] van 7 augustus 1996 (BGBl. 1996 I, blz. 1246) werkgevers met tien of minder werknemers vrij te stellen van de verplichting te beschikken over documenten met de resultaten van een evaluatie van de risico's, de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens de artikelen 5 en 189 EG-Verdrag (thans artikelen EG 10 en 249 EG) en de artikelen 9, lid 1, sub a, en 10, lid 3, sub a, van richtlijn 89/391/EEG van de Raad van 12 juni 1989 betreffende de tenuitvoerlegging van maatregelen ter bevordering van de verbetering van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers op het werk (PB L 183, blz. 1),

wijst

HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),

samengesteld als volgt: S. von Bahr (rapporteur), president van de Vierde kamer, waarnemend voor de president van de Vijfde kamer, D. A. O. Edward, A. La Pergola, M. Wathelet en C. W. A. Timmermans, rechters,

advocaat-generaal: L. A. Geelhoed,

griffier: R. Grass,

gezien het rapport van de rechter-rapporteur,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 28 juni 2001,

het navolgende

Arrest

1 Bij op 6 januari 2000 ter griffie van het Hof neergelegd verzoekschrift heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 226 EG beroep ingesteld, strekkende tot vaststelling dat de Bondsrepubliek Duitsland, door in § 6, lid 1, van het Gesetz über die Durchführung von Maßnahmen des Arbeitsschutzes zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Beschäftigten bei der Arbeit (Arbeitsschutzgesetz) [wet betreffende de toepassing van maatregelen van arbeidsbescherming ter verbetering van de veiligheid en de bescherming van de gezondheid van werknemers op het werk (wet arbeidsbescherming)] van 7 augustus 1996 (BGBl. 1996 I, blz. 1246; hierna: ArbSchG") werkgevers met tien of minder werknemers vrij te stellen van de verplichting te beschikken over documenten met de resultaten van een evaluatie van de risico's, de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens de artikelen 5 en 189 EG-Verdrag (thans artikelen 10 EG en 249 EG) en de artikelen 9, lid 1, sub a, en 10, lid 3, sub a, van richtlijn 89/391/EEG van de Raad van 12 juni 1989 betreffende de tenuitvoerlegging van maatregelen ter bevordering van de verbetering van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers op het werk (PB L 183, blz. 1; hierna: richtlijn").

De gemeenschapsregeling

2 Zoals blijkt uit artikel 1, lid 2, bevat de richtlijn algemene beginselen betreffende de preventie van beroepsrisico's en de bescherming van de veiligheid en de gezondheid van werknemers op het werk, het uitsluiten van risico- en ongevalsfactoren, voorlichting, raadpleging en evenwichtige deelneming van laatstgenoemden, alsmede algemene regels voor de tenuitvoerlegging van die beginselen.

3 Volgens artikel 6, lid 3, sub a, van de richtlijn moet de werkgever rekening houdend met de aard van de activiteiten van het bedrijf en/of de inrichting [...] de risico's voor de veiligheid en de gezondheid van de werknemers evalueren". Op grond van deze evaluatie en voorzover nodig moeten de preventieactiviteiten en de door de werkgever gebruikte werk- en productiemethoden een betere bescherming van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers verzekeren en geïntegreerd worden in het geheel van de activiteiten van het bedrijf en/of de inrichting.

4 Artikel 9 van de richtlijn, met het opschrift Diverse verplichtingen van de werkgevers", bepaalt in lid 1, sub a:

De werkgever moet:

a) beschikken over een evaluatie van de risico's voor de veiligheid en de gezondheid op het werk, met inbegrip van de risico's voor de groepen werknemers met bijzondere risico's."

5 Artikel 10 van de richtlijn, met het opschrift Voorlichting van de werknemers", bepaalt in lid 3:

De werkgever neemt passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de werknemers met een specifieke taak op het gebied van de bescherming van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers, of de werknemersvertegenwoordigers met een specifieke taak op dat gebied, voor de vervulling van hun taken, overeenkomstig de nationale wetten en/of praktijken, toegang hebben tot:

a) de evaluatie van de risico's en de beschermende maatregelen als bedoeld in artikel 9, lid 1, onder a en b;

[...]"

De nationale regeling

6 § 5 ArbSchG, met het opschrift Beoordeling van de arbeidsomstandigheden" bepaalt in lid 1, dat de werkgever door middel van een evaluatie van de voor de werknemers met hun arbeid verbonden risico's moet onderzoeken welke arbeidsbeschermende maatregelen noodzakelijk zijn.

7 § 6 ArbSchG, met het opschrift Documentatie", bepaalt in lid 1:

De werkgever moet, rekening houdend met de aard van de activiteiten en het aantal werknemers, beschikken over de noodzakelijke documenten waaruit het resultaat van de evaluatie van de risico's, de door hem vastgestelde maatregelen van arbeidsbescherming en het resultaat van het toezicht daarop blijkt. [...] Onverminderd andersluidende bepalingen geldt de eerste zin niet voor werkgevers met tien of minder werknemers; de bevoegde instantie kan bij bijzondere risico's gelasten dat documenten beschikbaar moeten zijn. [...]"

8 Volgens § 2, lid 4, ArbSchG wordt onder andersluidende bepalingen" verstaan: regelingen betreffende maatregelen van arbeidsbescherming in andere wetten en bestuursrechtelijke bepalingen alsmede in Unfallverhütungsvorschriften (voorschriften ter preventie van ongevallen; hierna: UVV").

9 Volgens § 1 van het Gesetz über Betriebsärtze, Sicherheitsingenieure und andere Fachkräfte für Arbeitssicherheit (Arbeitssicherheitsgesetz) [wet betreffende bedrijfsartsen, veiligheidsingenieurs en andere deskundigen in arbeidsveiligheid (wet arbeidsveiligheid)] van 12 december 1973 (BGBl. 1973 I, blz. 1885), zoals gewijzigd bij artikel 10 van de wet van 25 september 1996 (BGBl. 1996 I, blz. 1476; hierna: ASiG"), moet de werkgever bedrijfsartsen en deskundigen in arbeidsveiligheid aanstellen, die hem bij de arbeidsbescherming en ongevallenpreventie ter zijde moeten staan om te waarborgen dat de voorschriften inzake arbeidsbescherming en ongevallenpreventie in overeenstemming met de bijzondere arbeidsomstandigheden van de onderneming worden toegepast.

10 Volgens § 2, lid 1, ASiG moet de werkgever bedrijfsartsen schriftelijk aanstellen en hen de in § 3 van deze wet genoemde taken opdragen, voorzover zulks noodzakelijk is, gelet in de eerste plaats op de aard van het bedrijf en de daaraan voor de werknemers verbonden risico's van ongeval en ziekte, in de tweede plaats op het aantal personeelsleden in dienst en de samenstelling van het personeelsbestand en in de derde plaats op de bedrijfsorganisatie, in het bijzonder het aantal en de aard van voor arbeidsbescherming en ongevallenpreventie verantwoordelijke personen.

11 Volgens § 3, lid 1, ASiG hebben de bedrijfsartsen tot taak de werkgever bij de arbeidsbescherming en de ongevallenpreventie ter zijde te staan voor alle vragen die de bescherming van de gezondheid betreffen. In het bijzonder dienen zij volgens § 3, lid 1, punt 1, sub g, van deze wet de werkgever en andere personen die verantwoordelijk zijn voor arbeidsbescherming en ongevallenpreventie, te adviseren op het gebied van de beoordeling van de arbeidsomstandigheden.

12 Daarnaast moet de werkgever volgens § 5, lid 1, ASiG deskundigen in arbeidsveiligheid (veiligheidsingenieurs, -technici en -chefs) schriftelijk aanstellen en hen de in § 6 van de wet genoemde taken opdragen. De taak van de deskundigen in arbeidsveiligheid met betrekking tot de beoordeling van de arbeidsomstandigheden is in § 6, punt 1, sub e, ASiG in dezelfde bewoordingen vastgelegd als de taak van de bedrijfsartsen in § 3, lid 1, punt 1, sub g, van deze wet.

13 De §§ 3, lid 1, punt 1, sub g, en 6, punt 1, sub e, ASiG zijn ingevoegd bij artikel 2 van het Gesetz zur Umsetzung der EG-Rahmenrichtlinie Arbeitsschutz und weiterer Arbeitsschutz-Richtlinien (wet tot omzetting van de EG-kaderrichtlijn inzake arbeidsbescherming en andere richtlijnen inzake arbeidsbescherming) van 7 augustus 1996 (BGBl. 1996 I, blz. 1246), waarbij de richtlijn in Duits recht is omgezet en waarvan artikel 1 het ArbSchG bevat.

14 § 14 ASiG, met het opschrift Machtiging tot vaststelling van bestuursrechtelijke bepalingen", bepaalt in lid 1:

De Bondsminister van Arbeid en Sociale zekerheid kan met toestemming van de Bundesrat bij wege van bestuursrechtelijke bepalingen vaststellen, welke maatregelen de werkgever tot nakoming van de uit deze wet voortvloeiende verplichtingen moet nemen. Voorzover de instellingen voor wettelijke arbeidsongevallenverzekering gemachtigd zijn de wettelijke verplichtingen door UVV nader te bepalen, maakt de Bondsminister van Arbeid en Sociale zekerheid van deze machtiging eerst gebruik nadat binnen een door hem gestelde redelijke termijn de instelling voor wettelijke arbeidsongevallenverzekering een desbetreffende UVV niet heeft vastgesteld of een ontoereikend geworden UVV niet wijzigt."

15 § 14, lid 2, ASiG luidt:

De Bondsminister van Arbeid en Sociale zekerheid kan met toestemming van de Bundesrat bij wege van bestuursrechtelijke bepalingen

1. vaststellen dat voor bepaalde soorten van bedrijven, rekening houdend met de in § 2, lid 1, punten 2 en 3, en § 5, lid 1, punten 2 en 3, genoemde omstandigheden, de in §§ 3 en 6 genoemde taken geheel of ten dele niet behoeven te worden vervuld,

2. bepalen dat de in de §§ 3 en 6 genoemde taken in bepaalde soorten van bedrijven niet of slechts ten dele behoeven te worden vervuld, voorzover dit onvermijdelijk is omdat niet voldoende bedrijfsartsen of deskundigen in arbeidsveiligheid beschikbaar zijn."

16 Volgens § 15, lid 1, punt 6, van het Sozialgesetzbuch VII (Sociaal wetboek - Zevende boek, BGBl. 1996 I, blz. 1254; hierna: SGB VII") stellen de instellingen voor wettelijke ongevallenverzekering (Unfallversicherungsträger) (hierna: instellingen ongevallenverzekering") als zelfstandig recht UVV vast betreffende de maatregelen die het ondernemingshoofd tot nakoming van de uit het ASiG voortvloeiende verplichtingen moet nemen.

17 § 15, lid 4, SGB VII bepaalt:

De voorschriften krachtens lid 1 moeten door het Bondsministerie van Arbeid en Sociale zekerheid worden goedgekeurd. De desbetreffende beslissing wordt in gemeen overleg met de hoogste bestuursorganen van de deelstaten genomen. Voorzover de voorschriften worden vastgesteld door een instelling ongevallenverzekering die onder toezicht staat van een deelstaat, beslist het bevoegde hoogste orgaan van de deelstaat over de goedkeuring in gemeen overleg met het Bondsministerie van Arbeid en Sociale zekerheid."

De precontentieuze procedure

18 Van mening dat de richtlijn niet volledig in Duits recht was omgezet, heeft de Commissie de niet-nakomingsprocedure ingeleid. Nadat zij de Bondsrepubliek Duitsland in de gelegenheid had gesteld haar opmerkingen te maken heeft de Commissie deze lidstaat bij brief van 19 oktober 1998 een met redenen omkleed advies doen toekomen, met het verzoek binnen een termijn van twee maanden na betekening van dat advies de nodige maatregelen te nemen om aan zijn verplichtingen uit hoofde van de richtlijn te voldoen.

19 Aangezien de Commissie geen genoegen nam met het antwoord van de Duitse regering op het met redenen omkleed advies, heeft zij het onderhavige beroep ingesteld.

Beoordeling door het Hof

20 Volgens de Commissie is § 6 ArbSchG, die de werkgever met tien of minder werknemers vrijstelt van de verplichting te beschikken over de nodige documenten waaruit het resultaat van de evaluatie van de risico's voor de werknemers op het werk blijkt, in strijd met artikel 9, lid 1, sub a, van de richtlijn, krachtens hetwelk alle werkgevers over een dergelijke evaluatie moeten beschikken, en met artikel 10, lid 3, sub a, van deze richtlijn, krachtens hetwelk bepaalde personen tot die evaluatie toegang moeten hebben.

21 De Duitse regering verklaart dat krachtens het ASiG, juncto § 15, lid 1, punt 6, SGB VII en de per bedrijfstak door de instellingen ongevallenverzekering vastgestelde UVV, alle ondernemingen, met inbegrip van de ondernemingen met tien of minder werknemers in dienst, bedrijfsartsen en deskundigen in arbeidsveiligheid moeten aanstellen, die op hun beurt verplicht zijn rapporten op te stellen die een evaluatie van de risico's op het werk inhouden, zodat de verplichting krachtens artikel 9, lid 1, sub a, van de richtlijn volledig is nagekomen.

22 De Commissie heeft twee bezwaren tegen de bepalingen waarop de Duitse regering zich beroept.

23 In de eerste plaats, aldus de Commissie, kan de uit het ASiG, juncto § 15, lid 1, punt 6, SGB VII en de UVV, voortvloeiende verplichting van de bedrijfsartsen en de deskundigen in arbeidsveiligheid rapport uit te brengen over de vervulling van hun taken, niet worden gelijk gesteld met de krachtens artikel 9, lid 1, sub a, van de richtlijn op de werkgever rustende verplichting te beschikken over een evaluatie van de risico's in de vorm van documenten. Enerzijds rust de rapportageplicht niet op de werkgever, doch op de bedrijfsartsen en de deskundigen in arbeidsveiligheid, en is de werkgever niet verplicht de in deze rapporten vervatte aanbevelingen op te volgen. Anderzijds is de inhoud van de door bedrijfsartsen en de deskundigen in arbeidsveiligheid opgestelde rapporten niet gelijkwaardig aan de inhoud van de door de richtlijn verlangde documenten.

24 Vooraf zij opgemerkt dat de werkgever krachtens artikel 9, lid 1, sub a, van de richtlijn moet beschikken over documenten die een evaluatie van de risico's voor de veiligheid en de gezondheid op het werk bevatten, documenten waartoe de werknemers of de werknemersvertegenwoordigers met een specifieke taak op het gebied van de bescherming van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers volgens artikel 10, lid 3, sub a, van de richtlijn toegang moeten hebben.

25 Zoals de advocaat-generaal in punt 60 van zijn conclusie heeft opgemerkt, stelt artikel 9, lid 1, sub a, van de richtlijn daarentegen geen enkele voorwaarde betreffende de auteur van de documenten die een evaluatie van de risico's bevatten.

26 Bovendien volgt de verplichting van de werkgever om op grond van het resultaat van de evaluatie van de risico's maatregelen te nemen, niet uit deze bepaling, doch uit artikel 6 van de richtlijn, dat hier niet in het geding is.

27 Bijgevolg gaat het dus om de vraag of de rapporten van de bedrijfsartsen en de deskundigen in arbeidsveiligheid over de vervulling van hun taken, waarin is voorzien door de voorschriften waarop de Duitse regering zich beroept, namelijk het ASiG, § 15, lid 1, punt 6, SGB VII en de UVV, hetzelfde voorwerp hebben als de in artikel 9, lid 1, sub a, van de richtlijn verlangde documenten over een evaluatie van de risico's, zodat de twee inhoudelijk gelijkwaardig zijn.

28 Wat dit aangaat, zij vastgesteld dat de rapporten die de bedrijfsartsen en de deskundigen in arbeidsveiligheid overeenkomstig het ASiG juncto § 15, lid 1, punt 6, SGB VII en de UVV opstellen, volgens de informatie in het dossier het resultaat van een beoordeling van de arbeidsomstandigheden moeten bevatten. Verder legt § 5 ArbSchG, met het opschrift Beoordeling van de arbeidsomstandigheden", de verplichting op de risico's voor de veiligheid en de gezondheid op het werk te beoordelen.

29 Aldus blijken de rapporten van de bedrijfsartsen en de deskundigen in arbeidsveiligheid, waarin het ASiG juncto § 15, lid 1, punt 6, SGB VII en de UVV voorzien, geen ander voorwerp te hebben dan de in § 6, lid 1, ArbSchG bedoelde documenten over het resultaat van de evaluatie van de risico's.

30 Met betrekking tot het voorwerp van de in het ArbSchG bedoelde documenten over het resultaat van de evaluatie van de risico's wordt door de Commissie in geen enkel opzicht bezwaar gemaakt en het lijkt op het eerste gezicht overeen te komen met het voorwerp van de bij de richtlijn verlangde documenten over een evaluatie van de risico's.

31 Bijgevolg moet worden vastgesteld, dat de Commissie niet heeft aangetoond dat de rapporten van de bedrijfsartsen en van de deskundigen in arbeidsveiligheid, waarin het ASiG juncto § 15, lid 1, punt 6, SGB VII en de UVV voorzien, een ander voorwerp hebben dan de door artikel 9, lid 1, sub a, van de richtlijn verlangde documenten over de evaluatie van de risico's en dat de inhoud van het rapport en de documenten verschilt.

32 Het eerste bezwaar van de Commissie moet dus ongegrond worden verklaard.

33 In de tweede plaats stelt de Commissie dat de Bondsminister van Arbeid en Sociale zekerheid krachtens § 14, lid 2, ASiG - met toestemming van de Bundesrat - voor bepaalde soorten van bedrijven, rekening houdend in het bijzonder met het aantal werknemers in dienst, de bedrijfsartsen en de deskundigen in arbeidsveiligheid geheel of gedeeltelijk kan ontheffen van de in §§ 3 en 6 van deze wet genoemde taken, waaronder de rapportageplicht, en dus de betrokken bedrijven van de verplichting over rapporten te beschikken kan vrijstellen zodat afwijkingen van de verplichting van artikel 9, lid 1, sub a, van de richtlijn zijn toegestaan.

34 Volgens de Duitse regering kan de Bondsminister van Arbeid en Sociale zekerheid slechts van zijn vrijstellingsbevoegdheid krachtens § 14, lid 2, ASiG gebruikmaken, wanneer de instellingen ongevallenverzekering geen UVV vaststellen of ontoereikend geworden UVV niet hebben gewijzigd, dat wil zeggen onder dezelfde voorwaarden als gelden voor de vaststelling van bestuursrechtelijke bepalingen door de minister overeenkomstig § 14, lid 2, van deze wet. Aangezien alle instellingen ongevallenverzekering passende UVV hebben vastgesteld, is vrijstelling van de rapportageplicht niet meer mogelijk.

35 Hierbij zij vastgesteld dat een bepaling die de bevoegde Bondsminister voor bepaalde soorten van bedrijven, in het bijzonder rekening houdend met het aantal werknemers in dienst, de bevoegdheid verleent de bedrijfsartsen en de deskundigen in arbeidsveiligheid vrij te stellen van de verplichting om rapporten over de beoordeling van de arbeidsomstandigheden op te stellen, duidelijk in strijd is met de artikelen 9, lid 1, sub a, en 10, lid 3, sub a, van de richtlijn, aangezien de bedrijven met tien of minder werknemers in dienst aldus zouden zijn vrijgesteld van de verplichting om te beschikken over een evaluatie van de risico's in de vorm van documenten.

36 Bovendien blijkt noch uit de tekst van § 14, lid 1, ASiG, noch uit § 14, lid 2, van deze wet, noch uit enige omstandigheid van deze zaak, dat de in laatstgenoemde bepaling bedoelde bevoegdheid om vrijstelling te verlenen afhankelijk zou zijn van de voorwaarde, dat de instellingen ongevallenverzekering geen UVV hebben vastgesteld of ontoereikend geworden UVV niet hebben gewijzigd.

37 Mitsdien moet worden vastgesteld dat de Bondsrepubliek Duitsland, door niet te waarborgen dat de in de richtlijn opgelegde verplichting te beschikken over een evaluatie van de risico's voor de veiligheid en de gezondheid op het werk in de vorm van documenten in alle omstandigheden geldt voor werkgevers met tien of minder werknemers in dienst, de krachtens de artikelen 9, lid 1, sub a, en 10, lid 3, sub a, van de richtlijn op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.

Kosten

38 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, indien dat is gevorderd. Aangezien de Bondsrepubliek Duitsland in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten te worden verwezen.

HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),

rechtdoende, verstaat:

1) Door niet te waarborgen dat de verplichting te beschikken over een evaluatie van de risico's voor de veiligheid en de gezondheid op het werk in de vorm van documenten, welke verplichting wordt opgelegd in richtlijn 89/391/EEG van de Raad van 12 juni 1989 betreffende de tenuitvoerlegging van maatregelen ter bevordering van de verbetering van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers op het werk, in alle omstandigheden geldt voor werkgevers met tien of minder werknemers in dienst, is de Bondsrepubliek Duitsland de krachtens de artikelen 9, lid 1, sub a, en 10, lid 3, sub a, van de richtlijn op haar rustende verplichtingen niet nagekomen.

2) De Bondsrepubliek Duitsland wordt verwezen in de kosten.