EUROPESE COMMISSIE

Brussel, 2.5.2018

COM(2018) 325 final

2018/0135(CNS)

Voorstel voor een

BESLUIT VAN DE RAAD

betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Unie

{SWD(2018) 172 final}

TOELICHTING

1.Inleiding - argumenten voor hervorming

1.1.Een financieringssysteem dat sinds 1988 niet is hervormd

Het is moeilijk gebleken het algemene financieringssysteem te hervormen. Volgens artikel 311 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie voorziet de Unie "zich van de middelen die nodig zijn om haar doelstellingen te verwezenlijken en haar beleid ten uitvoer te leggen". Het op dit artikel gebaseerde eigenmiddelenbesluit vormt een solide rechtsgrondslag voor het stelsel van financiering van de EU-begroting. Unanimiteit van de lidstaten en ratificatie door de nationale parlementen zijn vereist om recht te doen aan de grote belangen die op het spel staan. Tegelijkertijd is dit ook een hoog procedureel obstakel dat de besluitvormers moeten overwinnen, ook al zijn de argumenten voor hervorming voor de meesten overtuigend. Het is geen toeval dat de laatste substantiële kwalitatieve verandering in het stelsel van eigen middelen dateert van de jaren tachtig, toen de zogenaamde "Delors-pakketten" werden goedgekeurd en de component op basis van het bruto nationaal inkomen werd ingevoerd om de stijging van de uitgaven in verband met de tenuitvoerlegging van de eengemaakte markt en de uitbreiding met nieuwe lidstaten te ondersteunen.

In 2011 heeft de Commissie nieuwe eigen middelen voorgesteld om bij te dragen aan de budgettaire consolidatie-inspanningen van de lidstaten tegen de achtergrond van de financiële crisis 2 . Zij heeft voorgesteld de op de belasting over de toegevoegde waarde gebaseerde eigen middelen te vereenvoudigen en nieuwe eigen middelen op basis van een belasting op financiële transacties in te voeren. Het Europees Parlement heeft het Commissievoorstel gesteund. Hoewel de vereiste unanieme overeenstemming tussen de lidstaten niet kon worden bereikt, was er brede overeenstemming over de noodzaak van hervorming. In de conclusies van de Europese Raad van 7 en 8 februari 2013 werd erkend dat het systeem voor verbetering vatbaar was en werd de Raad verzocht verder te werken met de voorstellen van de Commissie.

1.2.De noodzaak van hervorming

De Groep op hoog niveau eigen middelen werd opgericht als onderdeel van het definitieve akkoord over het meerjarig financieel kader 2014-2020 in december 2013, toen de Raad, het Europees Parlement en de Commissie een "gemeenschappelijke verklaring betreffende de eigen middelen" goedkeurden. In de gemeenschappelijke verklaring werd gesteld dat het vraagstuk van de eigen middelen verder moest worden onderzocht en dat een interinstitutionele groep op hoog niveau zou worden bijeengeroepen om het stelsel van eigen middelen aan een algemeen onderzoek te onderwerpen. De groep heeft in december 2016 zijn eindverslag gepubliceerd 3 . De aanbevelingen ervan omvatten onder meer de invoering van nieuwe categorieën eigen middelen die nauwer aansluiten bij het EU-beleid en de afschaffing van correctiemechanismen.

In juni 2017 heeft de Commissie een ‘Discussienota over de toekomst van de EU-financiën’ goedgekeurd 4 . In het document wordt een reeks opties voorgesteld waarbij de eigen middelen duidelijker aan het EU-beleid zouden worden gekoppeld, met name aan de eengemaakte markt en duurzame groei. In het document werd gesteld dat bij de invoering van nieuwe eigen middelen aandacht moet worden besteed aan i) de transparantie, eenvoud en stabiliteit ervan; ii) de samenhang met de EU-beleidsdoelstellingen; iii) de impact ervan op concurrentievermogen en duurzame groei; en iv) de faire verdeling ervan onder de lidstaten. In februari 2018 heeft de Commissie opnieuw bevestigd 5 dat een hervorming van de ontvangstenzijde van de EU-begroting ertoe zou bijdragen het debat te concentreren op de doelstellingen en op de gebieden waar de Europese Unie een echte toegevoegde waarde kan bieden.

In maart 2018 heeft het Europees Parlement een resolutie aangenomen over de hervorming van het stelsel van eigen middelen van de EU 6 . In overeenstemming met de kernboodschappen van het eindverslag van de Groep op hoog niveau eigen middelen ("Monti-verslag") wordt in de resolutie gewezen op de tekortkomingen in de huidige wijze van financiering van de EU-begroting en wordt gepleit voor verreikende hervormingen, waarbij met name wordt opgeroepen tot de invoering van verschillende nieuwe categorieën eigen middelen en de afschaffing van alle correcties.

1.3.Voorstel voor een hervorming van het financieringssysteem: het aanpakken van de economische en ecologische uitdagingen van de EU

De reeks nieuwe politieke prioriteiten met gevolgen voor de begroting en de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de EU vereisen dat bijzondere aandacht wordt besteed aan de opbouw van het stelsel van eigen middelen. Bovendien vormen digitalisering, globalisering en andere economische ontwikkelingen een uitdaging voor de nationale bureaus voor de statistiek. Er zijn dan ook grotere en frequentere herzieningen van de gegevens over het ‘bruto nationaal inkomen’ te verwachten om het nationaal inkomen van de verschillende economieën adequaat weer te geven. In de algemene context van belastingheffing hebben de marktintegratie, het vrije verkeer van kapitaal en de opkomst van immateriële goederen geleid tot vragen over de geschiktheid van nationale belastingkaders om de ontwikkelingen op deze gebieden naar behoren aan te pakken. Tot slot leiden klimaatverandering en milieuverontreiniging tot negatieve externaliteiten die een reactie op EU-niveau, zo al niet op mondiaal niveau, vereisen.

Naast de basisvoorwaarde dat voldoende ontvangsten moeten worden gegenereerd om de uitgaven te dekken, moet het stelsel van eigen middelen worden hervormd om deze nieuwe uitdagingen aan te pakken en zodanig worden vormgegeven dat het meer voordelen oplevert dan enkel een regelmatige stroom budgettaire inkomsten. Voortbouwend op het bestaande financieringssysteem stelt de Commissie ook voor de ontvangstenzijde van de EU-begroting te moderniseren door de bestaande eigen middelen op basis van de belasting over de toegevoegde waarde te vereenvoudigen, de ontvangstenbronnen te diversifiëren en de synergieën tussen de EU-begroting en de nationale begrotingen te vergroten.

Het onderhavige voorstel houdt vast aan een strikte begrotingsdiscipline via het beginsel van een sluitende begroting. De interactie tussen de verschillende eigen middelen is echter een potentiële bron van synergie die tot dusver nog niet ten volle is benut. Op die manier zal beter gebruik worden gemaakt van de mogelijkheden die het Verdrag biedt in zoverre verschillende soorten eigen middelen - nationale bijdragen, een deel van bestaande of toekomstige belastingen en echte EU-ontvangsten - complementaire en elkaar wederzijds versterkende voordelen bieden. Door de ontvangstenbronnen te diversifiëren zullen de veerkracht en het aanpassingsvermogen van de EU-begroting worden vergroot, wat uiteindelijk alle lidstaten ten goede zal komen.

1.De bestaande eigen middelen moderniseren door

·de douanerechten als traditionele eigen middelen voor de EU ongewijzigd te laten, maar het percentage dat de lidstaten als "inningskosten" inhouden tot 10% te verlagen

·de eigen middelen op basis van het bruto nationaal inkomen in stand te houden en als sluitmiddelen te behouden

·de op de belasting over de toegevoegde waarde gebaseerde eigen middelen te vereenvoudigen

2.Een pakket nieuwe eigen middelen invoeren bestaande uit:

·een deel van de nieuw leven ingeblazen gemeenschappelijke geconsolideerde heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting, die moet worden ingefaseerd zodra de nodige wetgeving is aangenomen. Hierdoor wordt de financiering van de EU-begroting rechtstreeks gekoppeld aan de voordelen die bedrijven genieten die actief zijn op de eengemaakte markt

·een deel van de veilingopbrengsten van het Europees systeem voor de handel in emissierechten: het Europees emissiehandelssysteem is een sleutelinstrument voor EU-actie om de kosten van de broeikasgasemissies effectief te verminderen en houdt rechtstreeks verband met de werking van de eengemaakte markt

·een nationale bijdrage berekend op basis van het bedrag aan niet-gerecycleerd kunststof verpakkingsafval. Dit zal de lidstaten ertoe aanzetten verpakkingsafval te verminderen en de overgang van Europa naar een kringloopeconomie stimuleren door de Europese strategie voor kunststoffen ten uitvoer te leggen.

3.Het beginsel vaststellen dat toekomstige ontvangsten die rechtstreeks uit het EU-beleid voortspruiten, naar de EU-begroting moeten vloeien

4.Correcties uitfaseren

5.Het maximum van de eigen middelen verhogen.

2.De bestaande eigen middelen moderniseren

2.1.De douanerechten (traditionele eigen middelen) in stand houden, met lagere inningskosten

De "traditionele eigen middelen", die tegenwoordig hoofdzakelijk bestaan uit douanerechten, vloeien rechtstreeks naar de EU-begroting en worden over het algemeen geacht "natuurlijk" voort te spruiten uit de werking van de douane-unie en het gemeenschappelijk extern commercieel en handelsbeleid. Douanerechten worden geheven op de invoer van producten die uit niet-EU-landen komen, tegen tarieven die vastgesteld zijn in het gemeenschappelijk douanetarief 7 .

Het huidige niveau van 20 % inningskosten voor douanerechten kan worden beschouwd als hoger dan wat werkelijk nodig is als een passende stimulans voor een zorgvuldige inning van douanerechten door de nationale autoriteiten namens de Unie. Derhalve wordt voorgesteld het aandeel van de inningskosten dat de lidstaten mogen inhouden, te verlagen tot het traditionele niveau van 10 %, en tegelijkertijd de financiële steun voor douaneapparatuur en informatietechnologie die meer op de werkelijke behoeften is afgestemd, te versterken.

De geïnde bedragen aan douanerechten en de intensiteit van de controles laten verschillende trends zien. Uit de laatste cijfers over de prestaties van de douane-unie blijkt dat het controlepercentage de laatste jaren is gedaald, terwijl het inhoudingspercentage tegelijkertijd is gestegen van 10 tot 25 %. Op het niveau van de Unie werd 2,1 % van de ingevoerde goederen in 2016 bij inklaring aan controles onderworpen, maar dit percentage varieert sterk van lidstaat tot lidstaat. Bovendien dragen de toepassing van vereenvoudigde procedures en automatisering bij tot een verbetering van de kosteneffectiviteit van de controles.

Bovendien worden de douaneactiviteiten niet altijd rechtstreeks ondersteund door de bedragen die de lidstaten als inningskosten inhouden. Uit recente ontwikkelingen blijkt dat er bij de nationale diensten minder personeel beschikbaar is voor het uitvoeren van controles 8 , wat betekent dat slechts een beperkt deel van de beschikbare middelen wordt besteed aan douanewerkzaamheden en de inspecties van douanerechten.

2.2.De op het bruto nationaal inkomen gebaseerde eigen middelen behouden en aanvullen om de EU-dimensie beter weer te geven

Momenteel vormen de eigen middelen op basis van het bruto nationaal inkomen het grootste deel van de ontvangsten van de EU-begroting. De voordelen van stabiliteit, toereikendheid en aanpasbaarheid van de huidige eigen middelen - die met name worden gewaarborgd door de residuele bijdragen op basis van het bruto nationaal inkomen - staan buiten kijf. Deze eigen middelen zullen dan ook de basis blijven vormen van de ontvangstenzijde van de EU-begroting.

De recente economische ontwikkelingen vormen echter een uitdaging voor de nationale autoriteiten bij het nauwkeurig meten van het bruto nationaal inkomen, de eerste basis voor het waarderen van het vermogen. De globalisering en de technische veranderingen hebben geleid tot ingrijpende veranderingen in de structuur van de bedrijven en de lokalisatie van de productie. De nationale autoriteiten staan voor uitdagingen als gevolg van de dematerialisatie van een groot aantal diensten, de snelle verspreiding van e-handel, het groeiende gewicht van immateriële activa en de grote en snelle schommelingen in buitenlandse kapitaalinvesteringen. De nationale rekeningen kunnen bijvoorbeeld worden beïnvloed door de snelle en massale overdracht van immateriële activa tussen landen, waartoe grote multinationale ondernemingen besluiten als reactie op fiscale of regelgevingsprikkels. 9 .

Aangezien deze ontwikkelingen niet altijd door de nationale vennootschapsbelastingstelsels of andere gegevensbronnen in aanmerking worden genomen, vormt dit uiteindelijk een uitdaging voor zowel de nationale belastingdiensten als de nationale bureaus voor de statistiek. Dat is een van de redenen waarom de Commissie initiatieven heeft gelanceerd met betrekking tot de gemeenschappelijke geconsolideerde heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting en faire digitale belastingen. De gemeenschappelijke geconsolideerde heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting zal de werking van de eengemaakte markt verbeteren en inefficiënties en verstoringen in verband met fiscale planning en hoge compliancekosten verminderen. De belasting op digitale diensten is een tijdelijke oplossing voor het probleem dat de huidige vennootschapsbelastingregels ontoereikend zijn voor de digitale economie.

Tegen deze achtergrond is er ruimte om de op het bruto nationaal inkomen gebaseerde eigen middelen aan te vullen en het gewicht ervan in de begroting van de Unie te verminderen door de invoering van een gevarieerd en veerkrachtig pakket eigen middelen, dat rechtstreeks verband houdt met de bevoegdheden en doelstellingen van de Unie. Deze nieuwe ontvangstencomponenten zullen voor bijkomende elementen zorgen die beter de fluctuaties in de economische cycli van de lidstaten tot uitdrukking brengen en zo de evenredigheid, fairheid en stabiliserende impact van de EU-begroting ondersteunen.

Om de toereikendheid, stabiliteit en voorspelbaarheid van de ontvangsten te waarborgen, moeten de op het bruto nationaal inkomen gebaseerde bijdragen ‘sluit’middelen blijven om de begroting in evenwicht te houden, d.w.z. ontvangstenposten waarvan het afdrachtpercentage wordt aangepast afhankelijk van de totale ontvangsten die nodig zijn om de uitgaven te dekken, rekening houdend met andere ontvangsten en andere eigen middelen. De middelen op basis van het bruto nationaal inkomen zorgen er impliciet voor dat de algemene begroting van de Unie ex ante, d.w.z. in het stadium van goedkeuring, altijd sluitend is. Een pakket eigen middelen zal de sluitrol van het bruto nationaal inkomen accentueren en zorgen voor een faire verdeling van de lasten over de lidstaten.

2.3.De op de belasting over de toegevoegde waarde gebaseerde eigen middelen vereenvoudigen

Sinds 1980 vormt een op de belasting over de toegevoegde waarde gebaseerde component een essentieel onderdeel van het eigenmiddelenbesluit en zorgt het ervoor dat de EU-begroting gekoppeld is aan de eengemaakte markt en belastingharmonisatie. De belastinggrondslag is breed genoeg om stabiele en voorspelbare ontvangstenstromen te genereren.

In het huidige stelsel worden de btw-grondslagen van alle lidstaten geharmoniseerd volgens de EU-regels. Dit vereist talrijke correcties en compensaties, alsook de omslachtige berekening van een gewogen gemiddeld tarief. Deze grondslagen worden vervolgens geplafonneerd op 50 % van de grondslag van het bruto nationaal inkomen om de regressieve aspecten van op de btw gebaseerde middelen te verhelpen. Ten slotte wordt een uniform percentage van 0,3% geheven op de geharmoniseerde btw-grondslag van elke lidstaat, met uitzondering van Duitsland, Nederland en Zweden, die een verlaagd afdrachtpercentage hebben.

De voorgestelde vereenvoudiging is gebaseerd op de volgende beginselen: i) concentratie op onder het normale tarief vallende leveringen; ii) stroomlijning van de procedure voor de berekening van de btw-grondslag en; iii) toepassing van een uniform afdrachtpercentage op de onder het normale tarief vallende grondslag. Met deze nieuwe aanpak wordt gevolg gegeven aan de oproep van het Europees Parlement en de Europese Rekenkamer om de eigen middelen dichter bij de werkelijke btw-grondslag te brengen en de berekeningen significant te vereenvoudigen. Dit zal leiden tot hogere transparantie en verantwoordingsplicht. De vereenvoudigde eigen middelen op basis van de belasting over de toegevoegde waarde zullen volledig verenigbaar zijn met het voorstel van de Commissie voor een actieplan inzake de belasting over de toegevoegde waarde en de latere voorstellen 10 .

De ontvangsten uit de eigen middelen uit de belasting over de toegevoegde waarde voor de EU-begroting bedragen momenteel ongeveer 15-20 miljard EUR per jaar, een niveau dat met de vereenvoudigde berekening kan worden aangehouden door het afdrachtpercentage dienovereenkomstig naar boven bij te stellen.

3.Een pakket nieuwe eigen middelen

De Commissie stelt voor drie nieuwe categorieën eigen middelen in te voeren. Ze hebben elk hun eigen verdiensten en rechtvaardiging, maar als ze als een pakket worden voorgesteld, levert dat extra voordelen op.

Met het pakket worden echte eigen middelen geïntroduceerd die gekoppeld zijn aan belangrijke EU-beleidsterreinen, met name klimaatverandering, milieubeleid, kunststoffenstrategie, de circulaire economie en de eengemaakte markt. Er is een nauw verband met het EU-beleid en de toegevoegde waarde van de EU. Het probleem van bijvoorbeeld uitholling van de belastinggrondslag en winstverschuivingen kan niet adequaat op nationaal niveau alleen worden aangepakt. In dit verband dragen EU-initiatieven op het gebied van de belasting over de toegevoegde waarde en de vennootschapsbelasting bij tot de verbetering van gelijke concurrentievoorwaarden voor ondernemingen en consumenten. Evenzo kunnen milieuheffingen ertoe bijdragen negatieve externaliteiten te corrigeren en gedrag te beïnvloeden. Klimaatverandering en plasticafval in zee zijn bijvoorbeeld mondiale problemen die op EU-niveau moeten worden aangepakt, onder meer via budgettaire prikkels. De Europese Unie heeft al EU-instrumenten in het leven geroepen om deze uitdagingen aan te pakken.

Een pakket nieuwe eigen middelen zal zorgen voor vers geld voor de EU-begroting en kan ertoe bijdragen de gevolgen van de terugtrekking van een significante nettobetaler aan de EU-begroting te beheersen. Hoewel de meeste van de voorgestelde nieuwe ontvangstenbronnen geen volledig nieuwe ontvangstenstromen zullen genereren, zijn zij duidelijk gekoppeld aan het EU-niveau en zijn zij direct of indirect de uitdrukking van de toegevoegde waarde van het stelsel van eigen middelen. In termen van geraamde ontvangsten zullen de nieuwe eigen middelen een significant deel van de noodzakelijke inkomsten leveren, maar zij zullen slechts een deel van de op het bruto nationaal inkomen gebaseerde bijdragen vervangen. De heffingsgrondslagen en de afdrachtpercentages voor eigen middelen zijn zo geconcipieerd dat over de periode 2021-2027 gemiddeld ongeveer 12 % van de begroting door nieuwe ontvangstenbronnen zal worden gedekt.

Een pakket nieuwe eigen middelen zal, als gevolg van de diversificatie van de ontvangstenbronnen, het systeem van eigen middelen beter bestand maken tegen schommelingen bij de afzonderlijke componenten. Het zal ook een betere "verticale" samenhang met de nationale begrotingen met zich meebrengen, in die zin dat het onderdelen zal bevatten die directer verband houden met milieu, consumptie en vennootschapsbelasting.

Ten slotte zal een ruimer en meer gediversifieerd pakket eigen middelen beter zijn afgestemd op de conjunctuurschommelingen van de economieën van de lidstaten. De eigen middelen op basis van het bruto nationaal inkomen zullen dus hun sluitfunctie blijven vervullen, maar hun functie als sluitpost, d.w.z. hun rol bij het egaliseren van de variaties van de verschillende ontvangstenposten, zal des te meer uitgesproken zijn en over alle lidstaten worden verdeeld. Het ontvangstenstelsel zal dus zorgen voor een zekere mate van lastenverdeling binnen het strikte kader van de begrotingsdiscipline.

3.1.Op de gemeenschappelijke geconsolideerde heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting gebaseerde eigen middelen

Eigen middelen voor de EU-begroting op basis van de vennootschapsbelasting zijn al geruime tijd een optie, die wordt gerechtvaardigd door het intrinsieke verband met de voordelen van de eengemaakte markt waarop ondernemingen actief zijn. Hoewel verschillen in belastingtarieven tussen de lidstaten als zodanig geen grote belemmering vormen voor een eigenmiddelenbron op basis van de vennootschapsbelasting, heeft het ontbreken van een geharmoniseerde heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting de Europese Unie er tot dusver van weerhouden specifieke maatregelen op dit gebied te nemen. Zodra het voorstel van de Commissie van 2016 voor een gemeenschappelijke heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting 11 en een gemeenschappelijke geconsolideerde heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting 12 is aangenomen, zal er echter een geharmoniseerd vennootschapsbelastingstelsel tot stand komen dat de basis zal vormen voor een faire en transparante nieuwe bron van eigen middelen doordat de geconsolideerde heffingsgrondslag wordt geconsolideerd en toegedeeld.

Eigen middelen op basis van de vennootschapsbelasting zouden gerechtvaardigd zijn voor zover multinationale ondernemingen de vrijheden van de eengemaakte markt genieten. De gemeenschappelijke geconsolideerde heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting zal de inspanningen van de Unie om belastingontwijking aan te pakken, ondersteunen. De vennootschapsbelasting zou een belangrijke bijdrage aan de EU-begroting kunnen leveren. Zodra overeenkomstig de voorstellen van de Commissie van 2016 overeenstemming is bereikt over de gemeenschappelijke geconsolideerde heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting, zou een nieuw eigenmiddeleninstrument dat op deze nieuwe heffingsgrondslag voortbouwt gemakkelijk ten uitvoer te leggen zijn.

Volgens de nieuwe regels zal een bijdrage op basis van de heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting, d.w.z. op basis van de op nationaal niveau toegerekende vennootschapswinst, eenvoudig zijn. Een gemeenschappelijke geconsolideerde heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting zal zorgen voor stabiele en relatief hoge ontvangsten voor de EU-begroting zonder afbreuk te doen aan de budgettaire prerogatieven van de lidstaten. In het kader van de voorgestelde eigen middelen op basis van de gemeenschappelijke geconsolideerde heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting zou op de gemeenschappelijke geconsolideerde heffingsgrondslag zelf een afdrachtpercentage worden toegepast. Met een afdrachtpercentage van 3 % voor de EU zou de gemeenschappelijke geconsolideerde heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting over de periode gemiddeld ongeveer 12 miljard EUR per jaar kunnen opbrengen. De eigen middelen zullen pas worden geïnd wanneer de nieuwe belastingregels in de lidstaten volledig ten uitvoer zijn gelegd.

3.2.Eigen middelen op basis van het EU-emissiehandelssysteem

Met haar EU-emissiehandelssysteem heeft de Unie een gemeenschappelijk instrument in het leven geroepen om de klimaatverandering te bestrijden. Het EU-emissiehandelssysteem is verankerd in gemeenschappelijke klimaatdoelstellingen, mitigatiestrategieën en internationale engagementen en geeft hetzelfde prijssignaal af aan sectoren die in alle lidstaten onder de regeling vallen. Het EU-emissiehandelssysteem is op het niveau van de Unie geharmoniseerd en de ontvangsten vloeien naar de nationale begrotingen.

Er wordt een bijdrage uit het EU-emissiehandelssysteem aan de begroting van de Unie als eigen middelen voorgesteld 13 . Dit zou inhouden dat 20 % van bepaalde ontvangsten uit het totaal van de voor veiling beschikbare emissierechten aan de EU-begroting wordt toegewezen.

Een significant deel van de ontvangsten van het EU-emissiehandelssysteem in de lidstaten met een lager inkomen is afkomstig van de veiling van emissierechten die worden herverdeeld met het oog op solidariteit, groei en interconnecties. Met het oog op de fairheid zal de eigenmiddelenbijdrage niet worden geheven op deze herverdeelde rechten. Bovendien wordt in het kader van de herziene EU-richtlijn inzake het emissiehandelssysteem een Inovatiefonds om de ontwikkeling van baanbrekende technologieën te ondersteunen en een Moderniseringsfonds om de energiesector in de lidstaten met een lager inkomen te moderniseren opgericht. Het bedrag dat bestemd is voor de financiering van het Innovatiefonds en het Moderniseringsfonds 14 is evenmin onderworpen aan de eigenmiddelenbijdrage. Voor veiling beschikbare emissierechten die een lidstaat gratis aan de elektriciteitssector kan toewijzen, moeten echter worden meegerekend voor de eigenmiddelenbijdrage om ervoor te zorgen dat het besluit om al dan niet van die mogelijkheid gebruik te maken op economische gronden is gebaseerd.

De geschatte jaarlijkse gemiddelde ontvangsten kunnen variëren tussen 1,2 en 3,0 miljard EUR, afhankelijk van de marktprijs voor emissierechten in het kader van het EU-emissiehandelssysteem. Zij kunnen ook variëren naar gelang van het jaarlijkse veilingvolume, dat onder meer afhankelijk is van de werking van de reserve voor de stabiliteit van de markt voor het emissiehandelssysteem.

3.3.Eigen middelen op basis van kunststof verpakkingsafval

Op 18 januari 2018 heeft de Commissie een Europese strategie voor kunststoffen in een circulaire economie goedgekeurd 15 . Deze strategie zal bijdragen tot het aanpakken van de milieuproblemen, in het bijzonder door de economische aspecten van recycling te verbeteren en de emissie van kunststofafval in het milieu te verminderen. De strategie is er ook op gericht de duurzaamheid van kunststoffen te verhogen en tegelijkertijd innovatie, concurrentievermogen en jobcreatie te stimuleren en te belonen. In de mededeling 16 werd erop gewezen dat maatregelen van budgettaire aard milieuvriendelijk gedrag kunnen aanmoedigen. Op 22 maart 2018 organiseerde de Commissie een rondetafel met belanghebbenden om te bespreken hoe de EU-begroting kan bijdragen aan de strategie voor kunststoffen. Over het geheel genomen was men het erover eens dat de kunststofvervuiling met verschillende middelen moet worden teruggedrongen. De invoering van een specifieke nieuwe belasting op EU-niveau zou vanuit een oogpunt van concurrentievermogen en subsidiariteit problematisch zijn; tegelijkertijd werd algemeen erkend dat de EU-begroting een rol kan spelen bij de aanpak van dit probleem

De voorgestelde eigenmiddelenbijdrage zou recht evenredig zijn met de hoeveelheid niet gerecycleerd kunststof verpakkingsafval die in elke lidstaat wordt gegenereerd. De bijdrage zal dan ook een stimulans zijn voor de lidstaten om deze afvalstromen te verminderen. Op die manier zou de EU-begroting bijdragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van de strategie voor kunststoffen en van de circulaire economie.

De eigenmiddelenbijdrage zou evenredig zijn met de hoeveelheid niet-gerecycleerd kunststof verpakkingsafval die jaarlijks bij Eurostat wordt gemeld. De bijdragen van de lidstaten aan de eigen middelen zouden worden berekend door op deze hoeveelheid een afdrachtpercentage van 0,80 EUR/kg toe te passen, wat ongeveer 7 miljard EUR per jaar zou kunnen opbrengen.

3.4.Geraamde wijzigingen in de structuur van de EU-financiering tegen 2027

Uit een vergelijking van de huidige samenstelling van de ontvangsten in 2018 met de structuur van de ontvangsten over de periode 2021 tot 2027 blijkt dat het Commissievoorstel zowel elementen van continuïteit als van innovatie bevat. In het huidige systeem omvatten de eigen middelen op basis van het bruto nationaal inkomen, afhankelijk van het jaar en het stadium van de jaarlijkse begrotingscyclus, tussen twee derde en drie vierde van de totale ontvangsten. Zodra de voorgestelde wijzigingen zijn doorgevoerd, zullen zij naar verwachting 50 tot 60 % van de totale ontvangsten omvatten.

Geschatte evolutie van de structuur van de financiering van de EU

	Begroting 2018		Geschat gemiddelde 2021-2027
	miljard EUR	% van de totale ontvangsten	miljard EUR	% van de totale ontvangsten
Traditionele eigen middelen	23	15,8 %	26	15 %
Bestaande nationale bijdragen waarvan	120	82,9 %	128	72 %
(Hervormde) op de belasting over de toegevoegde waarde gebaseerde eigen middelen	17	11,9 %	25	14 %
Op het bruto nationaal inkomen gebaseerde eigen middelen	103	71,0 %	103	58 %
Nieuwe eigen middelen waarvan	-		22	12 %
Eigen middelen op basis van de gemeenschappelijke geconsolideerde heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting	-	-	12	6 %
Eigen middelen op basis van het EU-emissiehandelssysteem	-	-	3	2 %
Eigen middelen op basis van kunststof verpakkingsafval	-	-	7	4 %
Totale eigen middelen	143	98,7 %	176	99 %
Andere ontvangsten dan eigen middelen	2	1,3 %	2	1 %
Totale ontvangsten	145	100,0 %	178	100 %

De bedragen voor de periode 2021-2027 zijn gebaseerd op de geldende afdrachtpercentages zoals vastgesteld in het voorstel van de Commissie voor een verordening van de Raad tot vaststelling van de uitvoeringsmaatregelen voor het stelsel van eigen middelen van de Europese Unie (COM(2018) 327, artikel 1).

4.Het beginsel vaststellen dat toekomstige ontvangsten die uit het EU-beleid voortvloeien naar de EU-begroting vloeien

Er zijn ook andere ontvangsten die, hoewel ze niet onder dit besluit vallen, toch een potentieel interessante, aanvullende bron van begrotingsinkomsten vormen waarmee rekening moet worden gehouden bij het opstellen van de programma's en het beleid voor de volgende periode van het financiële kader.

'Overige ontvangsten' scoren vrij hoog op de meeste traditionele beoordelingscriteria, met uitzondering van 'toereikendheid en stabiliteit'. Zij zijn onmiddellijk gekoppeld aan het beleid en de wettelijke bevoegdheden van de EU, zijn gemakkelijk te beheren en verdringen, indien zij worden geoormerkt, de uitgaven niet onder de maxima van het meerjarig financieel kader of de eigen middelen onder het maximum van de eigen middelen. Bovendien zijn zij, aangezien zij niet uit de nationale schatkisten worden overgedragen, niet opgenomen onder de nationale bijdragen die in de operationele begrotingssaldi zouden worden ondergebracht en vormen zij dan ook een onafhankelijke, "echte" bron van EU-inkomsten.

Het zou principieel zo moeten zijn dat ontvangsten die rechtstreeks worden gegenereerd door de uitvoering van EU-beleid en de handhaving van gemeenschappelijke regels op het niveau van de Unie, automatisch aan de EU-begroting toekomen. Een voorbeeld van ontvangsten die op grond van andere rechtshandelingen dan het eigenmiddelenbesluit of belastingharmonisatie aan de EU-begroting zouden toekomen, zijn die uit het Europees Systeem voor reisinformatie en -autorisatie (ETIAS). In het voorstel van de Commissie is bepaald dat vergoedingen die bezoekers van de Schengenzone uit derde landen moeten betalen, bestemmingsontvangsten zijn (om extra kredieten op de desbetreffende begrotingsonderdelen mogelijk te maken). Deze ontvangsten zullen dienen ter aanvullende financiering van de operationele kosten van het Europees Systeem voor reisinformatie en -autorisatie en op een andere manier de algemene begroting ondersteunen. Bestemmingsontvangsten worden niet in mindering gebracht op het maximum van de eigen middelen, aangezien zij niet ten laste komen van de nationale begrotingen. Andere, of "diverse" ontvangsten die niet geoormerkt zijn maar als algemene ontvangsten worden geboekt (zoals boetes of achterstandsrente) zullen leiden tot verlagingen van de op het bruto nationaal inkomen gebaseerde nationale bijdragen.

5.De correcties uitfaseren

Meestal om historische redenen heeft een aantal lidstaten geprofiteerd van een complex systeem van correcties en kortingen. De Europese top van Fontainebleau in juni 1984 concludeerde dat "... iedere lidstaat die een buitensporige begrotingslast draagt naar de maatstaf van zijn relatieve welvaart, te zijner tijd voor een correctie in aanmerking [kan] komen". De belangrijkste van deze mechanismen was de correctie voor het Verenigd Koninkrijk, die 34 jaar geleden om redenen van fairheid gerechtvaardigd was.

Naast de correctie voor het Verenigd Koninkrijk hebben zich in de loop van de tijd steeds meer andere correctiemechanismen ontwikkeld. Oostenrijk, Duitsland, Nederland en Zweden genieten sinds 2002 "kortingen op de korting", een permanente vermindering van hun bijdrage aan de korting voor het Verenigd Koninkrijk. Er werden ook extra verlagingen toegestaan aan bepaalde lidstaten waarvan de begrotingslast nog steeds als buitensporig werd beschouwd. Duitsland, Nederland en Zweden genoten voor de periode 2014-2020 tijdelijk lagere btw-afdrachttarieven. Oostenrijk, Nederland, Zweden en Denemarken hebben ook een forfaitaire verlaging van hun op het bruto nationaal inkomen gebaseerde bijdragen genoten.

In de loop van de tijd is het bedrag aan correcties en kortingen gestegen tot meer dan 5 miljard EUR per jaar voor het huidige meerjarig financieel kader, zelfs als geen rekening wordt gehouden met de korting voor het Verenigd Koninkrijk zelf. Dit heeft het financieringssysteem van de EU-begroting al te ingewikkeld en steeds minder transparant gemaakt.

Het nieuwe voorstel voor het meerjarig financieel kader waarborgt een fair en evenwichtig pakket. De hervorming van de ontvangstenzijde zal de bronnen van ontvangsten diversifiëren en een portefeuille middelen omvatten die op de lidstaten een faire impact zal hebben. Aan de uitgavenzijde is de EU-begroting steeds meer gericht op een breed scala van uitgaven met een onbetwistbare uniale meerwaarde, zoals onderzoek en innovatie, Erasmus, defensie en grenscontrole. Al met al zal de begroting van de Unie, met de invoering van een pakket eigen middelen en nieuwe uitgavenprioriteiten, alle lidstaten op een faire manier ten goede komen zonder dat aan een verouderd en complex systeem van correcties wordt vastgehouden. Om echter een significante en plotselinge verhoging van de bijdragen van de lidstaten die correcties hebben genoten te voorkomen, worden forfaitaire verlagingen van hun op het bruto nationaal inkomen gebaseerde bijdrage voorgesteld, die geleidelijk zullen worden uitgefaseerd tot 2025. De basis voor de vaststelling van deze forfaitaire verlagingen is de som van de correcties die in 2020 aan deze lidstaten zijn toegekend.

6.Het maximum van de eigen middelen verhogen

Het eigenmiddelenbesluit voorziet ook in een maximum voor de jaarlijkse afdrachten van eigen middelen. Deze zijn bedoeld om de lidstaten zekerheid te bieden en hen te behoeden voor "verrassingen" in hun nationale begrotings- en financiële planning. Momenteel is dit maximum vastgesteld op “1,20 % van de som van het bruto nationaal inkomen van alle lidstaten”. Met de Brexit zal de waarde van het bedrag onder dit maximum automatisch dalen met ongeveer 16 % (d.w.z. het aandeel van het bruto nationaal inkomen van het Verenigd Koninkrijk). Bovendien is het belangrijk op te merken dat, afgezien van de betalingsbehoeften in het kader van het meerjarig financieel kader, de begrotingsmiddelen die nodig zijn om de financiële verplichtingen in verband met uit de EU-begroting gegarandeerde leningen of financiële faciliteiten te dekken, onder dit maximum moeten blijven. Nu steeds meer gebruik wordt gemaakt van dergelijke instrumenten, onder meer voor het mogelijke stabiliseringsinstrument voor de eurozone, zal dit maximum waarschijnlijk moeten worden verhoogd.

De integratie van het Europees Ontwikkelingsfonds in de Uniebegroting zal vergezeld moeten gaan van een verhoging van de in het eigenmiddelenbesluit vastgestelde maxima. Een voldoende marge tussen de betalingen en de maxima voor de eigen middelen is noodzakelijk om ervoor te zorgen dat de Unie - onder alle omstandigheden - in staat is haar financiële verplichtingen na te komen, zelfs in tijden van economische neergang. De Commissie stelt voor de maxima van de eigen middelen voor betalingen en vastleggingen te verhogen tot respectievelijk 1,29 % en 1,35 % van het bruto nationaal inkomen van de EU-27.

Potentiële extra bijdragen van het Verenigd Koninkrijk om te voldoen aan zijn verplichtingen die het als EU-lidstaat op zich heeft genomen en die na 2020 moeten worden betaald, zouden de financieringsbehoeften kunnen verminderen die uit eigen middelen moeten worden gedekt, met name aan het begin van het volgend meerjarig financieel kader.

7.Het wetgevingspakket eigen middelen

7.1.Het juridisch kader

Het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie heeft belangrijke innovaties geïntroduceerd, waardoor aanzienlijke veranderingen mogelijk werden, niet alleen voor de EU-begrotingsprocedure, maar ook voor de wijze waarop de EU-begroting wordt gefinancierd. Twee Verdragsbepalingen zijn van bijzonder belang voor de voorstellen van de Commissie.

In artikel 311, derde alinea, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie is bepaald dat de Raad "nieuwe categorieën van eigen middelen [kan vaststellen]" in het kader van een eigenmiddelenbesluit. Die bepaling biedt uitdrukkelijk de mogelijkheid om nieuwe eigen middelen te creëren.

Nieuw is de bepaling in artikel 311, vierde alinea, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie dat "[d]e Raad volgens een bijzondere wetgevingsprocedure bij verordeningen de uitvoeringsmaatregelen voor het stelsel van eigen middelen van de Unie vast[stelt] voor zover het [eigenmiddelen]besluit daarin voorziet". Die bepaling introduceert de mogelijkheid om, binnen de krijtlijnen uitgetekend door het eigenmiddelenbesluit, met betrekking tot het stelsel van de eigen middelen specifieke uitvoeringsmaatregelen vast te stellen in een uitvoeringsverordening.

De voorliggende Commissievoorstellen benutten deze mogelijkheden ten volle door de aanzet te geven voor de creatie van diverse nieuwe eigen middelen en door het voorstel te doen om een reeks bepalingen op te nemen in een uitvoeringsverordening op grond van artikel 311, vierde alinea.

Deze benadering moet het stelsel voldoende flexibel maken binnen het kader en de marges die door het eigenmiddelenbesluit zijn bepaald, door alle praktische regelingen voor de middelen van de Unie die via een meer gestroomlijnde procedure moeten worden geregeld, op te nemen in een uitvoeringsverordening - en niet in het besluit zelf. Deze voorstellen zijn een weerspiegeling van de intenties van de wetgever, zoals die zijn geformuleerd in de conventie over de toekomst van Europa en zijn bekrachtigd door de daaropvolgende intergouvernementele conferentie 17 .

Waar nodig, bestaan reeds de nodige basishandelingen en gegevens voor de op belastingen of bijdragen gebaseerde eigen middelen en de berekening daarvan die aanleiding gegeven tot de ontvangstenstromen, of zijn daartoe voorstellen gedaan. Zij houden alle nauw verband met terreinen die een duidelijke Uniebeleidsdimensie hebben, zoals de eengemaakte markt of milieubescherming.

7.2.Belangrijkste onderdelen van het eigenmiddelenbesluit

Het eigenmiddelenbesluit zelf legt de volgende elementen vast: i) de in de Uniebegroting op te voeren categorieën eigen middelen; ii) de te hanteren maximale afdrachtpercentages; iii) de maxima van de eigen middelen; iv) correctiemechanismen (indien nodig geacht) en hoe deze te financieren, en v) bepaalde begrotingsbeginselen. Het besluit bevat ook de lijst met bepalingen die onder de uitvoeringsmaatregelen kunnen vallen. Ten slotte stelt het besluit overgangsmaatregelen vast.

7.3.De uitvoeringsverordening

Het voorstel voor een uitvoeringsverordening op grond van artikel 311, vierde alinea, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie bevat al die praktische regelingen en technische details voor de middelen van de Unie die door een beter gestroomlijnde procedure dienen te worden geregeld, ten einde het stelsel voldoende flexibel te maken binnen het kader en de krijtlijnen die in het eigenmiddelenbesluit zijn uitgetekend. Het omvat geen aspecten van het stelsel van de eigen middelen die verband houden met de terbeschikkingstelling van de eigen middelen en om in de behoefte aan kasmiddelen te voorzien (zie deel 6.4).

De uitvoeringsverordening zal ook algemene bepalingen omvatten, die gelden voor alle categorieën eigen middelen en waarvoor passend parlementair toezicht van bijzonder belang is. Hier gaat het vooral om kwesties van controle en toezicht op ontvangsten en de daarmee samenhangende bevoegdheden van controleurs van de Commissie.

Bijgevolg zijn in de uitvoeringsverordeningen de volgende bepalingen te vinden, die zijn vastgesteld in overeenstemming met de lijst uit het eigenmiddelenbesluit:

(1)de voor elke van de in het besluit vastgestelde categorieën eigen middelen bepaalde afdrachtpercentages. Dit biedt beperkte flexibiliteit binnen de krijtlijnen uitgetekend in het eigenmiddelenbesluit. Zonder die flexibiliteit zou de mogelijkheid om noodzakelijke en tijdige aanpassingen van de eigen middelen te doen, worden aangetast door de zware en lange procedure die voor de vaststelling van eigenmiddelenbesluiten is vastgelegd;

(2)het referentie-bruto nationaal inkomen overeenkomstig het Europees systeem van nationale en regionale rekeningen (ESR) en de bepalingen in het geval van aanzienlijke veranderingen daarin (de verfijning van metingen van het bruto nationaal inkomen in het kader van herzieningen van het Europees systeem van nationale en regionale rekeningen kan gevolgen hebben voor de maxima van de eigen middelen);

(3)de aanpassing van het saldo van de jaarlijkse begroting. Daar waar het algemene beginsel van de overdracht van het overschot in het besluit is vastgelegd, worden de uitvoeringsmaatregelen vastgesteld in de verordening;

(4)de bepalingen op het gebied van controle en toezicht, met inbegrip van aanvullende rapportagevereisten.

Samen met het eigenmiddelenbesluit zorgt de uitvoeringsverordening ervoor dat technische aanpassing aan het stelsel niet alleen onderworpen zijn aan de goedkeuring van de lidstaat, maar ook de instemming van het Europees Parlement.

7.4.De verordening terbeschikkingstelling

Naast de reeds genoemde uitvoeringsmaatregelen, worden de operationele vereisten voor de terbeschikkingstelling van de eigen middelen aan de EU-begroting en de rekeningen van de Commissie nader vastgesteld in een Raadsverordening overeenkomstig artikel 322, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Het pakket wetgevingsvoorstellen omvat dan ook een aanvullende verordening terbeschikkingstelling met nieuwe bepalingen over de methode voor het berekenen en ter beschikking stellen van de eigen middelen op basis van een gemeenschappelijke geconsolideerde heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting (CCCTB), het EU-emissiehandelssysteem (EU-ETS) en niet-gerecycleerd kunststof verpakkingsafval.

2018/0135 (CNS)

Voorstel voor een

BESLUIT VAN DE RAAD

betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Unie

DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,

Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 311, derde alinea,

Gezien het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie, en met name artikel 106 bis,

Gezien het voorstel van de Europese Commissie,

Na toezending van het ontwerp van wetgevingshandeling aan de nationale parlementen,

Gezien het advies van het Europees Parlement,

Handelend volgens een bijzondere wetgevingsprocedure,

Overwegende hetgeen volgt:

(1)Het stelsel van eigen middelen van de Unie moet de zekerheid bieden dat de middelen toereikend zijn voor een geordende ontwikkeling van het beleid van de Unie, zonder dat daarbij de noodzaak van een strakke begrotingsdiscipline uit het oog wordt verloren. De ontwikkeling van het stelsel van eigen middelen kan en moet tevens in zo groot mogelijke mate bijdragen tot de ontwikkeling van beleidsinitiatieven van de Unie.

(2)De Europese Raad van 7 en 8 februari 2013 heeft een beroep gedaan op de Raad om te blijven voortwerken aan het voorstel van de Commissie voor een nieuwe vorm van eigen middelen uit de belasting over de toegevoegde waarde om die zo eenvoudig en transparant mogelijk te maken, het verband met het Uniebeleid inzake belasting over de toegevoegde waarde en de feitelijke ontvangsten uit de belasting over de toegevoegde waarde te versterken en een gelijke behandeling van de belastingbetalers in alle lidstaten te waarborgen.

(3)In juni 2017 heeft de Commissie een discussienota aangenomen over de toekomst van de EU-financiën 18 . De Commissie stelde een reeks opties voor om de eigen middelen zichtbaarder aan Uniebeleidslijnen te koppelen, met name de eengemaakte markt en duurzame groei. Volgens deze nota moet bij de introductie van nieuwe eigen middelen aandacht worden besteed aan de transparantie, eenvoud en stabiliteit ervan, aan de samenhang met de beleidsdoelstellingen van de Unie, aan het effect ervan op het concurrentievermogen en op duurzame groei en aan de billijke verdeling ervan onder de lidstaten.

(4)Met het Verdrag van Lissabon zijn veranderingen doorgevoerd aan de bepalingen met betrekking tot het stelsel van de eigen middelen, waardoor het aantal bestaande middelen kan worden verminderd en nieuwe eigen middelen kunnen worden gecreëerd.

(5)Het bestaande stelsel om de eigen middelen uit de belasting over de toegevoegde waarde vast te stellen, is herhaaldelijk door de Rekenkamer, het Europees Parlement en de lidstaten gekritiseerd als te ingewikkeld. Daarom is het passend om de berekening van die eigen middelen te vereenvoudigen.

(6)Om de financieringsinstrumenten van de Unie beter op haar beleidsprioriteiten af te stemmen, om de rol van het Uniebudget voor het functioneren van de eengemaakte markt beter tot uiting te brengen, om de doelstellingen van Uniebeleid beter te ondersteunen en om de op het bruto nationaal inkomen gebaseerde bijdragen van de lidstaten aan de jaarlijkse begroting van de Unie te verlagen, dienen nieuwe categorieën eigen middelen te worden ingevoerd die zijn gebaseerd op de gemeenschappelijke geconsolideerde heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting, de nationale ontvangsten uit het emissiehandelssysteem van de Europese Unie en een op basis van niet-gerecycleerd kunststof verpakkingsafval gebaseerde nationale bijdrage.

(7)De Europese eengemaakte markt komt ondernemingen die in meer dan één lidstaat actief zijn, zeer ten goede. Door het heterogene karakter van belastingstelsels in de Unie ontstaat echter een oneerlijk voordeel voor vennootschappen die kunnen vermijden vennootschapsbelasting te betalen daar waar zij waarde creëren. De Commissievoorstellen van 2016 19 voor een gemeenschappelijke heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting en gemeenschappelijke geconsolideerde heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting willen een antwoord bieden op deze oneerlijke situatie door een gelijk speelveld te herstellen. Deze categorie eigen middelen zou erin bestaan dat een uniform afdrachtpercentage wordt toegepast op het aan elke lidstaat volgens de Unieregels inzake de gemeenschappelijke geconsolideerde heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting toegewezen aandeel van de belastbare winst. Deze eigen middelen dienen alleen te gelden voor de entiteiten waarvoor de Unieregels inzake de gemeenschappelijke geconsolideerde heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting verplicht zijn.

(8)De Unie beschouwt het als een prioriteit om haar doelstelling te behalen van een emissiereductie met ten minste 40 % tussen 1990 en 2030, waartoe zij zich op grond van het Klimaatakkoord van Parijs heeft verbonden. Het emissiehandelssysteem van de Europese Unie is een van de belangrijkste instrumenten die zijn opgezet om deze doelstelling tot uitvoer te brengen en genereert ontvangsten via de veiling van emissierechten. Gezien het geharmoniseerde karakter van het emissiehandelssysteem van de Europese Unie en de financiering die de Unie verschaft om mitigatie- en aanpassingsinspanningen in de lidstaten te stimuleren, is het passend om in dit verband een nieuwe categorie eigen middelen voor de Uniebegroting in te voeren. Deze eigen middelen dienen te zijn gebaseerd op de door lidstaten geveilde rechten, met inbegrip van de voorlopige kosteloze toewijzing aan de energiesector. Om rekening te houden met de specifieke bepalingen voor bepaalde lidstaten waarin wordt voorzien door Richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad 20 , dienen emissierechten die met het oog op solidariteit en groei over bepaalde lidstaten worden verdeeld, alsmede voor het innovatiefonds en het moderniseringsfonds bestemde rechten niet te worden meegerekend voor het bepalen van de eigenmiddelenbijdrage.

(9)Aansluitend bij de Uniestrategie voor kunststoffen kan de Uniebegroting helpen bij te dragen aan het terugdringen van vervuiling door kunststof verpakkingsafval. Een categorie eigen middelen die is gebaseerd op een nationale bijdrage die evenredig is aan de hoeveelheid kunststof verpakkingsafval die niet wordt gerecycleerd in elke lidstaat, zal voor een prikkel zorgen om het verbruik van kunststoffen voor eenmalig gebruik terug te dringen, zal recyclage stimuleren en zal impulsen geven aan de circulaire economie. Ter zelfdertijd zal het lidstaten vrij staan om de meest geschikte maatregelen te nemen om die doelstellingen te behalen, in lijn met het subsidiariteitsbeginsel.

(10)Vermeden dient te worden dat lidstaten die thans correcties krijgen, geconfronteerd worden met een aanzienlijke en plotse verhoging van hun nationale bijdragen. Daarom dient tijdens een overgangsperiode te worden voorzien in tijdelijke correcties voor Oostenrijk, Denemarken, Duitsland, Nederland en Zweden door middel van forfaitaire verlagingen van hun op het bruto nationaal inkomen gebaseerde bijdragen. Die correcties dienen te worden uitgefaseerd tegen eind 2025.

(11)Door als inningskosten 20 % in te houden van de bedragen die door de lidstaten voor de traditionele eigen middelen worden geïnd, wordt een hoog percentage eigen middelen niet aan de Uniebegroting ter beschikking gesteld. De door lidstaten op de traditionele eigen middelen ingehouden inningkosten dienen van 20 % opnieuw op het oorspronkelijke niveau van 10 % te worden gebracht, om financiële ondersteuning voor douaneapparatuur, personeel en informatie beter af te stemmen op de daadwerkelijke kosten en behoeften.

(12)Overeenkomstig artikel 311, vierde alinea, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie moet de Raad uitvoeringsmaatregelen voor het stelsel van eigen middelen van de Unie vaststellen. Dergelijke maatregelen dienen bepalingen van algemene en technische aard te omvatten, die gelden voor alle soorten eigen middelen en waarvoor passend parlementair toezicht van bijzonder belang is. Die maatregelen dienen nadere regels te bevatten voor het vaststellen van de in artikel 2, lid 1, genoemde ter beschikking te stellen bedragen aan eigen middelen, met inbegrip van de in artikel 2, lid 1, onder b) tot en met e), genoemde afdrachtpercentages voor de eigen middelen, de technische kwesties met betrekking tot het bruto nationaal inkomen, de bepalingen en regelingen die noodzakelijk zijn voor de uitoefening van de controle en het toezicht op de inning van eigen middelen, met inbegrip van regels betreffende de controles en bevoegdheden van ambtenaren en andere personeelsleden die door Commissie gemachtigd zijn om controles uit te voeren en eventuele relevante rapportagevereisten.

(13)De integratie van het Europees Ontwikkelingsfonds in de Uniebegroting zal vergezeld moeten gaan van een verhoging van de in het eigenmiddelenbesluit vastgestelde maxima. Een voldoende marge tussen de betalingen en de maxima voor de eigen middelen is noodzakelijk om ervoor te zorgen dat de Unie - onder alle omstandigheden - in staat is haar financiële verplichtingen na te komen, zelfs in tijden van economische neergang. Het maximum van de eigen middelen dient derhalve te worden verhoogd tot 1,29 % van de som van het bruto nationaal inkomen van de lidstaten tegen marktprijzen voor betalingskredieten en tot 1,35 % voor de vastleggingskredieten.

(14)Om redenen van samenhang, continuïteit en rechtszekerheid dienen er bepalingen te worden vastgesteld die een soepele transitie mogelijk maken van het bij Besluit 2014/335/EG, Euratom ingevoerde stelsel naar het uit dit besluit voortvloeiende stelsel.

(15)Voor de toepassing van dit besluit dienen alle bedragen te worden uitgedrukt in euro.

(16)Om de transitie naar het herziene stelsel van eigen middelen te waarborgen en om ervoor te zorgen dat deze met het begrotingsjaar samenvalt, dient dit besluit met ingang van 1 januari 2021 van toepassing te zijn. De bepalingen betreffende de bijdrage op basis van de gemeenschappelijke geconsolideerde heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting dienen evenwel geen terugwerkende kracht te hebben en dienen te worden uitgesteld aangezien Unieregels betreffende de gemeenschappelijke geconsolideerde heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting nog niet zijn vastgesteld, 

HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:

Artikel 1
Onderwerp

Bij dit besluit worden de voorschriften vastgesteld voor de toekenning van de eigen middelen van de Unie om de financiering van de jaarlijkse begroting van de Unie te waarborgen.

Artikel 2
Categorieën eigen middelen

1.De in de begroting van de Unie opgevoerde eigen middelen worden gevormd door de ontvangsten uit:

(a)traditionele eigen middelen bestaande uit de heffingen, premies, extra bedragen of compenserende bedragen, aanvullende bedragen of aanvullende elementen, rechten van het gemeenschappelijk douanetarief en de overige door de instellingen van de Unie ingevoerde of in te voeren rechten op het handelsverkeer met derde landen, de douanerechten op de onder het vervallen Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal vallende producten, alsmede de bijdragen en andere heffingen die in het kader van de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker zijn vastgesteld;

(b)de toepassing van een uniform afdrachtpercentage op een deel van de ontvangsten uit de belasting over de toegevoegde waarde geïnd op de tegen het normale tarief belastbare leveringen gedeeld door het nationale normale tarief voor de belasting over de toegevoegde waarde; het daadwerkelijke afdrachtpercentage bedraagt niet meer dan 2 %;

(c)de toepassing van een uniform afdrachtpercentage op het aan elke lidstaat volgens de Unieregels inzake de gemeenschappelijke geconsolideerde heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting toegewezen aandeel van de belastbare winst; het daadwerkelijke afdrachtpercentage bedraagt niet meer dan 6 %;

(d)de toepassing van een uniform afdrachtpercentage op het bedrag dat wordt vertegenwoordigd door de ontvangsten uit de in artikel 10, lid 2, onder a), van Richtlijn 2003/87/EG genoemde te veilen rechten en de marktwaarde van de voorlopige kosteloze toewijzing van rechten voor de modernisering van de energiesector als bepaald in artikel 10 quater, lid 3, van die richtlijn; het daadwerkelijke afdrachtpercentage bedraagt niet meer dan 30 %;

(e)de toepassing van een uniform afdrachtpercentage op het gewicht van kunststof verpakkingsafval dat niet wordt gerecycleerd; het daadwerkelijke afdrachtpercentage bedraagt niet meer dan 1,00 EUR per kilogram;

(f)de toepassing van een in het kader van de begrotingsprocedure en met inachtneming van alle overige ontvangsten vast te stellen uniform afdrachtpercentage op de som van het bruto nationaal inkomen van alle lidstaten.

Voor de toepassing van lid 1, onder c), is het uniforme afdrachtpercentage alleen van toepassing op de winst van de belastingplichtigen voor wie de Unieregels inzake de gemeenschappelijke geconsolideerde heffingsgrondslag verplicht zijn.

Voor de toepassing van lid 1, onder f), is het uniforme afdrachtpercentage van toepassing op het bruto nationaal inkomen van elke lidstaat.

Oostenrijk krijgt op zijn jaarlijkse op het bruto nationaal inkomen gebaseerde bijdrage een brutokorting van 110 miljoen EUR in 2021, 88 miljoen EUR in 2022, 66 miljoen EUR in 2023, 44 miljoen EUR in 2024 en 22 miljoen EUR in 2025. Denemarken krijgt op zijn jaarlijkse op het bruto nationaal inkomen gebaseerde bijdrage een brutokorting van 118 miljoen EUR in 2021, 94 miljoen EUR in 2022, 71 miljoen EUR in 2023, 47 miljoen EUR in 2024 en 24 miljoen EUR in 2025. Duitsland krijgt op zijn jaarlijkse op het bruto nationaal inkomen gebaseerde bijdrage een brutokorting van 2 799 miljoen EUR in 2021, 2 239 miljoen EUR in 2022, 1 679 miljoen EUR in 2023, 1 119 miljoen EUR in 2024 en 560 miljoen EUR in 2025. Nederland krijgt op zijn jaarlijkse op het bruto nationaal inkomen gebaseerde bijdrage een brutokorting van 1 259 miljoen EUR in 2021, 1 007 miljoen EUR in 2022, 755 miljoen EUR in 2023, 503 miljoen EUR in 2024 en 252 miljoen EUR in 2025. Zweden krijgt op zijn jaarlijkse op het bruto nationaal inkomen gebaseerde bijdrage een brutokorting van 578 miljoen EUR in 2021, 462 miljoen EUR in 2022, 347 miljoen EUR in 2023, 231 miljoen EUR in 2024 en 116 miljoen EUR in 2025. Die bedragen zijn uitgedrukt in prijzen van 2018 en omgerekend tegen lopende prijzen door toepassing van de meest recente deflator voor het bruto binnenlands product voor de Unie uitgedrukt in euro, zoals verschaft door de Commissie, die beschikbaar is wanneer de ontwerpbegroting wordt opgesteld. Die brutokortingen worden door alle lidstaten gefinancierd.

2.De ontvangsten uit nieuwe heffingen die in het kader van een gemeenschappelijk beleid overeenkomstig het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie worden ingesteld, voor zover de procedure van artikel 311 van dat Verdrag is gevolgd, vormen eveneens eigen middelen die op de begroting van de Unie worden opgevoerd.

3.Indien de begroting bij het begin van het begrotingsjaar niet is vastgesteld, blijven de bestaande afdrachtpercentages voor het bruto nationaal inkomen van toepassing tot de inwerkingtreding van de nieuwe percentages.

Artikel 3
Maximum van de eigen middelen

1.Het totale bedrag van de aan de Unie ter dekking van de jaarlijkse betalingskredieten toegewezen eigen middelen is niet hoger dan 1,29 % van de som van het bruto nationaal inkomen van alle lidstaten.

2.De totale jaarlijks in de begroting van de Unie opgevoerde vastleggingskredieten bedragen niet meer dan 1,35 % van de som van het bruto nationaal inkomen van alle lidstaten.

3.Er wordt een gepaste verhouding tussen vastleggingskredieten en betalingskredieten in acht genomen om ervoor te zorgen dat zij verenigbaar zijn en om in de volgende jaren de hand te kunnen houden aan het in lid 1 bepaalde maximum.

Artikel 4
Universaliteitsbeginsel

De in artikel 2 bedoelde ontvangsten worden zonder onderscheid gebruikt voor de financiering van alle uitgaven die in de begroting van de Unie zijn opgevoerd.

Artikel 5
Overdracht van het overschot

Het eventuele overschot van de ontvangsten van de Unie ten opzichte van de totale werkelijke uitgaven gedurende een begrotingsjaar wordt naar het volgende begrotingsjaar overgedragen.

Artikel 6
Inning van de eigen middelen en terbeschikkingstelling ervan aan de Commissie

1.De in artikel 2, lid 1, onder a), bedoelde eigen middelen van de Unie worden door de lidstaten geïnd overeenkomstig de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen. De lidstaten passen die bepalingen waar nodig aan opdat zij aan de Unievoorschriften voldoen.

De Commissie onderzoekt de desbetreffende nationale bepalingen waarvan de lidstaten haar in kennis stellen, deelt de lidstaten de aanpassingen mee die zij noodzakelijk acht om deze bepalingen in overeenstemming te brengen met de Unievoorschriften, en brengt zo nodig verslag uit aan de begrotingsautoriteit.

2.De lidstaten houden 10 % van de in lid 2, onder a), bedoelde bedragen in als inningskosten.

3.De lidstaten stellen de in artikel 2, lid 1, van dit besluit bedoelde middelen ter beschikking van de Commissie, in overeenstemming met verordeningen die op grond van artikel 322, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie zijn vastgesteld.

Artikel 7
Uitvoeringsmaatregelen

De Raad stelt, overeenkomstig de procedure van artikel 311, vierde alinea, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, de uitvoeringsmaatregelen vast ten aanzien van de volgende elementen van het stelsel van eigen middelen:

(a)regels voor het vaststellen van de in artikel 2, lid 1, genoemde ter beschikking te stellen bedragen aan eigen middelen, met inbegrip van de in artikel 2, lid 1, onder b) tot en met e), genoemde afdrachtpercentages voor de eigen middelen, binnen de in die punten bepaalde marges, alsmede de berekening van de op het bruto nationaal inkomen gebaseerde categorie eigen middelen als bedoeld in artikel 2, lid 1, onder f);

(b)de bepalingen en regelingen die noodzakelijk zijn voor de uitoefening van de controle en het toezicht op de inning van de in artikel 2, lid 1, bedoelde ontvangsten, met inbegrip van regels betreffende de controles en bevoegdheden van ambtenaren en andere personeelsleden die door Commissie zijn gemachtigd om controles uit te voeren, en eventuele relevante rapportagevereisten;

(c)het referentie bruto nationaal inkomen, de bepalingen inzake de aanpassing van het bruto nationaal inkomen en de bepalingen om, voor de toepassing van artikel 2, lid 1, onder f), en artikel 3, in het geval van significante veranderingen in het bruto nationaal inkomen de maxima voor betalingskredieten en vastleggingskredieten opnieuw te berekenen;

(d)de procedure voor de berekening en budgettering van het saldo van de jaarlijkse begroting als bedoeld in artikel 5.

Artikel 8
Overgangs- en slotbepalingen

1.Behoudens het bepaalde in lid 2, wordt Besluit 2014/335/EG, Euratom ingetrokken. Verwijzingen naar Besluit 70/243/EGKS, EEG, Euratom van de Raad 21 , Besluit 85/257/EEG, Euratom van de Raad 22 , Besluit 88/376/EEG, Euratom van de Raad 23 , Besluit 94/728/EG, Euratom van de Raad 24 , Besluit 2000/597/EG, Euratom van de Raad 25 , Besluit 2007/436/EG, Euratom van de Raad 26 of Besluit 2014/335/EG, Euratom 27 worden beschouwd als verwijzingen naar het onderhavige besluit en worden gelezen volgens de in de bijlage bij dit besluit opgenomen concordantietabel.

2.De artikelen 2, 4, en 5 van Besluit 94/728/EG, Euratom, de artikelen 2, 4 en 5 van Besluit 2000/597/EG, Euratom, de artikelen 2, 4 en 5 van Besluit 2007/436/EG, Euratom en de artikelen 2, 4 en 5 van Besluit 2014/335/EU blijven van toepassing op de berekening en de aanpassing van de ontvangsten die voortvloeien uit de toepassing van een afdrachtpercentage op de grondslag voor de belasting over de toegevoegde waarde die op uniforme wijze is vastgesteld en beperkt tot 50 % à 55 % van het bruto nationaal product of bruto nationaal inkomen van elke lidstaat, al naargelang het jaar, en op de berekening van de correctie voor begrotingsonevenwichtigheden ten behoeve van het Verenigd Koninkrijk voor de jaren 1995 tot 2020 en op de financiering door andere lidstaten van de correcties ten behoeve van het Verenigd Koninkrijk.

3.Op de in artikel 2, lid 1, onder a), bedoelde bedragen die vóór 28 februari 2001 door de lidstaten beschikbaar hadden moeten worden gesteld overeenkomstig de geldende Unievoorschriften, wordt door de lidstaten 10 % als inningskosten ingehouden.

4.Op de in artikel 2, lid 1, onder a), bedoelde bedragen die tussen 1 maart 2001 en 28 februari 2014 door de lidstaten beschikbaar hadden moeten worden gesteld overeenkomstig de geldende Unievoorschriften, wordt door de lidstaten 25 % als inningskosten ingehouden.

5.Op de in artikel 2, lid 1, onder a), bedoelde bedragen die tussen 1 maart 2014 en 28 februari 2021 door de lidstaten beschikbaar hadden moeten worden gesteld overeenkomstig de geldende Unievoorschriften, wordt door de lidstaten 20 % als inningskosten ingehouden.

6.Voor de toepassing van dit besluit dienen alle bedragen te worden uitgedrukt in euro.

Artikel 9
Inwerkingtreding

Dit besluit wordt door de secretaris-generaal van de Raad ter kennis van de lidstaten gebracht.

De lidstaten stellen de secretaris-generaal van de Raad onverwijld in kennis van de voltooiing van de volgens hun grondwettelijke bepalingen voor de aanneming van dit besluit vereiste procedures.

Dit besluit treedt in werking op de eerste dag van de tweede maand na de datum van ontvangst van de laatste van de in de tweede alinea bedoelde kennisgevingen.

Het is van toepassing met ingang van 1 januari 2021.

Evenwel zijn artikel 2, lid 1, onder c), en artikel 2, lid 1, tweede alinea, van dit besluit van toepassing vanaf 1 januari van het tweede jaar na de datum van toepassing van nationale bepalingen tot omzetting van de Richtlijn van de Raad betreffende een gemeenschappelijke geconsolideerde heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting.

Artikel 10
Publicatie

Dit besluit wordt bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie.

Gedaan te Brussel,

(1)    COM(2018) 321.

(2)    COM(2011) 510 definitief.

(3)    Toekomstige financiering van de EU. Slotverslag en aanbevelingen van de Groep op hoog niveau eigen middelen. December 2016.

(4)    COM(2017) 358 definitief.

(5)    COM(2018) 98 definitief.

(6)    P8_TA-PROV(2018)0076, Hervorming van het stelsel van eigen middelen van de Europese Unie – G. Deprez en J. Lewandowski.

(7)    De lidstaten innen douanerechten namens de EU en stellen deze ter beschikking van de Commissie, onder aftrek van 20 %, die als "inningskosten" kunnen worden ingehouden. Dit percentage, dat 10% bedroeg in de periode 1970-2000, werd vanaf 2001 verhoogd tot 25%. In het kader van het eigenmiddelenbesluit van 2014 werd het percentage verlaagd tot 20 % als gevolg van een politiek compromis naar aanleiding van het voorstel van de Commissie om het percentage terug tot 10 % te verlagen.

(8)    Douane-unieprestaties, 2016.

(9)    De nationale statistische instanties werken op het gebied van globalisering aan de consistentie, betrouwbaarheid en vergelijkbaarheid van de behandeling van gegevens in alle lidstaten.

(10)    COM(2016) 148 final en latere voorstellen .

(11)    COM(2016) 685 definitief.

(12)    COM(2016) 683 definitief.

(13)    De eigenmiddelenbijdrage is niet van toepassing op de emissierechten voor de luchtvaart in het kader van het emissiehandelssysteem.

(14)    2 % van het totale plafond van het emissiehandelssysteem van de EU

(15)    COM(2018) 28 final.

(16)    COM(2018) 28 final.

(17)    Zie met name het Eindverslag van de Studiegroep eigen middelen, gericht aan de EuropeseConventie, CONV 730/03 van 8.5.2003.

(18)    COM(2017) 358 final van 28.6.2017.

(19)    COM(2016) 683 van 25.10.2016.

(20)    Richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 oktober 2003 tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van Richtlijn 96/61/EG van de Raad (PB L 275 van 25.10.2003, blz. 32).

(21)    Besluit 70/243/EGKS, EEG, Euratom van de Raad van 21 april 1970 betreffende de vervanging van de financiële bijdragen van de lidstaten door eigen middelen van de Gemeenschappen (PB L 94 van 28.4.1970, blz. 19).

(22)    Besluit 85/257/EEG, Euratom van de Raad van 7 mei 1985 betreffende het stelsel van eigen middelen van de Gemeenschappen (PB L 128 van 14.5.1985, blz. 15).

(23)    Verordening (EG, Euratom) nr. 1552/89 van de Raad van 29 mei 1989 houdende toepassing van Besluit 88/376/EG, Euratom betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Gemeenschappen (PB L 155 van 7.6.1989, blz. 1).

(24)    Besluit 94/728/EG, Euratom van de Raad van 31 oktober 1994 betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Gemeenschappen (PB L 293 van 12.11.1994, blz. 9).

(25)    Besluit 2000/597/EEG, Euratom van de Raad van 29 september 2000 betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Gemeenschappen (PB L 253 van 7.10.2000, blz. 42).

(26)    Besluit 2007/436/EG, Euratom van de Raad van 7 juni 2007 betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Gemeenschappen (PB L 163 van 23.6.2007, blz. 17).

(27)    Besluit 2014/335/EU, Euratom van de Raad van 26 mei 2014 betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Unie (PB L 168 van 7.6.2014, blz. 105).

EUROPESE COMMISSIE

Brussel,2.5.2018

COM(2018) 325 final

BIJLAGE

bij

Voorstel voor een Besluit van de Raad

betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Unie

{SWD(2018) 172 final}

BIJLAGE

CONCORDANTIETABEL

Besluit 2014/335/EG, Euratom	Dit besluit
Artikel 1	Artikel 1
Artikel 2, lid 1, onder a)	Artikel 2, lid 1, onder a)
Artikel 2, lid 1, onder b)	Artikel 2, lid 1, onder b)
Artikel 2, lid 1, onder c)	Artikel 2, lid 1, onder f)
-------	Artikel 2, lid 1, onder d)
-------	Artikel 2, lid 1, onder e)
-------	Artikel 2, lid 1, onder c)
Artikel 2, lid 2	Artikel 2, lid 2
Artikel 2, lid 3	Artikel 6, lid 2
Artikel 2, lid 4	-------
Artikel 2, lid 5	-------
Artikel 2, lid 6	Artikel 2, lid 3
Artikel 2, lid 7	-------
Artikel 3, lid 1	Artikel 3, lid 1
Artikel 3, lid 2	Artikel 3, lid 2
Artikel 3, lid 2, tweede alinea	Artikel 3, lid 3
Artikel 3, lid 3	-------
Artikel 3, lid 4	-------
Artikel 4	-------
Artikel 5	-------
Artikel 6	Artikel 4
Artikel 7	Artikel 5
Artikel 8, lid 1	Artikel 6, lid 1
Artikel 8, lid 2	Artikel 6, lid 3
Artikel 9	Artikel 7
Artikel 10, lid 1	Artikel 8, lid 1
Artikel 10, lid 2	Artikel 8, lid 2
Artikel 10, lid 3	Artikel 8, lid 3
Artikel 10, lid 3, tweede zin	Artikel 8, lid 4
-------	Artikel 8, lid 5
Artikel 10, lid 4	Artikel 8, lid 6
Artikel 11	Artikel 9
Artikel 12	Artikel 10