Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over naar een aangepast Europees rechtskader voor ondernemingen in de sociale economie

(initiatiefadvies)

(2019/C 282/01)

Rapporteur: Alain COHEUR

Besluit van de voltallige vergadering	12.7.2018
Rechtsgrondslag	Artikel 32, lid 2, van het reglement van orde Initiatiefadvies
Bevoegde afdeling	Interne Markt, Productie en Consumptie
Goedkeuring door de afdeling	28.5.2019
Goedkeuring door de voltallige vergadering	19.6.2019
Zitting nr.	544
Stemuitslag (voor/tegen/onthoudingen)	159/0/1

1. Conclusies en aanbevelingen

1.1.

Nu het Europese project wel wat nieuw elan kan gebruiken, is bevordering van de verscheidenheid aan ondernemingsvormen een hefboom voor meer werkgelegenheid, innovatie en sociale samenhang en een sterker Europees concurrentievermogen. Het EU-recht herleidt de verschillende ondernemingsvormen op de eengemaakte markt tot slechts twee types: ondernemingen met winstoogmerk en non-profitorganisaties (entiteiten zonder economisch belang). Ondernemingen in de sociale economie kunnen echter tot geen van beide worden gerekend.

1.2.

Ondernemingen en organisaties in de sociale economie hebben gemeenschappelijke kenmerken, waarden en principes, bijvoorbeeld dat mens en maatschappelijk doel voorgaan op kapitaal, dat iedereen op basis van vrijwilligheid er deel van mag uitmaken en dat het bestuur democratisch is. Hun doel is niet om in korte tijd zo veel mogelijk winst te boeken, maar wel om hun eigen bestaan veilig te stellen op langere termijn. Gemaakte winst herinvesteren ze in het scheppen of behouden van banen of in de ontplooiing van activiteiten die beantwoorden aan het maatschappelijk doel, of herverdelen ze collectief op basis van de persoonlijke bijdrage van hun leden.

1.3.

Het EU-recht heeft geen oog voor de intrinsieke kenmerken van de sociale economie, in het bijzonder de andere houding ten aanzien van winst. Op basis van de interpretatie van artikel 54 VWEU wordt een onderscheid gemaakt tussen entiteiten zonder economisch belang (non-profit) en vennootschappen die tegen betaling een economische activiteit uitoefenen. Deze tweede categorie omvat dus alle ondernemingen die winst maken (of ze die nu uitkeren of niet), zonder onderscheid en ongeacht hun rechtsvorm.

1.4.

In de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ-EU) en de besluitvorming van de Europese Commissie wordt onvoldoende aandacht besteed aan ondernemingen die in hun nationaal recht als “non-profitorganisaties” worden aangemerkt en die, los van die kwalificatie, beantwoorden aan criteria op het gebied van eigendom, bestuur en winstbenutting die hen in sterke mate onderscheiden van kapitalistische ondernemingen met winstoogmerk, met name wat betreft de voorwaarden waaronder zij toegang hebben tot financiering. De noodzaak om het potentieel van álle ondernemingsvormen te benutten en het beginsel van neutraliteit van het EU-recht ten aanzien van de verschillende organisatievormen van ondernemingen zouden bovendien moeten helpen voorkomen dat er slechts één enkel bedrijfsmodel ontstaat.

1.5.

Het EESC:

—

stelt voor om in het EU-recht een rechtskader te scheppen waarin ondernemingen in de sociale economie beter erkend worden. In dit kader zou een nieuw begrip kunnen worden geïntroduceerd (“beperkt winstoogmerk”), dat van toepassing is op alle ondernemingen die wel winst kunnen maken, maar niet tot doel hebben om deze winst uit te keren aan hun eigenaren, omdat ze een solidair doel hebben of het algemeen belang voor ogen hebben;

—

verzoekt de Europese Commissie onderzoek te doen naar het begrip “beperkt winstoogmerk” en de ondernemingstypes waarop dit begrip van toepassing is, zodat nauwkeuriger in kaart kan worden gebracht aan welke juridische, financiële en fiscale voorwaarden moet worden voldaan om het concurrentievermogen van de betrokken ondernemingen te beschermen en eventueel goede praktijken kunnen worden vastgesteld;

—	dringt er bij de Europese Commissie op aan om de inspanningen die in de mededeling betreffende het begrip staatssteun zijn geleverd met betrekking tot coöperatieve vennootschappen voort te zetten en de relevante bepalingen uit te breiden tot alle ondernemingen in de sociale economie;

—	verzoekt de Europese Commissie tevens een interpretatieve mededeling op te stellen m.b.t. artikel 54 VWEU en de artikelen van het Verdrag die betrekking hebben op het mededingingsrecht, teneinde het begrip “zonder winstoogmerk” beter te duiden in het recht van de Unie;

—

is ten slotte van mening dat er (naar analogie met protocol nr. 26 betreffende de diensten van algemeen belang) een protocol over de verscheidenheid van ondernemingsvormen als bijlage bij het VWEU zou moeten worden gevoegd, en vraagt de lidstaten deze kwestie op de komende hervormingsagenda te zetten.

2. Algemene opmerkingen

2.1. Politieke erkenning voor de sociale economie

2.1.1.

De sociale economie neemt een steeds duidelijker plaats in binnen de economie en in alle delen van de EU. De sociale economie bestaat uit 2,8 miljoen ondernemingen en allerlei soorten organisaties die een economische activiteit uitoefenen (onder meer coöperaties, onderlinge maatschappijen, sociale ondernemingen, verenigingen en stichtingen). Samen zijn ze goed voor 8 % van het bbp van de Unie en 13,6 miljoen banen (6 % van de Europese beroepsbevolking). Ondernemingen in de sociale economie — van micro-ondernemingen en kleine en middelgrote bedrijven tot grote concerns — zijn in alle sectoren actief. Door haar belang en uiteenlopende werkzaamheden is de sociale economie een belangrijke factor voor een duurzame, innovatieve, sociaal inclusieve en milieuvriendelijke Europese economische groei.

2.1.2.

Het wordt tijd dat de sociale economie politieke erkenning krijgt. Er is al enige vooruitgang geboekt, zoals blijkt uit de Verklaring van Luxemburg voor de sociale economie in Europa (“Stappenplan voor een uitgebreider ecosysteem voor ondernemingen in de sociale economie”), de conclusies van de Raad Epsco over “De bevordering van de sociale economie als centrale motor van economische en sociale ontwikkeling in Europa” (voor de eerste keer unaniem aangenomen door de 28 lidstaten), de vernieuwing in 2018 van de deskundigengroep inzake sociaal ondernemerschap van de Europese Commissie (Geces) en de oproep van het Europees Parlement aan de Commissie om ervoor te zorgen dat bij de opstelling van Europees beleid rekening wordt gehouden met de kenmerken van de sociale economie.

2.1.3.

Het EESC heeft meermaals gewezen op het belang van erkenning van de sociale economie, op de noodzaak om in de Europese regelgeving terdege rekening te houden met de verscheidenheid aan ondernemingsvormen, en op de invoering van een specifiek actieplan voor de sociale economie.

2.1.4.

De Europese pijler van sociale rechten (EPSR) kan geen realiteit worden zonder de deelname van ondernemingen in de sociale economie. Er moet dan ook concreet voor worden gezorgd dat zij een bijdrage leveren aan de economische en sociale ontwikkeling van de EU. Niet alleen geven ondernemingen in de sociale economie blijk van meer veerkracht en fungeren ze als “sociale schokdemper” in tijden van crisis: elke dag opnieuw beschermen en versterken ze de sociale cohesie en zijn ze bronnen van sociale innovatie. Bovendien voldoen veel van deze ondernemingen, in de eerste plaats vanwege de beginselen die ten grondslag liggen aan hun wijze van functioneren maar ook vanwege hun activiteiten, aan de doelstellingen van de EPSR. Zij zijn van nature geschikt voor het realiseren van doelstellingen als de bevordering van een veilige en flexibele werkgelegenheid, sociale dialoog en betrokkenheid van werknemers, een gezonde, veilige en goed aangepaste werkomgeving, of voor het aandragen van vernieuwende oplossingen voor bepaalde fundamentele sociale behoeften.

2.2. Gebrek aan juridische erkenning — verscheidenheid aan ondernemingsvormen herleid tot eenvoudige tweedeling

2.2.1.

Sociale ondernemingen worden maar in zeer geringe mate erkend in het recht van de EU. In het verleden zijn er verschillende initiatieven ontplooid ten behoeve van Europese coöperaties, onderlinge maatschappijen, verenigingen en stichtingen. Alleen de ontwerpverordening inzake Europese coöperaties heeft het gehaald.

2.2.2.

Inmiddels lijkt het voornemen om voor elke categorie een statuut in te voeren plaats te hebben gemaakt voor twee andere benaderingen:

—	aan de ene kant wordt het begrip “sociaal ondernemerschap” op EU-niveau gepromoot, en worden meerdere financiële instrumenten geïmplementeerd om in hun financieringsbehoeften te voldoen;

—	aan de andere kant worden lidstaten er met niet-bindende aanbevelingen van de Europese Commissie toe aangemoedigd om zelf, in eigen land, sociaal ondernemerschap te bevorderen, met name in die lidstaten waar het nog aan een nationaal wetgevingskader ontbreekt.

2.2.3.

Hoewel het Europees Parlement, de Raad en de Europese Commissie zeggen in te zetten op de ontwikkeling van de hele sociale economie, zijn de verschillende maatregelen gericht op sociale ondernemingen en niet op alle ondernemingen in de sociale economie. Zo dreigt een enge interpretatie van de sociale economie te ontstaan, beperkt tot werkzaamheden van maatschappelijke aard.

2.2.4.

Bovenal wordt in de huidige teksten en recente voorstellen voorbijgegaan aan een essentieel punt, nl. dat het hele EU-recht gestoeld is op een vereenvoudigde voorstelling van de ondernemingsvormen, met slechts twee types.

2.2.5.

Die tweedeling, verankerd sinds het Verdrag van Rome, is vandaag terug te vinden in artikel 54 VWEU m.b.t. de vrijheid van vestiging. Op grond daarvan erkent het EU-recht twee soorten entiteiten: enerzijds entiteiten zonder winstoogmerk (die uitsluitend activiteiten zonder economisch belang uitoefenen), en anderzijds ondernemingen, vooral handelsvennootschappen en burgerlijke vennootschappen, waaronder ook coöperaties vallen.

2.2.6.

Of het nu gaat om coöperaties, onderlinge maatschappijen, sociale ondernemingen of verenigingen, alle ondernemingen die een economisch levensvatbare activiteit uitoefenen en eventueel overschotten realiseren, worden gelijkgesteld met een op kapitalistische leest geschoeide onderneming met winstoogmerk. Ondernemingen in de sociale economie streven echter geen maximale winst of maximaal rendement uit kapitaal na, maar een maatschappelijk doel.

2.2.7.

Dat gebrek aan oog voor de specifieke kenmerken van ondernemingen in de sociale economie zien we ook terug in het mededingingsrecht, waarin ondernemingen in de sociale economie worden gelijkgeschakeld met andere ondernemingen, gedefinieerd als elke entiteit die een economische activiteit uitoefent, ongeacht haar rechtsvorm en de wijze waarop zij wordt gefinancierd. Deze veronachtzaming van de juridische aard en de doelstellingen van ondernemingen in de sociale economie — en derhalve van hun specifieke economische en financiële beperkingen — wordt soms nog versterkt door interpretaties in de rechtspraak en de rechtsleer waaruit geregeld valt op te maken dat de onderneming met winstoogmerk (gericht op winstmaximalisatie of rendement op geïnvesteerd kapitaal) de norm is op de markt.

2.2.8.

Het model van de kapitalistische onderneming met winstoogmerk is in de hele Europese regelgeving terug te vinden. Ondanks de voordelen van algemeen belang die voortvloeien uit de aanwezigheid van ondernemingen in de sociale economie op het grondgebied van de EU-lidstaten, en met uitzondering van eventuele diensten van algemeen economisch belang, wordt op die manier noch in het vennootschapsrecht noch in het aanbestedingsrecht noch in het fiscaal recht een onderscheid gemaakt tussen ondernemingen in de sociale economie en andere ondernemingsvormen.

2.2.9.

Daadwerkelijke politieke erkenning van ondernemingen in de sociale economie is dus niet mogelijk zonder juridische erkenning en de verankering daarvan in het VWEU. Hiervoor moet noodzakelijkerwijs de initiële fundamentele verwarring worden weggenomen.

2.2.10.

Het EU-recht hanteert een neutraliteitsbeginsel ten aanzien van de regeling van het eigendomsrecht in de lidstaten.

Dit impliceert dat het eigenaarschap van ondernemingen buiten de bevoegdheid van de EU valt, maar ook dat de EU-regels niet mogen leiden tot voorschriften inzake eigendomsregelingen.

2.2.11.

Evenmin is het EU-recht van invloed op de keuze voor een kapitalistische, op winst gerichte structuur voor een onderneming (waarin de machtsverhoudingen gebaseerd zijn op de hoeveelheid aandelen in bezit), dan wel een structuur die verband houdt met de sociale economie (waarbij de machtsverdeling persoonsgerelateerd en niet kapitaalgerelateerd is, en waarbij de herverdeling van overschotten in zeer beperkte mate plaatsvindt (of zelfs niet, wanneer deze volledig geherinvesteerd worden in het maatschappelijk doel).

2.2.12.

Wanneer het neutraliteitsbeginsel er echter toe leidt dat hele geledingen van de economie niet erkend worden en een bepaald type onderneming wordt opgelegd als model of als norm in het wetgevingsproces, wordt het verkeerd toegepast.

2.2.13.

In een initiatiefadvies van het EESC over de diversiteit aan ondernemingsvormen werd in 2009 al gewezen op de noodzaak de economische diversiteit in de EU te erkennen.

2.2.14.

Het hele juridische systeem van de EU moet herzien worden om beter rekening te houden met de specifieke rol en manier van werken van ondernemingen die een functie van algemeen belang vervullen en die de inkomsten uit hun activiteiten uitsluitend bestemmen voor het nastreven van maatschappelijke doelstellingen.

2.2.15.

Een manier om dit te doen is door, naast ondernemingen met winstoogmerk en entiteiten zonder economisch belang, een derde categorie marktdeelnemers te erkennen (ondernemingen in de sociale economie), die hun winstoogmerk vrijwillig inperken door voorrang te geven aan andere doeleinden.

3. Specifieke opmerkingen

3.1. Beperkt winstoogmerk: gemeenschappelijk kenmerk van ondernemingen in de sociale economie

3.1.1.

Met de invoering van het begrip “beperkt winstoogmerk” kan het wezenlijke verschil tussen ondernemingen in de sociale economie en ondernemingen van het kapitalistische type worden benadrukt. Voor een onderneming met een beperkt winstoogmerk is winst een middel en geen doel op zich.

3.1.2.

Ten eerste moet de onderneming economisch levensvatbaar zijn, d.w.z. niet afhankelijk van subsidies of giften om een evenwichtige bedrijfsvoering te waarborgen.

3.1.3.

Ten tweede moeten de overschotten die eventueel worden gerealiseerd, afhankelijk van de structuur van de onderneming, als reserve worden gebruikt of in de onderneming zelf worden geïnvesteerd, om de duurzaamheid en de ontwikkeling van de bedrijfsactiviteiten te waarborgen. Coöperaties kunnen bijvoorbeeld een deel van de overschotten onder hun leden verdelen in de vorm van dividend of rente, maar slechts een beperkt deel van de overschotten mag worden verdeeld, en dat deel is in principe afhankelijk van de transacties van de leden en niet van hun aandeel in het kapitaal.

3.1.4.

Ten derde mag winst niet het enige doel van de activiteit zijn. Ondernemingen in de sociale economie hebben andere doelstellingen dan het behalen van rendement op geïnvesteerd kapitaal of het maximaliseren van de winst. Zij streven naar het behartigen van de belangen van hun leden of van het algemeen belang, maar vaak worden er ook andere doelstellingen op het gebied van sociale, territoriale of milieucohesie nagestreefd.

3.1.5.

De beperkingen op het gebied van bedrijfsvoering en bedrijfsbeheer die onlosmakelijk zijn verbonden met de doelstellingen van de onderneming, zijn vastgelegd in de statuten. Het bestaan van marktdeelnemers die zich bezighouden met dit soort ondernemerschap moet worden vastgelegd in de Europese regelgeving, en hun ontwikkeling op de interne markt moet mogelijk worden gemaakt.

3.1.6.

Door de invoering van het begrip “beperkt winstoogmerk” kan:

worden voorkomen dat de erkenning van de sociale economie beperkt blijft tot “sociale” ondernemingen (ondernemingen die bepaalde sociale activiteiten uitoefenen), terwijl ondernemingen in de sociale economie, ongeacht hun sector, voorzien in economische, sociale en territoriale behoeften. De gerealiseerde overschotten komen in de eerste plaats ten goede aan de leden van coöperaties en onderlinge maatschappijen en de lokale gebruikers van dienstverlenende verenigingen, en gaan nooit naar hedgefondsen of beleggers aan de andere kant van de wereld;

b)	de nationale diversiteit op het gebied van vormen van ondernemerschap worden geëerbiedigd, met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel.

3.2. Transversale toepassingen

Het begrip “beperkt winstoogmerk” kan op verschillende EU-beleidsdomeinen worden toegepast:

3.2.1. Vrijheid van vestiging

3.2.1.1.

Wat de vrijheid van vestiging betreft, kan een eenvoudige redactionele aanpassing volstaan om het bestaan van vennootschappen met een beperkt winstoogmerk officieel te erkennen.

3.2.1.2.

Zo zouden artikel 54 VWEU en de vrijheid van vestiging van toepassing kunnen zijn op burgerrechtelijke of handelsrechtelijke vennootschappen, waaronder coöperatieve vennootschappen en andere publiekrechtelijke of privaatrechtelijke rechtspersonen, ongeacht of het entiteiten met winstoogmerk of met een beperkt winstoogmerk betreft.

3.2.1.3.

De vrijheid van vestiging vormt een echte uitdaging voor sommige ondernemingsvormen in de sociale economie. Gezien de grote verschillen in rechtsvormen tussen de lidstaten, is het voor de uitoefening van deze vrijheid vaak nodig dat ondernemingen in de lidstaat van vestiging statuten aannemen die niet overeenstemmen met de bedrijfsregels die in de lidstaat van herkomst van kracht zijn. Voor ondernemingen in de sociale economie bestaat er namelijk niet zoiets als een Europese vennootschap. Een minimale erkenning voor ondernemingen in de sociale economie, met name dankzij een interpretatieve mededeling m.b.t. artikel 54 VWEU, zou alvast helpen om hun bijzonderheden beter in aanmerking te nemen in het recht van de EU, maar ook om een debat op gang te brengen over de mogelijke verschillende oplossingen voor de vestigingskwestie, bijvoorbeeld via versterkte samenwerking.

3.2.1.4.

Dit zou een eerste stap zijn op weg naar een meer algemene bewustwording van de sociale economie en de op Europees niveau ondersteunde bevordering ervan. Hierbij moeten zowel de EU als de lidstaten worden betrokken. Zij moeten worden aangemoedigd om op nationaal niveau in de sociale economie de nodige randvoorwaarden te scheppen voor de totstandbrenging van flexibele structuren voor ondernemingen met een beperkt winstoogmerk.

3.2.2. Mededingingsrecht

3.2.2.1.

Het begrip “beperkt winstoogmerk” moet ook in het mededingingsrecht toegepast worden, onverminderd de regels die overeenkomstig artikel 106, lid 2, VWEU en de teksten die dit artikel aanvullen of interpreteren gelden voor de diensten van algemeen economische belang.

3.2.2.2.

Al is het enige criterium om als onderneming onder de mededingingsregels te vallen de uitoefening van een economische activiteit op een markt, dan nog zouden voor wat de toepassing van de regels betreft aanpassingen kunnen worden doorgevoerd om rekening te houden met bepaalde specifieke kenmerken van ondernemingen in de sociale economie.

3.2.2.3.

Inzake staatssteun heeft het HvJ-EU erkend dat coöperaties zich in een bijzondere situatie bevinden ten opzichte van ondernemingen met winstoogmerk, vanwege de beperkingen die zij ondervinden bij de toegang tot financiering voor hun activiteiten. Het Hof stelde in een arrest dat een fiscaal voordelige maatregel voor coöperaties niet als selectief voordeel kon worden aangemerkt, omdat coöperaties en kapitaalvennootschappen zich niet in een vergelijkbare situatie bevonden.

Het rechtvaardigt zijn redenering aan de hand van de specifieke eigenschappen van coöperatieve vennootschappen voor wat betreft controle, de niet zuiver commerciële relatie met hun leden en, vooral, de beperkte toegang tot kapitaalmarkten en het feit dat zij voor hun ontwikkeling noodzakelijkerwijs een beroep moeten doen op eigen vermogen en op krediet.

3.2.2.4.

De Europese Commissie heeft in een mededeling over het begrip staatssteun akte genomen van het standpunt van het Hof ten aanzien van coöperatieve vennootschappen, en daarin aangegeven dat een preferente fiscale behandeling voor coöperaties niet als staatssteun kan worden aangemerkt.

3.2.3. Vrijheid van dienstverlening en overheidsopdrachten

3.2.3.1.

De Europese Commissie heeft de toegang van ondernemingen in de sociale economie tot overheidsopdrachten als aandachtspunt aangewezen, en daarbij de moeilijkheden onderstreept die sommige van hen ondervinden bij het meedingen naar aanbestedingen.

3.2.3.2.

Voorbehouden opdrachten zijn voor hen bij voorbaat uitgesloten. Voor ondernemers die zich hoofdzakelijk bezighouden met de maatschappelijke en professionele integratie van gehandicapten of kansarmen geldt een algemene uitzondering. Daarnaast biedt Richtlijn 2014/24 de lidstaten ook de mogelijkheid om opdrachten voor gezondheids-, sociale en culturele diensten voor te behouden aan vennootschappen met een beperkt winstoogmerk die aan bepaalde andere operationele criteria voldoen.

3.2.3.3.

Er zij echter op gewezen dat ondernemingen met een beperkt winstoogmerk zich niet altijd in een comfortabele concurrentiepositie bevinden in een aanbestedingsprocedure, waarbij bedrijven met elkaar moeten concurreren volgens het vrijemarktmodel. Ook hier kunnen hun soms bescheiden omvang en moeilijkere toegang tot financieringsbronnen voor investeringen een concurrentienadeel zijn, ongeacht de uitgeoefende activiteit. Bij het splitsen van aanbestedingen in meerdere percelen en bij gunningscriteria voor de economisch voordeligste inschrijving zou derhalve met deze verschillende situatie rekening moeten worden gehouden.

3.2.4. Fiscaliteit

3.2.4.1.

Inzake fiscaliteit heeft de Europese Commissie ook in 2013 erkend dat een gunstig fiscaal kader de sociale impact van sociale ondernemingen beloont. Er moet een debat op gang worden gebracht over een gunstig fiscaal kader dat de sociale impact van alle ondernemingen op het gebied van sociale, milieu- en territoriale samenhang beter beloont.

Brussel, 19 juni 2019.

De voorzitter

van het Europees Economisch en Sociaal Comité

Luca JAHIER