1.

om de geldigheid van de in drie gemeenschapsverordeningen, nr. 102/64 nr. 120/67 en nr. 473/67, voorkomende bepalingen, op grond waarvan de verkrijging van een in- ofuitvoercertificaat voor de in basisverordening nr. 19 bedoelde produkten afhankelijk is van het stellen van een waarborg welke, behoudens in geval van overmacht, wordt verbeurd indien de houder van het certificaat niet in feite tot de in- of uitvoer overgaat;

2.

in één van de zaken, 30-70, om de geldigheid, getoetst aan de gemeenschapsregels, van Verordening nr. 87/62 en van de waarborgregeling welke op 30 juli 1962 in een Lid-Staat in werking was getreden, dat wil zeggen voordat in 1964 de eerste gemeenschapsverordening tot nadere regeling van de waarborgstelling voor de gehele Gemeenschap was verschenen.

—

die betreffende de interne wettigheid van deze bepalingen, waartegen als voornaamste grief wordt aangevoerd dat het evenredigheidsbeginsel waaraan de gemeenschapsinstanties zich zouden hebben te houden, is geschonden;

—

en ten slotte die betreffende de geldigheid van Verordening nr. 87/62 en de verenigbaarheid van het vóór Verordening nr. 120/64 in de Bondsrepubliek ingevoerde stelsel met de gemeenschapsregels.

1.

De onbevoegdheid van welke gemeenschapsinstantie ook om die voorschriften te geven;

2.

De onrechtmatigheid van de procedure, gevolgd bij de totstandkoming der verordeningen, en met name het onrechtmatig optreden van de beheerscomités;

3.

Ten slotte, subsidiair, de gebreken, eigen aan slechts enkele der bestreden bepalingen, welke in ieder geval de externe wettigheid dier bepalingen zouden aantasten.

1.

Volgens het eerste argument scheppen de teksten een verplichting tot invoer of uitvoer, dus een verplichting om te doen, zulks terwijl geen enkele verdragsbepaling de gemeenschapsinstanties toestaat particulieren een dergelijke verplichting op te leggen.

Bij dit argument behoeven wij nauwelijks stil te staan.

Allereerst is het zeer de vraag of sommige verdragsbepalingen, vooral ook op landbouwgebied, de gemeenschapsinstanties niet machtigen economische subjecten verplichtingen tot handelen op te leggen; mocht deze vraag beantwoording behoeven, dan zouden wij op het eerste gezicht geneigd zijn haar bevestigend te beantwoorden.

Maar in feite doet deze vraag zich hier volgens ons niet voor. Immers, de bestreden bepalingen scheppen eigenlijk in het geheel geen verplichting tot invoer of uitvoer.

Met deze bepalingen wordt alleen bedoeld te zeggen dat het certificaat niet lichtvaardig kan worden aangevraagd, maar alleen om daadwerkelijk tot een in- of uitvoertransactie over te gaan. In zoverre scheppen zij geen verplichting, doch stellen zij slechts een voorwaarde voor de afgifte van een noodzakelijk document voor de transactie waartoe de ondernemer reeds had besloten.

Importeurs of exporteurs zijn niet alleen vrij het in- of uitvoercertificaat niet aan te vragen — dit is duidelijk —, maar evenzeer om de invoer of uitvoer, waartoe zij het voornemen te kennen hadden gegeven, niet te realiseren. In dat geval verbeuren zij hun waarborgsom, maar rechtens behouden zij volledig hun vrijheid van handelen, al zullen zij in hun beslissingen zeker worden be-invloed door het vooruitzicht de waarborgsom te verbeuren.

Het stelsel schept dus geen verplichting tot handelen, maar stelt alleen een voorwaarde voor de verlening van het verlof tot handelen.

2.

Het tweede argument dat voor de volstrekte onbevoegdheid van de gemeenschapsinstanties tot vaststelling van de betwiste bepalingen werd aangevoerd, vraagt een diepgaander beschouwing.

Betoogd wordt dat dit systeem, waarbij de aanvragers van een invoer- of uitvoercertificaat verplicht worden een waarborgsom te storten, welke behoudens in geval van overmacht wordt verbeurd, indien de in- of uitvoer niet binnen de in het certificaat gestelde termijn wordt gerealiseerd, in feite neerkomt op het invoeren van een sanctieregeling.

Men stelt dat de Lid-Staten in het algemeen geen repressieve bevoegdheden aan de gemeenschapsinstanties hebben verleend buiten de in het Verdrag uitdrukkelijk genoemde gevallen, zoals bij kartels en misbruik van machtsposities waar in artikel 87, lid 2, sub a) met zoveel woorden sprake is van het instellen van geldboeten en dwangsommen.

Allereerst is de bewering dat de gemeenschapsinstanties uitsluitend in de explicite in het Verdrag aangewezen gevallen bevoegd zijn sancties te stellen, uiterst aanvechtbaar.

Met name op landbouwgebied kan de gemeenschappelijke marktordening luidens artikel 40, lid 3, alle maatregelen medebrengen welke noodzakelijk zijn om de in artikel 39 omschreven doelstellingen te bereiken. De vraag is gewettigd of een zo ruime formulering niet mede de mogelijkheid omvat zo nodig geldboeten voor te schrijven om de naleving van de gemeenschapsverordeningen te verzekeren.

Aan deze vraag zult U naar onze mening echter niet toekomen, want men behoeft volgens ons slechts het rechtskarakter van de in de teksten bedoelde waarborg te onderzoeken en te analyseren om te bevinden dat de verbeurte in genen dele het karakter van een sanctie heeft.

Om te beginnen zij opgemerkt dat de termen „caution” (waarborg) en „cautionnement” (waarborgstelling) in het hedendaagse Frans een dubbelzinnige betekenis hebben; reeds geruime tijd hebben de schrijvers hierop gewezen en enkele malen voorgesteld hieraan een einde te maken.

Tot omstreeks de helft van de vorige eeuw had de term „cautionnement” (waarborgstelling) slechts één betekenis, namelijk die van artikel 2011 van het Franse Burgerlijk Wetboek, de oude romeinsrechtelijke „fidejussio”, dat wil zeggen de verbintenis van een derde in de betrekking tussen schuldeiser en schuldenaar om ten behoeve van de schuldeiser aan de verplichtingen van de schuldenaar te voldoen, indien deze niet zelf daaraan voldoet.

Alras kwam echter een ander begrip „borgtocht” op, soms wel „administratieve” borgtocht (waarborg) genoemd, waarmee werd bedoeld de verplichting een geldsom te deponeren alvorens bepaalde handelingen te kunnen verrichten of functies te kunnen uitoefenen, zulks als zekerheidsstelling voor de aansprakelijkheid die daaruit met name jegens de overheid zou kunnen voortvloeien.

Waarborgstelling in deze laatste zni ligt in het burgerlijk recht dichter bij inpandgeving en verschilt zeer sterk van de „fidejussio”, de borgtocht in zijn eerste betekenis.

Borgtocht en waarborgstelling zijn echter heel wel te combineren, wanneer bij voorbeeld — zoals in de praktijk vaak voorkomt — ter zake van een „pandborgtocht”, om het zo te noemen, wederom zekerheid wordt gegeven door een „fidejussor”, meestal een bank.

Maar wat is een „pandborgtocht” in feite? Onzes inziens is dit niets anders dan een vorm van zekerheidsstelling voor de nakoming van tevoren of gelijktijdig aangegane verbintenissen.

Nu is het duidelijk dat een zekerheids-stelling nauwelijks is te vergelijken met een sanctiestelling. Een sanctie is een strafbepaling. Een zekerheid wil voorkomen en eventueel herstellen.

Het tegen de bestreden bepalingen gerichte punt van verweer dat de gemeenschapsinstanties niet bevoegd zijn sancties in te stellen, faalt onzes inziens dan ook „feitelijk” : bij deze bepalingen werd geen sanctieregeling maar een zekerheidsregeling ingesteld.

—

enerzijds omdat zij het beheerscomité het recht zou geven deel te nemen aan de legislatieve arbeid van de Commissie;

—

anderzijds omdat de Lid-Staten aldus een mogelijkheid zouden krijgen commissieverordeningen door de Raad te doen „casseren”.

1.

De Raad heeft institutioneel niet alleen een algemene en fundamentele regelgevende bevoegdheid, maar tevens de bevoegdheid de door hem vastgestelde algemene regels zelf van de nodige uitvoeringsbepalingen te voorzien.

2.

Deze bevoegdheid tot uitvoering kan de Raad ofwel zelf uitoefenen ofwel aan de Commissie delegeren.

3.

Geen enkele bepaling beperkt het recht van de Raad al dan niet van de hem in de tekst verleende mogelijkheid gebruik te maken of verbiedt hem de voorwaarden vast te leggen, waaronder de Commissie de aan haar gedelegeerde bevoegdheid zal uitoefenen.

1.

De Raad laat het aan de Commissie, en aan haar alleen, over om de maatregelen ter uitvoering van een basisverordening te treffen;

2.

Aan deze delegatie is echter een grens gesteld.

1.

De Raad mag aan de toekenning van bevoegdheden aan de Commissie krachtens artikel 155 ter uitvoering van de regels die hij vaststelt, bepaalde voorwaarden verbinden ter zake van de wijze van uitvoering;

2.

De Commissie verkeert ten opzichte van het comité niet in een positie van ondergeschiktheid, omdat de Commissie haar voorstel in eigen hand houdt;

3.

Er worden geen bevoegdheden overgedragen van de Commissie aan de Raad, omdat volgens het Verdrag de Raad de uitvoering kan opdragen aan de Commissie;

4.

Ten slotte zou de Raad de hem in het Verdrag gestelde grenzen alleen overschrijden, indien hij de beheerscomités enige beslissingsbevoegdheid zou toekennen, wat in casu niet het geval is.

Een procedure waarbij aan de Raad zelf een beslissingsrecht in laatste instantie wordt toegekend, moet daarentegen verenigbaar met het Verdrag worden geacht.

Wat voorts de rechten van het Parlement aangaat, maakt de bij Verordening nr. 19 ingestelde beheerscomité-procedure als zodanig daarop stellig geen inbreuk.

Hiervoor herleze men slechts de op 3 oktober 1968 aangenomen resolutie, waarin het Parlement het bestaan en de wettigheid der procedure erkent, al worden aan de toepassing politieke en juridische grenzen gesteld.

Wij menen derhalve dat het bij artikel 26 van Verordening nr. 19 ingestelde systeem van beheerscomités niet in strijd is met artikel 155 noch met het institutionele evenwicht, zoals voorzien in het Verdrag.

Blijft een laatste punt: voor het Hessische Verwaltungsgerichtshof is de stelling verdedigd — en dit college heeft U daaromtrent een vraag gesteld — dat deze procedure in strijd is met artikel 189 van het Verdrag, dat de verschillende soorten besluiten aangeeft welke door de Commissie of de Raad kunnen worden genomen: verordeningen, richtlijnen, enzovoort.

De bedoeling van deze grief, welke hier bij de pleidooien trouwens niet werd herhaald door degenen die haar aanvankelijk hadden opgeworpen, is ons niet recht duidelijk.

Juist het feit dat de Raad op grond van artikel 155 de Commissie de bevoegdheid kan verlenen maatregelen te nemen ter uitvoering van de regels die hij vaststelt, heeft implicite en noodzakelijkerwijs tot gevolg dat de Commissie aan deze regels de vorm moet geven, welke beantwoordt aan hun rechtskarakter: verordening of richtlijn, en voorts dat ook de Raad deze zelfde vorm zal kiezen voor de intrekking of wijziging van een door de Commissie vastgestelde tekst.

Samenvattend stellen wij U voor uit te spreken dat de in artikel 26 van Verordening nr. 19 omschreven beheerscomité-procedure, welke bij de vaststelling der bestreden verordeningen werd gevolgd, in overeenstemming is met het Verdrag in zoverre de Raad de Commissie slechts de bevoegdheid verleende verordeningen vast te stellen ter uitvoering van de door hem zelf vastgestelde basisverordeningen.

—

In lid 1 wordt voor alle invoer en alle uitvoer van de in artikel 1 van Verordening nr. 19 genoemde produkten de afgifte van een certificaat aan de belanghebbende voorgeschreven.

—

Lid 2 gaat uitsluitend over het invoercertificaat voor granen.

Het geeft de geldigheidsduur van de certificaten aan evenals de procedure voor wijziging van de geldigheidsduur.

Tevens wordt echter bepaald dat de afgifte van het certificaat afhankelijk wordt gesteld van het stellen van een waarborg die de verplichting tot invoer tijdens de geldigheidsduur van het certificaat garandeert en die wordt verbeurd indien de invoer niet plaatsvindt binnen deze termijn.

—

Lid 3 ten slotte verwijst naar de in artikel 26 voorgeschreven procedure — dat wil zeggen die van het beheerscomité — voor de wijze van toepassing van het artikel en „met name” voor de geldigheidsduur van de invoercertificaten voor alle onder Verordening nr. 19 vallende produkten.

1.

Alleen de tekst zelf dient voor een oplossing van deze vraag in aanmerking te worden genomen, omdat geen documenten over de voorbereiding van deze basisverordening bestaan, waardoor de rechter zich bij zijn uitlegging zou kunnen laten leiden.

2.

Lid 1 van artikel 16 poneert ondub-belzining het beginsel dat de belanghebbende een in- of uitvoercertificaat dient aan te vragen voor alle invoer of uitvoer van alle in artikel 1 genoemde produkten, dat wil zeggen zowel granen als graanprodukten of verwerkte produkten.

3.

Lid 3 van dit artikel laat het ten slotte uitdrukkelijk aan de Commissie over, de wijze van toepassing van de in lid 1 gegeven algemene regels volgens de in artikel 26 voorgeschreven procedure vast te stellen. Onzerzijds menen wij dat met de invoering van een waarborg in feite slechts een van de noodzakelijke voorwaarden voor de in artikel 16, lid 1, bedoelde afgifte van in- en uitvoercertificaten is vastgesteld, met andere woorden dat het hier een wijze van toepassing van genoemd artikel betreft.

1.

die van het Verwaltungsgericht Frankfurt, volgens welke het evenredigheidsbeginsel voortvloeit uit artikel 2 juncto artikel 12 van de grondwet van de Bondsrepubliek Duitsland en gemeenschapsbesluiten deze constitutionele bepalingen niet mogen schenden; het college heeft uit deze opvatting de consequenties getrokken door, alvorens dit vraagpunt naar U te verwijzen, de thans voor U bestreden bepalingen als strijdig met de grondwet ongeldig te verklaren;

2.

de door het Hessische Verwaltungsgerichtshof geschetste opvatting dat de rechtsbron van het evenredigheidsbeginsel moet worden gezocht in het ongeschreven recht van de Gemeenschap, in de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht;

3.

ten slotte die welke wij U voorstellen en die er in casu op neerkomt dat het beginsel zijn rechtsbron vindt in een uitdrukkelijke en glasheldere verdragsbepaling.

—

Door de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht: in althans twee van Uw arresten werd dit met zoveel woorden uitgesproken, namelijk dat van 29 november 1956, Belgische Steenkool-Federatie, Jurisprudentie 1955-1956, blz. 323, en dat van 13 juni 1950, Hauts Fourneaux de Chasse, Jurisprudentie 1958, blz. 201.

—

Door een uitdrukkelijke verdragsbepaling, namelijk die van artikel 40 van titel II betreffende de landbouw, waaruit blijkt dat de gemeenschappelijke ordening van de markten slechts de maatregelen kan meebrengen welke noodzakelijk zijn om de in artikel 39 omschreven doelstellingen te bereiken.

1.

het beginsel van het waarborgstelsel;

2.

de verschillende onderdelen van dit stelsel.

A —

Het gewraakte systeem is onzes inziens in zijn beginsel niet alleen volstrekt noodzakelijk voor de normale werking van de gemeenschappelijke markt voor granen en graanprodukten, maar waarschijnlijk is het — hoewel vatbaar voor verbetering — ook de minst knellende maatregel die men zich kan voorstellen om een behoorlijk functioneren van de markt te verzekeren.

Wij zullen trachten dit aan te tonen door het stelsel in het verband te plaatsen, waarin het thuishoort en moet worden beoordeeld.

De ordening van de graanmarkt heeft voornamelijk ten doel de Europese producenten een redelijke levensstandaard te verzekeren, zulks met eerbiediging van de overige, voor het gemeenschappelijk beleid in het Verdrag neergelegde doelstellingen.

Met betrekking tot de interne prijzen is voorzien in omvangrijke steun- en interventiemaatregelen.

Allereerst wordt jaarlijks een richtprijs vastgesteld, dat wil zeggen de wenselijk geachte prijs bij transacties op de interne markt der Gemeenschap.

Uitgaande van deze richtprijs wordt een interventieprijs vastgesteld, die iets lager ligt ten einde het intracommunautaire handelsverkeer niet te blokkeren. Dit is de prijs die in zekere zin aan de producent wordt gewaarborgd.

Het zijn — onder andere factoren — de schommelingen van deze prijs die tot een optreden van de interventiebureaus leiden, in de vorm van verplichte aankopen zonder kwantitatieve beperking, of steunverlening voor particuliere opslag, ofwel indirecte maatregelen zoals denaturering.

Het is duidelijk dat een dergelijk systeem alleen kan werken, als het wordt aangevuld en geschraagd door maatregelen aan de buitengrenzen der Gemeenschap, dus maatregelen voor de externe handel in de betrokken produkten.

De binnen de Gemeenschap geldende prijzen die zowel door sociale als door economische doelstellingen worden bepaald, liggen namelijk boven de wereldmarktprijzen die overigens, zoals men weet, in het algemeen een zeer kunstmatig karakter hebben en allerminst overeenkomen met de ideale prijs op een volmaakte markt, zoals de liberale economen van de 19 e eeuw zich die voorstelden.

Zonder maatregelen, in enigerlei vorm, aan de buitengrenzen der Gemeenschap zou men al spoedig met twee verschijnselen worden geconfronteerd.

De noodzaak van een optreden aan de buitengrenzen der Gemeenschap staat derhalve buiten kijf, maar de keuze van de manier waarop zou worden opgetreden, heeft degenen die hieromtrent hadden te beslissen, voor een moeilijk probleem gesteld.

Het was stellig de eenvoudigste oplossing geweest om een dienst van de Gemeenschap of enkele namens de Gemeenschap optredende bureaus het monopolie van de buitenlandse handel te verlenen. Deze instanties, die volledig op de hoogte zouden zijn van de voorzieningsproblematiek, zouden importeren in geval van tekort, met verlies exporteren bij overschotten en trachten de tegengestelde financiële saldi van de twee operaties te compenseren.

Een andere oplossing zou zijn om, in beginsel met handhaving van de vrijheid van buitenlandse handel, van tijd tot tijd aan de hand van de marktsituatie in- en uitvoercontingenten vast te stellen.

Deze oplossingen zijn door tal van deskundigen verdedigd en zouden de noodzakelijke controle op de buitenlandse handel ongetwijfeld op de betrouwbaarste wijze hebben gewaarborgd.

Zij werden echter niet aanvaard, wellicht omdat in de ogen van de verantwoordelijke bestuursorganen de vrijheid van de economische subjecten hierdoor werd onderworpen aan te vergaande belemmeringen en dwangmaatregelen die volgens velen niet volstrekt noodzakelijk waren om de gestelde doeleinden te bereiken.

Derhalve werd een veel soepeler systeem — bepaald het minst dwingende dat men zich kan voorstellen — aanvaard.

Geen sprake van een in- of uitvoer-monopolie of kwantitatieve beperkingen.

Een volledig op het beginsel van aansporing en niet van dwang gebaseerde regeling.

Aan de exportzijde niet alleen vrijheid van uitvoer, maar — opdat die vrijheid geen dode letter blijft — een uitvoer-subsidie: de „restitutie” die globaal gezegd ten doel heeft het verschil tussen de koersen of prijzen van deze produkten in de Gemeenschap en op de wereldmarkt te neutraliseren.

Aan de importzijde :

Derhalve zijn, behoudens in geval van een acute crisis, de enige middelen om het evenwicht op de markt — een der in artikel 39 uitdrukkelijk genoemde doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid — te verzekeren :

Bij een vraagoverschrijdende tendens van het aanbod op de gemeenschappelijke markt wordt de restitutie verhoogd om de overschotten gemakkelijker te kunnen afzetten.

Indien omgekeerd de vraag het aanbod dreigt te overtreffen, wordt de heffing verlaagd om het communautaire voorzieningstekort te dekken.

Ten einde de heffing of de restitutie echter in de „goede richting” te kunnen aanwenden, heeft men bepaalde gegevens nodig.

Zonder kennis van dit laatste tast de Gemeenschap bij haar optreden op het gebied van de buitenlandse handel in het duister. Zij zou wel op de hoogte zijn van de interne evenwichtsverstoringen maar niet van de ondernemersbeslissingen die deze verstoringen eventueel kunnen vergroten dan wel verminderen; zij zou dus niet kunnen optreden in de richting die het marktevenwicht verlangt.

Indien men de importeurs en exporteurs hun economische vrijheid wil laten behouden, is het derhalve noodzakelijk, ja onontbeerlijk, enerzijds hun transacties aan een in- of uitvoercertificaat te binden en anderzijds te zorgen dat dit document geen vage verklaring van intentie is maar uitsluitend wordt afgegeven op voorwaarde dat de belanghebbende zich onder garantie van een waarborgstelling verplicht de transactie waartoe hij had besloten, ook te realiseren.

Zo gezien, komt het in zijn juiste verband geplaatste systeem van in- en uitvoercertificaten, en de verbintenis de transactie waartoe werd besloten ook uit te voeren, en ten slotte de waarborgregeling als garantie voor deze verbintenis, in een geheel ander daglicht te staan als sommigen hebben willen doen geloven.

Dit systeem is geenszins bedoeld om de een of andere zuiver statistische verplichting te waarborgen, zoals het Verwaltungsgericht Frankfurt schijnt te denken.

Allerminst kan men, zoals hier onlangs werd gesuggereerd, zeggen dat de ondernemers worden getreiterd door bureaucraten die hun ramingstabellen uiteindelijk willen laten kloppen met de werkelijkheid.

Neen, het is een fundamenteel element in de marktordening voor granen, zonder hetwelk de vrijheid die men aan de economische subjecten heeft willen laten, dreigde onder te gaan in ordeloosheid en chaos, ofwel de verantwoordelijke instanties zouden worden verplicht dwangmaatregelen te nemen.

Daarenboven is het — en men mag dit aspect niet veronachtzamen — een noodzakelijk middel om te zorgen dat de stijging der uitgaven bij verhoging van de restitutie, of de daling van de ontvangsten bij verlaging van de heffing, uitsluitend het belang van de markt dient, en dat de lasten welke de Lid-Staten hun onderdanen ter ondersteuning van de landbouwmarkt opleggen, ook voor dit doel worden aangewend.

De verplichtingen welke dit stelsel voor de importeurs en exporteurs meebrengt, zijn onzes inziens de — onvermijdelijke — minimumprijs die voor de hun gelaten vrijheid van handelen moet worden betaald.

Men heeft getracht U te bewijzen dat in- en uitvoercertificaten enerzijds en waarborg anderzijds niet onverbrekelijk met elkaar verbonden zijn en dat minder dwingende oplossingen denkbaar zijn, die — wat het marktevenwicht aangaat — tot hetzelfde resultaat leiden.

Een van deze oplossingen werd aangegeven in de beschikking van het Verwaltungsgericht Frankfurt en is hier onlangs voor U verdedigd door de gemachtigde van de graanfirma's. Men stelde voor, onder handhaving van de verplichte afgifte van een in- of uitvoercertificaat, de importeur of exporteur die uiteindelijk besluit de aanvankelijk voorgenomen transactie niet te laten doorgaan, uitsluitend te verplichten tot schriftelijke aangifte, op straffe van boete, van niet-invoer of niet-uitvoer.

Maar wanneer de ondernemer deze aangifte bij de bevoegde instanties doet, is het kwaad al geschied. In de beoordeling van de marktsituatie is de invoer waartoe aanvankelijk was besloten en die nu wordt geannuleerd, reeds verdisconteerd.

Dit is, als U mij deze gemeenzame uitdrukking veroorlooft, „de put dempen als het kalf verdronken is”.

Men heeft hier onlangs bij de pleidooien wel omstandig trachten aan te tonen dat het bestreden stelsel niet waterdicht is en dat het beoogde doel daarmede niet in alle gevallen kon worden bereikt; anders gezegd, dat de put nog niet behoorliijk was gedempt.

Wij willen het gaarne geloven, maar juist uit de gesignaleerde onvolmaaktheden blijkt dat alleen met een stringenter systeem het doel volledig te bereiken ware geweest en dat het bestreden stelsel moet worden beschouwd als het „absolute minimum” aan dwang dat de ondernemer moet dulden, als hij de vrijheid wil houden om de transacties te verrichten waarover het hier gaat.

Naar onze mening is derhalve het door de bestreden verordeningen ingevoerde stelsel, waarbij de afgifte van in- en uitvoercertificaten wordt omgeven met de verplichting de voorgenomen transactie te realiseren alsmede met een waarborg als zekerheid voor de nakoming dier verplichting, in beginsel volstrekt noodzakelijk voor de werking van de gemeenschappelijke graanmarkt overeenkomstig de hiervoor geldende ordening, zodat de gemeenschapsinstanties met het invoeren van dit stelsel de bepalingen van artikel 40 van het Verdrag niet hebben geschonden.

U heeft zich op 11 juli 1968 bij Uw arrest 4-68 reeds in die zin uitgesproken ten aanzien van de gemeenschappelijke markt voor zuivelprodukten. U zoudt dit naar onze mening eveneens dienen te doen voor de gemeenschappelijke graanmarkt.

B —

Rest ons nog de vraag of bepaalde uitvoeringsbepalingen van het systeem niet te ver gaan, of hier niet moet worden gesproken van maatregelen welke de gemeenschapsinstanties uit hoofde van artikel 40 aan de economische subjecten niet hadden mogen opleggen.

Twee vragen zijn U dienaangaande gesteld :

In antwoord op de eerste vraag behoeft U onzes inziens slechts de overwegingen van Uw zojuist genoemd arrest van 11 juli 1968 in de zaak 4-68 (Jurisprudentie 1968, blz. 525) over te nemen; zij kunnen als volgt worden samengevat :

Ten aanzien van de tweede vraag — inzake de geldigheid van de bepaling dat de waarborgsom alleen bij overmacht wordt teruggegeven — is voor U betoogd dat de bepaling in verhouding tot het nagestreefde doel buitensporig gestreng is en zou moeten worden vervangen door een soepeler regeling waarin met name rekening wordt gehouden met het gedrag van de certificaathouder en met moeilijkheden welke hij mocht hebben ondervonden bij het realiseren van de in- of uitvoer waarvoor hij het certificaat had gevraagd.

Wij stellen U voor dit betoog af te wijzen om twee redenen :

Enerzijds wordt in de door U gegeven omschrijving van het overmachtsbegrip zeer veel plaats — meer dan in vele nationale rechtsstelsels — gelaten aan het gedrag van de importeur, doordat mede de beoordeling van zijn prognose, zijn diligentie en de offers die hij had moeten brengen om de invoer tot alle prijs te laten doorgaan, in aanmerking worden genomen.

Al deze elementen verschaffen de nationale rechten een ruime beoordelingsmarge, zodat het stelsel lang niet zo strak is als sommigen tegenover U staande hebben gehouden.

Anderzijds, en vooral, vonden wij in het voor U gehouden betoog inzake overmacht hetzelfde uitgangspunt terug als in de poging de verbeurte van de waarborg gelijk te stellen met een sanctie, waarvan onzes inziens, als gezegd, geen sprake kan zijn.

Immers, juist omdat men in de verbeurte van de waarborgsom een sanctie ziet, verzoekt men U te verstaan dat deze slechts kan worden toegepast, wanneer alle factoren in aanmerking worden genomen — de bedoeling van de betrokkenen, subjectieve factoren of de omstandigheden — die het niet-door-gaan van de transactie waarvoor het certificaat was aangevraagd, verklaren.

Maar, zoals wij hebben gezegd, de waarborgregeling lijkt ons allerminst een sanctieregeling! Wij zien er een regeling in om de nakoming van een verbintenis, aangegaan bij de afgifte van het certificaat, te garanderen en de gemeenschapsinstanties hebben dan ook terecht besloten dat alleen overmacht de betrokkene kan vrijstellen van de door hem aanvaarde verplichting.

Ons oordeel inzake deze vragen betreffende de interne wettigheid der bestreden bepalingen samenvattend, menen wij dat de daarbij ingevoerde waarborgregeling, zowel in haar beginsel als in haar modaliteiten, noodzakelijk en zelfs volstrekt onmisbaar is voor de goede werking van de gemeenschappelijke graanmarkt en dat de gemeenschapsinstanties zich bij de vaststelling dezer bepalingen volledig hebben gehouden aan de voor hen uit artikel 40, lid 3, van het Verdrag voortvloeiende verplichtingen.

—

enerzijds zijn vastgesteld volgens de „beheerscomité-procedure”;

—

anderzijds in strijd zijn met zowel algemene beginselen van het Verdrag van Rome als het bepaalde in artikel 16 van Verordening nr. 19 van de Raad.

1.

Voor het gedeelte van het betoog volgens hetwelk Verordening nr. 87 ongeldig zou zijn, omdat zij volgens de beheerscomité-procedure tot stand was gekomen, volstaan wij met een verwijzing naar hetgeen wij in het voorgaande hebben opgemerkt.

2.

Aangaande de onverenigbaarheid van de tweede alinea van artikel 7 van Verordening nr. 87 met de algemene beginselen van het Verdrag en het gemeenschapsrecht wordt gewag gemaakt van :

3.

Een neteliger probleem wordt aangesneden in het betoog omtrent de onverenigbaarheid van de bestreden bepalingen van Verordening nr. 87 der Commissie met het bepaalde in artikel 26 van Verordening nr. 19 van de Raad.

Lid 3 van artikel 16 bepaalt immers, zoals U zich herinnert, dat „de wijze van toepassing van dit artikel en met name de geldigheidsduur van de invoer- certificaten… volgens de in artikel 26 voorgeschreven procedure [worden] vastgesteld”, dat wil zeggen door de Commissie na advies van het beheerscomité. Nu is zeker de vraag gewettigd of de letter van deze bepaling niet uitsluitend de Commissie en eventueel de Raad bevoegd verklaart alle voorwaarden voor de afgifte van in- of uitvoercertificaten vast te stellen.

—

enerzijds een algemene bepaling, te weten artikel 40, lid 1, van het Verdrag, op grond waarvan de Lid-Staten het gemeenschappelijk landbouwbeleid tijdens de overgangsperiode geleidelijk tot stand dienen te brengen (de bestreden tekst is juist tijdens deze periode verschenen);

—

anderzijds een nog algemenere bepaling, namelijk de eerste alinea van artikel 5 van het Verdrag, waarin de Lid-Staten verklaren de Gemeenschap de vervulling van haar taak te zullen vergemakkelijken;

—

ten derde: in Verordening nr. 19 vinden deze beginselen juist volledig toepassing, daar zij bepaalt dat de ingestelde regeling geleidelijk ten uitvoer zal worden gelegd met medewerking van de Lid-Staten, wier bevoegdheden in de loop van deze overgangsperiode gaandeweg zullen worden aangepast.

1.

De procedure, voorgeschreven in artikel 26 van 's Raads Verordening nr. 19 van 4 april 1962, is in overeenstemming met het Verdrag.

2.

Bij onderzoek van de door het Hessische Verwaltungsgerichtshof en het Verwaltungsgericht te Frankfurt am Main aan het Hof gestelde vragen is niet gebleken van gegronde bezwaren tegen de rechtsgeldigheid van artikel 7, tweede alinea, van Verordening nr. 87 van de Commissie van 25 juli 1962, de artikelen 1 en 7, eerste en tweede alinea, van Verordening nr. 102/64 van de Commissie van 28 juli 1964, artikel 12, derde alinea, van Verordening nr. 120/67 van de Raad van 13 juni 1967 en artikel 9 van Verordening nr. 473/67 van de Commissie van 21 augustus 1967.

3.

Artikel 16, leden 2 en 3, van 's Raads Verordening nr. 19 van 4 april 1962 stond niet in de weg aan de bevoegdheid van een Lid-Staat om overeenkomstig artikel 7, tweede alinea, van Verordening nr. 87 bepalingen ter uitvoering van de in Verordening nr. 19 en Verordening nr. 87 vervatte waarborgregeling vast te stellen.